10 Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, juridisch
Bouwen en verbouwen
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet wordt voor de toepassing van het bij of krachtens die wet bepaalde onder «bouwen» verstaan: het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk. Op grond van artikel 1, derde lid, van die wet wordt daarbij onder «bouwwerk» mede verstaan de van dat bouwwerk deel uitmakende installaties. Het plaatsen en dergelijke van een van dat bouwwerk deel uitmakende installatie valt derhalve ook onder de omschrijving van bouwen in de zin van deze wet.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag te bouwen. Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van die wet wordt daarbij onder bouwen hetzelfde als in de Woningwet verstaan. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo moet bedoelde vergunning worden geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet. De voorschriften waarop in dat artikelonderdeel wordt gedoeld, zijn de voorschriften die in dit besluit over het bouwen van bouwwerken zijn opgenomen. Uit genoemde artikelen van de Wabo vloeit voort dat de vergunning voor het bouwen moet worden geweigerd indien het bouwen waarvoor vergunning wordt gevraagd niet voldoet aan de voorschriften die in dit besluit ten aanzien van het bouwen zijn opgenomen in de hoofdstukken 1 tot en met 6 en 8. De voorschriften waaraan aanvragen om omgevingsvergunning voor het bouwen op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo moeten worden getoetst, waren tot de inwerkingtreding van dit besluit opgenomen in het Bouwbesluit 2003, het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken, paragraaf 2 van het Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels en de gemeentelijke bouwverordening. Die voorschriften zijn met de inwerkingtreding van dit besluit weliswaar in dit besluit ondergebracht maar het inhoudelijk toetsingskader voor aanvragen om vergunning voor het bouwen is nauwelijks gewijzigd. De belangrijkste inhoudelijke verschillen in dat toetsingskader vloeien voort uit enerzijds het schrappen van enkele voorschriften uit het «oude» toetsingskader en anderzijds het toevoegen van enkele nieuwe voorschriften aan dit besluit. Tegelijk met de inwerkingtreding van dit besluit treedt een wijziging van de Regeling omgevingsrecht (Mor) in werking waarmee de voorschriften over de indieningsvereisten van een aanvraag om vergunning voor het bouwen aan die wijzigingen worden aangepast.
Op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. Die voorschriften zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Mor. Het is aan de aanvrager van de vergunning voor het bouwen om door de vergunningaanvraag en de daarbij behorende gegevens en bescheiden ten genoegen van het bevoegd gezag voldoende aannemelijk te maken dat het bouwplan voldoet aan de in hoofdstukken 1 tot en met 6 en 8 van dit besluit opgenomen voorschriften die op het bouwen van toepassing zijn. De omstandigheid dat die voorschriften nu in het onderhavige besluit zijn opgenomen en voorheen in het Bouwbesluit 2003, de Regeling Bouwbesluit 2003, het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken, paragraaf 2 van het Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels en de gemeentelijke bouwverordening betekent niet dat het materiële toetsingskader voor het beoordelen van bouwaanvragen grote wijziging ondergaat. De verschillen hangen uitsluitend samen met de introductie van enkele nieuwe voorschriften (zoals de voorschriften met betrekking tot de buitenruimte en buitenberging bij nieuwbouwwoningen) en het schrappen van enkele voorschriften (zoals het voorschrift over de meterruimte). Voor het overige is het toetsingskader ongewijzigd.
Overigens zijn niet alle bouwactiviteiten omgevingsvergunningplichtig. Op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wabo kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid (zoals bouwen) in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt. Op grond van dat artikellid is in bijlage 2 van het Bor een opsomming gegeven van categorieën bouwactiviteiten die verricht mogen worden zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist.
Op grond van artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet is het – tenzij een vergunning voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo het uitdrukkelijk toestaat – verboden te bouwen voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a (= de nieuwbouwvoorschriften van dit besluit).
Uit dit samenstel van wettelijke voorschriften vloeit voort dat «bouwen» – ongeacht of daarvoor een vergunning is vereist dan wel dat bouwen vergunningvrij is – moet voldoen aan de voorschriften die in de hoofdstukken 1 tot en met 6 en 8 in dit besluit over het bouwen zijn opgenomen (tenzij zich de uitzondering als bedoeld in artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet voordoet).
10.1Verbouwen
Ten overvloede wordt opgemerkt dat het in beginsel geen verschil maakt of een bouwactiviteit nieuwbouw of verbouw van een bouwwerk betreft. In beide gevallen is hetgeen hiervoor is vermeld van toepassing. Alleen wat betreft het eisenniveau dat in de voorschriften van de hoofdstukken 1 tot en met 6 van dit besluit ten aanzien van het bouwen is opgenomen kan het onderscheid tussen bouwen en verbouw wel van betekenis zijn. In bepaalde gevallen zou toepassing van de nieuwbouweisen namelijk een onredelijke uitwerking hebben. Dat speelt voornamelijk bij verbouwingen van een bestaand gebouw. Ten aanzien van (gedeeltelijke) verbouwingen is in de voorschriften van de hoofdstukken 1 tot en met 6 veelal een specifiek verbouwniveau opgenomen dat is gelegen tussen het nieuwbouwniveau en het niveau bestaande bouw (zie ook de toelichting op artikel 1.12). Voor totale verbouwingen geldt veelal het nieuwbouwniveau. Zie ook onderdeel 6.2 over het kwaliteitsniveau van bouwwerken en de toelichting op artikel 1.12.
Van belang is verder dat – indien een bouwwerk gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot – de in dit besluit opgenomen voorschriften op grond van artikel 4 van de Woningwet slechts van toepassing zijn op die vernieuwing, verandering of vergroting. De voorschriften over het bouwen zijn dus alleen van toepassing op het desbetreffende verbouwen en niet op een gedeelte van een bestaand bouwwerk dat niet wordt verbouwd. In het verslag van het schriftelijk overleg over de wijziging van de Woningwet die op 1 april 2007 in werking is getreden, is in dit verband de volgende passage opgenomen: «Bij (ver)bouwwerkzaamheden aan een bestaand bouwwerk gelden in beginsel de nieuwbouwvoorschriften, maar er kan wel van de meeste nieuwbouwvoorschriften ontheffing worden verleend tot het kwaliteitsniveau voor bestaande bouw. Overigens zijn die nieuwbouwvoorschriften dan alleen van toepassing op die bouwingreep en dus niet op alle delen van dat bouwwerk die ongewijzigd blijven.» (Kamerstukken II 2005/2006, 29 392, nr. 14, blz. 2). Alleen de fysieke ingrepen bij de verbouwing behoeven dus te voldoen aan de voorschriften die op grond van dit besluit daarop van toepassing zijn en de onderdelen van de ruimte die bij de verbouwing ongewijzigd blijven moeten daarbij buiten beschouwing worden gelaten. Bijvoorbeeld wanneer in een woning een dakraam wordt aangebracht in een ruimte die voor die ingreep als onbenoemde ruimte (zoals zolder-/bergruimte) wordt gebruikt en na de ingreep als verblijfsruimte (zoals slaapkamer) gaat worden gebruikt, hoeft alleen het plaatsen van het dakraam te voldoen aan de eisen die in dit besluit aan deze verbouwing zijn gesteld. De betreffende wijziging van het gebruik van die onbenoemde ruimte is op grond van de voorschriften van dit besluit toegestaan op voorwaarde dat de verbouwing voldoet aan de desbetreffende verbouwvoorschriften van dit besluit en de onderdelen van de ruimte die bij de verbouwing ongewijzigd zijn gebleven ten minste voldoen aan het kwaliteitsniveau dat in dit besluit voor verblijfsruimten van bestaande woningen als minimum is voorgeschreven. In de onbenoemde ruimte mag daarom ook een dakraam worden geplaatst wanneer de plafondhoogte (en de deurhoogte en dergelijke) van die ruimte eventueel niet aan de nieuwbouweisen voor een verblijfsruimte van dit besluit voldoet.
10.2Staat, gebruik en sloop van bouwwerken en het uitvoeren van werkzaamheden
Op grond van artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet is het – tenzij een vergunning voor het bouwen het uitdrukkelijk toestaat – verboden een bouwwerk te bouwen (of te verbouwen) voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de voorschriften die in dit besluit zijn opgenomen over het uitvoeren van bouwwerkzaamheden. Die voorschriften hebben rechtstreekse werking. Hetzelfde geldt voor artikel 1b, tweede lid, met een verbodsbepaling ter zake van de staat van bestaande bouwwerken, open erven en terreinen, artikel 1b, derde lid, met een verbodsbepaling ter zake van het gebruik van bouwwerken, open erven en terreinen en artikel 1b, vijfde lid, van de Woningwet met een verbodsbepaling ter zake van het slopen en uitvoeren van sloopwerkzaamheden. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bevoegd gezag door oplegging van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom handhavend tegen overtredingen van de hiervoor genoemde voorschriften optreden.
10.3Monumenten
De voorschriften van dit besluit gelden in beginsel ook ten aanzien van de technische staat, de verbouw, het gebruik en de sloop van monumenten. Vergelijkbaar met het Bouwbesluit 2003 is in dit besluit ten aanzien van het verbouwen van dergelijke bouwwerken een uitzonderingsmogelijkheid opgenomen, die waarborgt dat het monumentale karakter door de toepassing van die voorschriften niet nadelig wordt beïnvloed. Die in artikel 1.13 opgenomen uitzondering houdt in dat ingeval aan een omgevingsvergunning ten aanzien van een monument een voorschrift is verbonden dat afwijkt van een bij of krachtens dit besluit vastgesteld voorschrift uitsluitend het aan die vergunning verbonden voorschrift van toepassing is. Een dergelijke omgevingsvergunning is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder f, respectievelijk artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo vereist indien de voorgenomen activiteit bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een monument op een wijze waarop het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Uit de aan zo’n omgevingsvergunning verbonden voorschriften kan een beperking van de gebruiksmogelijkheden van het monument voortvloeien. Consequentie kan bijvoorbeeld zijn dat het voorgenomen gebruik van een monument als discotheek niet mogelijk is wanneer het op grond van de omgevingsvergunning niet is toegestaan om de op grond van dit besluit vereiste brandbeveiligingsinstallaties in het gebouw aan te brengen of om het gebouw zodanig te verbouwen dat de op grond van dit besluit vereiste vluchtroutes aangebracht kunnen worden. Dergelijke gebruiksbeperkingen zijn in voorkomende gevallen inherent aan de monumentenstatus van het bouwwerk.
10.4Strafrechtelijk
Overtredingen van het bepaalde in de artikelen 1b en 120, tweede lid, van de Woningwet zijn economische delicten krachtens de Wet op de economische delicten. Hetzelfde geldt voor overtredingen van de verboden die in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo zijn opgenomen ten aanzien van het bouwen en gebruiken van bouwwerken zonder omgevingsvergunning.
