11 Algemene delen van de nota van toelichting

1.Inleiding

Met dit wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 worden enkele onbedoelde effecten en inhoudelijke inconsistenties als gevolg van de vereenvoudiging van de brandveiligheidsvoorschriften in het Bouwbesluit 2012 weggenomen.

Na toezending van het ontwerp Bouwbesluit 2012 aan beide kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011,32 757, nr 1) en het daaropvolgende Algemeen overleg van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken is gebleken dat het besluit bij de (sub-) brandcompartimentering en ontvluchten tot ongewenste verzwaring van eisen zou leiden.

Om die reden is in dit besluit de systematiek en het niveau van eisen voor de onderwerpen (sub-)brandcompartimentering en ontvluchten bij nieuwbouw en bestaande bouw zodanig in overstemming gebracht met de eisen in het Bouwbesluit 2003 dat de invoering van het Bouwbesluit 2012 op deze onderdelen niet tot extra kosten zal leiden. Ook zijn de voorschriften op enkele andere onderdelen weer in overeenstemming gebracht met het niveau van eisen in het bouwbesluit 2003. In het voorschrift over d. e rookmelders (artikel 6.21) is het begrip functiewijziging geïntroduceerd. Hiermee zijn rookmelders voortaan ook voorgeschreven bij de transformatie van bijvoorbeeld kantoren naar woningen. Zie verder de toelichting op genoemd artikel. Ook zijn in dit besluit een aantal wijzigingen op het gebied van het uitvoeren van sloopwerkzaamheden opgenomen. Voorts zijn in dit besluit enkele kleinere correcties en vereenvoudigingen opgenomen.

Waar hierna in de toelichting wordt verwezen naar het Bouwbesluit 2012, wordt bedoeld het besluit zoals dit is gepubliceerd in het Staatsblad 2011,416.

Dit wijzigingsbesluit zal tegelijk met het Bouwbesluit 2012, naar verwachting 1 april 2012, in werking treden.

1.Inleiding

Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Met het wijzigingsbesluit Stb. 2013, 75 op het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften gegeven met betrekking tot de aansluiting op het distributienet voor warmte, ook zijn correcties en verdere vereenvoudigingen aangebracht.

Verder bevat het besluit een voorschrift over de aanscherping van de warmtedoorgangscoëfficiënt (U-waarde) voor ramen, deuren, kozijnen en daarmee vergelijkbare constructieonderdelen en een voorschrift voor de energiezuinigheid van geheel nieuwe dakkapellen en aan-of uitbouwen, zoals serres.

Ook is in dit besluit rekening gehouden met de eerste praktijkervaringen en recente ontwikkelingen na inwerkingtreding van een veelomvattend en omvangrijk besluit als het Bouwbesluit 2012. Op basis van deze praktijkervaringen zijn bijvoorbeeld enkele onbedoelde verzwaringen ten opzichte van het Bouwbesluit 2003 weggenomen.

2.Procedure en inspraak

Het concept besluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook is het concept voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving. Waar nodig is het besluit naar aanleiding van de ontvangen reacties aangepast.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven ten aanzien van het ontwerp van dit besluit geen gebruik te willen maken van haar formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. Ambtelijk heeft zij enkele tekstaanpassingen voorgesteld, voor zover mogelijk zijn die in het ontwerp verwerkt.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 11 oktober 2012 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2012/573/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217).

De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012).

Door de Commissie zijn vragen gesteld over de voorschriften met betrekking tot het distributienet voor warmte. Deze vragen zijn beantwoord. Ook is de toelichting op het begrip distributienet voor warmte naar aanleiding van deze vragen aangevuld. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen Dit besluit leidt niet tot een significante wijziging van de regeldruk. Een aanzienlijk deel van de voorschriften heeft betrekking op verbetering van bestaande artikelen, en als zodanig is geen sprake van wijzigingen in de regeldruk. Ook de aanscherping van U-waarde leidt om die reden niet extra regeldruk. De voorschriften met betrekking tot het warmteplan zijn met uitzondering van het bepaalde in artikel 6.10 wel nieuw, maar het opstellen van een warmteplan is niet verplicht. Om die reden is er op dit onderdeel ook geen sprake van het toenemen van regeldruk. De wijziging van artikel 6.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) betekent een vermindering van de regeldruk. Gemeenten zijn na inwerkingtreding van deze wijziging niet meer verplicht om advies van de welstandscommissie te vragen voor de toets op welstand.

Nalevingskosten Wat betreft de aanscherping van de U-waarde wordt op basis van het rapport “Kosteneffectiviteit Rc-aanscherping – Onderzoek naar kosteneffecten”, DGMR, 3 april 2012 vastgesteld dat deze aanscherping in het algemeen kosteneffectief is binnen de technische levensduur van de maatregel. Meer uitgebreid onderzoek naar de bedrijfseffecten is gedaan in het kader van de totstandkoming van Bouwbesluit 2012, zoals gepubliceerd in Staatsblad 2011,416. Zie hiervoor ook het algemeen deel van de toelichting op dat besluit. Mede op basis van de in dat besluit genoemde onderzoeken is geconcludeerd dat het voorschrift voor de energiezuinigheid van geheel nieuwe dakkapellen en aan- of uitbouwen (onderdeel UU van dit besluit) in het algemeen kosteneffectief kan worden uitgevoerd binnen de technische levensduur. Verder wordt opgemerkt dat de naleving van dit voorschrift in principe niet leidt tot extra kosten voor burgers en bedrijven. Dergelijke nieuwe gebouwdelen worden in de praktijk altijd al op nieuwbouwniveau gerealiseerd.

Administratieve lasten Op basis van het rapport ‘Doorrekening administratieve en bestuurlijke lasten - Doorrekening van de effecten van wijzigingen in de regelgeving van het ministerie van BZK op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden’ (SIRA, 5 oktober 2012) kan worden vastgesteld dat de wijziging van het Bor waarbij de verplichting voor welstandsadvies bij welstandscommissies komt te vervallen leidt tot een verlaging van de administratieve lasten van naar verwachting ongeveer € 2,6 miljoen voor bedrijven en € 1,3 miljoen en 13.310 uur voor burgers. Ook is op basis van bovengenoemd rapport worden vastgesteld dat de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 in principe geen effecten hebben op de administratieve of bestuurlijke lasten. De bepalingen voor het warmteplan hebben ook geen gevolgen voor de administratieve lasten of (anders dan initiële) bestuurlijke lasten. Met deze voorschriften wordt namelijk op vrijwillige basis een nadere uitwerking van de bestaande gelijkwaardigheidsbepaling gegeven voor de aansluitplicht op warmtenetten.

Bestuurlijke lasten Op basis van het rapport ‘Doorrekening administratieve en bestuurlijke lasten - Doorrekening van de effecten van wijzigingen in de regelgeving van het ministerie van BZK op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden’ (SIRA, september 2012) kan worden vastgesteld dat de wijziging van het Bor (waarbij de verplichting voor welstandsadvies bij welstandscommissies komt te vervallen) leidt tot een reductie van de bestuurlijke lasten voor gemeenten van circa € 1 miljoen.

6.Milieu-effecten

Met dit besluit wordt de warmtedoorgangscoëfficiënt voor ramen, kozijnen en deuren (U-waarde) voor nieuwbouw aangescherpt tot 1,65. Ook wordt de vereiste warmteweerstand (Rc-waarde) en de warmtedoorgangscoëfficiënt (U-waarde) van een uitwendige scheidingsconstructie zoals de gevel, het dak en de beganegrondvloer en de warmtedoorgangscoëfficiënt voor volledig nieuwe dakkapellen en aan- en uitbouwen aangescherpt tot nieuwbouwniveau. Door deze betere isolatie is bij nieuwe gebouwen minder energie nodig om het gebouw te verwarmen.

7.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de vaststelling van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in deze herziene richtlijn geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat in februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/2011, 30 196, nr. 131). Ter implementatie van deze richtlijn worden de Woningwet, het Besluit energieprestatie gebouwen en het Bouwbesluit 2012, alsmede de bijbehorende ministeriële regelingen gewijzigd. Ook zullen de indieningsvereisten zoals deze in de Regeling omgevingsrecht (Mor) zijn opgenomen aan bovenstaande worden aangepast. Met de wijziging van het Bouwbesluit 2012 worden de artikelen 7 (maatregelen bij ingrijpende renovatie) en 8 (eisen aan technische bouwsystemen) van deze richtlijn geïmplementeerd. Opgemerkt wordt dat hier sprake is van strikte implementatie. Met deze twee voorschriften wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de energiebesparingsdoelstellingen zoals deze uit de herziene EPBD voortvloeien. In onderdeel 8 van dit algemeen deel is een transponerings-tabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving. In de brief «Toezeggingen en moties bouwregelgeving, energiebesparing en brandveiligheid» van 16 mei 2013 (Kamerstukken II 2012/2013, 32 757, nr. 63) is meer concreet ingegaan op de plannen om de herziene EPBD verder te implementeren door middel van met name wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen en de Regeling energieprestatie gebouwen. Inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit is voorzien per 1 juli 2013.

2.Totstandkoming besluit

Het concept besluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook is het concept voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving. Waar nodig is het besluit naar aanleiding van de ontvangen reacties aangepast.

Code interbestuurlijke verhoudingen De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven geen bezwaren tegen het ontwerpbesluit te hebben nu dit niet gepaard gaat met nieuwe bestuurlijke lasten. Ambtelijk zijn enkele tekstaanpassingen voorgesteld, voor zover mogelijk zijn die in het ontwerp verwerkt.

3.Regeldruk

Algemeen Dit besluit leidt niet tot een significante wijziging van de regeldruk. Uit het rapport « Doorrekening administratieve en bestuurlijke lasten – Doorrekening van de effecten van wijzigingen in de regelgeving van het ministerie van BZK op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden» (SIRA, 14 december 2012) blijkt dat de implementatie van de artikelen 7 en 8 van de herziene EPDB slechts zeer beperkte effecten heeft op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden.

Nalevingskosten De zwaardere eisen bij ingrijpende renovatie van bestaande gebouwen zullen kunnen leiden tot een beperkte toename van inhoudelijke nalevingskosten (aanschafkosten). Dit wijzigingsbesluit heeft met name bedrijfseffecten voor de toeleve-rende industrie en isolatiebranche en eigenaren van commercieel vastgoed, zoals bijvoorbeeld institutionele beleggers. Wat betreft de ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 2 van de herziene richtlijn, uitgaande van circa 25.000 van dergelijke renovaties op jaarbasis zal de omzet voor de bouwnijverheid naar verwachting jaarlijks met circa € 10 miljoen toenemen. De verhoudingen binnen de interna-tionale markt worden hierdoor in principe niet gewijzigd omdat in de ons omringende landen als gevolg van de implementatie van de herziene EPBD soortgelijke effecten zullen optreden. Wat betreft de eisen aan technische bouwsystemen (artikel 8 van de herziene richtlijn), met dit besluit worden voor het eerst rendementseisen gesteld. Deze nieuwe eisen kunnen ook nieuwe lasten veroorzaken, deze lasten zouden dan worden veroorzaakt door de noodzaak om bij vervanging een installatie aan te schaffen met een bepaald rendement. De aanschaf van een dergelijke meer energiezuinige installatie zou extra kosten met zich mee kunnen brengen, maar dat hoeft niet.

Administratieve lasten Op basis van het hierboven genoemde rapport kan worden vastgesteld dat de implementatie van artikel 7 niet leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten voor bedrijven en voor burgers. Hoewel de inhoudelijke eisen die aan een ingrijpende renovatie worden gesteld zwaarder zijn geworden, is er geen sprake van voor de beoordeling van de administratieve lasten relevante wijzigingen in de vergunningsaanvraag. Aan de implementatie van artikel 8 kleven geen administratieve lasten. Er is hier geen sprake van extra verplichtingen waarbij door bedrijven of burgers informatie moet worden geleverd aan de overheid. Er hoeft ook niet worden nagegaan of bestaande installaties voldoen aan het rendement.

Bestuurlijke lasten Voor de effecten op de bestuurlijke lasten van de implementatie van artikel 7 moet worden gekeken naar de beoordeling van vergunningsaan-vragen en de uitvoering van het toezicht. Hoewel de inhoudelijke eisen die aan een ingrijpende renovatie worden gesteld zwaarder zijn geworden, wordt de beoordeling van vergunningsaanvragen niet anders. De implementatie van artikel 8 leidt niet tot extra bestuurlijke lasten.

4.Bedrijfs- en milieueffecten

Bedrijfseffecten Dit besluit heeft met name effecten voor de toeleverende industrie, isolatiebranche en gebouweigenaren. Wat betreft de ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 2 van de herziene richtlijn, uitgaande van circa 25.000 van dergelijke renovaties op jaarbasis, en circa 30.000 bedrijven, gaat het op jaarbasis om ongeveer een renovatie per bedrijf. De omzet voor de bouwnijverheid zal daardoor naar verwachting jaarlijks met circa € 10 miljoen toenemen.

Milieueffecten De milieueffecten van dit besluit zijn positief. Mede op basis van het onderzoeksrapport nr.110068/ct/122547 van BuildDesk van 31 mei 2012 kan worden geconcludeerd dat de eisen van dit besluit goed haalbaar zijn. De voorschriften van dit besluit zullen naar verwachting bovendien leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen.

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

6.Notificatie

7.Voorlichting en kennisoverdracht

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energie-prestatie van gebouwen (PbEU L153/13)

1.Inleiding

Op 1 juli 2013 is de richtlijn bouwproducten (89/106/EEG) integraal vervangen door de verordening bouwproducten nr. 305/2011. De verordening bouwproducten heeft rechtstreekse werking en spreekt de marktdeelnemers die bouwproducten op de EU-markt in de handel brengen, op de markt aanbieden of distribueren dus rechtstreeks aan. Ter versterking van het vertrouwen in bouwproducten dient als gevolg van de verordening bouwproducten bij de CE-markering een zogeheten prestatie-verklaring te worden opgesteld, waarin de fabrikant de technische prestaties van CE-gemarkeerde bouwproducten kenbaar maakt. Deze technische prestaties worden vastgesteld met Europese testmethoden en zijn uniek gekoppeld aan de CE-markering. Zoals geformuleerd in artikel 8, derde lid, van de verordening, is de CE-markering het enige merkteken dat verklaart dat een bouwproduct is afgegeven in overeenstemming met de aangegeven prestaties van de essentiële kenmerken. Zie voor een toelichting op het begrip essentiële kenmerken de toelichting op artikel 1.9 van het Bouwbesluit 2012.

In dit besluit zijn enkele begripsbepalingen uit de verordening bouwpro-ducten opgenomen. Daarnaast zijn de artikelen betreffende de aansluiting van CE-gemarkeerde producten en kwaliteitsverklaringen op de bouw-regelgeving aangepast.

2.Code Interbestuurlijke Verhoudingen

De Code Interbestuurlijke Verhoudingen is niet van toepassing: de onderhavige wijzigingen van het Bouwbesluit hebben geen financiële noch bestuurlijke consequenties voor de decentrale overheid.

3.Toetsing administratieve lasten

Aangezien de verordening bouwproducten directe werking heeft is in Nederland geen aparte studie uitgevoerd naar de eventuele regeldruk en toename van administratieve lasten van deze verordening. Wel heeft de Europese Commissie in 2008 ten behoeve van het voorstel voor de verordening bouwproducten een «impact assessment»-studie uitgevoerd (rapport COM(2008)311 final, SEC (2008) mei 2008). De conclusie van deze studie was dat de nieuwe regels in het algemeen tot een verhoging van administratieve lasten leidden, maar dat het gebruik van de CE-markering voor de marktpartijen ook een kostenvoordeel opleverde. Met de CE-markering hoeven producten namelijk niet meer voor elk land afzonderlijk getest te worden en te worden voorzien van (nationale) kwaliteitsverklaringen. Recente inzichten hebben echter tot de conclusie geleid dat de lasten van deze verordening voor bepaalde marktdeel-nemers, zoals fabrikanten en importeurs, toch iets hoger kunnen zijn dan in 2008 werd aangenomen. Daarom zijn in 2013 in Europees verband een aantal zogenoemde gedelegeerde handelingen (delegated acts) voorbereid. Deze wijzigingen hebben betrekking op het via een website aanbieden van prestatieverklaringen en op het vereenvoudigen van de modelprestatieverklaring. Deze wijzigingen kunnen, nadat zij zijn aangenomen, tot een aanmerkelijke vermindering van lasten leiden.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 4 juli 2013 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2013/0367/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijk-waardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er zijn geen opmerkingen van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). In het kader van deze toets zijn opmerkingen gemaakt over de toelichting. Waar mogelijk zijn deze verwerkt. Wat betreft het systeem van het toezicht wordt opgemerkt dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is aangewezen voor het toezicht en de handhaving op de CE-markering op bouwproducten. De ILT controleert de marktdeelnemers (fabrikanten, importeurs en distributeurs en gemach-tigden) op het voeren van de CE-markering (inclusief prestatieverklaring). Hierbij wordt ook gekeken naar de volledigheid en juistheid van de informatie die moet worden verstrekt bij de CE-markering.

1Inleiding

Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Met dit wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften gegeven met betrekking tot de brandveiligheid van het bedrijfsmatig houden van dieren, ook zijn correcties en verdere vereenvoudigingen van het Bouwbesluit 2012 aangebracht. De nieuwe voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid van stallen zijn een gevolg van politieke toezeg-gingen om het aantal stalbranden en het aantal dieren dat omkomt bij stalbranden fors te verminderen (Kamerstukken II 2012/2013, 33 400, nr. 129). Bij de correcties gaat het bijvoorbeeld om een aantal gevallen waarin een onbedoelde verzwaring ten opzichte van het niveau van het Bouwbe-sluit 2003 is gerepareerd. Een voorbeeld van een verdere vereenvoudiging is de wijziging in artikel 3.3 op grond waarvan de geluidsbelasting in bepaalde gevallen ook mag worden berekend met de hulp van het reken- en meetvoorschrift bedoeld in artikel 110d van de Wet geluidhinder. Ook bevat dit wijzigingsbesluit een aantal voorschriften over de afstemming met andere regelgeving. Het gaat daarbij met name over de afstemming op het gebied van de tunnelveiligheid. Verder zijn op verzoek van de bouwpraktijk enkele wijzigingen aangebracht. Een voorbeeld daarvan is de wijziging van artikel 8.3, geluidhinder, dat nu verder in overeenstemming is gebracht met de Circulaire bouwlawaai 2012. Dit wijzigingsbesluit treedt op 1 april 2014 in werking.

2Procedure en inspraak

Het concept is voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Waar nodig is het besluit naar aanleiding van de ontvangen reacties aangepast.

3Code interbestuurlijke verhoudingen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven ten aanzien van het ontwerp van dit besluit geen gebruik te willen maken van haar formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen.

4Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 18 juni 2013 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2013/318/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er zijn geen opmerkingen van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5Regeldruk

Algemeen Dit besluit leidt niet tot een significante wijziging van de administratieve lasten. Dit blijkt uit het rapport «Effectmeting wijziging bouwregelgeving, Doorrekening van de effecten van de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 en de Regeling Bouwbesluit 2012 op de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten van de overheid» (SIRA, juli 2013). Een aanzienlijk deel van de voorschriften heeft betrekking op wijziging van bestaande artikelen. De enige volledig nieuwe voorschriften betreffen de zwaardere brandveiligheidseisen voor de lichte industriefunctie voor het bedrijfsmatig houden van dieren. Deze voorschriften leiden wel tot een verhoging van de nalevingskosten.

Nalevingskosten Uit het hierboven genoemde rapport volgt dat de zwaardere brandvei-ligheidseisen voor de lichte industriefunctie voor het bedrijfsmatig houden van dieren leiden tot een toename van de nalevingskosten van € 25.000.000 per jaar. Het gaat hierbij om extra kosten bij de bouw van veestallen als gevolg van het toepassen van constructieonderdelen met een brandklasse B en de brandcompartimentering van de technische ruimten.

Administratieve lasten Op basis van het hierboven genoemde rapport kan worden vastgesteld dat het wijzigingsbesluit geen gevolgen heeft voor de administratieve lasten.

Bestuurlijke lasten Op basis van het hierboven genoemde rapport kan worden vastgesteld dat het wijzigingsbesluit niet leidt tot extra bestuurlijke lasten. De toetsing van de nieuwe voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid van de lichte industriefunctie voor het bedrijfsmatig houden van dieren leidt in principe niet tot extra bestuurlijke lasten. De toetsing vindt als onderdeel van de vergunningaanvraag in één keer plaats gelijktijdig met de andere aspecten die getoetst moeten worden.

6Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

1.Aanleiding en achtergrond

Dit besluit bevat een aantal wijzigingen van het Besluit omgevingsrecht (Bor), het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro), het Besluit externe veiligheid buisleidingen, het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het Besluit geluidhinder, het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Chw) en het Bouwbesluit 2012 (Bb). Deze wijzigingen zijn voor het merendeel een uitvloeisel van de wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) (hierna: wet pChw), zoals gewijzigd bij de wet van 9 juli 2014 tot wijziging van de Wet milieubeheer en van de wet pChw in verband met het doorvoeren van enkele noodzakelijke reparaties en andere kleine wijzigingen (Stb. 2014, 302) (hierna: wijzi-gingswet wet pChw). Het gehele besluit is, in het verlengde van de wet pChw, gericht op verbeteringen en het wegnemen van knelpunten binnen het bestaande stelsel van het omgevingsrecht. Daarbij wordt tegelijk uitvoering gegeven aan de motie Linhard c.s. (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XI, nr. 38) die oproept om het eenvoudiger te maken om leegstaande kantoorgebouwen tijdelijk een andere maatschappelijk gewenste functie te geven. Hiertoe worden wijzigingen aangebracht in de artikelen 4 en 5 van bijlage II bij het Bor. Ook wordt in dit besluit uitvoering gegeven aan de motie Pieper c.s. (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XI, nr. 34) waarin wordt opgeroepen om de mogelijkheden voor de plaatsing van mantelzorgwoningen te vereenvoudigen. In dat verband worden onder meer wijzigingen in de regeling voor omgevingsvergunningvrij bouwen in bijlage II bij het Bor doorgevoerd. Daarbij is ook uitvoering gegeven aan de motie Bisschop en Van Veldhoven (Kamerstukken II 2013/14, 32 127, nr. 196), waarin is verzocht de mogelijkheden voor het creëren van mantelzorgwoningen in het buitengebied te verruimen, ten opzichte van het in het kader van de voorhangprocedure gepubliceerde ontwerp van dit besluit. Daarnaast worden in de regeling voor omgevingsvergunningvrij bouwen vereenvoudigingen doorgevoerd om de regeling beter uitvoerbaar te maken. Deze wijzigingen hebben in het bijzonder betrekking op de mogelijkheid om bijbehorende bouw-werken te kunnen bouwen in achtererfgebied. Met de in dit besluit opgenomen wijzigingen wordt, evenals met de wet pChw zelf, vooruitgelopen op de integrale stelselherziening van het omgevingsrecht, zoals die vorm krijgt in de voorgenomen Omgevingswet, omdat hiermee voor de praktijk al enige belangrijke verbeteringen kunnen worden bereikt. De afzonderlijke wijzigingen zullen hierna in de artikelsgewijze toelichting worden besproken. De voordracht voor dit besluit is mede gedaan namens de Ministers van Economische Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, omdat het besluit mede is gebaseerd op hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Voor die situatie schrijft artikel 21.6, derde lid, van die wet een gezamenlijke voordracht met deze ministers voor. Verder is de voordracht voor dit besluit mede gedaan namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de bouwregelgeving.

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de vaststelling van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in de herziene EPBD geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat 25 februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/11, 30 196, nr. 131), voor het zogenoemde Lente-akkoord Energiezuinige Nieuwbouw dat op 28 juni 2012 is afgesloten tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bouwend Nederland, Neprom, NVB en Aedes en voor het Energieakkoord voor duurzame groei dat de overheid met ruim 40 betrokken organisaties op 6 september 2013 heeft afgesloten. De in deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 opgenomen aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt is in zowel het plan van aanpak als in het akkoord aangekondigd. Ook is hiermee invulling gegeven aan de toezegging van de brief van 7 februari 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 30 196, nr. 233) inzake de motie aanscherping minimumeisen energiebesparing gebouwen. Met deze wijziging worden de energieprestatiecoëfficiënten van praktisch alle gebruiksfuncties waarvoor een energieprestatiecoëfficiënt (EPC) geldt, aangescherpt. Het gaat daarbij globaal gezegd om een halvering van de EPC vergeleken met het niveau van 2007. Met deze wijziging wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de doelstellingen van artikel 9 van de herziene EPBD. Op basis van genoemd artikel moeten uiterlijk 31 december 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutraal zijn. Voor zover het nieuwe gebouwen betreft waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest is deze datum 31 december 2018. Een bijna-energieneutraal gebouw is een gebouw dat voldoet aan de definitie van artikel 2, tweede lid, van de herziene EPBD. Deze aanscherping van de EPC is een belangrijke en onontkoombare tussenstap om deze doelstelling van de richtlijn te bereiken. Ook worden met dit wijzigingsbesluit de eisen voor de thermische isolatie aangescherpt en gedifferentieerd. Ook dit is een belangrijke maatregel om de doelstellingen van de herziene EPBD te bereiken. Met de aanscherping van de eisen voor thermische isolatie is invulling gegeven aan de toezegging ter zake zoals verwoord in de brief «maatregelen energiebesparing gebouwde omgeving» van 29 november 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 30 196, nr. 227). In deze brief wordt overigens meer concreet ingegaan op de diverse ontwikkelingen op het gebied van energiebesparing in de gebouwde omgeving met het oog op de implementatie van de herziene EPBD. In onderdeel 8 van het algemeen deel van de toelichting van Stb. 2014, 342 is een transponeringsstabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving. Verder is de termijn waarbinnen gebruik mag worden gemaakt van het specifieke overgangsrecht met betrekking tot wegtunnels verlengd. Inwerkingtreding van de verschillende in dit wijzigingsbesluit opgenomen voorschriften is voorzien per 1 januari 2015.

2.Totstandkoming besluit

Artikel I van het conceptbesluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook zijn de aanscherpingen onderwerp van gesprek geweest in het Overlegplatform Bouwregelgeving. De ontvangen reacties hebben niet geleid tot aanpassing van het besluit. Code interbestuurlijke verhoudingenDe Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven geen bezwaren tegen het ontwerpbesluit te hebben nu dit niet gepaard gaat met nieuwe bestuurlijke lasten.

3.Regeldruk

Algemeen Dit besluit heeft geen invloed op de kabinetsdoelstelling om twee en half miljard regeldruk te verminderen. De aanscherping van de EPC zal geen effecten hebben op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten voor overheden nu al sedert 1995 een EPC is voorgeschreven. Ook bij de aanscherping van de eisen voor thermische isolatie is sprake van aanscherpen van al bestaande voorschriften waarbij geen effecten voor administratieve en bestuurlijke lasten ontstaan.

Nalevingskosten De aangescherpte EPC en Rc-waarde leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen. Dit kan worden geconcludeerd uit het onderzoeksrapport «Aanscherpingsstudie EPC woningbouw en utiliteitsbouw 2015» (W/E en Arcadis, 20 december 2013), waarin zowel is ingegaan op de aanscherping van de EPC als op de aanscherping van eisen voor thermische isolatie. Er zijn nalevingskosten. Het gaat bij de aanscherping van de EPC en de Rc-waarde op jaarbasis om circa 27.000 eensgezinswoningen, 18.000 appartementen en 1.900.000 m2 utiliteitsgebouwen. Zie voor de daadwerkelijke kosten van deze aanscherping verder bij onderdeel 4, bedrijfs- en milieueffecten van dit algemeen deel van de toelichting.

Administratieve lasten Er kan worden vastgesteld dat de implementatie van artikel 9 van de herziene EPBD niet leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten voor bedrijven en voor burgers. Hoewel de inhoudelijke eisen die worden gesteld zwaarder zijn geworden, is er geen sprake van voor de beoordeling van de administratieve lasten relevante wijzigingen in de vergunningsaanvraag. De actualisatie van de bepalingsmethode van de waardering van de energieprestatie van woningen die gekoppeld wordt aan het woningwaarderingsstelsel in het Besluit huurprijzen woonruimte (artikel II) leidt evenmin tot een wijziging in de administratieve lasten. De informatieverplichtingen die ervoor gelden zijn vergelijkbaar met hetgeen op basis van de eerdere systematiek nodig was. Bovendien blijft de oude berekening op basis van de tot dat moment afgegeven energielabels van toepassing zolang dat label geldig is.

Bestuurlijke lasten Voor de effecten op de bestuurlijke lasten van de implementatie van artikel 9 van de herziene EPBD moet worden gekeken naar de beoordeling van vergunningsaanvragen en de uitvoering van het toezicht. Hoewel de inhoudelijke eisen zwaarder zijn geworden, wordt de beoordeling van vergunningsaanvragen niet anders.

4.Bedrijfs- en milieueffecten

Bedrijfseffecten De aanscherping van de EPC en de Rc-waarde heeft met name effecten voor de toeleverende industrie, isolatiebranche en gebouweigenaren. Het onderzoeksrapport van W/E en Arcadis wijst uit dat de eisen met betrekking tot aanscherping van de EPC technisch goed realiseerbaar zijn met nu al vaak toegepaste maatregelen zoals een betere isolatie voor dak, gevel en vloer en ramen en een goede luchtdichtheid. In de praktijk is gebleken dat de aangescherpte eisen met betrekking tot de thermische isolatie voor de inwerkingtreding van dit besluit in veel gevallen al werden gerealiseerd. Ten aanzien van de installatietechnische maatregelen moet men denken aan energiezuinige ventilatiesystemen, efficiëntere opwekkers voor ruimteverwarming en warmtapwater, en aandacht voor beperken van benodigd vermogen voor verlichting en ventilatoren. In enkele gevallen zijn zonnepanelen als maatregel meegenomen. De aanscherping van de EPC zal op basis van de hiervoor onder het kopje nalevingskosten genoemde aantallen naar verwachting leiden tot een extra omzet voor de bouwnijverheid van jaarlijks ca. 380 miljoen euro (exclusief BTW). Dat blijkt uit het bovengenoemde onderzoeksrapport (tabel 13, pagina 30). Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat deze extra investering voor burgers en bedrijven rechtstreeks voortvloeit uit de implementatie van de herziene EPBD. De initiële meerkosten zijn (voor eengezinswoningen gemiddeld € 6.700 per woning, voor meergezinswoningen gemiddeld € 6.520 per woning, beiden inclusief BTW) zullen zich gedurende de beschouwingsperiode van 30 jaar (conform de voorschriften vanuit Europa om de kostenoptimaliteit te beoordelen) niet geheel kunnen terugverdienen maar leiden voor woningen jaarlijks tot maximaal ca. 1,35 €/m2 niet terugverdiende extra kosten, en voor de utilitaire functies jaarlijks tot maximaal 5 €/m2 extra kosten over de beschouwingsperiode van 20 jaar die hier voor geldt. De kosten van de aanscherping van de thermische isolatie zijn niet apart gekwantificeerd maar opgenomen in de hiervoor genoemde kosten van de aanscherping van de EPC. Bovenstaande conclusies zijn gebaseerd op zogenoemde veilige uitgangspunten. De in het hiervoor genoemde rapport opgenomen gevoeligheidsanalyse wijst dan ook uit dat bij iets «gunstigere» aannamen voor met name de energieprijsontwikkeling (energieprijzen stijgen meer dan nu is aangenomen) en de rekenrente (die is lager dan nu is aangehouden) men al snel het kostenoptimale niveau bereikt. Dat wil zeggen dat men de hogere investeringen dan eerder terugverdient door lagere exploitatiekosten zoals minder energiegebruik en onderhoud, etc. Bij de in het rapport gehanteerde uitgangspunten is verder ook nog geen rekening gehouden met een eventueel te verwachten verdere kostendaling van nu nog nieuwe maatregelen, de mogelijke inzet van (goedkope) gebiedsmaatregelen en de positieve waardeontwikkeling van energiezuinige woningen en gebouwen. De verhoudingen binnen de internationale markt worden hierdoor in principe niet gewijzigd omdat in de ons omringende landen als gevolg van de implementatie van de herziene EPBD soortgelijke effecten zullen optreden.

Milieueffecten De milieueffecten van dit besluit zijn positief. Op basis van het eerder genoemde onderzoeksrapport van W/E en Arcadis kan worden geconcludeerd dat de aanscherping van de EPC, inclusief de aanscherping van de thermische isolatie, leidt tot een reductie van 1 tot 1,5 PJ energiebesparing per jaar. De voorschriften van dit besluit zullen naar verwachting bovendien leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen.

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

6.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 20 mei 2014 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2014/ 230/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (notificatierichtlijn). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

7.Voorlichting en kennisoverdracht

De inwerkingtreding van dit besluit zal worden ondersteund door een uitgebreid communicatietraject. Met deze communicatie is tijdig gestart.

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13)

Algemeen

In het BES Bouwbesluit dat in dit Staatsblad is gepubliceerd zijn voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: BES-eilanden) de voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken en het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk opgenomen. In dit Staatsblad is ook een wijziging van artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen.

Algemeen

Met het besluit in dit Staatsblad is gepubliceerd is afdeling 2.16 van het Bouwbesluit 2012 per 1 april 2015 in werking getreden.

1.Inleiding

Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Met dit wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften gegeven met betrekking tot de deregulering van de woonfunctie voor particulier eigendom, de woonfunctie voor studenten en de woonfunctie voor zorg. Ook is een specifiek voorschrift opgenomen met betrekking tot de constructieve veiligheid van bouwwerken die in een gebied liggen waar als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen een reëel risico op aardbevingen is. Ook is een nieuw voorschrift voor de hulp bij ontruiming bij brand opgenomen, waarmee het Bouwbesluit op dat onderwerp in overeenstemming is gebracht met de arbeidsomstandighedenregelgeving. Verder is het voorschrift over de verordening bouwproducten verduidelijkt en is een aantal meer ondergeschikte vereenvoudigingen en verbeteringen aangebracht. Met hiervoor genoemde deregulering van de voorschriften voor de genoemde specifieke woonfuncties die is toegezegd met de brief van 27 november 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33118, nr. 10) wordt het in die gevallen eenvoudiger om nieuwbouw te realiseren. Met name bij het bouwen van een woonfunctie voor particulier eigendom is het aantal gebruiksvoorschriften aanzienlijk beperkt. Hiermee krijgen uitzonderingen op de nieuwbouwvoorschriften die eerder alleen in drie gemeenten mogelijk waren op grond van besluiten onder de Crisis - en herstelwet, algemene gelding. Dit wijzigingsbesluit treedt met ingang van 1 juli 2015 in werking.

2.Procedure en inspraak

Het concept is voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) en de Juridisch – Technische Commissie (JTC). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. Bij de bespreking in genoemde gremia is wat betreft de deregulering van de woonfunctie voor particulier eigendom aangegeven dat de voorschriften voor luchtverversing en spuivoorziening beter niet geschrapt konden worden. Dit punt is overgenomen. Wat betreft de toegankelijkheidseisen (onderdelen N en O) is besloten bij de aanscherping van de toegankelijkheidsvoorschriften alleen van toepassing te laten zijn op voor publiek toegankelijke gebouwen.De reikwijdte van het voorschrift met betrekking tot hulpverlening bij brand (onderdelen AA en BB; artikel 7.11a) is zo aangepast dat het voorschrift ook niet van toepassing is voor de woonfunctie voor zorg met zorg op afroep.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven ten aanzien van het ontwerp van dit besluit geen gebruik te willen maken van haar formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 5 januari 2015 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2015/0002/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen Dit besluit heeft slechts beperkte invloed op de kabinetdoelstelling om tweeënhalf miljard regeldruk te verminderen. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport Effectmeting wijzigingen bouwregelgeving 2014, Sira 26 november 2014.

Nalevingskosten Dit wijzigingsbesluit leidt vooral tot een verschuiving in de nalevingskosten. Voor bedrijven betekent het besluit een toename van gemiddeld circa € 4.000.000 op jaarbasis. Het gaat daarbij om opdrachtgevers voor nieuwbouw/ontwikkelaars/bouwers van een bouwwerk met een bijeenkomstfunctie, gezondheidszorgfunctie of winkelfunctie. Deze toename wordt vooral veroorzaakt door de aanscherping van de toegankelijkheidseisen. Daartegenover staat een reductie van circa € 6.000.000 op jaarbasis voor bouwers van studentenwoningen. Per saldo kan derhalve op basis van de huidige gegevens gerekend worden op een reductie van circa € 2.000.000 op jaarbasis.

Administratieve lasten Wat betreft de administratieve lasten wordt voor een deel van de zorg een reductie verwacht van €300.000 op jaarbasis doordat de verplichte automatische doormelding in een aantal gevallen vervalt. Voor burgers wordt een toename van € 232.500 op jaarbasis verwacht, die voornamelijk voortkomt uit de verplichting om voldoende personen beschikbaar te hebben die kunnen assisteren bij ontruiming na brand. Overigens wordt daarnaast opgemerkt dat met dit besluit de merkbare regeldruk voor burgers als gevolg van de deregulering van de voorschriften voor een aantal specifieke woonfunctie sterk is verminderd.

Bestuurlijke lasten De bestuurlijke lasten voor de overheid zullen toenemen met € 184.800 op jaarbasis. De oorzaak hiervan ligt met name in de aanschaf van CO2-meters voor nieuwe en verbouwde schoolgebouwen.

6.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Dit leidde niet tot aanpassing van het besluit.

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de implementatie van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in de herziene EPBD geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat 25 februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/11, 30 196, nr. 131), voor het zogenoemde Lente-akkoord Energiezuinige Nieuwbouw dat op 28 juni 2012 is afgesloten tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bouwend Nederland, Neprom, NVB en Aedes en voor het Energieakkoord voor duurzame groei dat de overheid met ruim 40 betrokken organisaties op 6 september 2013 heeft afgesloten. Ter implementatie van deze herziene richtlijn zijn eerder de Woningwet, het Besluit energieprestatie gebouwen, het Bouwbesluit 2012, alsmede de Regeling energieprestatie gebouwen en de Regeling Bouwbesluit 2012 gewijzigd. Met de onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt een aantal eerder nog ontbrekende of nog niet volledig omgezette voorschriften uit de herziene EPBD omgezet. Naast een aantal ontbrekende begripsbepalingen is een voorschrift opgenomen met betrekking tot het bouwen met het gebruikmaken van een zogenoemde gebiedsmaatregel. Verder zijn voorschriften opgenomen waarmee artikel 9.1 van de richtlijn inzake het bijna energieneutraal zijn van nieuwe gebouwen met ingang van 1 januari 2019 (voor overheidsgebouwen) respectievelijk 31 december 2020 (voor overige gebouwen) is omgezet en is het voorschrift op grond waarvan de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) geldt (artikel 5.2, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012) aangevuld met een verdere verduidelijking wat betreft de toetsing van die waarde. Tot slot is een voorschrift opgenomen met betrekking tot het stellen van minimumeisen wanneer een tot de gebouwschil behorend onderdeel wordt vervangen. Met deze wijzigingen wordt een verdere bijdrage geleverd aan de doelstellingen van de herziene EPBD. Het voornemen is dit wijzigingsbesluit zo spoedig mogelijk, naar verwachting najaar 2015, in werking te laten treden.In onderdeel 5 van dit algemeen deel van de toelichting is een transpone-ringstabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving.

2.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 14 juli 2015 gemeld aan de Commissie van de Eu-ropese Gemeenschappen (notificatienummer 2015/0381/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie zijn geen opmerkingen ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

3.Lasten

Regeldruk

De regeldruk effecten zijn in kaart gebracht in het onderzoek naar de Regel-druk aanpassing Bouwbesluit 2012 en Besluit energieprestatie gebouwen (Sira, 6 juli 2015). Er zijn geen regeldrukeffecten voor het omzetten van de eerder ontbrekende begripsbepalingen uit de herziene EPBD en de verplichting dat uiterlijk 31 december 2020 alle nieuwe gebouwen (en 31 december 2018 voor nieuwe gebouwen waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest) bijna-energieneutraal zijn. Overigens wordt opgemerkt dat de bestuurlijke lasten niet relevant zijn voor de nationale doelstelling vermindering regeldruk van het kabinet. De effecten voor de administratieve lasten en de nalevingskosten in principe wel. Aangezien het bij dit laatste om een relatief zeer laag bedrag gaat, is het totale effect op de nationale doelstelling van de vermindering van de regeldruk zeer beperkt.

Nalevingskosten voor bedrijven en administratieve lasten

Dit wijzigingsbesluit leidt in theorie tot hogere nalevingskosten, omdat er voortaan extra eisen aan een verbouwing worden gesteld. Het gaat hier om de meerkosten ten opzichte van de huidige eisen die zijn gemoeid met het vervangen van bijvoorbeeld ramen. Voor burgers brengen deze nadere eisen een toename in de kosten van tussen de € 32 miljoen en € 128 miljoen per jaar met zich mee. Voor bedrijven betekent deze maatregel een toename van de nalevingskosten tussen € 12 miljoen en € 48 miljoen per jaar. In de praktijk zullen deze nalevingskosten echter niet of nauwelijks worden opgemerkt, omdat op dit moment in de meeste gevallen al gewerkt wordt met materialen die voldoen aan deze nieuwe eisen. Wat betreft de administratieve lasten is er een toename te constateren van-wege een verplichte extra toetsing op de technische, functionele en economi-sche haalbaarheid van het gebruik van een energie-infrastructuur (gebieds-maatregel) en het bijhouden van de documentatie van deze toetsing. In de praktijk overweegt een bouwer deze gebiedsmaatregelen nu al om te komen tot de sedert 1 januari 2015 een verplichte EPC van 0,4. De verplichting om deze overweging vast te leggen en beschikbaar te houden voor controle is nieuw. Dit gaat voor woningbouw gemoeid met een toename van de structurele administratieve lasten van € 22.500 per jaar voor burgers (uitgaande van 500 aanvragen geïnitieerd door burgers) en € 153.000 per jaar voor bedrijven (uitgaande van 3.400 aanvragen geïnitieerd door bedrijven). Ook vergunningen voor meerdere woningen tegelijk zijn in dit aantal opgenomen. De reden dat burgers en bedrijven deze lasten dragen, is dat de bouwer of aannemer uiteindelijk deze extra kosten doorberekent. Er is uitgegaan van circa 1 uur per aanvraag. Voor utiliteitsgebouwen gaat het vastleggen en beschikbaar houden voor controle van de overwogen gebiedsmaatregelen gepaard met een toename van de administratieve lasten voor bedrijven van € 513.000 per jaar. Hierbij is uitgegaan van een aanvullende tijdsbesteding van 2 uur en 5.700 vergunningaanvragen per jaar voor nieuwe utiliteitsgebouwen.

Bestuurlijke lasten

De bestuurlijke lasten zullen voor de rijksoverheid jaarlijks toenemen met € 2.240 vanwege het eens in de vijf jaar toetsen en zo mogelijk aanpassen van de EPC aan de laatste technische ontwikkelingen om tot bijna energieneutrale gebouwen te komen.

4.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Dit leidde niet tot aanpassing van het besluit.

5.Transponeringsstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13)

6.Voorhang

Het ontwerpbesluit is overeenkomstig artikel 2, zesde lid, van de Woning-wet voorgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal. Deze voorhang heeft tot schriftelijke vragen van de Commissie voor Wonen en Rijksdienst van de Tweede Kamer geleid. Deze vragen zijn bij brief van 14 oktober 2015, met als kenmerk 2015-0000603855 beantwoord. Deze beantwoording heeft niet tot wijziging van het ontwerpbesluit geleid.

1.Inleiding

Met dit wijzigingsbesluit is het Bouwbesluit 2012 afgestemd op het Besluit eisen inrichtingen Drank- en horecawet (hierna ook Besluit DHW). Ook is met dit besluit een aantal verplichtingen omgezet die voortvloeien uit de implementatie van de richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid (PbEU 2014, L 155) (hierna: richtlijn breedband). Verder is een enkele meer ondergeschikte wijziging aangebracht.

In 2013 heeft de Interbestuurlijke Taskforce Beter en Concreter¹ een knelpunt voor de horeca gesignaleerd bij de samenloop tussen eisen uit het Bouwbesluit 2012 en het Besluit DHW. Het Besluit DHW stelt, onverminderd het Bouwbesluit 2012, een aantal bouwkundige eisen aan drank- en horeca-inrichtingen waarin een horecabedrijf wordt uitgeoefend. Daardoor komt het in de praktijk voor dat ondernemers ondanks uitvoering van werkzaamheden conform het Bouwbesluit 2012 alsnog hun zaak niet in gebruik mogen nemen omdat niet is voldaan aan het Besluit DHW. Dat besluit geeft vooral zwaardere eisen voor ventilatie, plafondhoogtes en sanitair. Met dit wijzigingsbesluit zijn enkele relevante eisen voor ventilatie, plafondhoogtes en sanitair in het Bouwbesluit 2012 geschrapt en is zeker gesteld dat de (strengere) eisen uit het Besluit DHW voorgaan. Overigens wordt opgemerkt dat deze wijziging geen verband houdt met het rapport Evaluatie inrichtingseisen Drank- en Horecawet (Kamerstukken II 2016/17, 27565, nr. 147). Eventuele wijzigingen van regelgeving naar aanleiding van genoemd rapport zullen eerst op een later moment hun beslag krijgen.

De richtlijn breedband is gericht op maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronische communicatienetwerken. Op grond van artikel 8 van die richtlijn moeten nieuwe gebouwen en gebouwen die worden gerenoveerd voorzien worden van een zogenoemd ‘telecommunicatietoegangspunt’. Ook moeten nieuwe gebouwen voortaan een ‘fysieke binnenhuis-infrastructuur voor hoge snelheid’ hebben, die door een netwerkaanbieder kan worden gebruikt om zijn aansluitleiding door te voeren naar het zogenoemde telecommunicatietoegangspunt van het gebouw.

¹ Programma van de Vereniging van Nederlandse gemeenten en de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken voor het terugdringen van regeldruk en het verbeteren van de kwaliteit van regels.

2.Procedure en inspraak

De voorschriften van afdeling 6.14 zijn in concept gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie. Deze consultatie vond plaats van 13 juli 2016 tot en met 10 augustus 2016. Er zijn zes reacties ontvangen, waarvan vier openbaar (zie http://www.internetconsultatie.nl/toegangspunten). Daarnaast is buiten de internetconsultatie nog een niet-openbare reactie ontvangen. Deze reacties zijn in principe positief. In enkele gevallen werd voorgesteld eisen met betrekking tot extra leidingen op te nemen. Dit voorstel is niet overgenomen nu de noodzaak tot dergelijke voorschriften niet voortvloeit uit de richtlijn en de keuze om dergelijke leidingen aan te leggen in voorkomende gevallen zo nodig door de opdrachtgever kan worden genomen. De internetconsultatie heeft tot enkele wijzigingen in de tekst geleid. Ook is de toelichting op onderdelen verduidelijkt. De wijzigingen in de tekst zijn met uitzondering van de wijziging in het derde lid van artikel 6.57 ondergeschikt en redactioneel. In artikel 6.57, derde lid, is nu bepaald dat het eerste lid van artikel 6.57, het basisvoorschrift dat iedere gebruiksfunctie een eigen toegangspunt moet hebben, niet geldt voor een zogenoemde nevenfunctie. Zie ook hierna de artikelsgewijze toelichting op dat artikel. Ten slotte is in het derde lid van artikel 6.58 de verwijzing naar de norm aangepast zodat voortaan wordt verwezen naar de correcte NEN-norm, namelijk 2768.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft bij brief van 5 november 2015 laten weten zich te kunnen vinden in het ontwerpbesluit, met dien verstande dat de VNG tevreden is dat het knelpunt met betrekking tot de afstemming met het Besluit DHW hiermee vooruitlopend op de invoering van de Omgevingswet voorlopig is opgelost.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 17 januari 2017 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2017/0018/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (notificatierichtlijn). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Lasten

Regeldruk De regeldrukeffecten zijn in kaart gebracht in het rapport Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012 Logiesfunctie met 24 uurs-bewaking, horeca en breedbandvoorzieningen (Sira, 26 september 2016). Dit besluit leidt niet tot kwantitatieve regeldrukeffecten. Hierbij wordt opgemerkt dat door de verduidelijking van de definitie van logiesfunctie met 24 uurs-bewaking een toename van regeldruk doordat ondernemers ten onrechte in een ontruimingsalarminstallatie investeren kan worden voorkomen. Ook wordt met de aanpassing van het Bouwbesluit 2012 aan het Besluit DHW voorkomen dat ondernemers, na het bouwen conform het Bouwbesluit 2012, aanvullende kosten moeten maken om hun gebouw alsnog te laten voldoen aan de eisen op grond van het Besluit DHW. Het is dan ook de verwachting dat dit voorstel hiermee in kwalitatieve zin zal bijdragen aan de vermindering van ervaren regeldruk omdat er minder gauw sprake zal zijn van misverstanden bij horecabedrijven over de aard en omvang van de eisen waaraan zij moeten voldoen. Tot slot wordt opgemerkt dat de kosten die een gevolg zijn van het aanleggen van de breedbandvoorzieningen zijn te beschouwen als bedrijfseigen kosten die mede daardoor niet zijn gekwantificeerd in het onderhavige Sira-rapport.

Bestuurlijke lasten De bestuurlijke lasten als gevolg van dit besluit zijn te verwaarlozen. Alleen de afstemming met het Besluit DHW leidt tot extra bestuurlijke lasten van € 7200 op jaarbasis. Dit bedrag komt tot stand omdat bij de afhandeling van circa 235 omgevingsvergunningen een half uur extra (€ 30,50) nodig is.

6.Transponeringstabel richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid (PbEU 2014, L155)

Een volledige transponeringstabel zal worden opgenomen in het wetsvoorstel waarmee de richtlijn breedband wordt geïmplementeerd (wijziging van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten en de Telecommunicatiewet).Opgemerkt wordt dat de in de richtlijn breedband opgenomen implementatietermijnen inmiddels zijn verstreken. Hierover is de Tweede Kamer geïnformeerd (zie bijvoorbeeld de brief van de Minister van Economische Zaken van 14 november 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 33 613, nr. 7] en de brief van de Minister van Buitenlandse Zaken van 21 april 2017 ( Kamerstukken II 2016/17, 33 613, nr. 228). De gevolgen van die termijnoverschrijding zijn evenwel relatief beperkt. Het is staande praktijk dat bouwwerken worden voorzien van een toegangspunt waarop een breedbandnetwerk kan worden aangesloten. Daarmee wordt in de praktijk al uitvoering gegeven aan de richtlijnbepaling op grond waarvan alle nieuwbouw en belangrijke renovatiewerken waarvoor aanvragen voor een bouwvergunning na 31 december 2016 zijn ingediend moeten zijn voorzien van een toegangspunt als bedoeld in de richtlijn.

1.Hoofdlijnen van dit besluit

Met de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is het peuterspeelzaalwerk omgevormd tot kinderopvang. Het gevolg daarvan is dat de bepalingen in lagere regelgeving die gelden voor kinderopvang automatisch van toepassing zijn geworden op het tot kinderopvang omgevormde peuterspeelzaalwerk. Zo is bijvoorbeeld middels het Besluit kinderopvangtoeslag de tabel voor de kinderopvangtoeslag en de maximum uurprijs voor de dagopvang gaan gelden voor ouders met recht op kinderopvangtoeslag die gebruik maken van opvang in een voormalige peuterspeelzaal.

Nu peuterspeelzaalwerk niet langer voorkomt in de Wet kinderopvang wordt in dit besluit het volgende geregeld:

• Verwijzingen naar peuterspeelzalen en peuterspeelzaalwerk worden gewijzigd in verwijzingen naar kindercentra en kinderopvang.
• Verwijzingen naar (hoofdstuk 2 «Kwaliteitseisen peuterspeelzalen» van) de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen worden gewijzigd in verwijzingen naar (hoofdstuk 1 «Kinderopvang» van) de Wet kinderopvang.
• Verwijzingen naar het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen worden gewijzigd in verwijzingen naar het landelijk register kinderopvang.

2.Gevolgen voor regeldruk

Het onderhavige besluit heeft geen gevolgen voor de regeldruk.

3.Internetconsultatie en uitvoeringstoetsen

Een concept van dit besluit is 5 weken opengesteld voor internetconsultatie. De consultatie heeft geleid tot 9 reacties, die alle uitsluitend ingaan op andere onderdelen van de wet- en regelgeving dan onderhavig besluit.

De Dienst Uitvoering Onderwijs (verder: DUO), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (verder: VNG) en GGD GHOR Nederland hebben een uitvoeringstoets uitgevoerd.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft laten weten geen aparte uitvoeringstoets voor het besluit uit te voeren.

DUO

De uitvoeringstoets van DUO gaat in op een wijziging in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, die is opgenomen na de uitvoeringstoets op het wetsvoorstel (1 februari 2016). Het gaat om de bepaling dat na 1 januari 2018 peuterspeelzalen die nog niet staan geregistreerd als kinderdagverblijf automatisch worden omgezet. Destijds is DUO bij de uitvoeringstoets uitgegaan van een handmatige omzetting. Over zowel de automatische omzetting als de (financiële) consequenties is reeds overleg geweest tussen DUO en SZW. De extra kosten die samenhangen met de automatische omzetting zijn reeds meegenomen in de begroting van DUO voor 2017. Het gaat om een bedrag van € 130.000,– voor materieel/kosten ICTU en € 5.000 voor de uitvoeringskosten van DUO.

VNG

De VNG geeft aan het besluit gedeeld te hebben met de gemeenten die lid zijn van de VNG klankbordgroepen Handhaving Kinderopvang en VVE. Hieruit is naar voren gekomen dat er geen bezwaar is om peuterspeelzaalwerk niet meer als een zelfstandige categorie in de Wet Kinderopvang op te nemen. Inwerkingtreding van het besluit per 1 januari 2018 wordt door de VNG haalbaar geacht. Hierbij is het van belang dat het besluit ruim voor 1 januari 2018 openbaar wordt gemaakt, zodat gemeenten voldoende tijd hebben om beleid aan te passen of nieuw beleid te maken. In reactie hierop is ten tijde van de uitvoeringstoets aangegeven dat het streven is om het besluit uiterlijk 1 juli 2017 te publiceren. De beoogde publicatiedatum is later bijgesteld naar september 2017.

GGD GHOR Nederland

De GGD GHOR laat weten dat zij met dit besluit geen beperkingen ziet voor het toezicht. Ook ziet de GGD GHOR gezien het traject enige tijd geleden is aangekondigd en opgestart geen problemen om het besluit per 1 januari 2018 in werking te laten treden. De GGD GHOR adviseert om oog te houden voor de samenhang tussen de diverse andere wijzigingen die gepland staan op dezelfde ingangsdatum. SZW neemt het advies van de GGD GHOR ter harte en zal dit blijven monitoren.

Daarnaast geeft de GGD GHOR mee dat in de digitale omgeving waarin de toezichthouders hun inspecties voorbereiden en verwerken, veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de term «Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzaalwerk». Binnen deze omgeving zal ook de wijziging naar «Landelijk Register Kinderopvang» moeten worden doorgevoerd. De GGD GHOR verzoekt om deze wijziging tijdig in te plannen. Dit is onderdeel van de aanpassingen van het Landelijk Register die met DUO worden besproken. SZW zal er in overleg met DUO voor zorgen dat deze wijzigingen tijdig worden ingepland.

1.Inleiding

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt specifieke regelgeving voor drijvende bouwwerken ingevoerd. Verder wordt een invulling gegeven aan de voorschriften voor duurzaam bouwen en wordt de grenswaarde voor de concentratie van asbestvezels aangepast. Ook is een enkele meer ondergeschikte wijziging aangebracht. Tevens is met dit wijzigingsbesluit een wijziging aangebracht in het Besluit huurprijzen woonruimte.

Drijvende bouwwerken

2.Procedure en Inspraak

Het concept van de wijziging van het Bouwbesluit 2012 is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch – Technische Commissie (JTC) en ter informatie aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft niet geleid tot wijzigingen in het besluit.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft ten aanzien van de onderwerpen van dit besluit geen gebruik willen maken van haar formele adviesbevoegdheid.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 19 juli 2017 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2017/0338/NL). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen.

5.Regeldruk

Algemeen

Het onderdeel van dit besluit over de woonboten heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport «Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012, Drijvende Bouwwerken, milieuprestatiegrenswaarden en de label-C plicht voor kantoren» (Sira, 16 mei 2017). Opgemerkt wordt dat de in dit onderzoek opgenomen label-C plicht voor kantoren geen onderdeel uit maakt van dit besluit.Voor de wijziging met betrekking tot de milieuprestatiegrenswaarde blijkt uit het Sira-rapport dat er geen toename van de nalevingskosten en administratieve lasten is.De effectmeting voor de wijziging omtrent asbest is al in 2013 uitgevoerd: «Effectmeting wijziging bouwregelgeving, Doorrekening van de effecten van de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 en Regeling Bouwbesluit 2012 op de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten van de overheid» (Sira, juli 2013). Hieruit, en uit het TNO rapport «Advies ter onderbouwing van een te hanteren risiconiveau-concentratie voor de blootstelling aan asbestvezels» (TNO-060-UT-2011-02007), blijkt dat het opnemen van de lagere grenswaarde voor de toegestane concentraties asbestvezels in het Bouwbesluit 2012 niet leidt tot significante kostenverhogingen. In de praktijk wordt namelijk al jaren niet meer gewerkt met hoge grenswaarden die voor de invoering van deze wijziging golden.

Nalevingskosten

Het gaat hierbij om een eenmalige kostenpost van totaal € 720 voor het bedrijfsleven. Dit bedrag bestaat uit de kosten die de vier bedrijven die woonboten bouwen zullen moeten maken om kennis te nemen van de specifieke eisen die in dit wijzigingsbesluit worden gesteld aan de nieuw te bouwen woonboten.

Administratieve lasten

Het gaat hierbij om een toename van € 1.500 per bouwaanvraag voor een woonboot. Deze meerkosten bestaan uit de aanvullende indieningsvereisten voor de bouw van een woonboot. Aangezien de burger initiatiefnemer is, zijn deze lasten voor de burger. Het gaat hier om de kosten voor de aanvragende burger, dus niet voor iedere burger. Uitgaande van 60 tot 80 aanvragen per jaar, geeft dit een toename van de administratieve lasten van minimaal € 90.000 tot maximaal € 120.000 per jaar. Opgemerkt wordt dat dit een verlaging is ten opzichte van de kosten die gemaakt zouden moeten worden wanneer de huidige (hogere) eisen van het Bouwbesluit 2012 gehandhaafd zouden worden.

Bestuurlijke lasten

Dit besluit heeft geen effecten voor de bestuurlijke lasten.

6.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

1.Inleiding

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt artikel 6.10, tweede lid, technisch afgestemd op artikel 10 van de Gaswet zoals dit luidt na inwerkingtreding van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie).

Artikel 10 van de Gaswet bevat de verplichting van de netbeheerder om zogenoemde kleinverbruikers of grootverbruikers van gas te voorzien van een aansluiting op het gastransportnet als zij daarom verzoeken. Een grootverbruiker is een verbruiker van gas met een aansluiting met een doorlaatwaarde groter dan 40 m³(n) per uur. Een kleinverbruiker is een verbruiker van gas met een aansluiting met een doorlaatwaarde van ten hoogste 40 m³(n) per uur. Met het oog op de transitie naar een CO²-arme energie- en warmtevoorziening zijn met genoemde wetswijziging op de plicht om zogenoemde kleinverbruikers aan te sluiten twee nieuwe uitzonderingen. In de eerste plaats vervalt de aansluitplicht voor deze categorie verbruikers bij nieuwe bouwwerken. Hierop bestaat slechts een uitzondering, namelijk als het te bouwen bouwwerk ligt in een gebied dat door burgemeester en wethouders is aangewezen als gebied waar aansluiting op het gastransportnet om zwaarwegende redenen van algemeen belang toch noodzakelijk is. In de tweede plaats mag de netbeheerder niet meer in een aansluiting op het gastransportnet voorzien in gebieden waar een andere energie-infrastructuur aanwezig of gepland is, die in de verwachte warmtebehoefte kan voorzien, zoals een warmtenet. Dergelijke gebieden worden door burgemeester en wethouders aangewezen.

De voorliggende wijziging van artikel 6.10, tweede lid, zorgt ervoor dat de bestaande verplichting in het Bouwbesluit 2012 om een voorziening voor gas aan te sluiten op een gasdistributienet wordt beperkt tot die gevallen, waarin ook de netbeheerder een taak heeft om in een aansluiting te voorzien voor grootverbruikers of kleinverbruikers. Met voorliggende wijziging is er geen verplichting tot aansluiting op het net meer wanneer de netbeheerder op grond van de Gaswet ook geen taak heeft bij het voorzien in die aansluiting. Met de wijziging van artikel 6.10, tweede lid, gelden aldus voor de gebouweigenaar op grond van het Bouwbesluit 2012 precies dezelfde uitzonderingen op de verplichte aansluiting op het gastransportnet als op grond van artikel 10 van de Gaswet voor de netbeheerder gelden.

Met deze wijziging wordt voorkomen dat het Bouwbesluit 2012 tot aansluiting op het gastransportnet verplicht, terwijl de Gaswet die zelfde aansluiting in het kader van de energietransitie juist tegen gaat.

Op het aansluiten op het gastransportnet van te bouwen bouwwerken waarvoor de aanvraag om vergunning voor het bouwen is ingediend voordat de wijzigingen van de Gaswet en het Bouwbesluit 2012 in werking treden, blijft het oude recht van de Gaswet en het Bouwbesluit 2012 van toepassing. Voor de Gaswet volgt dit uit het overgangsrecht in artikel XVa van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie). Voor het Bouwbesluit volgt dit uit het algemene overgangsrecht van artikel 9.1.

2.Procedure en Inspraak

Het concept van dit wijzigingsbesluit is zoals gebruikelijk bij wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 voorgelegd aan de Juridisch Technische Commissie (JTC) van het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). De leden van de JTC kunnen zich in het algemeen goed vinden in deze wijziging van het Bouwbesluit 2012, zij vragen daarbij wel aandacht voor voldoende voorbereidingstijd voor het bouwbedrijfsleven. Om hieraan tegemoet te komen wordt in de nog op te stellen ministeriële regeling onder de Gaswet een invulling gegeven voor die gevallen waarin aansluiting op het gastransportnet om zwaarwegende redenen van algemeen belang noodzakelijk is. Deze invulling biedt daarmee ook ruimte voor specifiek overgangsrecht. Daarnaast is op grond van het algemene overgangsrecht van artikel 9 van het Bouwbesluit 2012 het oude recht van toepassing op vergunningaanvragen die zijn ingediend voor inwerkingtreding van dit besluit. De Adviescommissie Toetsing Regeldruk (ATR) heeft geadviseerd een internetconsultatie te doen. Dit advies is niet overgenomen omdat het concept van dit besluit via de JTC aan het bouwbedrijfsleven is voorgelegd en internetconsultatie in dit specifieke geval, gelet op de directe relatie met de wijziging van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie), die door beide Kamers is aanvaard, weinig toegevoegde waarde zou hebben.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG stemt met deze wijziging in.

4.Regeldruk

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is geen sprake van een zelfstandige toename van de regeldruk omdat deze wijziging rechtstreeks voortvloeit uit de hierboven genoemde wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie). De ATR constateert in zijn advies dat nut en noodzaak van de wijziging voldoende zijn onderbouwd, dat gelet op de aard en de inhoud van de wijziging is gekozen voor het minst belastende alternatief, en dat het wegnemen van de inconsistenties tussen Gaswet en Bouwbesluit cruciaal is. De ATR acht een snelle inwerkingtreding echter niet zonder risico omdat partijen zo maar weinig tijd en ruimte krijgen om zich inhoudelijk en procesmatig voor te bereiden op de gevolgen van de nieuwe bepalingen. Aan dit bezwaar wordt tegemoet gekomen met de in onderdeel 2 genoemde ministeriële regeling onder de Gaswet. Overeenkomstig het advies van de ATR wordt die regeling in overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties opgesteld. Het advies van de ATR om de regeldruk gevolgen van het niet langer aansluiten op het gastransportnet alsnog in kaart te brengen, is niet overgenomen. De onderhavige wetswijziging is tenslotte een gevolg van een amendement dat inmiddels onderdeel uitmaakt van een wetsvoorstel dat door beide Kamers is aanvaard¹.

¹ Kamerstukken II 2017/2018, 34 627, nr. 39 (Gewijzigd amendement van het lid Jetten c.s. behorende bij de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie)).

1.Inleiding

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt een zogenoemde label C-verplichting voor kantoren ingevoerd. De aanleiding voor deze label C-verplichting vormt het Energieakkoord voor duurzame groei dat op 6 september 2013 door ruim veertig partijen, waaronder de overheid, is gesloten (http://www.energieakkoordser.nl/). Dit Energieakkoord heeft een looptijd tot 2020. Inmiddels is hier ook het doel uit het Regeerakkoord 2017 bijgekomen: een reductie van de CO₂-uitstoot met 49 procent in 2030, wat voor de utiliteitsbouw (waaronder kantoorgebouwen) neerkomt op 3 Megaton CO₂-reductie. De label C-verplichting voor kantoren in 2023 is hiermee ook een eerste stap op weg naar deze CO₂-doelstelling.

De partijen in het Energieakkoord streven naar een energieneutrale gebouwde omgeving in 2050 met als tussenstap ten minste gemiddeld het niveau van het (huidige) label A voor alle gebouwen in 2030. Toen uit de Nationale Energieverkenning (NEV) in 2015 bleek dat twee van de vijf doelstellingen uit het Energieakkoord niet tijdig konden worden gehaald, hebben de partijen in het akkoord eind 2015 een intensiveringspakket samengesteld, dat in het voorjaar van 2016 nog een keer is aangescherpt. In dit intensiveringspakket zijn ook maatregelen opgenomen om het doel van 100 PJ finale energiebesparing per 2020 binnen bereik te brengen. De label C-verplichting voor kantoren per 2023 maakt onderdeel uit van deze maatregelen. Uit de Nationale Energieverkenning 2015 bleek namelijk dat de autonome energiebesparing van kantoren de komende jaren beperkt zou blijven tot enkele PJ’s.

In overleg met de partijen die vertegenwoordigd zijn in de Borgingscommissie van het Energieakkoord (overheden en bedrijfsleven) is besloten tot een label C-verplichting per 1 januari 2023. Deze datum geeft eigenaren van kantoorpanden de mogelijkheid om voor financiering te zorgen en de label C-verplichting zoveel mogelijk in te passen in natuurlijke onderhoudsmomenten. In de meerderheid van de gevallen gaat het om louter installatietechnische maatregelen die een verdere verduurzaming in de toekomst niet in de weg staan. Aangezien het in het merendeel van de gevallen een rendabele investering betreft, is hiervoor geen specifieke financiering vanuit de rijksoverheid nodig. Eigenaren van kantoorgebouwen kunnen uiteraard wel gebruik maken van de bestaande subsidieregelingen zoals de regeling Energie-investeringsaftrek (EIA), de Investeringssubsidie duurzame energie voor zonneboiler, warmtepompen en biomassaketels (ISDE) en de Stimulering duurzame energieproductie (SDE+).

Een formele verplichting is noodzakelijk omdat gebleken is dat de huidige vrijwillige maatregelen (zoals eigen initiatieven op basis van het Energieakkoord), fiscale voordelen en subsidiemaatregelen niet voldoende zijn om de benodigde energiebesparing te behalen. Er is gekozen voor het label C-niveau als minimumvereiste. Een minder streng label zou ertoe leiden dat de energiebesparingsdoelstellingen uit het Energieakkoord niet gehaald zullen worden. De label C-verplichting is bewust ambitieuzer dan de vergelijkbare eisen die voortvloeien uit de Wet milieubeheer, juist om meer energiebesparing te behalen.

Klimaatakkoord

Op 10 juli 2018 is het voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord gepresenteerd. De kabinetsappreciatie van de hoofdlijnen van het Klimaatakkoord is op 5 oktober 2018 aan de Tweede en Eerste Kamer verzonden (Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 220 en Kamerstukken I 2018/19, 32 813, nr. E). Met het Klimaatakkoord wordt toegewerkt naar een toekomstbestendig klimaatbeleid, met de eerdergenoemde CO₂-reductie van 49 procent als doelstelling. Onderdeel van de voorstellen voor de gebouwde omgeving is om per 1 januari 2021 tot een normering voor zowel het commercieel als het maatschappelijk vastgoed te komen. Om invulling te geven aan het uitgangspunt van een kosteneffectieve transitie zullen tevens sectorale routekaarten worden uitgewerkt voor verduurzaming waarbij de natuurlijke momenten van renovatie of mutatie zoveel als mogelijk worden benut. Daarbij zal ook moeten worden bezien hoe de label C-verplichting voor kantoren die met onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt geïntroduceerd zich verhoudt tot beide ontwikkelingen.

2.Procedure en Inspraak

Het concept is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch – Technische Commissie (JTC) en ter informatie aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft niet tot wijzigingen geleid. Vervolgens is het concept gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie. Deze consultatie vond plaats van 20 maart 2017 tot en met 19 april 2017, tezamen met enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit 2012. Deze andere onderwerpen zijn op 1 januari 2018 in werking getreden (Stb. 2017, 494). Er zijn drie reacties binnengekomen op de label C-verplichting voor kantoren. Naar aanleiding hiervan is, omdat dit beter aansluit op de wensen uit de praktijk, een onderdeel gewijzigd. Bij de uitzonderingen op de label C-verplichting is het begrip «kantoor als nevenfunctie van een andere gebruiksfunctie» vervangen door «een kantoor met een gebruiksoppervlakte aan kantoorfuncties kleiner dan 50% van de totale gebruiksoppervlakte aan gebruiksfuncties van het gebouw waarvan het kantoorgebouw deel uitmaakt». Verder is de toelichting op enkele punten verduidelijkt. De reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt hieronder besproken bij Code interbestuurlijke verhoudingen (3).

Op 12 mei 2017 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), althans zijn voorloper Actal, advies uitgebracht over deze wijziging van het Bouwbesluit 2012. Dit advies zag op de regeldruk ten gevolge van de label C-verplichting. Naar aanleiding van het advies is de toelichting aangepast door in de inleiding (1) aan te geven welke beleidsalternatieven en minder belastende scenario’s zijn overwogen en wat de overwegingen waren om niet te kiezen voor deze alternatieven. Hierboven is aangegeven welke wijzigingen zijn doorgevoerd naar aanleiding van de consultatiefase. Onder Regeldruk (5) zijn de eenmalige nalevingskosten en de regeldrukeffecten voor het bedrijfsleven verduidelijkt en uitgewerkt naar aanleiding van het advies. Hetzelfde geldt voor de bestuurlijke lasten voor de gemeente, waarbij specifiek aandacht is besteed aan de hardheidsclausule. Tot slot is in de artikelsgewijze toelichting verhelderd dat de invoering van de nieuwe bepalingsmethode voor de energieprestatie zoveel mogelijk beleidsneutraal zal zijn.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft gebruik gemaakt van deze formele adviesbevoegdheid. Belangrijkste aandachtspunten waren de hardheidsclausule gebaseerd op een terugverdientijd van 10 jaar, waardoor de handhaafbaarheid van de verplichting in het gedrang zou komen en de nadere uitwerking van het sanctiebeleid.

De hardheidsclausule houdt in dat kantooreigenaren mogen volstaan met het treffen van maatregelen met een terugverdientijd van tot en met 10 jaar, wanneer de maatregelen die nodig zijn voor de label C-verplichting een terugverdientijd hebben van meer dan 10 jaar (het vijfde lid van het nieuwe artikel 5.11). Bij het in kaart brengen van de bestuurlijke lasten (Handhavingslasten verplicht energielabel C voor kantoren, Quickscan van de financiële gevolgen voor gemeenten, Sira Consulting mei 2017) is gebleken dat door de hardheidsclausule de bestuurlijke lasten 7 à 14% hoger zijn, omdat er meer ruimte is voor discussie en naar verwachting meer bezwaren zullen worden ingediend naar aanleiding van de aankondiging van een last onder dwangsom. Naar verwachting zal in 33,3% van de gevallen bezwaar worden gemaakt tegen deze aankondiging die de gemeente of omgevingsdienst kan opleggen bij niet nakoming van de verplichting (dat wil zeggen 600 bezwaren) tegenover 7,5% (135 bezwaren) in een situatie zonder hardheidsclausule. De extra werkzaamheden voor de gemeenten als bevoegd gezag ten gevolge van de hardheidsclausule zijn in de compensatie van de bestuurlijke lasten meegenomen. De VNG geeft in reactie op dit onderzoek aan dat de consequenties van het opnemen van de terugverdientijd (van meer dan 10 jaar) van maatregelen als criterium om niet aan de label C te hoeven voldoen, volgens hen zijn onderschat.

Het bevoegd gezag geeft aan dat een situatie zonder hardheidsclausule voor hen sterk de voorkeur heeft. Het voornaamste argument hierbij is dat de hardheidsclausule de slagkracht en effectiviteit van de handhaving sterk kan beperken. Echter in de internetconsultatie gaven marktpartijen aan dat zij de hardheidsclausule juist zien als positieve en noodzakelijk maatregel in een context waarbij niet op voorhand te voorspellen is hoe de verplichting in de praktijk uitpakt in individuele gevallen. Met de hardheidsclausule wordt voorkomen dat er onredelijk hoge investeringen worden gevraagd van eigenaren van kantoorgebouwen. Uiteindelijk is besloten dit laatste zwaarder te laten wegen omdat draagvlak vanuit het bedrijfsleven onontbeerlijk is voor een succesvolle implementatie van de verplichting en het bevoegd gezag wordt gecompenseerd voor de hogere bestuurlijke lasten door de hardheidsclausule. Als de verplichting in 2023 daadwerkelijk is geëffectueerd, kennen we de Omgevingswet met zijn eigen systematiek en terminologie. Binnen de systematiek van de Omgevingswet is het mogelijk maatwerkmogelijkheden open te stellen waarmee het bevoegd gezag (in de regel de gemeente) de mogelijkheid heeft de algemene rijksregels in een specifiek geval aan te passen door middel van een maatwerkvoorschrift. In het geval van de label C-verplichting zou dan overwogen kunnen worden het bevoegd gezag in bijzondere gevallen te kunnen laten bepalen dat een bedrijf de verplichting niet (volledig) of gefaseerd kan uitvoeren. De verplichting kan al bij de inwerkingtreding in 2021 worden verankerd in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl, de opvolger van het Bouwbesluit 2012, als één van de besluiten onder de Omgevingswet) waarbij dan bezien zal worden hoe de hardheidsclausule precies in het systeem van de Omgevingswet zal worden opgenomen. Het traject dat leidt tot invlechting van het Bouwbesluit 2012 in de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet is reeds gestart.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 25 mei 2018 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2018/0224/NL). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen

Dit besluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport «Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012, Drijvende Bouwwerken, milieuprestatiegrenswaarden en de label-C plicht voor kantoren» (Sira Consulting, 16 mei 2017). Sira baseert zich in dit onderzoek mede op onderzoek uit 2016 door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). Opgemerkt wordt dat de in dit onderzoek opgenomen wijziging voor drijvende bouwwerken en de milieuprestatiegrenswaarde geen onderdeel uit maakt van dit besluit. In beide onderzoeken is gebruik gemaakt van de kengetallen zoals geformuleerd in het rapport van RVO & Arcadis uit 2014 (Investeringskosten energiebesparende maatregelen bestaande utiliteitsbouw 2012), zoals die ook voor de NEV (Nationale Energie Verkenning) worden gebruikt. Ook heeft Sira gebruik gemaakt van een vervolgnotitie van EIB (verplicht energielabel voor kantoren, mei 2017).

Nalevingskosten

Dit wijzigingsbesluit leidt tot een eenmalige verhoging van de nalevingskosten voor bedrijven. Deze eenmalige nalevingskostenpost bestaat uit twee onderdelen. Een bedrag van € 302.200 aan eenmalige kosten die eigenaren van kantoorpanden moeten maken om na te gaan of de kantoorpanden voldoen aan de label C-verplichting. Daarnaast gaat het om een bedrag van € 867 à € 942 miljoen, ook een eenmalige kostenpost voor het bedrijfsleven. Dit laatste bedrag is het totaal aan kosten dat gemaakt moet worden door eigenaren van kantoorpanden die op 1 januari 2023 niet zouden voldoen aan label C. Aangezien de label C-verplichting zal gaan gelden per 1 januari 2023, zullen deze kosten tussen de datum van inwerkingtreding en 1 januari 2023 gemaakt worden. In de hierboven genoemde vervolgnotitie gaat EIB ervan uit dat de investeringskosten liggen tussen € 964 miljoen en ruim € 1 miljard. Dit bedrag is vervolgens gecorrigeerd voor overheidskantoren (dergelijke nalevingskosten voor overheidsgebouwen vallen niet onder de hier bedoelde nalevingskosten voor bedrijven), gemeentelijke monumenten en kantoren kleiner dan 100m², wat het totaal op € 867 à € 942 miljoen brengt. Dit bedrag is tot stand gekomen zonder verrekening van mogelijke subsidies.

Volgens de Basisregistraties Adressen en Gebouwen zijn er in Nederland circa 67.500 kantoren. Wanneer de uitgezonderde kantoren en overheidskantoren hiervan af worden getrokken, blijven er 49.000 kantoren over. Op basis van reeds gelabelde panden en bouwjaar is de inschatting dat de helft van deze kantoren al een label C of beter heeft. Dit betekent dat de helft van het huidige kantoormetrage, dat wil zeggen circa 42 miljoen m², nog niet aan de label C-verplichting voldoet. De investeringskosten, jaarlijkse besparing op de energierekening en terugverdientijden van deze maatregelenpakketten zijn berekend aan de hand van kengetallen van RVO/Arcadis (2014). Door de berekende kosten te projecteren op de voorraad, zijn de gecumuleerde investeringen berekend op 867 à 942 miljoen. Voor het berekenen van de energiebesparing van kantoren is de besparing als gevolg van de labelverplichting afgezet tegen de autonome besparing uit de Nationale Energieverkenning van ECN.

De kosten die gemaakt worden voor het energielabel C voor kantoren hebben in het algemeen een terugverdientijd tussen de 3 en de 6,5 jaar. Door de maatregelen wordt het kantoorpand energiezuiniger waardoor de energierekening van het pand aanzienlijk zal dalen. Dit betekent dat de genoemde investering in het algemeen zal worden terugverdiend. Opgemerkt wordt dat bij de berekening van de eenmalige nalevingskosten ervan uit is gegaan dat de maatregelen op een zelfstandig moment worden uitgevoerd. Het kan echter ook zo zijn dat kantooreigenaren de werkzaamheden combineren met reguliere onderhoudsmomenten (een zogeheten natuurlijk moment). Tevens is het mogelijk dat kantooreigenaren uit vrije wil maatregelen omtrent energiezuinigheid van kantoorpanden zullen toepassen, met het oog op de hierboven al genoemde terugverdienmogelijkheden. In dergelijke gevallen zullen de meerkosten, en zeker ook de mate waarin deze gevoeld worden, minder zijn.

Administratieve lasten

Dit wijzigingsbesluit leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten. Voor de label C-verplichting gaat het om structurele administratieve lasten van minimaal € 240.000 tot maximaal € 996.000 per jaar. Dit zijn de jaarlijkse kosten voor kantoorpanden waar naar verwachting niet binnen 10 jaar een mutatie zal plaatsvinden en waarbij dus vroegtijdig kosten moeten maken voor het aanvragen van een energielabel. De marge van deze verwachte kosten is ontstaan doordat op voorhand niet te voorspellen is hoeveel kantoorpanden de komende 10 jaar van eigenaar of huurder wisselen en uit dien hoofde al een nieuwe label moeten hebben.

Bestuurlijke lasten

Uit onderzoek van Sira Consulting (Handhavingslasten verplicht energielabel C voor kantoren, Quickscan van de financiële gevolgen voor gemeenten, mei 2017) volgt dat de bestuurlijke lasten van dit besluit voor de periode 2018–2030 naar verwachting 12,6 à 15,8 miljoen zullen bedragen, waarvan de piek zal liggen tussen 2021 en 2024. Het exacte bedrag is afhankelijk van de keuze of gemeenten de uitvoering zelf ter hand nemen of bij de regionale omgevingsdiensten beleggen (de meest voordelige variant). Naar aanleiding van de bezwaren van de VNG ten aanzien van de hardheidsclausule en omdat er komende tijd nog veranderingen zullen plaatsvinden in het kader van het «Harmonisatietraject Omgevingswet» zal in 2020 een vervolgonderzoek plaatsvinden om de handhavingslasten verder in kaart te brengen.

6.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid, waarbij aandacht is besteed aan de gevolgen die uitvoerende organisaties en bedrijven zullen ervaren om de nieuwe regelgeving na te leven en de verwachte extra handhavingsinspanning die zal moeten worden geleverd als de regelgeving naar verwachting niet spontaan zal worden nageleefd. Ook is gekeken naar de belasting van de rechtelijke macht en de gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

1.Algemeen

Dit wijzigingsbesluit heeft allereerst tot doel om het landelijk asbestvolgsysteem (LAVS)¹ te operationaliseren, zoals aangekondigd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer en van de Woningwet, waarin is voorzien in de instelling van het LAVS (hierna: de wijzigingswet).Het LAVS is bedoeld om inzicht te krijgen in de asbestsaneringsketen en om een bijdrage te leveren aan de verbetering van de naleving van de asbestregelgeving. Daarmee wordt beoogd te voorkomen dat in de keten van werkzaamheden die in het kader van asbestsaneringen worden verricht, nadelige gevolgen optreden voor de gezondheid van de mens, in het bijzonder werknemers, en het milieu.De instelling van het LAVS is geregeld in artikel 9.5.7, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna ook afgekort als: Wm). De redenen voor de invoering van het LAVS zijn toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de wijzigingswet.Voor het operationaliseren van het LAVS voorziet dit besluit in het opnemen van een nieuwe paragraaf 4 in het Asbestverwijderingsbesluit 2005 (hierna ook afgekort als: Avb 2005). In samenhang hiermee bevat het besluit ook enkele bepalingen die nodig zijn voor de uitvoering van de algemene verordening gegevensbescherming van de EU (hierna ook afgekort als: AVG), die op 25 mei 2018 van kracht is geworden.Tevens is in dit besluit bepaald dat aan enkele informatieverplichtingen op grond van het Bouwbesluit 2012 (hierna ook afgekort als: Bb 2012) en het Asbestverwijderingsbesluit 2005 alleen nog langs elektronische weg kan worden voldaan. De wijzigingswet voorziet in de grondslagen om dit te regelen. Deze zijn opgenomen in artikel 2, vijfde lid, van de Woningwet en artikel 9.2.2.1b Wm. De verplichting om een eindbeoordeling in het LAVS in te voeren wordt van het Bouwbesluit 2012 verplaatst naar het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Hiervoor wordt het bedrijf dat de eindbeoordeling heeft verricht, verantwoordelijk. Eerder was dit het asbestverwijderingsbedrijf.

¹ Zie: www.asbestvolgsysteem.nl

2.Gevolgen voor bedrijven en burgers

Voor de meeste informatieverplichtingen over asbestsaneringswerkzaamheden geldt op grond van het certificatieschema al vanaf 1 maart 2017 dat de informatie langs elektronische weg met gebruikmaking van het LAVS moet worden verstrekt.Aan de al bestaande informatieverplichtingen op grond van het Bouwbesluit 2012 (sloopmelding, begin- en eindtijd van een asbestsaneringsproject, resultaten van de eindbeoordeling en gegevens over de hoeveelheden en afvoerbestemming van het asbestafval) kon eerder zowel op elektronische wijze worden voldaan als anderszins schriftelijk. Op grond van dit wijzigingsbesluit geldt dat voortaan alleen nog langs elektronische weg aan die informatieverplichtingen kan worden voldaan. Dit besluit verandert alleen de wijze waarop aan de bestaande informatieverplichtingen moet worden voldaan, maar voegt geen nieuwe informatieverplichtingen toe, behoudens de verplichting voor bedrijven die een eindbeoordeling van de asbestverwijdering verrichten, om het resultaat van de eindbeoordeling in het LAVS in te voeren.

In beginsel maakt het voor de lastendruk geen verschil of informatie langs elektronische weg moet worden verstrekt of ook op andere wijze schriftelijk mag worden verstrekt. In de praktijk worden de meeste documenten nu al digitaal opgemaakt en aan het bevoegd gezag verstrekt (de begin- en eindmelding van een asbestsaneringsproject per email en de sloopmelding via het OLO) dan wel andere toezichthoudende instanties (startmelding aan de Inspectie SZW via het LAVS/webportaal).

De verplichting voor bedrijven die een eindbeoordeling van de asbestverwijdering verrichten, om het resultaat van de eindbeoordeling in het LAVS in te voeren is niet een geheel nieuwe informatieverplichting, omdat de resultaten van de eindbeoordeling eerder al op grond van artikel 1.33, derde lid, Bb 2012 aan het bevoegd gezag moesten worden verstrekt. Deze verplichting was echter tot de asbestverwijderingsbedrijven gericht. Om de redenen die in paragraaf 4 zijn toegelicht, gaat deze verplichting voortaan gelden voor de bedrijven die de eindbeoordeling verrichten.

Met het oog op mogelijke lastenvermindering is onderzocht of met het digitaal beschikbaar hebben van de wettelijk verplichte documenten in het LAVS de verplichting tot de aanwezigheid van fysieke documenten op de projectlocatie kan komen te vervallen. Conclusie is dat het vaak wenselijk is om documenten ook fysiek beschikbaar te hebben, omdat niet iedereen die behoefte aan en recht heeft op inzage van deze documenten toegang tot het LAVS heeft, bijvoorbeeld werknemers. Bij controle door toezichthouders ter plekke is de fysieke beschikbaarheid van documenten ook handiger, omdat niet alle toezichthouders over digitale hulpmiddelen beschikken die tijd en locatieonafhankelijk werken. Tevens hebben niet alle toezichthouders die ter plekke controles kunnen uitvoeren, toegang tot het LAVS, doordat het aantal personen van een organisatie of organisatieonderdeel vaak beperkt wordt gehouden teneinde een veilig en efficiënt gebruik van het LAVS te kunnen garanderen. Het digitaal locatie- en tijdsonafhankelijk beschikbaar hebben van documenten via het LAVS is een onderwerp dat in de komende jaren verder verkend kan worden.

De verplichting leidt voor de laboratoria (in totaal 22, stand begin 2018) tot een gezamenlijke toename van de kosten met circa 214.000,– euro structureel per jaar (95.000 eindbeoordelingen x 3 minuten x 45.– euro/uur). Hierbij wordt aangenomen dat er 95.000 asbestsaneringen in risicoklasse 2 en 2A per jaar plaatsvinden, waarbij een eindbeoordeling moet worden uitgevoerd. De tijdsduur van 3 minuten voor het inloggen in het LAVS en de gegevensinvoer is in overleg met brancheorganisatie Fenelab en de LAVS-beheerder bepaald. Bij de berekening is uitgegaan van regulier gebruik en van beschikbaarheid en goed functioneren van het LAVS. Deze lichte toename van administratieve lasten is nauwelijks merkbaar, omdat nagenoeg alle laboratoria sinds de verplichtstelling van het LAVS met ingang van 1 maart 2017 al vrijwillig het resultaat van de eindbeoordeling in het LAVS invoeren. Bovendien vormen deze administratieve lasten, die 2,25 euro per eindbeoordeling bedragen (214.000/95.000=2,25 euro), een fractie van de totale kosten van een eindbeoordeling (400 tot 1.000 euro). Dergelijke kosten zijn niet te hoog in verhouding tot het doel van het LAVS om de naleving van de asbestregelgeving op een hoger peil te brengen. De administratieve lasten voor asbestverwijderingsbedrijven nemen met eenzelfde bedrag af. Hierbij wordt nog opgemerkt dat laboratoria ook wegwijs moeten geraken in het gebruik van het LAVS. Hiervoor zijn gebruikershandleidingen beschikbaar, die gratis kunnen worden gedownload van de website www.lavsinfo.nl. Desgewenst kunnen zij deelnemen aan trainingen die door Rijkswaterstaat (de LAVS-beheerder) op aanvraag kunnen worden gegeven. Zo nodig kunnen ook FAQ’s (antwoorden op veel gestelde vragen) op de website worden geraadpleegd of de hulp van de helpdesk LAVS worden ingeroepen. Hiermee is naar schatting eenmalig één dagdeel (4 uur) per bedrijf gemoeid en 1 uur ondersteuning door de helpdesk. Daarmee bedragen de eenmalige lasten 4.950,– euro (5 uur x 45,– euro x 22). Alle laboratoria zijn al sinds de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS per 1 maart 2017 aangesloten op het LAVS en werken er al vrijwillig mee. Daarmee wordt ervan uitgegaan dat de eenmalige lasten grotendeels al zijn gemaakt.

Dit besluit heeft geen gevolgen voor de inhoudelijke nalevingskosten, omdat het geen materiële verplichtingen voor bedrijven meebrengt.

Voor burgers vloeien uit dit besluit geen verplichtingen, administratieve lasten of inhoudelijke nalevingskosten voort. Wel wordt de rol van de opdrachtgever verduidelijkt door aanpassing van artikel 3 Avb 2005 (zie artikelsgewijze toelichting op artikel I, onder B van het wijzigingsbesluit). Hij draagt de verantwoordelijkheid voor de asbestsanering als geheel. Deze verantwoordelijkheid houdt met name in dat hij werkzaamheden laat verrichten door gecertificeerde asbestinventarisatiebedrijven, asbestverwijderingsbedrijven en geaccrediteerde bedrijven die eindbeoordelingen verrichten. Dit besluit brengt op dit punt geen wijziging in de bestaande situatie, maar brengt alleen verduidelijking.

3.Gevolgen voor bestuursorganen en toezichthouders

Dit besluit heeft geen gevolgen voor bestuursorganen en toezichthoudende instanties zoals burgemeester en wethouders (omgevingsdiensten), de Inspectie SZW en certificerende instellingen, en brengt geen verandering in rechten en verplichtingen, bestuurlijke lasten of uitvoeringslasten teweeg.

Op grond van artikel 9, tweede lid, Avb 2005 krijgen bedrijven die een eindbeoordeling verrichten, op grond van artikel 11a.2 Wm een nieuwe verplichting opgelegd om het eindresultaat van de eindbeoordeling in het LAVS in te voeren. De verplichting van asbestverwijderingsbedrijven op grond van het eerdere artikel 1.33, derde lid, Bb 2012 om de resultaten van de eindbeoordeling aan het bevoegd gezag (burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten, voor zover zij het bevoegd gezag zijn in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) te verstrekken is komen te vervallen. Het LAVS stuurt de resultaten van de eindbeoordeling automatisch door naar het bevoegd gezag in het kader van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Voor zover het asbestsaneringen van bouwwerken betreft zijn dit ook weer burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten. Omdat alleen de informatieplichtige verandert, zullen de lasten die met de bestuursrechtelijke handhaving van de informatieverplichting als zodanig zijn gemoeid, niet veranderen. Voor asbestsaneringen van objecten is de Minister van I en W bevoegd gezag.

Het is de bedoeling dat de bestuursrechtelijke handhaving op de gebruikelijke wijze risicogestuurd wordt ingevuld. Bij de LAVS-beheerder kunnen in het kader van de LAVS-gebruikersondersteuning signalen binnenkomen van bedrijven die de informatieplicht niet naleven. Als een bedrijf dat de eindbeoordeling heeft verricht, daarover geen informatie in het LAVS invoert, kan de volgende stap, het afronden van het asbest- project door het asbestverwijderingsbedrijf, niet plaatsvinden. Er zullen dan klachten bij de LAVS-beheerder worden ingediend. Op basis van deze signalen zal de LAVS-beheerder het bevoegd gezag informeren, dat zo nodig kan ingrijpen. De verwachting is dat de bestuurlijke lasten die met de bestuursrechtelijke handhaving van de nieuwe informatieverplichting zijn gemoeid, tot een minimum beperkt blijven, omdat bedrijven die eindbeoordelingen verrichten al vrijwillig gebruik maakten van het LAVS en ook door opdrachtgevers of asbestverwijderingsbedrijven worden aangesproken als de resultaten van de eindbeoordeling niet of niet op tijd in het LAVS zijn ingevoerd. Het asbestverwijderingsbedrijf kan dan namelijk het project niet afronden.

Het besluit leidt niet tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten (artikel 2 van de Financiële Verhoudingswet). Het nieuwe artikel 16 Avb 2005 moet in dit verband niet als bron van nieuwe taken of activiteiten worden gezien omdat hiermee alleen een omissie wordt hersteld. De omissie houdt verband met een inconsistentie tussen de tekst van en de nota van toelichting bij het Asbestverwijderingsbesluit 2005, waardoor wordt aangesloten op de al bestaande praktijk. Hierop wordt uitgebreider ingegaan in de toelichting op artikel 16 van het Avb 2005 (nieuw).

Zoals in de memorie van toelichting bij de we is aangegeven, beoogt het besluit met betrekking tot asbestsaneringswerkzaamheden een bijdrage te leveren aan de verbetering van het toezicht en de handhaving door betere samenwerking en gegevensuitwisseling tussen de betrokken instanties.Informatie uit het LAVS wordt automatisch verstuurd naar het bevoegd gezag en de toezichthoudende instanties (per e-mail of geautomatiseerd via koppelvlak). Het is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag dan wel de toezichthoudende instantie om te regelen dat de informatie ter beschikking wordt gesteld van de behandelende dienst. Dat is niet anders dan eerder ook al het geval was. Alle informatie kan door een backofficesysteem worden verwerkt, omdat ze is opgemaakt volgens een vast format. Verder wordt informatie uit het LAVS ook automatisch doorgestuurd naar de certificerende instellingen en de Inspectie SZW.Een en ander heeft geen gevolgen voor de lastendruk omdat het alleen gaat om de wijze van informatieverstrekking, die voortaan alleen nog langs elektronische weg plaatsvindt. Er is geen sprake van een verandering in de taakuitoefening van de betrokken instanties.

Om toegang te krijgen tot het LAVS (raadpleegfunctie) geldt een beperkt aantal laagdrempelige technische en organisatorische aansluitvoorwaarden. Net als bij het OLO zijn een normale internetverbinding en eHerkenning voldoende. De betrokken bestuursorganen en toezichthoudende instanties beschikken hier al over.

Toezichthouders kunnen door raadpleging van het LAVS toezichtsacties voorbereiden en bepaalde analyses uitvoeren. In de doorontwikkeling van het LAVS zal ten behoeve van het informatie- en risicogestuurd toezicht rekening worden gehouden met de behoefte van toezichthouders om in het LAVS rapportage- en/of monitoringsfuncties op te nemen. Op dit moment is het LAVS hierop nog niet ingericht. Dit heeft te maken met de stapsgewijze ontwikkeling van het LAVS en het gegeven dat in eerste instantie de aandacht vooral uitging naar de bedrijven die verplicht van het LAVS gebruik moeten maken.In dit verband bestaat het voornemen om na verloop van tijd, naast de doorlopende aandacht die aan verdere verbetering van het LAVS wordt besteed, een structureler onderzoek te doen op welke wijze het LAVS in de praktijk functioneert en welk gebruik daarvan wordt gemaakt en welke verbeteringen mogelijk zijn zodat het ontwikkelingspotentieel dat het LAVS in de nu voorgestane opzet biedt, ten volle kan worden benut.

4.Gevolgen voor de Rijksbegroting

De instelling van het LAVS is in de wijzigingswet voorzien en ook is daarin de Minister van I en W als formeel beheerder van het LAVS aangewezen. Tevens is de minister aangewezen als «verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van de persoonsgegevens» in de zin van artikel 4 AVG. Namens de minister is Rijkswaterstaat aangewezen als feitelijke beheerder van het LAVS (LAVS-beheerder).

Op de gevolgen voor de Rijksbegroting is al ingegaan in de memorie van toelichting bij de wet. Hierin is opgemerkt dat de voor de instandhouding van het LAVS en het goede functioneren daarvan jaarlijks een bedrag van circa 800.000 euro nodig is, waarvoor financiële dekking binnen de begroting van het Ministerie van I en W is geregeld. Dit zijn geen nieuwe kosten omdat de Minister van I en W (Rijkswaterstaat) feitelijk al met het beheer van het LAVS is belast.

Dit besluit brengt geen wijziging in de bestaande verplichtingen van het Rijk en heeft daarom geen gevolgen voor de Rijksbegroting.

5.Totstandkoming van het besluit

In deze paragraaf komen achtereenvolgens aan de orde:– de consultatie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) overeenkomstig de Code Interbestuurlijke Verhoudingen;– de uitvoerbaarheidstoets van Rijkswaterstaat;– het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR);– de handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en fraudebestendigheids- toets (Huf) door de Inspectie Leefmilieu en Transport (ILT);– het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens;– de inspraakreacties naar aanleiding van de voorpublicatie van het ontwerpbesluit in de Staatscourant;– de voorhang van het ontwerpbesluit bij de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) zijn over het voorstel geconsulteerd overeenkomstig de afspraken die zijn gemaakt in de Code Interbestuurlijke verhoudingen. De VNG en het IPO hebben in hun reactie aangegeven het ontwerpbesluit te steunen en zijn positief over het voornemen om het LAVS een wettelijke status te geven en te operationaliseren. Deze organisaties hebben geen inhoudelijke bezwaren tegen het ontwerpbesluit. De UvW heeft in haar reactie aangegeven dat het voorstel geen redenen geeft voor het maken van op- en/of aanmerkingen vanuit het belang van de uitvoeringspraktijk van waterschappen.De VNG vraagt in haar reactie onder meer om ruimere beschikbaarheidstijden dan 8–18 uur op werkdagen. Hieraan is tegemoet gekomen (zie artikel 12, eerste lid). De verduidelijkende redactionele suggesties zijn overgenomen.Het IPO vraagt aandacht voor enkele praktijkproblemen bij het toezicht en de handhaving van asbestsaneringen. Hier wordt alleen ingegaan op de opmerkingen die betrekking hebben op de onderwerpen die in het ontwerpbesluit aan de orde zijn. Een punt van aandacht voor provincies is het feit dat meldingen uit het LAVS niet direct naar provincies worden gestuurd, voor het geval de provincie het bevoegd gezag is. Hiervoor vraagt het IPO aandacht. Verder maakt het IPO van de gelegenheid gebruik om een aantal praktische wensen ten aanzien van de inrichting van het LAVS onder de aandacht te brengen. Gewenste aanpassingen van het LAVS hoeven niet te worden geregeld in het besluit, maar kunnen worden besproken in de gebruikersoverleggen met Rijkswaterstaat als LAVS-beheerder. Daarin kunnen gebruikers en toezichthouders ervaren knelpunten en wensen tot aanpassingen naar voren brengen. Rijkswaterstaat zal in overleg met de gebruikers beslissen welke wensen op welk moment kunnen worden meegenomen bij de doorontwikkeling van het LAVS, voor zover de daarvoor beschikbaar gestelde financiële middelen dat toelaten.Het IPO verzoekt ook om reparatie van een omissie in het Asbestverwijderingsbesluit 2005, die ziet op de correcte toedeling van bevoegdheden, die in de praktijk veel onduidelijkheid kan wegnemen. Zoals destijds in de nota van toelichting bij het Asbestverwijderingsbesluit 200535 al was aangegeven, is het de bedoeling dat gemeenten en provincies als bevoegd gezag in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevings- recht zijn belast met toezicht en handhaving, voor zover het asbestsaneringen van bouwwerken betreft. Anders dan in de nota van toelichting was aangegeven kan deze bevoegdheid wat betreft het Asbestverwijderingsbesluit 2005 niet worden ontleend aan de Woningwet. Dit had blijkens artikel 18.2b, derde lid, Wm uitdrukkelijk in het Asbestverwijderingsbesluit 2005 zelf moeten worden bepaald. Bij gebreke aan een dergelijke bepaling is op grond van artikel 18.2b, eerste lid, onder a, Wm onbedoeld de ILT voor het hele besluit namens de Minister van I en W met toezicht en handhaving belast, behalve voor zover het een inrichting betreft of een project in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Hoewel dit verzoek van het IPO geen betrekking heeft op het LAVS, is het van belang dat de tekst en de nota van toelichting van Asbestverwijderingsbesluit 2005 met elkaar in overeenstemming worden gebracht, omdat anders, zoals het IPO terecht constateert, in de praktijk onduidelijkheid ontstaat. Het ontwerpbesluit is daarom aangevuld met een bepaling waarin het Asbestverwijderingsbesluit 2005 overeenkomstig het voorstel van IPO wordt gewijzigd. Verwezen wordt naar de toelichting op het nieuwe artikel 16 Avb 2005.

Rijkswaterstaat heeft geen uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd, omdat het ontwerpbesluit geen impact heeft op risico’s of kansen op de netwerken die Rijkswaterstaat beheert, met name het hoofdwegennet, het hoofdvaar- wegennet en het hoofdwatersysteem. Rijkswaterstaat is in haar rol als LAVS-beheerder nauw betrokken geweest bij het opstellen van het ontwerpbesluit.Het ontwerpbesluit is voor toetsing op regeldrukaspecten voorgelegd aan ATR. ATR adviseert het voorstel in te dienen, nadat met zijn advies rekening is gehouden. ATR constateert dat het nut en de noodzaak van het voorstel voldoende zijn onderbouwd en de gevolgen voor de regeldruk door het ministerie in beeld zijn gebracht conform de landelijke methodiek voor de analyse van regeldrukeffecten. ATR geeft vervolgens vier adviezen. Het eerste advies is om in de nota van toelichting te vermelden in hoeverre is nagegaan of verplichtingen tot de aanwezigheid van fysieke documenten kunnen komen te vervallen als gevolg van het LAVS. Het tweede advies is om in de nota van toelichting in te gaan op de mogelijk- heden om de voordelen van het LAVS ook voor burgers te ontsluiten. Daarnaast adviseert ATR nader toe te lichten hoe de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van het LAVS in de toekomst zullen worden geborgd en daarbij aandacht te besteden aan de informatievoorziening richting partijen die afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van het LAVS. Tot slot adviseert ATR periodiek met (eind)gebruikers van het LAVS te overleggen over de werking en de doorontwikkeling van het systeem en eventuele knelpunten daarbij en de uitkomsten van overleggen die leiden tot aanpassingen in het LAVS, gericht te communiceren aan alle betrokken partijen.

De eerste twee adviezen van ATR zijn verwerkt in de paragrafen 4 en 7 van de nota van toelichting van dit wijzigingsbesluit. Over de andere twee adviezen kan het volgende worden opgemerkt.Het beheer en daarmee de toegankelijkheid en beschikbaarheid van het LAVS zijn vastgelegd in de Wet milieubeheer en opgedragen aan de Minister van I en W. Dit besluit draagt deze taken op aan de LAVS-beheerder, Rijkswaterstaat. Namens de minister is met de LAVS-beheerder een afsprakenkader opgesteld. De afspraken die hierin zijn vastgelegd, zijn onderdeel van terugkerend overleg tussen de vertegenwoordiger van de minister en Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat heeft delen van de taken uitbesteed aan externe leveranciers. Het benodigde niveau van de dienstverlening en de daaraan gestelde kwaliteitseisen zijn gedetailleerd gespecifieerd en vastgelegd in Service Level Agreements. Deze afspraken worden continu bewaakt, periodiek gerapporteerd en zo nodig bijgesteld. Daarmee is de beschikbaarheid en toegankelijkheid van het LAVS voldoende gewaarborgd. Communicatie en gerichte informatieverstrekking over de werking van het LAVS en nieuwe ontwikkelingen behoren tot de taken van de LAVS-beheerder. Dit gebeurt via de website www.lavsinfo.nl, nieuwsbrieven, reguliere gebruikersoverleggen, gerichte trainingen en een helpdesk.

Het ontwerpbesluit is voor een HUF-toets (handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) aan de ILT voorgelegd. De ILT heeft inhoudelijke opmerkingen gemaakt over het niet kunnen handhaven van verplichtingen die zijn opgelegd aan bedrijven die de eindbeoordeling verrichten en de LAVS-beheerder. Naar aanleiding van deze opmerkingen is het ontwerpbesluit aangepast en verduidelijkt. In de getoetste versie van het ontwerpbesluit is de toezichttaak op de bedrijven die de eindbeoordeling verrichten, belegd bij de ILT, terwijl de praktijk is dat het bevoegd gezag (gemeenten/omgevingsdiensten) asbestverwijderingsbedrijven aanspreekt wanneer geen goedkeurende eindbeoordeling kan worden overgelegd. Het herstel van de in het voorgaande besproken omissie in het Asbestverwijderingsbesluit 2005 wat betreft de aanwijzing van het Wabo-bevoegd gezag voor toezicht en handhaving met betrekking tot asbestsaneringen van bouwwerken, komt aan de opmerking van de ILT tegemoet. Hierdoor is het de taak van het Wabo-bevoegd gezag om bestuursrechtelijk handhavend op te treden als een bedrijf geen eindbeoordeling in het LAVS heeft ingevoerd. Deze taak berust dus niet bij de ILT, maar bij het bevoegd gezag. Wat betreft de taak van de ILT ten aanzien van verplichtingen van de LAVS-beheerder kan worden opgemerkt dat de ILT formeel inderdaad met deze taak is belast. Er is echter vertrouwen dat Rijkswaterstaat als LAVS-beheerder naar behoren zal functioneren. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn, dan ligt het meer voor de hand dat de minister de nodige maatregelen neemt om dit te verhelpen dan om bestuursrechtelijk handhavend op te treden. Omdat in het LAVS persoonsgegevens worden verwerkt, is op 19 april 2018 overeenkomstig artikel 51, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens36 aan de Autoriteit persoonsgegevens gevraagd om over het ontwerpbesluit advies uit te brengen. De autoriteit heeft op 26 juni 2016 advies uitgebracht. De autoriteit had een beperkt aantal opmerkingen. Het advies van de Autoriteit heeft betrekking op de volgende punten: 1) het begrip verwerker; 2) de juistheid van de informatie; 3) de beveiliging en 4) de bewaartermijn. Op deze punten zal achtereenvolgens worden ingegaan.

Ad 1) De Autoriteit merkt op dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat in artikel 9.5.7, tweede lid, Wm is aangewezen als verwerkings- verantwoordelijke in de zin van artikel 4, onder 7, AVG. In het ontwerpbesluit is Rijkswaterstaat aangewezen als de beheerder van het LAVS en als zodanig als verwerker in de zin van de AVG aangemerkt. De Autoriteit wijst erop dat van een verwerker in de AVG sprake is als de feitelijke gegevensverwerking wordt uitgevoerd door een andere partij dan de verwerkingsverantwoordelijke, die daarbij als opdrachtgever optreedt. Rijkswaterstaat valt als organisatieonderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onder volledige verantwoordelijkheid van de minister als verwerkingsverantwoordelijke. Daarom is Rijkswaterstaat ten onrechte als verwerker aangemerkt. Naar aanleiding hiervan is het ontwerpbesluit aangepast en is Rijkswaterstaat niet langer als verwerker aangemerkt en is een aangepaste omschrijving van het begrip LAVS-beheerder opgenomen. Als LAVS-beheerder is Rijkswaterstaat aangewezen. Rijkswaterstaat treedt namens de minister op ter uitvoering van diens taak op grond van artikel 9.5.7, tweede lid, Wm.

Ad 2) De Autoriteit signaleert dat de informatie die in het LAVS over asbestsaneringsprojecten is opgenomen, blijkens de nota van toelichting niet noodzakelijkerwijs juist, volledig en waarheidsgetrouw hoeft te zijn. Dit hangt af van de informatieplichtige die de informatie in het LAVS heeft ingevoerd. De LAVS-beheerder controleert dit niet (het nieuwe artikel 11, derde lid, van het ontwerpbesluit). De Autoriteit adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de verhouding tussen de verplichting van de verwerkingsverantwoordelijke om onjuiste persoonsgegevens te wissen of rectificeren, zoals opgenomen in artikel 5, tweede lid, AVG, enerzijds en het nieuwe artikel 11, derde lid, van het ontwerpbesluit anderzijds. Dit advies is opgevolgd. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 4.2 (Kwaliteit van de informatie in het LAVS).

Ad 3) Wat betreft de beveiliging van de informatie die in het LAVS is opgenomen, merkt de Autoriteit op dat hieromtrent geen regels in het ontwerpbesluit zijn opgenomen. Artikel 32 AVG schrijft voor dat de verwerkingsverantwoordelijke passende maatregelen moet nemen om een op het risico afgestemd beveiligingsniveau te waarborgen. De Autoriteit adviseert om deze beveiligingsmaatregelen in het ontwerpbesluit uit te werken. Naar aanleiding van dit advies is een bepaling opgenomen dat de LAVS-beheerder er zorg voor draagt ter uitvoering van artikel 32 AVG de nodige technische en organisatorische voorzieningen te treffen ter beveiliging van het LAVS tegen verlies of aantasting van gegevens en tegen onbevoegde kennisneming, wijziging of verstrekking daarvan. Tevens is een mogelijkheid opgenomen om dit zo nodig bij ministeriële regeling uit te werken (artikel 15). De «passende maatregelen» waarvan in artikel 32 AVG sprake is, hoeven niet per se wettelijke bepalingen te omvatten. Artikel 32 AVG werkt rechtstreeks door in de nationale rechtsorde van de lidstaten. Deze bepaling richt zich tot de verwerkingsverantwoordelijke. Deze moet «technische en organisatorische maatregelen» nemen. Anders dan in geval van richtlijnen is omzetting van artikel 32 AVG in nationale regelgeving niet nodig. Een bepaling die herhaalt wat er al in artikel 32 AVG staat is volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU niet toegestaan. Regelgeving die ten opzichte van artikel 32 AVG toegevoegde waarde zou hebben, zou met name een verwijzing kunnen omvatten naar een concreet systeem van beveiliging dat door de LAVS-beheerder wordt toegepast. Dit is echter niet wenselijk om op amvb-niveau te regelen, omdat de nodige flexibiliteit moet worden betracht om mee te gaan met ontwikkelingen die tot verbetering van de beveiliging kunnen leiden. Het beveiligingsbeleid van de LAVS-beheerder moet voldoen aan het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst 2007 (VIR). De LAVS-beheerder moet verder de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst 2017 (BIR:2017)37 toepassen. De BIR 2017 biedt één normenkader voor de beveiliging van de informatiehuishouding van de Rijksoverheid. Op grond van de BIR quick scan is geconcludeerd dat de BIR 2017 voor het LAVS een toereikend niveau van beveiliging biedt.

Ad 4) De Autoriteit constateert dat de redenen voor het lange bewaren van informatie in het LAVS te maken hebben met het bouwwerk of object waarop de informatie betrekking heeft, en niet met de bij een asbestsaneringsproject betrokken personen. De lange bewaartermijn die wordt gehanteerd, kan ook betrekking hebben op adressen van de asbestsaneringen, die als persoonsgegevens moeten worden aangemerkt als zij kunnen worden gekoppeld aan natuurlijke personen. Dit is volgens de Autoriteit te rechtvaardigen. Dat is echter niet het geval als er andere persoonsgegevens in het LAVS voorkomen, bijvoorbeeld namen van eerdere eigenaren of van personen die bij het saneringsproject betrokken zijn geweest. In reactie hierop kan worden opgemerkt dat persoonsgegevens volgens artikel 5, eerste lid, onder e, AVG moeten worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt, noodzakelijk is. Omdat de opdrachtgever de «rode draad» is in een asbestsaneringsproject, is het van belang dat ook de namen van eerdere opdrachtgevers te achterhalen zijn, zodat een project zo nodig kan worden «gereconstrueerd», bijvoorbeeld in het geval dat ooit een asbestinventarisatie heeft plaatsgevonden en asbest blijkt te zijn verwijderd zonder dat het LAVS daarover informatie bevat. Dit is een aanwijzing dat de asbestregelgeving niet is nageleefd en dat asbest mogelijk in het milieu is terechtgekomen, met alle risico’s van dien. Daarbij wordt overwogen dat de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen, gelet op de aard van de gegevens, niet in het geding is, omdat deze gegevens betrekking hebben op het asbestsaneringsproject waarvoor de betrokken persoon opdrachtgever is geweest.

6.Voorhang en voorpublicatie

Het ontwerpbesluit is voorgehangen bij de Eerste Kamer en Tweede Kamer van de Staten-Generaal. In het schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit heeft de Tweede Kamer vragen gesteld, die door de regering zijn beantwoord.

Het ontwerpbesluit is overeenkomstig artikel 21.6, vierde lid, Wm in de Staatscourant gepubliceerd om een ieder de gelegenheid te bieden opmerkingen over het ontwerp te maken (voorpublicatie). Zes organisaties hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt om hun zienswijzen naar voren te brengen, namelijk een aantal brancheorganisaties, te weten VOAM-VKBA, Veras, Stichting Via en Fenelab, en twee toezichthouders, namelijk de omgevingsdiensten44 en de Raad voor Accreditatie (RvA).

De brancheorganisaties VOAM-VKBA, Veras en Fenelab steunen de verankering van het LAVS in de asbestregelgeving. Samen met de Stichting VIA maken zij zich ernstige zorgen over de werking van het systeem, sinds op 1 maart 2017 het gebruik daarvan in het certificatie- schema voor gecertificeerde asbestinventarisatie- en asbestverwijderings- bedrijven verplicht is gesteld.De eerste prioriteit is dat het LAVS goed functioneert. Dit is een voorwaarde voor de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS om informatie te verstrekken. Daarom moet het systeem bij de invoering niet worden belast met extra wensen die niet al waren meegenomen in het ontwerp van het LAVS dat samen met de asbestsector is ontwikkeld. Onmiddellijk na de verplichtstelling met ingang van 1 maart 2017 kende het LAVS een aantal aanloopproblemen, als gevolg van de zeer sterke stijging van het gebruik van het LAVS die daardoor plaatsvond. Inmiddels voldoet het LAVS aan de prestatieafspraken die met de LAVS-beheerder zijn gemaakt. De LAVS-beheerder voert geregeld overleg met partijen over de werking van het systeem, waarin ervaren knelpunten en nieuwe ontwikkelingen worden besproken.

Veras vraagt naar de sanctiemogelijkheden als de LAVS-beheerder zijn verplichtingen niet nakomt. Deze zijn er niet. Het is de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat dat het LAVS goed functioneert. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in de Wet milieubeheer.46

Een aantal brancheorganisaties geeft aan dat het LAVS tot een aanzienlijke lastenverzwaring leidt. Dit beeld komt ook naar voren in gesprekken met de gebruikers. De invoering van het LAVS gaat niet gepaard met nieuwe wettelijke informatieverplichtingen. Het systeem is juist samen met de asbestsector ontwikkeld om lasten te verlichten. Het gaat daarbij uit van de bestaande wettelijke informatieverplichtingen. Het LAVS maakt het mogelijk dat informatie die bedrijven aan het bevoegd gezag en de toezichthouders moeten verstrekken, slechts eenmaal in het LAVS moet worden ingevoerd en daarna centraal beschikbaar is en blijft voor andere partijen in de asbestsaneringsketen. De eenmaal ingevoerde informatie kan worden hergebruikt om aan daarop volgende wettelijke informatieverplichtingen te voldoen. Het LAVS beoogt verbetering te brengen in de kwaliteit en volledigheid van de informatie die over werkzaamheden in het kader van asbestsaneringen aan de overheid moet worden verstrekt. Om deze informatie goed te kunnen hergebruiken en raadplegen is het van belang dat zij op uniforme wijze wordt ingevoerd en beschikbaar is. Het LAVS helpt de informatieplichtige om aan zijn wettelijke verplichting te voldoen doordat het niet meewerkt als de informatie niet op de juiste wijze wordt ingevoerd.Het LAVS zorgt er automatisch voor dat de verplichte informatie bij de juiste instanties terecht komt. Zorgvuldigheid bij het verstrekken van informatie over werkzaamheden in het kader van asbestsaneringen was en is voor de naleving van de asbestregelgeving van groot belang. Dit kan als lastenverzwaring worden ervaren als voorheen op minder zorgvuldige wijze informatie werd verstrekt. De extra inspanning die hierdoor mogelijk moet worden verricht, zal naar verwachting door gewenning afnemen. Daarom is het gebruik van het LAVS alleen verplicht gesteld voor professionele partijen, die herhaaldelijk informatie over hun projecten moeten invoeren en zo de aanloopinspanning van de gewenning kunnen «terugverdienen». Na verloop van tijd zullen de praktische voordelen van het LAVS meer op de voorgrond treden.

Voor zover de Stichting VIA aangeeft dat industriële bedrijven mede vanuit de eigen verantwoordelijkheid naar personeel en omgeving zelf registratiesystemen hebben opgezet en dat het LAVS daarom geen toegevoegde waarde heeft, is dit niet relevant voor het onderhavige besluit, omdat het doel van de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS het faciliteren van toezicht en handhaving is en daarbij van belang is dat geen asbesttoepassingen, bijvoorbeeld in industriële installaties, worden uitgezonderd. Daarnaast hebben toezichthouders alleen toegang tot LAVS en niet tot bedrijfseigen systemen.

Veras merkt op dat asbestverwijderingsbedrijven met extra administratieve verplichtingen te maken krijgen, omdat zij afvalafgiftebewijzen in het LAVS moeten invoeren. Deze informatie moet echter op grond van artikel 1.33, vierde lid, Bb 2012 nu ook al worden verstrekt, zij het alleen op verzoek van het bevoegd gezag. In de praktijk verbindt het bevoegd gezag de verstrekking van een afvalafgiftebewijs echter vaak als voorwaarde aan de sloopmelding die op grond van artikel 1.26 Bb 2012 moet worden gedaan. Feitelijk is er dus geen sprake van een nieuwe informatiever- plichting. Daarom verandert met het onderhavige besluit alleen de wijze van indiening. Veras vraagt ook om de tussenopslag van asbestafval vrij te stellen van de verplichting op grond van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen om de ontvangst van het afval te melden. Hier is sprake van twee informatieverplichtingen met een verschillend doel. In het kader van het onderhavige besluit is het van belang dat informatie over de afvoer van het asbestafval wordt verstrekt omdat anders een hiaat ontstaat in de informatie over de achtereenvolgende werkzaamheden die in het kader van asbestsaneringen beschikbaar is. Het LAVS beoogt de hele asbestsaneringsketen in beeld te brengen. Het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen beoogt inzicht te krijgen in de afvalstoffenketen. Daarom verplicht de Wet milieubeheer ontdoeners, inzamelaars, vervoerders, ontvangers, handelaren en bemiddelaars van afvalstoffen om informatie over hun werkzaamheden te verstrekken en daarvan een afvalstoffenregistratie bij te houden.

Daarnaast heeft Veras gevraagd om een inzamelaarsregeling voor asbestverwijdering door gecertificeerde bedrijven, zodat niet meer voor ieder project een uniek afvalstroomnummer hoeft te worden aangevraagd. Dit laatste wordt echter wenselijk geacht om de keten van werkzaamheden per individuele asbestsanering te kunnen volgen, zodat ook per project duidelijk is waar het asbestafval dat daarbij ontstaat, blijft.

Brancheorganisatie VOAM-VKBA heeft zorgen over het steeds meer vervuild raken van het LAVS met onjuiste en daardoor onbruikbare informatie. Hierop is al ingegaan in paragraaf 4.2 van deze toelichting. Het komt erop neer dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de informatie berust bij de bedrijven die verplicht zijn om de informatie te verstrekken. Het LAVS helpt mee om de informatie goed in te voeren, zoals de wettelijke informatieverplichtingen dat vereisen.

Een aantal organisaties brengt extra wensen naar voren voor verbetering en doorontwikkeling van het LAVS. Deze wensen zijn bekend bij de LAVS-beheerder, bijvoorbeeld de wens van de omgevingsdiensten dat zij automatisch informatie uit het LAVS ontvangen en dat de informatie niet via de gemeente bij hen terechtkomt. De LAVS-beheerder overlegt geregeld met de gebruikers van het LAVS om praktische verbeteringen in het systeem aan te brengen. Daarbij komen ook nieuwe wensen voor verdere doorontwikkeling aan de orde. Bij het doorvoeren van nieuw wensen worden prioriteiten gesteld. Alle wensen worden op nut en noodzaak bezien en worden afgewogen tegen andere relevant aspecten, zoals het beschikbare budget, de technische randvoorwaarden en de doelstellingen van het LAVS.

Er zijn ook suggesties gedaan, onder meer door de omgevingsdiensten, voor aanpassingen van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012 die geen verband houden met het onderwerp en het doel van dit besluit. In deze nota van toelichting wordt daarop niet verder ingegaan.

De Stichting Via geeft aan dat industriële bedrijven toegang tot het LAVS willen hebben om de status van hun asbestprojecten te kunnen volgen, maar niet verplicht willen worden om daarbij met behulp van het LAVS over hun asbestprojecten regie te voeren. Opdrachtgevers spelen in het kader van asbestsaneringen die in hun opdracht worden verricht, als constante in de keten waarin verschillende bedrijven werkzaamheden verrichten, een belangrijke rol en dragen de algehele verantwoordelijkheid dat hun asbestsaneringen volgens de regels verlopen. Zij moeten gecertificeerde inventarisatie- en verwijderingsbedrijven inschakelen en erop toezien dat het asbestafval wordt afgegeven aan daarvoor erkende inzamelaars. Professionele opdrachtgevers kunnen via het LAVS aan deze verantwoordelijkheid invulling geven, zoals omschreven in hoofdstuk 4.3. Professionele opdrachtgevers kunnen, gelet op artikel 13, tweede lid, onder b, Avb 2005 bij de LAVS-beheerder een aanvraag indienen om toegang tot het LAVS te krijgen. De opdrachtgever heeft automatisch de regie over de asbestsanering, omdat hij degene is die bedrijven inschakelt om de werkzaamheden te laten verrichten. Hij kan de regierol in het LAVS mandateren overeenkomstig de daartoe vastgestelde procedure van authenticatie en autorisatie.

Veras merkt op dat de omgevingsdiensten informatie over uit te voeren en uitgevoerde asbestverwijderingen opvragen bij asbestverwijderingsbedrijven en niet het LAVS (kunnen) raadplegen. Als dergelijke situaties zich voordoen en het informatie betreft die al via het LAVS beschikbaar is, zal dit naar verwachting tijdelijk zijn, omdat ook omgevingsdiensten toegang tot het LAVS kunnen krijgen (artikel 13, eerste lid, onder a, Avb 2005). De beheerder van het LAVS werkt actief samen met omgevingsdienst.nl om het gebruik van LAVS bij toezichthoudende activiteiten te bevorderen.

Voorts heeft Veras een vraag gesteld over de samenloop meldplichten in het kader van sloop en asbestverwijdering in relatie met de beginmelding en gereedmelding (artikelen 1.27 en 1.33 Bb 2012) om te voorkomen dat dubbele meldplichten ontstaan. Een sloopmelding die betrekking heeft op slopen waarbij asbest wordt verwijderd dat is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, moet op grond van artikel 1.27 Bb 2012 op elektronische wijze via het OLO worden gedaanAls eerst het asbest wordt verwijderd voordat de overige sloopwerkzaamheden plaatsvinden, kan met één sloopmelding worden volstaan, maar zullen de in artikel 1.33 bedoelde mededelingen van het tijdstip van aanvang, onderscheidenlijk beëindiging, van de werkzaamheden voor de verschillende onderdelen van de activiteit andere informatie bevatten en op verschillende wijze moeten worden gedaan. In die gevallen zullen dus zowel voor het verwijderen als voor de andere sloopwerkzaamheden afzonderlijke mededelingen moeten worden gedaan op de daarvoor voorgeschreven wijze, namelijk schriftelijk op grond van artikel 1.33, eerste of derde lid, en via het LAVS op grond van artikel 1.33, tweede of vierde lid.

Tevens verzoekt Veras om aanpassing van artikel 1.29 Bb 2012, om uit te sluiten dat het bevoegd gezag nadere voorwaarden kan stellen over de wijze waarop de eindmelding op grond van artikel 1.33, tweede lid, moet worden gedaan. Dit is echter niet nodig, omdat artikel 1.29 verwijst naar artikel 1.33, derde lid, (nieuw) en die bepaling niet gaat over de situatie waarin asbest wordt verwijderd. Voor de verwijdering van asbest is een bepaling opgenomen in artikel 1.33, vierde lid (nieuw). Om de verhouding tussen het eerste en tweede lid, onderscheidenlijk derde en vierde lid, te verduidelijken is in het tweede lid, onderscheidenlijk vierde lid, aangegeven dat die leden gelden in afwijking van het eerste lid, onderscheidenlijk derde lid.

Fenelab steunt de verplichting die geaccrediteerde eindinspectie- instellingen krijgen om de resultaten van door die instellingen verrichte eindbeoordelingen zelf in het LAVS in te voeren in plaats van de asbest- verwijderingsbedrijven. Hiermee wordt bevorderd dat de eindbeoordeling onafhankelijk van de andere schakels in de asbestketen plaatsvindt.

Fenelab vindt dat ook professionele opdrachtgevers en exploitanten van stortplaatsen verplicht moeten worden om van het LAVS gebruik te maken, omdat hiermee ook het begin en eind van de asbestsanerings- keten in beeld worden gebracht. Uitgangspunt bij het opstellen van het ontwerpbesluit was echter dat geen nieuwe informatieverplichtingen zouden worden ingevoerd, met het oog op de beperking van de administratieve lasten. In het kader van een asbestverwijdering gelden voor professionele opdrachtgevers en exploitanten van stortplaatsen momenteel geen informatieverplichtingen en daarmee ook geen verplichtingen om met behulp van het LAVS informatie te verstrekken aan bevoegd gezag en betrokken toezichthouders. Het is niet de bedoeling om op dit moment dergelijke nieuwe verplichtingen te introduceren.

Fenelab vraagt verder in de wetteksten te benadrukken dat het melden van de eindbeoordeling in het LAVS uitsluitend mag geschieden door geaccrediteerde eindinspectie-instellingen (laboratoria) en vraagt om verduidelijking van een verwijzing naar de definitie van eindbeoordeling in het certificatieschema. Dit is echter niet nodig, omdat het volgens de Arbeidsomstandighedenregeling nu al zo is dat alleen geaccrediteerde inspectie-instellingen de eindbeoordeling mogen uitvoeren, althans voor saneringen van risicoklasse 2 of 2A (als bedoeld in artikel 4.51a, onderscheidenlijk 4.53a, Arbobesluit).

De omgevingsdiensten zijn verheugd over de wettelijke verankering van het LAVS. Tevens hebben zij een aantal nieuwe wensen met het doel de werking van het LAVS ten behoeve van toezicht te verbeteren, bijvoorbeeld dat zij ook automatisch informatie uit het LAVS ontvangen. Deze wensen zijn bekend bij de LAVS-beheerder en worden nader onderzocht en meegenomen in de doorontwikkeling van het LAVS.

Voorts hebben de omgevingsdiensten een aantal suggesties gedaan voor aanpassing van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012, die echter geen verband houden met het onderwerp en doel van dit besluit. In deze nota van toelichting wordt daarop dan ook niet verder ingegaan.

De omgevingsdiensten merken verder op dat het Asbestverwijderings- besluit 2005 een te gedetailleerde regeling bevat op welke wijze registratie moet plaatsvinden. Zij adviseren om de mogelijkheid op te nemen dat de2minister nadere regels stelt, zodat er meer flexibiliteit bestaat om op ontwikkelingen in te spelen. Dit is echter niet nodig, omdat artikel 9.5.7 Wm al een bepaling bevat dat bij ministeriële regeling met het oog op de goede uitvoering nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de toegankelijkheid, inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van het LAVS en het beheer van de informatie die in het systeem is opgenomen. De hoofdzaken moeten echter bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Daarom bevat het besluit de nodige bepalingen hieromtrent, die als daar behoefte aan blijkt te bestaan, bij ministeriële regeling kunnen worden uitgewerkt.

De omgevingsdiensten wijzen er terecht op dat bij de herformulering van artikel 3 Avb 2005 is weggevallen dat degene die een asbestsanering van risicoklasse 1 uitvoert, en de opdrachtgever voor een asbestsanering zelf ook over een daarvoor opgesteld asbestinventarisatierapport moeten beschikken. Daarom is aan artikel 3 Avb 2005 een nieuw vierde lid toegevoegd, waarin dit is bepaald.

Verder stellen de omgevingsdiensten voor om ook de melding van werkzaamheden met asbest van risicoklasse 1 in het LAVS op te nemen, om te voorkomen dat naast het LAVS ook nog een ander informatie- systeem moet worden bijgehouden met informatie over asbestsaneringen van risicoklasse 1. Tot nu toe is er bewust voor gekozen alleen gecertificeerde asbestinventarisatiebedrijven en gecertificeerde asbestverwijderingsbedrijven, die saneringen van risicoklasse 2 of 2A uitvoeren, verplicht in het LAVS te laten werken. Asbestsaneringen in risicoklasse 1 vallen onder een minder streng regime en hebben geen certificatieplicht en kennen daarmee ook geen verplichting om informatie over dergelijke asbestsaneringen in het LAVS in te voeren. Dergelijke asbestsaneringen moeten wel worden gemeld aan het bevoegd gezag en de Inspectie SZW en zijn daarmee in beeld bij betrokken toezichthouders.

De omgevingsdiensten hebben verzocht om de koppeling tussen het LAVS en het OLO te regelen en daar niet alleen in de nota van toelichting melding van te maken. Dit was echter al geregeld in artikel 9.5.7, tweede lid, Wm.

De RvA verzoekt om toegang te krijgen tot het LAVS. Dit draagt bij aan de doelstelling van het LAVS om het toezicht op de naleving van de regelgeving te verbeteren en de handhaving daarvan te faciliteren. Daarom is de RvA alsnog opgenomen in artikel 13, eerste lid, onder c.

Tot slot zijn er nog gedetailleerde opmerkingen gemaakt, waarvan er hier een wordt genoemd. Er was een verzoek van Veras om het begrip asbestsanering te vervangen door asbestverwijdering. Het begrip asbestsanering komt voor in artikel 9.5.7, eerste lid, Wm. Dit begrip omvat alle werkzaamheden die achtereenvolgens worden verricht om de aanwezigheid van asbest in een bouwwerk of object te beëindigen en om veilig van het asbestafval af te komen. De keten begint met de asbestinventarisatie en loopt tot en met de afvoer en verwerking (stort) van het asbestafval. De verwijdering van asbest is een van de werkzaamheden in het kader van een asbestsanering. Asbestverwijdering is dus niet het alomvattende begrip dat de hele keten dekt, zoals asbestsanering.

Naar aanleiding van de vrijstelling van de afvalstoffenbelasting, die na de voorpublicatie in artikel 29b, eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag is opgenomen voor de afgifte met het oog op verwijdering van asbestafval dat is vrijgekomen bij de sanering van asbest- daken, heeft de Belastingdienst verzocht om toegang te krijgen tot het LAVS om te kunnen controleren of terecht een beroep op de vrijstelling wordt gedaan. Daarop is de Belastingdienst toegevoegd aan de in artikel 13, eerste lid, onder a, Avb 2005 opgenomen instanties, eveneens om de redenen die worden genoemd artikel 6, eerste lid, onder c en e, AVG (zie paragraaf 5 van het algemeen deel).

1.Inleiding

Algemeen

Met artikel I van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 501) wordt een verdere invulling gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L 153/13), hierna ook herziene EPBD of richtlijn. In 2015 is de verplichting om bijna energieneutraal te bouwen in artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen (Stb. 2015, 425). Op dat moment is een onderscheid aangebracht tussen de verplichting voor overheidsgebouwen en de verplichting voor overige gebouwen. Voor overheidsgebouwen is die verplichting in eerste instantie uitgewerkt in de Regeling Bouwbesluit 2012 (hierna ook Regeling Bouwbesluit) en in werking getreden op 1 januari 2019.

Met voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012 (hierna ook Bouwbesluit) geldt de eis om bijna energie-neutrale gebouwen te bouwen voor alle gebruiksfuncties. Deze eisen komen daarmee in de plaats van de eisen aan de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) zoals deze al voor 2003, het moment van invoering van het Bouwbesluit 2003 (de voorloper van het Bouwbesluit 2012) in de bouwregelgeving waren opgenomen. Dit betekent ook dat de bepalingsmethode NEN 7120 waarmee de EPC wordt berekend, met ingang van het moment waarop BENG in werking treedt, is vervangen door NTA 8800 waarin in overeenstemming met de herziene EPBD onder meer de berekeningsmethode voor bijna energieneutraal bouwen is opgenomen. Zoals in de brief van 8 januari 2019 aan de Tweede Kamer (Kamer- stukken II 2018/19, 30 196, nr. 614) is verwoord, zijn er de afgelopen jaren flinke stappen gezet op het gebied van de energiebesparing in de gebouwde omgeving. Deze energiebesparing is niet alleen van belang om aan de eisen van de herziene EPBD te voldoen, maar ook als onderdeel van de grotere opgave zoals deze voortvloeit uit de Energietransitie.

Een belangrijk onderdeel daarvan is het beperken van de CO₂-uitstoot door voortaan alleen bijna energie-neutrale gebouwen te bouwen. De energieprestatie van Bijna Energie Neutrale Gebouwen (BENG) is in Nederland uitgewerkt in minimale eisen voor de drie prestatie- indicatoren: energiebehoefte (1), primair fossiel energiegebruik (2), en aandeel hernieuwbare energie (3). Hierna wordt in dit verband gesproken van de drie zogenoemde BENG-eisen, BENG 1, BENG 2 en BENG 3.

BENG 1 stelt een eis aan de maximale energiebehoefte in kWh per m² gebruiksoppervlak per jaar. BENG 2 stelt een eis aan het maximale primair fossiel energiegebruik, eveneens in kWh per m2gebruiksoppervlak per jaar. BENG 3 stelt een eis aan het minimale aandeel hernieuwbare energie in procenten.

De BENG systematiek

De eisen zijn gesteld op basis van de Trias Energetica, een driestappen- strategie om een energiezuinig ontwerp te maken:

BENG 1: Voor het bepalen van de maximale energiebehoefte in kWh per m² gebruiksoppervlak per jaar wordt de energiebehoefte voor verwarming en koeling opgeteld. Hierbij wordt gerekend met een vastgesteld «neutraal» ventilatiesysteem. De energiebehoefte kan worden ingevuld met hernieuwbare of fossiele energie. Voor de energiebehoefte is de verhouding van het verliesoppervlak (A_ls) ten opzichte van het gebruiksoppervlak (A_g) van belang. Dit is de zogenoemde compactheid A /A ook wel geometrieverhouding of vormfactor genoemd). Verliesoppervlak wil zeggen de hoeveelheid oppervlak waardoor een gebouwwarmte kan verliezen (bijvoorbeeld via het dak of een gevel). Hoe compacter een gebouw is hoe minder verliesoppervlak dat gebouw heeft ten opzichte van het gebruiksoppervlak. Om te voorkomen dat gebouwen met een relatief groot verliesoppervlak in verhouding tot het gebruiksoppervlak, zoals bijvoorbeeld een tiny house of seniorenwoning moeilijk aan de eisen kunnen voldoen, is er voorzien in een gebouwvorm-afhankelijke eis zodat de hoogte van de eis mede afhankelijk is van de compactheid van het gebouw.

BENG 2: Het maximale primair fossiel energiegebruik, in kWh per m² gebruiksoppervlak per jaar is een optelsom van het primair energiegebruik voor verwarming, koeling, warmtapwaterbereiding en ventilatoren. Voor utiliteitsgebouwen telt ook het primair energiegebruik voor verlichting en voor bevochtiging (indien aanwezig) mee. Voor zowel woningen en utiliteitsgebouwen geldt dat, als er zonnepanelen of andere hernieuwbare energiebronnen aanwezig zijn, de opgewekte energie van het primair energiegebruik wordt afgetrokken.

BENG 3: Het aandeel hernieuwbare energie wordt bepaald door de hoeveelheid hernieuwbare energie te delen door het totaal van hernieuwbare energie en primair fossiel energiegebruik.

Relatie tussen energiebehoefte en het primair fossiel energiegebruik

Bij primair fossiel energiegebruik worden de systeemverliezen (zoals leidingverliezen bij verwarming), hulpenergie (zoals pompen) en het rendement van de opwekkers (zoals de CV ketel) en afgifte-elementen (bijvoorbeeld radiatoren en convectoren) meegenomen. Verder wordt ook – in tegensteling tot hetgeen het geval is bij de energiebehoefte – het energiegebruik ten behoeve van warmtapwater in rekening gebracht. Bij de energiebehoefte wordt, gedifferentieerd naar compactheid, alleen naar de thermische kwaliteit en de luchtdoorlatendheid van de gebouwschil gekeken.

Kostenoptimaliteit en kosteneffectiviteit

Om de BENG-eisen te bepalen is conform de richtlijn een uitgebreide studie gedaan naar de kostenoptimaliteit en kosteneffectiviteit van de verschillende mogelijke maatregelen.

De kostenoptimaliteit van de BENG 2-eis (primair fossiel energiegebruik) is in overeenstemming met de eisen uit de herziene EPBD bepaald. Het kostenoptimale niveau voor BENG 2 is daarbij gedefinieerd als het energieprestatieniveau dat gedurende de geraamde economische levensduur de laagste kosten met zich meebrengt.

Voor de beide andere BENG-eisen (energiebehoefte en aandeel hernieuwbare energie) is de kosteneffectiviteit bepaald. De kosteneffectiviteit is daarbij beoordeeld aan de hand van de meerkosten ten opzichte van een referentiesituatie met een referentie-maatregelpakket. Er is sprake van een kosteneffectief pakket als de meerkosten van dit pakket zich binnen de beschouwde berekeningsperiode (voor woningbouw en overheidsgebouwen is dit 30 jaar, voor utiliteitsgebouwen is het 20 jaar) terugverdienen door lagere onderhouds- en energiekosten. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat «state of the art» technieken, zoals triple glas, warmtepompen met een zeer hoog rendement (boosterwarmtepompen), en integratie van zonnepanelen bij praktisch alle onderzochte gebouwtypen kansrijke technieken zijn. Vooral boosterwarmtepompen zorgen voor een betere energieprestatie bij woongebouwen. Daarnaast wordt opgemerkt dat LED-verlichting de energiebehoefte bij utiliteitsgebouwen aanzienlijk kan verlagen.

Voor alle gebruiksfuncties zijn een of meerdere referentiegebouwen beschouwd: de BENG referentiegebouwen. In totaal gaat het daarbij om 43 BENG-referentiegebouwen.

Vervolgens zijn voor al deze referentiegebouwen maatregelpakketten samengesteld van bouwkundige-, ventilatie-, installatieconcept-, zonneboiler-, verlichting- en zonnepaneel-pakketten die in de praktijk voor kunnen komen. Bij de samenstelling van de maatregelpakketten is onderscheid gemaakt in woningbouw en utiliteitsbouw. Hierbij is ervoor gezorgd dat deze maatregelpakketten een voldoende mate van spreiding in technieken én energetische prestaties laten zien. Door maatregelpakketten met elkaar te combineren ontstaan er per referentiegebouw meerdere varianten. Het aantal varianten per gebouw varieert, afhankelijk van het gebouwtype, van 144 tot 648. De netto contante kosten per variant zijn vervolgens bepaald op basis van de berekende energiebesparing, de bijbehorende energietarieven en de investerings-, onderhouds- en vervangingskosten. De kosten van de maatregelen zijn afgestemd met de betrokken marktpartijen. Voor de ontwikkeling van de energieprijs voor gas en elektra is uitgegaan van het energiescenario zoals dat door het Energieonderzoek Centrum van TNO (ECN) is opgesteld in de Nationale Energieverkenning 2017. Bij de bepaling van de energiekosten is bij de verschillende energiebesparende maatregelen rekening gehouden met het energietarief voor gas, elektriciteit en houtpellets. Voor het effect op de energiekosten is er gekeken naar het variabele deel van de leveringskosten. De variabele leverings- kosten en onderhoud, vervangingsperiode en vervangingskosten zijn terug te vinden in tabellen in hoofdstuk 4 van de kostenoptimaliteitsstudie.

Met de door NEN beschikbaar gestelde rekentool (de zogenoemde validatietool NTA 8800) zijn de drie BENG-indicatoren per variant berekend. Daarbij is ook de energiebesparing van de varianten bepaald ten opzichte van de referentiesituatie. Op basis van al deze gegevens zijn de BENG-eisen per gebruiksfunctie zoals opgenomen in tabel 5.1A bepaald. De kostenoptimaliteitsstudie is te raadplegen via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/12/17/ kostenoptimaliteitsstudie-beng-eisen.

In de periode na de internetconsultatie is de NTA 8800 geactualiseerd. Hierin zijn zaken zoals het bepalen van de circulatieleidinglengte voor warmtapwater en de ventilatiedebieten aangepast zodat deze beter aansluiten bij de praktijk. Hierdoor zijn de berekeningsresultaten van de kostenoptimaliteitsstudie, die ten grondslag ligt aan de BENG-eisen, voor BENG 1, BENG 2 en BENG 3 bij sommige gebouwfuncties getalsmatig veranderd. Er zijn met de tussenversie van de NTA 8800 van april 2019 en de bijbehorende validatietool van 10 april 2019 herberekeningen van de kostenoptimaliteitsstudie uitgevoerd. Op basis daarvan en naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie, het AO Energiebesparing energieprestatie van gebouwen van 21 februari 2019 en een motie ¹ zijn de BENG-1 eisen aangescherpt. Onder «Internetconsultatie» volgt een nadere toelichting op deze aanscherping.

¹ Motie Smeulders/ Van Eijs (TK 30 196- 633): BENG-eisen per woningtype af te stellen.

Om de bij de totstandkoming van de grenswaarden gevolgde werkwijze meer inzichtelijk te maken, is hierna een verkort voorbeeld opgenomen over de bepaling van de maximumwaarde van het primair fossiel energiegebruik bij grondgebonden woningen.

De basis voor het bepalen van de eis is de kostenoptimaliteitsstudie. Per gebouwfunctie wordt een kostenoptimaliteitsgrafiek gegenereerd waarin de netto contante meerkosten van een groot aantal doorgerekende pakketten met energiebesparende maatregelen zoals energiebesparende energiesystemen in het gebouw (soort verlichting zoals LED en soort ventilatiesysteem) worden afgezet tegen het primair fossiel energiegebruik.

De netto contante meerkosten houden in de meerkosten van maatregepakketten om te kunnen voldoen aan de BENG-eisen ten opzichte van de referentiesituatie, waarbij de pakketten ongeveer op het huidige Bouwbesluitniveau zitten. De kostenoptimaliteit is dus niet gebaseerd op de totale investeringskosten van de gebouwen. In theorie ontstaat een puntenwolk met een duidelijk optimum: het laagste punt van de zogenoemde puntenwolk. In de praktijk bleek dit niet het geval, maar was er sprake van een kostenoptimale zone waarin de onderkant van de puntenwolk min of meer vlak loopt.

Vervolgens is binnen deze zone voor een aantal voorstellen voor de hoogte van de eis aan het primair fossiel energiegebruik nagegaan of daarmee alle andere randvoorwaarden ook ingevuld kunnen worden. Zo moet de eis locatie-onafhankelijk zijn, zodat in principe op alle locaties gebouwd kan worden. Daarnaast moet in principe met minimaal twee verschillende technieken aan de eis kunnen worden voldaan, om voldoende techniekneutraal te zijn. Met name de verschillende opties voor het verwarmen van gebouwen, zoals een warmtepomp, waren bepalend voor de hoogte van de eis. Nadat deze randvoorwaarden nagegaan waren bij verschillende voorstellen voor de hoogte van de eis, kon de scherpste eis (laagst mogelijke ronde getal) worden bepaald tegen zo laag mogelijke meerkosten (zie ook paragraaf 4.3 van de kostenoptimaliteitsstudie).

Overigens wordt opgemerkt dat de onderhavige BENG-eisen qua opzet en bepalingsmethode niet vergelijkbaar zijn met de voorlopige BENG-eisen zoals deze eerder (vanaf 2015) waren voorgenomen. Deze voorlopige of voorgenomen BENG-eisen gingen uit van hetgeen op dat moment maximaal haalbaar was qua energiezuinigheid, zonder dat rekening werd gehouden met kostenoptimaliteit. De met die eisen opgedane ervaringen zijn gebruikt voor het ontwikkelen van de voorliggende systematiek en het bepalen van de hoogte van de eisen. In de hiervoor eerder genoemde brief van 8 januari 2019 en de brief van 11 juni 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 30 196, nr. 651) is hier verder op ingegaan.

NTA 8800

De hierboven beschreven systematiek om de energieprestatie te bepalen, is opgenomen in NTA 8800. NTA 8800 vervangt drie methoden te weten NEN 7120, het zogenoemde Nader Voorschrift in combinatie met NEN 7120 en ISSO 75.3. Met invoering van NTA 8800 vervallen ook de verwijzingen naar NEN 1068. De inhoud van deze norm is geactualiseerd op basis van recente Europese normen en daarna verwerkt in NTA 8800. Met NTA 8800 worden de EPC en energie-index (EI) indicatoren vervangen door het energiegebruik per vierkante meter per jaar (kWh/m² per jaar). De NTA bevat geen eisen aan de energieprestatie maar is een bepalingsmethode waarmee kan worden vastgesteld of aan de eisen in het onderhavige besluit is voldaan. NTA 8800 is gratis beschikbaar via NEN.nl.

BRL 9500 en BRL 9501

BENG berekeningen mogen alleen worden gemaakt door daarvoor gecertificeerde bedrijven en organisaties. Hiermee worden de eisen aan onafhankelijkheid en deskundigheid (artikel 17 van de richtlijn) omgezet. Sinds de introductie van certificering in de bepaling van de energieprestatie in de bestaande bouw, heeft deze systematiek geleid tot betere kwaliteit en betere reproduceerbaarheid van de vastgestelde energieprestatie. Daarom wordt dit nu ook voor nieuwbouw BENG-berekeningen doorgevoerd. Deze maatregel is lastenluw omdat bedrijven er ook voor kunnen kiezen zich niet individueel te certificeren maar zich bijvoorbeeld aan te sluiten binnen de brancheorganisatie. Daarnaast moeten de uitvoerders van de energieprestatie-berekeningen een opleiding volgen en een bewijs van vakbekwaamheid halen om eenduidig de energieprestatie van een gebouw te kunnen bepalen. Deze opleiding kan groepsgewijs worden gevolgd, waarmee de kosten beperkt blijven. De gestelde eisen zijn opgenomen in BRL 9500. Bij het maken van deze BENG berekeningen mag evenals eerder bij de EPC-berekeningen het geval was uitsluitend gebruik worden gemaakt van geattesteerde software. De eisen aan deze software zijn opgenomen in BRL 9501. In de Regeling Bouwbesluit 2012 worden beide hier genoemde BRL-en aangewezen. Omdat er naar verwachting niet direct voldoende bedrijven en organisaties zijn gecertificeerd, zal in de regeling een overgangsbepaling worden opgenomen, zodat gedurende de eerste periode na inwerkingtreding ook een bedrijf of organisatie mag worden ingeschakeld die wel bezig is met het verkrijgen van de certificatie, maar dat proces nog niet heeft afgerond.

De hier genoemde BRL-en zijn te raadplegen via www.installq.nl.

Plaats BENG-eisen in de technische bouwregelgeving

Zoals hierboven aangegeven zijn de BENG-eisen voor overheidsgebouwen eerder opgenomen in de Regeling Bouwbesluit 2012. Met voorliggende wijziging zijn de BENG-eisen voor alle gebouwen, dus inclusief die voor overheidsgebouwen, in het Bouwbesluit 2012 opgenomen. De eisen voor overheidsgebouwen in de Regeling Bouwbesluit 2012 vervallen gelijktijdig. Uit oogpunt van duidelijkheid is het beter om de BENG-eisen voor alle gebouwen bij elkaar op te nemen. Hoewel deze eerste BENG-eisen op niveau van de ministeriële regeling waren opgenomen, is het gezien het belang van deze eisen en de systematiek van de bouwregelgeving, logischer om deze eisen op besluitniveau op te nemen. In de bij onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 behorende wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012 worden vervolgens de eisen ter uitwerking van de nieuwe bepalingsmethode NTA 8800 opgenomen. Een voorbeeld van een dergelijke uitwerking is de hieronder genoemde eis aan het thermisch comfort in de zomer (de zogenoemde TO_juli). Ook wordt in de regeling opgenomen welke versie van de NTA 8800 van toepassing is. Naast het aanwijzen van BRL 9500 en BRL 9501 hebben deze nadere eisen betrekking op de wijze waarop moet worden omgegaan met restwarmte of -koude. Restwarmte en -koude is in artikel 2, negende lid, van de herziene Richtlijn 2018/2001/EU ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PbEU L 328/82) (hierna herziene richtlijn betreffende hernieuwbare energie) gedefinieerd als onvermijdelijke warmte en koude die als bijproduct in industriële of stroomopwekkingsinstallaties of in de tertiaire sector wordt opgewekt, die anders ongebruikt terecht zou komen in lucht of water zonder verbinding met een stadsverwarmings- of -koelingssysteem. Als aan deze nadere eisen is voldaan, mag restwarmte op basis van het werkelijke aandeel worden meegenomen om te berekenen of aan BENG 3 is voldaan. Dit geldt ook voor restwarmte en -koude uit efficiënte stadsverwarming en koeling (zoals gedefinieerd in artikel 2, 41^e lid, van de richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (PbEU L 315/1)). Hiermee wordt voorkomen dat restwarmte of -koude verloren gaat.

Tevens wordt hiermee uitvoering gegeven aan de inspanningsverplichting van artikel 15, vierde lid, van de herziene richtlijn betreffende hernieuwbare energie dat ten doel heeft om het aandeel hernieuwbare energie in de bouwsector te vergroten.

Ook worden eisen aan de opweklocatie van hernieuwbare energie gesteld. Bij BENG 3 wordt gekeken naar de hoeveelheid hernieuwbare energie die in het gebouw gebruikt wordt (zoals de bronenergie van een warmtepomp) en de hoeveelheid hernieuwbare energie die op het perceel zelf opgewekt wordt. Aanvullend hierop wordt ook hernieuwbare energie of restwarmte of -koude uit gebiedsmaatregelen met een directe fysieke koppeling met het gebouw, zoals een warmtenet, in deze indicator gewaardeerd.

Daarnaast wordt in de regeling dus een eis aan het thermisch comfort in de zomer (de zogenoemde TO_juli) opgenomen om risico’s op oververhitting in nieuwbouwwoningen te verkleinen. Deze eis zal als grenswaarde worden geformuleerd. Opgemerkt wordt dat deze eis voor een deel voortvloeit uit de tweede herziening van de richtlijn energieprestatie gebouwen (Richtlijn 2018/844/EU van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (PbEU L 156/75)).

2.Procedure en inspraak

Klankbordgroep BENG en begeleidingscommissie KOS-BENG

Ter begeleiding van de totstandkoming van de BENG-eisen is in 2014 de klankbordgroep BENG en in 2018 de begeleidingscommissie KOS-BENG in het leven geroepen. De klankbordgroep is bedoeld voor de begeleiding vanaf de eerste ontwikkeling van de BENG-eisen en het oefenen daarmee. Zij hebben het hele traject gevolgd en ervaringen, kennis en expertise ingebracht. De klankbordgroep bestaat uit vertegenwoordigers van alle geledingen van het bouwbedrijfsleven, energiesector, gemeenten en consumentenorganisaties. De begeleidingscommissie KOS-BENG die inmiddels is opgeheven, is betrokken geweest bij de kostenoptimaliteitsstudie en de daarbij behorende kostenkengetallenstudie. Deze commissie bestond uit vertegenwoordigers van alle geledingen van het bouwbedrijfsleven, vertegenwoordigers van duurzame energietechnieken, woningcorporaties, gemeenten en specifieke gebouweigenaren zoals het Rijksvastgoedbedrijf en de VSNU (vereniging van Universiteiten).

JTC en OPB

Een concept van het ontwerpbesluit is zowel ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) als aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/ technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft in principe niet tot wijzigingen geleid. Wel hebben deelnemers daarna gereageerd in het kader van de internetconsultatie.

Internetconsultatie

Vervolgens is het concept gepubliceerd in het kader van de internet- consultatie. Deze consultatie vond plaats van 2 februari 2019 tot en met 2 maart 2019.

Deze consultatie leidde tot 57 openbare reacties en 8 niet openbare. De reacties zijn afkomstig uit het bouwbedrijfsleven, zoals bedrijven die zich bezighouden met duurzame energietechnieken, verder van milieu- en natuurorganisaties en provincies en gemeenten. Hierbij zitten vele partijen die eerder in OPB verband, projectgroep NTA 8800, programmaraad NTA 8800, begeleidingscommissies BENG en klankbordgroep BENG kennis hebben genomen van de bepalingsmethode NTA 8800 en de concept BENG-eisen. Daarnaast hebben verscheidene particulieren zich uitgesproken over de voorgenomen wijziging. De reacties vertonen een grote verscheidenheid. Een veelvoorkomende reactie is dat de eisen onvoldoende scherp zijn. Sommigen noemen de eisen realistisch om mee van start te gaan. Enkelen vinden de eisen juist te scherp. Duidelijk is wel dat er een breed gedragen vraag is om de concept BENG 1 eis voor de meeste gebouwfuncties aan te scherpen. Hieraan is gehoor gegeven. Van degene die hebben aangegeven dat zij de eisen onvoldoende scherp vinden, vinden de meesten met name de BENG 1-eis voor tussenwoningen te soepel. Ook is regelmatig de wens uitgesproken om over te gaan tot verdere differentiatie bij BENG 1 voor grondgebonden woningen. Aan beide verzoeken is tegemoetgekomen. De BENG 1 eis voor grondgebonden woningen is verder gedifferentieerd. Hierbij is de compactheid van belang. Bij een compactheid tot en met 1,5 is de BENG 1 eis 55 kWh/m2 per jaar. Bij een compactheid tussen de 1,5 en 3,0 is de BENG 1 eis ≤ 55 + 30 * (A_ls/A_g–1,5) en bij een compactheid hoger dan 3,0 is de BENG 1 eis 100 +50 * (A_ls/A_g–3,0). De meest voorkomende soorten tussenwoningen hebben een compactheid tussen de 1,4 en 1,6. Voor deze woningen zal daarom de BENG 1 eis over het algemeen uitkomen op 55 kWh/ m² per jaar. Verder leidde deze differentiatie tot een betekenisvolle aanscherping van de eis voor de meeste woongebouwen, voor een deel van hoekwoningen en twee-onder een-kapwoningen en voor een beperkt deel van de vrijstaande woningen.

Daarnaast is aangegeven dat lichte bouwwijzen bij grondgebonden woningen onnodig worden benadeeld, terwijl op bouwmaterialenniveau deze producten goed te hergebruiken zijn. Hieraan is ook tegemoetgekomen door dat de BENG 1- eis voor lichte bouwwijzen betreffende grondgebondenwoningen en woongebouwen wordt gecorrigeerd met 5 kWh/ m².per jaar (artikel 5.2, vijfde lid). De referentiegebouwen voor de woonwagens en drijvende woonfuncties die in de KOS gebruikt zijn, hebben uit de aard der zaak al een lichte bouwwijze. Daarom is in de eis hiermee al rekening gehouden zodat de getalsmatige verhoging van de eis niet geldt.

Verschillende partijen meenden dat BENG 2 qua energiezuinigheid vergelijkbaar met een EPC 0,4 moet zijn. Enkelen vonden dat dit het geval zou moeten zijn met een EPC van 0,2. Het is echter niet mogelijk om de EPC één op één met BENG 2 te vergelijken omdat er aan beide verschillende bepalingsmethoden en uitgangspunten voor het berekenen van de energieprestatie van een gebouw ten grondslag liggen. De bepalende factor voor de verschillen tussen de EPC en BENG 2 is de toerekening aan de warmtebron (bijvoorbeeld stadsverwarming, warmtepomp en all electric). Dit komt grotendeels doordat de zogenoemde Primaire Energie Factor voor elektriciteit (hierna ook PEF) is geactualiseerd waardoor warmtebronnen anders worden gewaardeerd in BENG 2 dan in de EPC. Hierdoor heeft bijvoorbeeld eenzelfde all electric woning een lager aandeel primaire fossiel energiegebruik (BENG 2) dan wanneer de EPC voor deze woning zou worden berekend.

De BENG-eisen geven meer waarborgen dat een gebouw energiezuinig wordt ontworpen dan de EPC. Bij de EPC-eis kan er bijvoorbeeld een grote glaswand in een gebouw worden gezet waarbij de EPC-eis kan worden gehaald door de energieverliezen door het glas te compenseren met zonnepanelen. De EPC-eis houdt namelijk geen rekening met het energieverlies van het gebouw als gevolg van de gebouwvorm. De methodiek voor het bepalen van de EPC is namelijk gecorrigeerd voor de gebouwvorm. Bij de EPC is dan ook geen relatie met het energiegebruik per m². De BENG-eisen houden hier wel rekening mee. BENG is in dat opzicht strenger dan de EPC omdat BENG dus wel zelfstandige eisen stelt aan de schil van een gebouw en aan het aandeel hernieuwbare energie. Daarnaast is mede op basis van de reacties op de internetconsultatie de NTA 8800 geactualiseerd. Als onderdeel van deze actualisatie zijn dus zaken zoals het bepalen van de circulatieleidinglengte voor warmtapwater en ventilatiedebieten aangepast, zodat deze beter aansluiten bij de praktijk. Deze aanpassingen hebben consequenties voor de hoogte van BENG 1, BENG 2 en BENG 3. De aanpassing van de berekening van de circulatieleidinglengte voor warmtapwater, heeft met name consequenties bij gebouwfuncties met een hoog warmtapwatergebruik. Dit bleek bijvoorbeeld bij de sportfuncties het geval. De invloed op BENG 2 en BENG 3 treedt vooral op ten gevolge van het afgenomen warmteverlies door de circulatieleidingen. De invloed op BENG 1 is het gevolg van de invloed van warmtapwatercirculatieleidingen op de interne warmtelast. Zoals hierboven aangegeven leidde de doorberekening van deze actualisatie tot aanpassing van een deel van de concept BENG-eisen.

Verder zijn in een aanzienlijk aantal gevallen vraagtekens gezet bij de Primaire Energie Factor voor elektriciteit. PEF is een forfaitaire waarde waarmee het rendement van de elektriciteitsopwekking wordt berekend. Europese regelgeving laat de bepaling van de PEF’s over aan de lidstaten. Er is dus geen verplichting een bepaalde PEF te gebruiken. In een overzicht van de Europese Unie is te zien dat de lidstaten nu waardes tussen de 1,0 en 3,5 hanteren voor de PEF. De in NTA 8800 opgenomen waarde van 1,45 valt binnen deze range. Met deze waarde wordt tot uitdrukking gebracht dat de gebruikte elektriciteit met minder fossiele energie is opgewekt dan voorheen, in lijn met de toenemende verduur- zaming van de elektriciteitsproductie. Door een lagere PEF voor elektriciteit in de bepalingsmethode NTA 8800 op te nemen, wordt elektriciteit aantrekkelijker ten opzichte van gas als energievoorziening voor een gebouw voor verwarmen, koelen en warmtapwater. Dat sluit aan op het overheidsbeleid om aardgas uit te faseren in de gebouwde omgeving (Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 263).

Verder is de zorg geuit dat door de aanpassing van de PEF, zonder dat de BENG 2-eis evenredig is aangescherpt, elektriciteit opwekken bij de woning in mindere mate zou worden gestimuleerd. Anderen noemden het risico op piekbelasting van het net. In reactie hierop kan worden aangegeven dat in de kostenoptimaliteitsstudie (hierna ook KOS) gerekend is met de aangepaste PEF voor elektriciteit. Bij het stellen van de BENG 2 eis is dus rekening gehouden met deze nieuwe PEF. Dat een toename van elektriciteitsgebruik aanvullende investeringen zal vergen in onder andere het elektriciteitsnet, is onderkend. Dit zal verder in de context van de Elektriciteitswet aan de orde komen.

Verder zijn er door verschillende partijen opmerkingen gemaakt over de inhoud van de bepalingsmethode NTA 8800. Zo zou de NTA 8800 vooral gericht moeten zijn op een bepalingsmethode om met nauwkeurigheid het feitelijk energiegebruik te definiëren zonder gebruik te maken van vooraf bepaalde forfaitaire waarden. Dit is ook het doel van de bepalingsmethode. Deze bepalingsmethode is ten eerste een vereenvoudiging: in plaats van drie methoden voor nieuwbouw en bestaande bouw, zowel voor woningbouw als utiliteitsbouw, is er nu één methode voor alle soorten gebouwen. De NTA 8800 is een integrale toetsmethode om de energieprestatie om van zowel woningbouw als utiliteitsbouw en van zowel bestaande bouw en nieuwbouw, te kunnen berekenen. Daarnaast is het mogelijk om met een overzichtelijke invoer een zo nauwkeurig mogelijk beeld van het energiegebruik te geven. Hierbij is een balans gezocht tussen nauwkeurigheid en (invoer)kosten.

Daarnaast is de wens geuit dat de NTA 8800 moet worden uitgebreid met een maatwerkadviesmodule en wil men een indicator opnemen voor de totale energiekosten per m² per jaar. Het doel van de bepalingsmethode is om de energieprestatie van gebouwen te kunnen berekenen. De bepalingsmethode is geschikt voor het bepalen van de gebouwgerelateerde energieprestatie onder standaardgebruik, zoals door de richtlijn voorgeschreven. De totale feitelijke energiekosten per jaar worden – naast de niet-gebouwgebonden energiebehoefte zoals energiegebruik van bijvoorbeeld tv, koelkast en computer – ook door de specifieke gebruiks- kenmerken en lokale weersinvloeden bepaald. Hiermee is een directe koppeling met maandelijkse feitelijke energiekosten niet realistisch. Ook zijn specifieke wensen over de waardering van technieken geuit zoals de invloed van duurzame methoden om het gebouw koel te houden (passieve koeling zoals zomernachtventilatie) en het meenemen van aftapwarmte bij restwarmte. Hierop kan worden gezegd dat de waardering van technieken onderdeel is van de bepalingsmethode, de NTA 8800. Hieraan hebben de betreffende partijen zelf gewerkt, waarna uiteindelijk de Programmaraad voor de totstandkoming van de NTA 8800 heeft besloten. Passieve koeling (zoals zomernachtventilatie) verlaagt, net zoals zonwering, de energiebehoefte van het gebouw. Daarom zijn duurzame methoden onderdeel van BENG 1 en hebben ze effect op BENG 2. De Tweede Kamer is geïnformeerd over de mogelijkheden om de restwarmte mee te rekenen in BENG 3 (Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 614). Voorts is er aangegeven dat de kostenoptimaliteitsstudie het opstelvermogen van het verwarmings- en afgiftesysteem zoals het type warmtepomp of biomassaketel niet goed is afgestemd op de warmte- vraag van de woning. Nader onderzoek door de uitvoerende partij van de KOS wijst echter uit dat het afstemmen van het opstelvermogen van het verwarmings- en afgiftesysteem bij een bepaalde woning, geen noemenswaardige invloed heeft op de uitkomst van alle combinaties van maatregelen op of aan een gebouw. Dit betekent dat het resultaat in de zogenoemde puntenwolk niet significant anders zal worden en daarmee de gestelde BENG-eisen. Daarnaast wordt in het algemeen bij woningbouw geen onderscheid gemaakt in bouwtechnische maatregelen, zoals dikte van isolatie en/of kierdichting en verwarmings- en afgifte- systeem tussen bijvoorbeeld een tussenwoning en een hoekwoning. De verschillende woning typen binnen één project worden in veel gevallen met dezelfde bouwtechnische maatregelen gerealiseerd.

Daarnaast meent men dat de extra investeringen wel in het kostenplaatje zijn meegenomen, maar de kostenbesparingen als gevolg van deze investeringen niet. Deze aanname is niet juist. Als de investeringen tot kostenbesparing als gevolg van het lage energiegebruik leiden, is dit meegenomen in de KOS. Zie hiervoor hoofdstuk 4 van de KOS.

Het doel van de kostenoptimaliteitsstudie is vooral richting te geven aan de hoogte van de BENG-eisen. Hiervoor zijn in Europees verband op grond van de richtlijn kaders gesteld waarbij de Trias Energetica en de Total Cost of Ownership een centrale rol spelen en waarin de kostenbesparing ten gevolge van de investering wordt meegenomen. In de KOS kan daarom niet gewerkt worden met gebouw- of project specifieke calculaties. De KOS is een generieke calculatie die representatief is voor alle projecten in Nederland.

Tot slot kwam uit de internetconsultatie de vraag naar voren om de uitzonderingsgrond van artikel 5.2, derde lid, te verduidelijken. Dit is in de artikelsgewijze toelichting overgenomen.

Adviescollege toetsing regeldruk

Op 18 maart 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) haar advies uitgebracht op het conceptbesluit (https://www.atr-regeldruk.nl/ wijziging-bouwbesluit-2012-inzake-bijna-energie-neutrale-nieuwbouw- beng/).

Hieronder is puntsgewijs op de aanbevelingen van de ATR ingegaan.

MKB toets

Op het ontwerpbesluit is geen separate MKB-toets, zoals besproken in de brief van 18 april (Kamerstukken II, 2018/19, 32 637, nr. 360) uitgevoerd. Wel is bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit in alle stadia intensief afgestemd met het MKB. Het gaat zowel om deelname van het MKB aan klankbordgroep BENG en begeleidingscommissie KOS-BENG, als om deelname aan JTC en OPB. Ook zijn de reacties in het kader van de internetconsultatie voor een groot deel afkomstig van het MKB. Verder is het MKB uitgebreid betrokken bij de totstandkoming van NTA 8800. Met het gestelde door het MKB over de uitvoeringsmodaliteiten is in principe rekening gehouden. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit besluit heeft nader overleg met het MKB plaatsgevonden om na te gaan of en zo ja welke specifieke aandachtspunten er voor de MKB’ers zijn. Daarbij is bezien of bij wijze van invoeringsondersteuning aanvullende maatregelen met betrekking tot de inwerkingtreding nodig zijn.

3.Code Interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft aangegeven dat zij het van belang vinden, gelet op de energietransitie-opgave voor de bestaande bouw, dat nieuw te bouwen gebouwen energieneutraal of leverend moeten zijn. Van algemene minimumeisen die bij alle gebouwen (van seniorenwoningen tot en met kantoren en ziekenhuizen) in heel Nederland toepasbaar zijn kan op dit moment helaas nog geen sprake zijn, ook gezien de grote vraag naar woningen. Na de invoering van de Omgevingswet kunnen gemeenten echter maatwerkeisen stellen.

Ook uitten zij hun zorg dat de vraag naar elektriciteit onnodig groot zou zijn, waarmee zij vraagtekens zetten bij de Primaire Energie Factor en de zorg dat de BENG-eisen tot hogere energielasten zouden leiden en dat er daardoor geen sprake zou kunnen zijn van kostenoptimalisatie. Zij zetten tevens vraagtekens bij de forfaitaire ventilatie in BENG 1. Deze onder- werpen zijn hierboven bij «Internetconsultatie» behandeld. Zie ook de brief van 11juni 2019.

4.Notificatie

De ontwerpregeling is op 8 juli 2019 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2019/0329/NL). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er zijn geen opmerkingen van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Uit artikel 5 van de herziene EPBD volgt dat het niveau van eisen waaraan een bijna energieneutraal gebouw moet voldoen, kostenoptimaal moet zijn. Deze analyse is voor de 2019 in werking getreden eisen voor overheidsgebouwen vastgelegd in het DGMR-rapport «Kostenoptimaliteit BENG-eisen overheidsgebouwen» van 6 juli 2017. Met de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012 gaan de BENG-eisen voor alle nieuwe gebouwen gelden.

Dit wijzigingsbesluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport «Effectmeting wijziging Bouwbesluit 2012, financiële effecten van bijna energieneutraal bouwen (BENG)» (Sira Consulting, 11 februari 2019).

In overeenstemming met de methodiek die door de herziene EPBD voor kostenoptimaliteits-berekeningen is voorgeschreven, is in dit rapport voor de BENG-eis 2 (primaire fossiele energiegebruik) de kostenoptimaliteit beschouwd, en voor BENG 1 (energiebehoefte) en BENG 3 (aandeel hernieuwbare energie) de kosteneffectiviteit. Meer concreet betekent dit dat de regeldruk is berekend aan de hand van alle gebouwtypen die zijn onderscheiden in de in onderdeel 1 van dit algemeen deel van de toelichting bedoelde kostenoptimaliteitsstudie. Hierbij gaat het in principe om de meerkosten die niet worden terugverdiend door de besparing in de energiekosten. In het rapport wordt daarbij ingegaan op de verschillende referentiegebouwen en is per gebouwtype gerekend met bedragen per m2. Hieronder is alleen ingegaan op het onderscheid tussen woningen en utiliteitsbouw.

In het rapport worden de effecten van BENG in drie onderdelen onderscheiden:

Onderdeel A

Er is geen sprake van eenmalige lasten voor bedrijven bij onderdeel A. De voornaamste lastentoename vloeit voort uit de hogere eisen aan bouwwerken. De totale meerkosten van BENG-conform bouwen bedragen voor woningbouw tussen de € 25,3 en de € 175,8 miljoen per jaar. Voor utiliteitsbouw bedragen de jaarlijkse meerkosten tussen de € 136,2 miljoen en € 544,6 miljoen per jaar. Dit betekent dat de meerkosten voor een woning gemiddeld tussen de € 3,21 en € 22,45 per m² bedragen. De meerkosten zullen per woning derhalve gemiddeld tussen de € 380 en € 2.660 bedragen. Voor utiliteitsbouw bedragen de meerkosten tussen de € 12,51 en € 50,05 per m².

Daarnaast zijn er kosten die door de invoering met ingang van 1 juli 2018 van de Wet Voortgang Energietransitie (Wet Vet) worden veroorzaakt. Als gevolg van inwerkingtreding van de Wet Vet is de aansluitplicht op aardgas in principe vervallen. Deze kosten bedragen naar verwachting tussen € 1.022,7 miljoen en € 463,8 miljoen en zijn niet toe te rekenen aan de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012. Er is met deze bandbreedte gerekend omdat niet goed kan worden bepaald wat de gevolgen precies zijn van de Wet VET. De wijziging naar nieuwe gebouwen zonder aardgasaansluiting, betekent niet alleen het weglaten van de CV-ketel en het vervangen door een warmtepomp met extra capaciteit en extra zonnepanelen waarbij de rest van de woning hetzelfde blijft. De Wet VET zal in principe tot wezenlijk andere woningconcepten moeten leiden. De variabelen die het meest bepalend zijn voor de exacte toedeling van de kosten zijn de keuze van de energiebesparende maatregelen en de daarbij horende kosten voor aanschaf, onderhoud en vervanging en de baten (energiebesparing) over de gehele beschouwingsperiode en de samenstelling van de maatregelen tot maatregelpakketten.

De regeldrukeffecten vloeien in dit geval voort uit de voorzieningen die noodzakelijk zijn om zonder aardgas te kunnen voldoen aan de BENG-eisen. De belangrijkste variabelen zijn hierbij de technieken die worden toegepast. In de kostenoptimaliteitsstudie is rekening gehouden met alle gangbare best beschikbare technieken. Daarnaast staat het bouwers vrij om zelf de combinatie van technieken te bepalen. De prijs van de technieken is aan de markt. Het monitoren hiervan zal daarom niet kunnen leiden tot regeldrukvermindering. De nalevingskosten van BENG zijn gebaseerd op de kostenoptimaliteitsstudie. Bij de KOS zijn vertegenwoordigers van het bouwbedrijfsleven, van de sector van duurzame energietechnieken, woningcorporaties, gemeenten en specifieke gebouweigenaren zoals het Rijksvastgoedbedrijf en de VSNU (vereniging van Universiteiten) betrokken.

De ontwikkelingen van energiebesparende technieken staan niet stil. Daarnaast zullen de prijzen van energie toenemen. Dit heeft invloed op de lasten op langere termijn.

Het is aannemelijk dat dankzij innovatie, een toenemende vraag naar energiebesparende technieken en hogere kosten voor energie de meerkosten van BENG-conform bouwen per saldo in de toekomst zullen afnemen. De meerkosten van BENG-conform bouwen zoals deze in het bovengenoemde Sira-rapport zijn berekend, vormen hiermee naar verwachting een worst-case scenario.

De bestuurlijke lasten voor overheden zijn relatief beperkt. De eenmalige kosten van het kennisnemen van de BENG-eisen zijn uitgaande van 16 uur à € 62 per uur per gemeente en 355 gemeenten € 352.000. Er worden geen structurele gevolgen verwacht voor overheden.

Onderdeel B

De certificeringsplicht leidt tot eenmalige effecten voor bedrijven omdat het nieuwe deel van BRL 9500 moet worden gecertificeerd. De kosten om te voldoen aan het nieuwe deel van de BRL 9500 zijn naar verwachting € 1.100 voor 40 bedrijven, totaal € 44.000.

Ook zijn er eenmalige kosten voor de tijdsbesteding van bedrijven om voorbereidingen en aanpassingen te treffen. De benodigde tijdsinvestering is geraamd op één dag. De kosten van een verdiepingscursus bedragen circa € 600, de kosten van het bijbehorende examen bedragen circa € 500. De lasten voor alle bedrijven resulteren daarom in: (8 uur x€ 54/h + € 1.100) x 800 ofwel circa € 1,2 miljoen.

Daarnaast zijn er de kosten van een cursus en het vakbekwaamheidsexamen voor medewerkers. Voor dit onderzoek is ervan uitgegaan dat bij de 40 certificaathouders, gemiddeld 2 personen werkzaam zijn die een cursus volgen en een vakbekwaamheidsexamen afleggen. De kosten voor een driedaagse cursus inclusief vakbekwaamheidsexamen zijn € 1.830. De totale kosten zijn (24 uur x€ 54/u + € 1.830) x 2 x 40 ofwel circa € 250.000.

Er zullen zich naar verwachting vier nieuwe aanbieders op de markt begeven. Deze bedrijven maken om zich te laten certificeren eenmalige kosten van in totaal € 13.000.

Gecertificeerde bedrijven krijgen daarnaast ook te maken met structurele meerkosten vergeleken met de kosten die gemaakt werden bij toepassing van de eerdere versie van de BRL. Deze structurele kosten bedragen circa € 0,1 miljoen per jaar.

Onderdeel B leidt niet tot bestuurlijke lasten.

Onderdeel C

Het berekenen van de energieprestatie op basis van NTA 8800 leidt in principe niet tot regeldruk of bestuurlijke lasten.

6.Gevolgen voor Rijk en mede-overheden

Voorliggende wijziging leidt niet een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten als bedoeld in artikel 2 van de Financiële verhoudingswet. Er is dan ook geen sprake van financiële gevolgen als in dat artikel bedoeld. Zoals hierboven aangegeven is de BENG verplichting voor overheden overigens al op 1 januari 2019 in werking getreden.

7.Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid

Deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 betekent voor de handhaving door gemeenten dat zij in plaats van de controle van de EPC-berekeningen, de BENG-uitkomsten en berekeningen van de drie eisen moeten controleren. Hiervoor is vooral de beschikbaarheid van de software waarmee BENG kan worden berekend, van belang. De wijziging van het Bouwbesluit 2012 heeft op zich niet of nauwelijks invloed op de werkzaamheden van de gemeenten.

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13);

Transponeringstabel

1.Inleiding

Met dit wijzigingsbesluit, Stb. 2020, 84, wordt invulling gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 2018/844/EU van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (PbEU 156/75); hierna ook de tweede herziening van de richtlijn energieprestatie gebouwen of EPBD III. EPBD III bevat onder andere bepalingen over systeemeisen voor technische bouwsystemen, het documenteren van de energieprestatie van technische bouwsystemen, zelfregulerende apparatuur voor het regelen van de temperatuur per kamer of zone, laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen, keuringen van verwarmings- en airconditioningsystemen en gebouwautomatisering- en -controlesystemen. Met deze bepalingen wordt het (fossiele) energiegebruik in gebouwen gereduceerd. De implementatie is daarmee ondersteunend aan het Klimaatakkoord¹. EPBD III moet uiterlijk 10 maart 2020 volledig geïmplementeerd zijn in Nederlandse wet- en regelgeving of door middel van feitelijk handelen.In de hierop volgende paragraaf worden de verschillende wijzigingen toegelicht (paragraaf 2), waarna aandacht is voor de verhouding tot ander recht (paragraaf 3), de gevolgen van de wijzigingen (paragraaf 4), de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (paragraaf 5 en 6), ingewonnen advies en inspraak (paragraaf 7), de notificatie (paragraaf 8) en tot slot de inwerkingtreding en overgangsrecht (paragraaf 9).

¹ Te raadplegen via www.klimaatakkoord.nl

2.Hoofdlijnen van het wijzigingsbesluit

3.Verhouding tot hoger en overig recht

4.Financiële gevolgen voor burgers en bedrijven

5.Bestuurlijke lasten en financiële gevolgen voor de Rijksoverheid

Uitvoering van dit wijzigingsbesluit kan voor gemeenten extra kosten meebrengen. Die kosten kunnen samenhangen met toezicht en handhaving op o.a. de systeemeisen voor en documentatie van energieprestatie voor technische bouwsystemen, de keuringen voor verwarmings- en airconditioningsystemen, de installatie van gebouwautomatisering en -controlesystemen en de eisen voor de installatie van leidingdoorvoeren en laadpunten voor elektrisch vervoer. SIRA Consulting heeft een indicatief beeld geschetst van taken van gemeenten en de daaraan verbonden kosten bestaande uit de bestuurlijke lasten (BL)⁷.

Volgens SIRA Consulting kan het toezicht op utiliteitsgebouwen via een representatieve steekproef plaatsvinden. Als gevolg van de implementatie van EPBD III neemt de benodigde tijd voor controle bij gebouwen ten aanzien van keuringen, laadinfrastructuur en de aanwezigheid van GACS naar schatting toe met maximaal een uur. Bij een steekproef van 400 gebouwen leidt dit tot jaarlijkse kosten van € 24.000.

Voor woningen zou het toezicht kunnen plaatsvinden aan de hand van meldingen. Hoewel dit aspect niet binnen de definitie van regeldruk valt, heeft SIRA Consulting de kosten hiervoor ter illustratie in beeld gebracht. Bij maximaal 7.900 meldingen leidt dit tot kosten van € 1,4 mln. voor gemeenten. Inclusief de kosten voor correctief toezicht komt dit op 1,8 mln. per jaar.

De eenmalige kosten voor kennisname van regelgeving bedragen naar schatting € 17.000.

Omdat nog niet precies duidelijk is hoe gemeenten toezicht en handhaving gaan vormgeven, zijn de door SIRA Consulting in beeld gebrachte bestuurlijke lasten slechts indicatief. Op een later moment, naar verwachting bij de voorjaarsnota 2020, als meer bekend is over de wijze van handhaving door gemeenten, zal duidelijk worden hoe hoog de jaarlijkse kosten zullen zijn. In lijn met de Financiële verhoudingswet zal daarover nader overleg plaatsvinden met gemeenten. De kosten die gepaard gaan met dit voorstel zullen gedekt worden uit begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

⁷ Sira Consulting, Lastenmeting implementatie van de herziene EPBD, Eindrapport 9 juli 2019.

6.Uitvoering en handhaving

Toezicht en handhaving van de regels uit het Bouwbesluit 2012 is belegd bij het decentrale bevoegde gezag. Toezicht en handhaving van de bepalingen in het Besluit energieprestatie gebouwen (BEG) ligt bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, in mandaat van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uit het oogpunt van handhaafbaarheid is ervoor gekozen om gemeenten bevoegd gezag te maken voor toezicht en handhaving, ook voor de bepalingen rondom de keuringen van airco’s die uit het BEG worden gehaald en in het bouwbesluit worden opgenomen. Toezicht en handhaving komen daarmee in één hand te liggen. Hiermee wordt voorkomen dat gebouweigenaren met verschillende toezichthouders te maken krijgen. Gemeenten hebben bovendien het beste inzicht in het lokale gebouwenbestand. Gemeenten kunnen desgewenst toezicht en handhaving van de EPBD III combineren met al bestaande toezichts- en handhavingstaken ten aanzien van bouw- en woningtoezicht of energiebesparingsverplichtingen (bijvoorbeeld op grond van de Wet milieubeheer). Dit past bij de afspraak in het Klimaatakkoord om regelgeving en handhavingstaken rondom energiebesparing meer te harmoniseren en te decentraliseren. Samen met gemeenten en de sector wordt nog nader gekeken hoe de handhaving het beste kan worden vormgegeven en hoe gemeenten hier in gefaciliteerd kunnen worden. Er zal een handhavingsprotocol worden opgesteld met praktische informatie voor gemeenten over hoe de bepalingen zouden kunnen worden gehandhaafd.

7.Procedure en inspraak

8.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 8 oktober 2019 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2019 /0496/NL). De meeste bepalingen van dit wijzigingsbesluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie zijn geen opmerkingen ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

9.Inwerkingtreding en overgangsrecht

Het moment van inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit wordt voor het grootste deel bij koninklijk besluit bepaald. Alleen die onderdelen die direct noodzakelijk zijn voor de implementatie van de EPBD III en de wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en Herstelwet treden in werking met ingang van 10 maart 2020. Hierbij wordt opgemerkt dat de verplichting om een gebouwautomatisering en -controlesysteem te installeren bij bestaande gebouwen met een verwarmings- of airconditioningsysteem vanaf 290 kW en de verplichting om bij bestaande gebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen minimaal één oplaadpunt te installeren pas daadwerkelijk van toepassing zijn op een later moment. Dat is conform EPBD III 1 januari 2026 respectievelijk 1 januari 2025. De datum van 10 maart 2020 wijkt af van de vaste verandermomenten. Deze afwijking is noodzakelijk vanwege de implementatiedeadline die is gesteld in de EPBD III. De wijziging in het Besluit energieprestatie gebouwen die samenhangt met de wijzigingen in het Besluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 in verband met bijna energie-neutrale nieuwbouw (BENG) zal tegelijkertijd met dat besluit, in werking treden. De omzetting van de wijzigingen in het Besluit bouwwerken leefomgeving treden in werking wanneer het stelsel van de Omgevingswet in werking treedt. Dit is gepland op 1 januari 2021.

Dit wijzigingsbesluit voorziet in overgangsrecht voor de keuringsplicht uit de EPBD III. Omdat het systeem van keuringen voor verwarmings- en airconditioningsystemen naar verwachting niet op 10 maart 2020 is aangepast, wordt er bij de keuringen met overgangsrecht gewerkt. Tot de invoering van het nieuwe systeem voor keuringen, blijft het systeem van keuringen van kracht zoals dat is opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en was opgenomen in het Besluit energieprestatie gebouwen. Het keuringsverslag is aangemerkt als onderdeel van de keuring, waarvoor dus het oude regime ook tijdelijk blijft gelden. Bij het toepassen van de keuringen dient wel de nieuwe ondergrens (installaties met een vermogen van meer dan 70kW) gehanteerd te worden. Ook de uitzonderingen voor systemen die vallen onder een energieprestatiecontract of een systeem voor gebouwautomatisering en -controle gelden al direct na de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit. Het overgangsrecht is van kracht tot en met 10 maart 2022. Gemeenten zijn wel met ingang van 10 maart 2020 bevoegd gezag voor handhaving van de keuringen.

10Transponeringstabel

1.Inleiding

Dit besluit bevat diverse wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die de veiligheid bij het bouwen en de veiligheid en gezondheid in bouwwerken verbeteren. Deze wijzigingen hebben verschillende aanleidingen, waaronder aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: OvV). Daarnaast voorziet het besluit in een aantal wetstechnische of tekstuele wijzigingen van het Bouwbesluit 2012.

In de hierop volgende paragraaf worden de verschillende wijzigingen toegelicht (paragraaf 2), waarna aandacht is voor de verhouding tot ander recht (paragraaf 3), de gevolgen van de wijzigingen (paragraaf 4), de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (paragraaf 5), ingewonnen advies en inspraak (paragraaf 6), de technische notificatie (paragraaf 7) en tot slot de inwerkingtreding en overgangsrecht (paragraaf 8).

2.Hoofdlijnen van het besluit

3.Verhouding tot hoger en toekomstig recht

De wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 houden verband met het Europees recht en werken in de toekomst (naar verwachting oer 01.01.2022) door in het stelsel van de Omgevingswet (Besluit bouwwerken leefomgeving). Het Besluit bouwwerken leefomgeving is gebaseerd op de Omgevingswet en is de opvolger van het Bouwbesluit 2012. Alle wijzigingen die worden gedaan in het Bouwbesluit 2012 zijn daarom eveneens verwerkt in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Uitgangspunt is een technische omzetting van de normen van het Bouwbesluit 2012 naar het Besluit bouwwerken leefomgeving. Een uitzondering hierop is de wijziging voor de coördinator omgevingsveiligheid, die in het Besluit bouwwerken leefomgeving meer uitgebreid wordt geregeld dan in het Bouwbesluit 2012. Dit zal via een apart, nog te volgen, besluit gedaan worden. Deze uitzondering komt voort uit het verschil in grondslag voor het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving; omdat de grondslag in de Omgevingswet ruimer is geformuleerd ten aanzien van het verrichten van activiteiten, kunnen er specifiekere regels op gebaseerd worden.

Bij de verhouding tot het Europees recht gaat het om de wijzigingen ten aanzien van brand- en rookclassificaties van elektrische leidingen en pijpisolatie. Deze nieuwe classificaties komen voort uit de (gedelegeerde) Europese Verordening 2016/364 en worden via de herziene aanwijzing van de gestandaardiseerde norm in het Bouwbesluit 2012 geïmplementeerd.

4.Regeldruk en bestuurlijke lasten

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het toezicht en de handhaving van de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 worden primair uitgevoerd door de gemeente. Zij beschikken hiertoe over de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden zoals opgenomen in de Woningwet. In het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen is dit besluit voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak. In de reactie van de VNG zijn enkele inhoudelijke opmerkingen gemaakt, onder meer over het toepassen van maatregelen die gelijkwaardig zijn aan het aanhouden van veiligheidsafstanden op de bouwplaats. Naar aanleiding hiervan is artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 aangepast, waardoor het mogelijk wordt om de gewenste gelijkwaardige oplossingen toe te passen.

6.Advies en inspraak

7.Technische notificatie

Het ontwerpbesluit is op 19 december 2019 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2019/0645/NL). Er zijn gedurende de notificatie geen opmerkingen gemaakt.

8.Inwerkingtreding en overgangsrecht

De wijzigingen in dit besluit treden in werking op 1 juli 2020. Uitzondering is de regelgeving met betrekking tot geluidseisen voor installaties voor warmte- en koudeopwekking, die beoogd is per 1 januari 2021. Hiermee wordt aangesloten bij de vaste verandermomenten zoals vastgelegd in de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

Er is naar verwachting voldoende tijd voor de relevante sectoren om zich op de wijzigingen voor te bereiden. Bij het opstellen van de inhoudelijke wijzigingen is rekening gehouden met de positie van verschillende sectoren, door bijvoorbeeld bepaalde eisen alleen te laten gelden voor nieuwbouw. Er is om die reden ook niet voorzien in specifiek overgangsrecht in dit besluit. Voor procedures zoals vergunningaanvragen, die reeds in gang zijn gezet op het moment dat de nieuwe voorschriften in werking treden, geldt het overgangsrecht uit hoofdstuk 9 van het Bouwbesluit 2012.

1.Inleiding

Het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is de uitwerking van de voorgestelde wijziging van de Woningwet in verband met de introductie van een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (hierna: het wetsvoorstel). ¹ Aanleiding voor het wetsvoorstel zijn de bevindingen en aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) over het gevaar van koolmonoxidevergiftiging door gasverbrandingsinstallaties.² Met het certificeringsstelsel wordt beoogd het aantal koolmonoxideongevallen te reduceren door de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties te verbeteren.

De wijziging van de Woningwet maakt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur, in dit geval in het Bouwbesluit 2012, te regelen dat het uitvoeren of laten uitvoeren van bepaalde werkzaamheden niet is toegestaan als niet wordt beschikt over een geldige conformiteitsverklaring. In dit stelsel heeft de conformiteitsverklaring de vorm van een certificaat. De aangewezen werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties worden hiermee een gereserveerde activiteit: de werkzaamheden mogen alleen worden uitgevoerd door bedrijven die beschikken over het certificaat. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) wijst de conformiteitsbeoordelingsinstanties (hierna: CBI’s) aan die de certificaten mogen uitgeven en wijst ook conformiteitsbeoordelingsdocumenten, ook wel certificatieschema’s genoemd, aan die hierbij van toepassing zijn. Net als het wetsvoorstel bevat dit wijzigingsbesluit geen wijziging van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 en geen eisen aan de gasverbrandingstoestellen zelf.

Voor de overwegingen die aan de basis liggen van het wetsvoorstel, en het daarin geregelde stelsel van certificering, wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel.³ In de memorie van toelichting is ook ingegaan op de voorziene werking van het certificeringsstelsel en de positie van de verschillende betrokken partijen.

Dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is gebaseerd op de nieuwe (voorgestelde) grondslag in de Woningwet. Op basis van die grondslag zijn in dit wijzigingsbesluit de volgende onderdelen van het certificeringsstelsel uitgewerkt:

• Reikwijdte van het stelsel: de aanwijzing van de werkzaamheden en de gasverbrandingsinstallaties die onder stelsel komen te vallen (paragraaf 2.2 van deze nota van toelichting);
• Accreditatie en aanwijzing van CBI’s: de wijze waarop en de voorwaarden waaronder een CBI wordt geaccrediteerd en kan worden aangewezen door de Minister van BZK (paragraaf 2.3);
• Eisen aan certificatieschema’s: de minimumeisen waaraan certificatieschema’s, op basis waarvan bedrijven gecertificeerd kunnen worden, moeten voldoen (paragraaf 2.4);
• Meldplicht en informatieverstrekking: het melden van (bijna-)ongevallen door de installateur aan de bewoner, het bevoegd gezag en de CBI, en de gegevens die de CBI moet overleggen aan de Raad voor Accreditatie en de Minister in het kader van het toezicht op het stelsel (paragraaf 2.5);
• Openbaar register: de gegevens van aangewezen certificatieschema’s, CBI’s en gecertificeerde bedrijven die in een openbaar register worden opgenomen (paragraaf 2.6);
• Geldigheidsduur certificaat na intrekking aanwijzing CBI: de tijd die een gecertificeerd bedrijf heeft om na intrekking van de aanwijzing van de CBI een geldig certificaat bij een andere CBI te verkrijgen om de met dit stelsel gecertificeerde werkzaamheden te kunnen blijven uitvoeren (paragraaf 2.7).

Deze onderwerpen komen aan bod in de volgende paragraaf (Paragraaf 2. Hoofdlijnen van het voorstel). Vervolgens wordt ingegaan op de verhouding tot hoger en ander nationaal recht (paragraaf 3), de gevolgen van het wijzigingsbesluit (paragraaf 4), uitvoering, toezicht en handhaving (paragraaf 5), advies, consultatie en notificatie (paragraaf 6), en overgangsrecht en inwerkingtreding (paragraaf 7).

¹ Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 2.

² https://www.onderzoeksraad.nl/uploads/phase-docs/1079/b4a6d08bb6f4rapport-koolmonoxide-nl-interactief.pdf.

³ Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 3.

2.Hoofdlijnen van het voorstel

2.1Algemeen

De wijzigingen in dit wijzigingsbesluit leiden ertoe dat werkzaamheden aan gasverbrandingstoestellen, aanvoer van verbrandingslucht en afvoer van rookgassen alleen mogen worden uitgevoerd door daarvoor gecertificeerde bedrijven. Bedrijven worden gecertificeerd door CBI’s op basis van eisen die zijn opgenomen in certificatieschema’s. De certificatieschema’s bevatten eisen aan zowel de inhoudelijke kennis van personen als aan het proces met betrekking tot uit te voeren controles en metingen alvorens een gasverbrandingsinstallatie in bedrijf gesteld mag worden. De certificatieschema’s worden opgesteld door private partijen, de zogenoemde schemabeheerders. Een certificatieschema wordt na het opstellen geëvalueerd door de Raad voor Accreditatie en – indien wordt voldaan aan de wettelijke minimumeisen – tot het stelsel toegelaten door de Minister van BZK. Een schematische weergave van het stelsel is gegeven in onderstaand figuur.

Certificering van producten, processen en diensten is een vorm van conformiteitsbeoordeling waarbij wordt beoordeeld of een product, proces of dienst voldoet aan de daarvoor vooraf vastgestelde (certificatie-)eisen. Bij procescertificering worden op basis van het nationale actieplan gereglementeerde beroepen ⁴ alleen eisen gesteld die noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn om dwingende reden van algemeen belang. Het betreft hier de minimumeisen waaraan moet worden voldaan. In dit geval zijn de vooraf gestelde eisen vastgelegd in de certificatieschema’s. Bij de verstrekking van een certificaat wordt een aanvrager getoetst aan de uitgewerkte kwaliteitsnormen uit het certificatieschema. De beoordeling wordt uitgevoerd door een onafhankelijke en deskundige instantie, de CBI. De CBI controleert vervolgens periodiek via steekproeven en (administratieve) audits of de certificaathouder daadwerkelijk voldoet aan de gestelde normen. Is dit niet het geval, dan zal de CBI sancties op (kunnen) leggen in de vorm van een waarschuwing, schorsen of intrekken van het certificaat.

Conformiteitsbeoordeling betreft een privaat instrument en is een vorm van zelfregulering. Bij toepassing van conformiteitsbeoordeling in de wetgeving, moet vooraf duidelijk worden aangegeven in de regelgeving wat de vooraf gestelde eisen zijn op basis waarvan de conformiteitsbeoordeling wordt uitgevoerd. In het onderhavige wijzigingsbesluit wordt niet direct verwezen naar private instrumenten voor conformiteitsbeoordeling, maar is een wettelijk kader (randvoorwaarden) opgenomen waaraan de overheid kan toetsen of certificatieschema’s inhoudelijk aansluiten bij de beoogde doelstellingen van de wetgever en is de mogelijkheid gecreëerd om de door het veld opgestelde certificatieschema’s toe te laten tot het wettelijke stelsel. Ook zijn er bepalingen omtrent de geldigheid van certificaten, de schorsing of intrekking van de aanwijzing als CBI, faillissement en informatieverstrekking.

Met dit wettelijke kader wordt tevens duidelijkheid verschaft over de rollen en verantwoordelijkheden van betrokken publieke en private partijen. In dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) worden nadere eisen gesteld waaraan certificatieschema’s in ieder geval moeten voldoen om voor toelating tot het wettelijke stelsel in aanmerking te komen en eisen gesteld aan CBI’s. De Minister van BZK houdt toezicht op de werking van het stelsel en toetst of CBI’s en certificatieschema’s voldoen aan de gestelde eisen. Het bevoegd gezag (in de meeste gevallen de gemeente) houdt verder toezicht op de naleving van het verbod tot het uitvoeren of te laten uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties indien men voor die werkzaamheden niet beschikt over een geldig certificaat. Het publieke belang van reductie van koolmonoxideongevallen is hiermee geborgd. De effectiviteit van het stelsel zal gezamenlijk met de sector worden gemonitord.

Uit onderzoek in omringende landen blijkt de beschikbaarheid van een website met gecertificeerde (installatie)bedrijven een kritische succesfactor te zijn. Daarom is in het certificeringsstelsel voor gasverbrandingsinstallaties voorzien in een openbaar register van gecertificeerde (installatie)bedrijven. Gecertificeerde (installatie)bedrijven zijn bovendien verplicht om een in de regelgeving voorgeschreven beeldmerk te gebruiken, zodat het voor consumenten duidelijk is dat zij te maken hebben met een (monteur van een) gecertificeerd bedrijf. Ook wordt voorzien in een communicatiecampagne om bekendheid te geven aan het openbaar register en om mensen bewust te maken van de nieuwe wettelijke verplichting. Essentieel onderdeel daarvan is de (her)kenbaarheid van het stelsel en het gemak waarmee gecertificeerde (installatie)bedrijven te vinden zijn. Daarmee wordt het voor opdrachtgevers zo gemakkelijk mogelijk gemaakt om een (installatie)bedrijf te kiezen of om te controleren of hun vaste (installatie)bedrijf is gecertificeerd.

⁴ Kamerstukken II 2014/15, 24 036, nr. 409

3.Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

4.Gevolgen

4.2Nader onderzoek naar regeldrukeffecten installatiebedrijven (Sira Consulting 2019) ¹⁷

Naar aanleiding van de motie Koerhuis/Ronnes van 22 mei 2019 ¹⁸ , waarin de regering is verzocht een MKB-toets uit te voeren om de regeldruk en kosten van het stelsel nader te toetsen, zijn in het kader van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) de in 2017 berekende regeldrukeffecten voor installatiebedrijven door Sira Consulting nader gespecificeerd naar type/grootte bedrijf. Aanvullend daarop heeft Sira Consulting op basis van een aantal in afstemming met de sector aangepaste aannames en uitgangspunten de regeldruk en kosten voor installatiebedrijven ook geactualiseerd naar de situatie van nu. De overige in 2017 door Sira Consulting in kaart gebrachte regeldrukeffecten van het stelsel (voor bedrijfsmatige eigenaren van gasverbrandingsinstallaties, schemabeheerders, CBI’s, burgers, decentrale overheden en de Rijksoverheid) zijn in het kader van dit wijzigingsbesluit niet opnieuw berekend.

¹⁷ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/13/nader-onderzoek-naar-regeldrukeffecten-installatiebedrijven.

¹⁸ Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 022, nr. 12.

4.2.1Nadere specificatie van de in 2017 berekende regeldrukeffecten naar bedrijfstype/grootte

Bij het nadere onderzoek naar de regeldrukeffecten voor installatiebedrijven is uitgegaan van de in 2017 berekende maximale eenmalige en structurele regeldruk. Net zoals in het lastenonderzoek uit 2017 bedraagt deze regeldruk voor de installatiebedrijven gezamenlijk respectievelijk 20,8 en 37,7 miljoen euro. Uit de nadere berekening volgt dat deze effecten in absolute bedragen voor een groot deel neerslaan bij zzp-ers en microbedrijven. Dit komt omdat de meeste installatiebedrijven zzp-ers en microbedrijven zijn. Wanneer de regeldrukeffecten per bedrijf worden uitgedrukt, dan zijn de effecten voor zzp-ers het laagst en worden deze hoger naarmate de bedrijven groter zijn. Voor wat betreft de eenmalige effecten wordt hierbij opgemerkt dat deze voor zzp-ers en microbedrijven voor het grootste deel bestaan uit kosten (uren) in verband met voorbereiding en kennisname en voor een kleiner deel uit kosten in verband met opleiding en examen van de monteur. Bij de grotere bedrijven is dit andersom. Dit komt omdat binnen grotere bedrijven meer monteurs zullen worden opgeleid en examen zullen doen.

4.2.2 Regeldrukeffecten installatiebedrijven op basis van geactualiseerde aannames en uitgangspunten

In het nadere onderzoek zijn de regeldrukeffecten ook berekend met een aantal in overleg met de sector geactualiseerde aannames en uitgangspunten. Onder andere is gerekend met een groter aantal monteurs dat een EVC-examen zal gaan afleggen en hogere kosten voor deze examens. Ook zijn kosten voor het kalibreren van meetinstrumenten meegenomen. Verder zijn de uurtarieven voor monteurs nader toegespitst op het type bedrijf waar deze monteurs werkzaam zijn. Deze geactualiseerde aannames en uitgangspunten leiden tot hogere eenmalige en structurele effecten voor installatiebedrijven, behalve voor zzp-ers. Voor zzp-ers blijven deze effecten ten opzichte van het regeldrukeffectenonderzoek uit 2017 nagenoeg gelijk.

In aanvulling op de berekening met de geactualiseerde aannames en uitgangspunten heeft Sira Consulting ook twee door de sector voorgestelde varianten doorgerekend die de regeldruk voor zzp-ers en microbedrijven zouden kunnen beperken. Het betreft hier de variant waarin de steekproef en audit bij een bedrijf worden gecombineerd en de variant waarbij de steekproef en audit «op afstand» worden uitgevoerd. De effecten van deze twee varianten blijken echter maar beperkt van invloed op de verwachte tarieven voor onderhoud en installatie.

4.2.3Gevolgen extra regeldruk voor tarieven onderhoud en installatie

Om beter zicht te krijgen op het effect van de extra kosten als gevolg van het wettelijk stelsel zijn in het nadere onderzoek de extra structurele kosten afgezet tegen de tarieven (voor installatie en onderhoud) zoals die gemiddeld in de praktijk door installatiebedrijven worden gehanteerd. Hieruit blijkt dat het tarief dat zzp’ers op dit moment voor onderhoud rekenen gemiddeld circa 15% lager ligt dan het tarief dat andere bedrijven rekenen. Als gevolg van het wettelijk stelsel zullen de tarieven van zzp’ers voor onderhoud echter wel meer stijgen, maar circa 7% lager blijven dan de tarieven die andere bedrijfscategorieën naar verwachting zullen hanteren. Bij installatie zullen de tarieven van zzp’ers als gevolg van het wettelijk stelsel waarschijnlijk iets hoger uitvallen dan bij andere bedrijven. Maar het verschil blijft beperkt tot circa 1%. In het algemeen laten de uitkomsten zien dat de tarieven voor zowel onderhoudsbeurten als installaties tussen de verschillende bedrijfstypen niet erg van elkaar zullen verschillen.

De uitgevoerde berekeningen zijn gebaseerd op gemiddelde tarieven voor installatie en onderhoud die aan de consument worden berekend. In de praktijk zullen deze tarieven tussen de verschillende bedrijfscategorieën, maar ook tussen bedrijven binnen dezelfde bedrijfscategorie, sterk kunnen verschillen. Ook opgemerkt dient te worden dat bij de berekening van de regeldrukeffecten uitgegaan is van een beperkt aantal door een installatiebedrijf uit te voeren projecten met gasverbrandingsinstallaties. Per bedrijf is uitgegaan van twee installaties en vijf onderhoudsbeurten in de twee weken. Dit betekent dat bedrijven die meer projecten uitvoeren de extra kosten als gevolg van het wettelijk stelsel over meer projecten kunnen verrekenen waardoor het effect per installatie of onderhoudsbeurt en daarmee op het tarief dat aan de consument wordt berekend wordt beperkt.

5.Toezicht en handhaving

Het certificeringsstelsel voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties kent een gelaagdheid wat betreft het toezicht en de handhaving. De verschillende vormen van toezicht en handhaving zijn uitgebreid beschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat de basis vormt voor het onderhavige wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). Toezicht en handhaving wordt hieronder daarom in beknopte vorm behandeld.

6.Advies, consultatie en notificatie

De afgelopen jaren heeft intensieve afstemming plaatsgevonden met de verschillende vertegenwoordigers uit de sector over de nadere uitwerking van het stelsel van certificering. Naast de overleggen met de branchevereniging Techniek Nederland, heeft afstemming plaatsgevonden in het Overleg Platform Bouwregelgeving (OPB), waarin naast Techniek Nederland onder andere ook MKB-Nederland en Bouwend Nederland vertegenwoordigd zijn. Bij de uitwerking van het stelsel is ook met individuele – door brancheorganisatie Techniek Nederland benaderde – ondernemers gesproken over de werkbaarheid en uitvoerbaarheid van het stelsel in de praktijk.¹⁹ In navolging hierop is naar aanleiding van de motie Koerhuis/Ronnes van 22 mei 2019 ook een MKB-toets uitgevoerd.

Van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is een ontwerp gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie op www.internetconsultatie.nl. Deze consultatie vond plaats van 8 maart 2019 tot en met 8 april 2019. Er zijn 78 reacties op de internetconsultatie ontvangen. Deze reacties zijn geanalyseerd en er is een rapport gemaakt, dat op www.internetconsultatie.nl is geplaatst.

Daarnaast is het ontwerp in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en is het ontwerp voor advies voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De VNG heeft aangegeven af te zien van een reactie op dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). De ATR en de AP hebben op respectievelijk 4 april 2019 en 9 mei 2019 advies uitgebracht.

De reacties en adviezen hebben op onderdelen geleid tot aanvullingen, verduidelijkingen en/of verbeteringen van het besluit en de toelichting daarbij. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste opmerkingen.

¹⁹ De Tweede Kamer is hierover per brief van 27 mei 2019 nader geïnformeerd, Kamerstukken II 35 022, nr. 14.

7.Overgangsrecht en inwerkingtreding

Vanwege de gelaagdheid in het stelsel is in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) voorzien in een gefaseerde inwerkingtreding. Hiermee kunnen verschillende onderdelen van het stelsel op verschillende tijdstippen in werking treden. Ook is voorzien in overgangsrecht, waarmee voorbereidingstijd wordt gegeven aan de betrokken schemabeheerders, certificerende instellingen en bedrijven.

Na inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit kunnen de schemabeheerders hun certificatieschema’s voorleggen bij de Minister van BZK, die de schema’s zal toetsen en vervolgens kan aanwijzen. Hiervoor dienen deze schema’s eerst te zijn geëvalueerd door de Raad voor Accreditatie. Gedurende deze periode kan het certificeringsstelsel nog niet werken; de certificatieschema’s zijn immers nodig voor zowel de accreditatie van de CBI’s als de certificering van de bedrijven. Hier wordt rekening mee gehouden bij het bepalen van de inwerkingtreding van de onderdelen van dit wijzigingsbesluit.

Als er certificatieschema’s zijn aangewezen kunnen CBI’s geaccrediteerd worden en worden aangewezen door de Minister van BZK. De accreditatie is een voorwaarde om te worden aangewezen, en pas na een aanwijzing mag de CBI beginnen met het uitgeven van certificaten. Een accreditatie neemt echter enige tijd in beslag. Daarom treedt de verplichting dat een CBI geaccrediteerd moet zijn, achttien maanden na inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit in werking. Ook hiermee wordt rekening gehouden bij het bepalen van de inwerkingtreding van de betreffende bepaling. In deze overgangsperiode, waarin certificerende instellingen nog niet geaccrediteerd hoeven te zijn, kunnen certificerende instellingen alvast overgaan tot het verstrekken van certificaten aan bedrijven die de werkzaamheden volgens het betreffende certificatieschema willen gaan uitvoeren.

In het geval een CBI binnen de hiervoor bedoelde periode geen accreditatie verkrijgt, wordt de aanwijzing van de certificerende instelling door de Minister van BZK ingetrokken. De door de CBI gecertificeerde bedrijven blijven gedurende zes maanden vanaf het moment dat de aanwijzing wordt ingetrokken, gerechtigd tot het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties zoals bedoeld in dit stelsel. In die tijd kunnen deze bedrijven dan bij een andere, wel geaccrediteerde en aangewezen, CBI een certificaat verkrijgen. Het betreft hier een tijdelijke periode waarin het verbod op het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties niet geldt. Na deze periode kunnen alleen nog werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties worden verricht wanneer het bedrijf over een geldig certificaat beschikt. Deze periode van zes maanden geldt uiteraard alleen indien het certificaat op het moment van de intrekking zes maanden of langer geldig is. Indien het certificaat van de betrokken certificaathouder een kortere geldigheidsduur heeft, dan geldt de ontheffing van het verbod voor deze kortere geldigheidsduur.

Voor bedrijven geldt dat ze na inwerkingtreding van het stelsel 18 maanden de tijd krijgen om zich voor te bereiden op de verbodsbepaling en de vakbekwaamheidseisen die in het kader van het stelsel worden gesteld.

Latere inwerkingtreding (Stb. 2021, 555)

Met artikel 2 wordt het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen 1.35, eerste lid, en 1.36, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012, zoals daarin opgenomen middels het Besluit van 14 september 2020 houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met de introductie van een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (Stb. 2020, 348), gewijzigd van 1 april 2022 naar 1 januari 2023. Dit gebeurt door middel van het wijzigen van het bestaande inwerkingtredingsbesluit (Stb. 2020, 354). Voornoemde bepalingen bevatten de verbodsbepaling en het vereiste dat een certificerende instelling geaccrediteerd moet zijn voordat deze kan worden aangewezen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Reden voor het uitstel is dat het opstellen en aanwijzen van certificatieschema’s meer tijd vergt dan bij de inwerkingtreding van het stelsel was voorzien. Nu op dit moment nog geen certificatieschema’s zijn aangewezen is het niet langer haalbaar voor certificerende instellingen om vóór 1 april 2022 geaccrediteerd te zijn en voor bedrijven om voor die datum gecertificeerd te zijn. Met het verschuiven van deze datum naar 1 januari 2023 is voorzien in het verzoek van schemabeheerders en de sector om hier een oplossing voor te bieden.

1.Inleiding

Met ingang van 1 januari 2021 worden de huidige bepalingsmethoden voor het meten van de energieprestatie van gebouwen vervangen door een nieuwe methode, de zogenoemde NTA 8800. Tegelijkertijd wordt de wijze waarop de energieprestatie ten behoeve van het energielabel wordt uitgedrukt, gewijzigd van de dimensieloze indicator Energie-Index (EI) naar de nieuwe indicator primair fossiel energiegebruik, uitgedrukt in kWh/m2 per jaar. Tevens worden op ditzelfde moment, 1 januari 2021, eisen ten aanzien van bijna energie-neutrale nieuwbouw (BENG) ingevoerd. Deze ontwikkelingen vloeien voort uit de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen, hierna ook herziene richtlijn of EPBD (Energy Performance of Buildings Directive, richtlijn 2018/844/EU van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie. BENG vloeit voort uit de richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L 153/13). De wijziging van regelgeving voor de aanwijzing van de NTA 8800 als nieuwe bepalingsmethode voor de energieprestatie van gebouwen en aanwijzing van de nieuwbouweisen vanwege BENG is reeds in gang gezet (Kamerstukken II 2018/19, 30 196, nr. 651 (bijlage)). Met de voorliggende wijziging worden ook enige wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 aangebracht.

2.Hoofdlijnen van het besluit

Met de voorliggende wijziging worden de volgende wijzigingen doorgevoerd. In het Bouwbesluit 2012 wordt zowel in tabel 5.1A als in tabel 5.1B zoals deze per 1 januari 2021 gaan gelden een ondergeschikte wijziging aangebracht. Ook worden de technische eisen aan de label C-verplichting voor kantoren per 1 januari 2023 aangepast aan de nieuwe bepalingsmethode en indicator. Ook is specifiek overgangsrecht voor het energielabel van kantoren nader geregeld.

3.Lasten

Regeldruk Besluit bouwwerken leefomgeving /Bouwbesluit 2012

De structurele administratieve lasten bij de wijziging van het Bouwbesluit 2012, dan wel het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna ook Bbl) als vervanger van het Bouwbesluit 2012 op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, ten aanzien van de norm voor kantoren in 2023 bedragen per jaar zo’n € 153.000 voor bedrijven en € 13.000 voor de overheid ¹. Deze lasten worden veroorzaakt door een langere opnametijd van 8–10% voor kantoren. De eenmalige lasten, in de vorm van investeringskosten, nemen af. De nieuwe bepalingsmethode heeft als effect dat het bestaande label kan verbeteren of verslechteren. Kantoren die bijvoorbeeld in de huidige situatie een label C hebben, kunnen door de nieuwe bepalingsmethode naar een label D of een label B gaan. Bij verschuiving naar label D moet het kantoor worden aangepast en moeten eenmalige investeringskosten gemaakt worden. Andersom, als een kantoor met label D verschuift naar label C is geen aanpassing meer nodig en vervalt de investering. Het effect van de nieuwe bepalingsmethode op de investeringskosten is doorgerekend voor alle kantoorgebouwen. Het resultaat is dat voor bedrijven de eenmalige investeringskosten verminderen met € 30,3 miljoen en met € 2,3 miljoen voor de overheid. In totaal een eenmalige lastenverlichting van € 32,6 miljoen.

¹ Rapport «Lastenonderzoek implementatie nieuwe bepalingsmethode en indicator energielabel» van Sira Consulting B.V., 2019.

4.Advies, consultatie en notificatie

Code interbestuurlijke verhoudingen Dit besluit raakt niet aan de taken of bevoegdheden van decentrale overheden, en is daarom niet voorgelegd voor consultatie in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen. Dit besluit raakt niet aan de taken of bevoegdheden van decentrale overheden, en is daarom niet voorgelegd voor consultatie in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen.

MKB-toets Bij de totstandkoming van het besluit heeft geen MKB-toets plaats gevonden, omdat er nauwelijks regeldrukeffecten worden verwacht voor het MKB ².

² Kamerstukken II 2018/19, 32 637, nr. 360 (Kamerbrief evaluatie pilots MKB-toets).

Internet consultatie De internet consultatie heeft geen reacties over de voorgenomen wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 opgeleverd.

Advisering Adviescollege Toetsing Regeldruk Op 8 november 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) haar advies uitgebracht.

Het college adviseert om voor de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 de kennisnamekosten conform de Rijksbrede methodiek in beeld te brengen. Reactie: Bedoeld worden de kennisnamekosten voor de wijzigingen in het Bouwbesluit voor bedrijven. Kantoren zijn hiervan een onderdeel. Deze kosten zijn bij eerdere wijzigingen berekend. Het gaat om het onderzoek «Effectmeting wijziging Bouwbesluit 2012. Drijvende bouwwerken, milieuprestatiegrenswaarden en de label C-plicht voor kantoren» (Sira Consulting B.V., 2017). Voor de bedrijfsmatige overdrachten, waarvoor een nieuw energielabel moet worden aangevraagd, zijn de kennisnamekosten opgenomen in het onderzoek «Regel-drukeffecten vernieuwd energielabel voor woningen. Onderzoek naar de gevolgen van de introductie van het vernieuwde energielabel voor burgers en bedrijven» (Sira Consulting B.V., 2014). Het aantal jaarlijkse bedrijfsmatige overdrachten is volgens dit onderzoek 73.000. In de helft van deze gevallen is tijd opgenomen voor kennisname, omdat bedrijven niet voor elke woningoverdracht kennis hoeven te nemen (bijvoorbeeld als zij in het bezit zijn van meerdere woningen, volstaat één keer kennisname). De tijd die gemoeid is met kennisname en het verkrijgen van informatie over het energielabel is 20 minuten tegen een uurtarief van € 45.

Technische notificatie Het ontwerpbesluit is op 16 juli 2020 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2020/459/NL). De artikelen IV en V van het ontwerpbesluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie ook artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie zijn geen opmerkingen ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

1. Onderwerpen van dit besluit

Dit besluit heeft allereerst tot doel om de wettelijke stortverboden in artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (hierna: Bssa) in overeenstemming te brengen met het nieuwe beleid voor het storten van afvalstoffen dat is vastgelegd in het landelijk afvalbeheerplan 3 (hierna: LAP3). LAP3 ¹ is vastgesteld op grond van artikel 10.3 van de Wet milieubeheer. Er worden drie stortverboden aangepast (artikel III). Tevens worden technische wijzigingen aangebracht in het Asbestverwijderingsbesluit 2005, het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving op grond van de Omgevingswet (artikelen I, II en IV). In deze besluiten wordt een omschrijving van het begrip «asbest» opgenomen. De reden hiervoor wordt besproken in de artikelsgewijze toelichting.

¹ Te raadplegen op: https://lap3.nl/. Op deze website zijn ook alle sectorplannen te vinden.

1. Inleiding

In dit besluit worden enkele wijzigingen aan het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) aangebracht < niet nader in deze toelichting behandeld>. De wijzigingen zijn onderdeel van beleidsontwikkeling in het kader van de doelen van bouwregelgeving. Dit besluit is in eerste instantie alleen opgesteld als een wijziging van het Bbl. Gedurende dit proces is bekend geworden dat de Omgevingswet en de daarbij behorende besluiten een jaar later dan eerder voorgenomen in werking zullen treden, namelijk op 1 januari 2022. ¹ Tijdens de voorhangprocedure van dit besluit bij de Tweede Kamer is toegezegd voor diverse onderwerpen daarom nog wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 te maken, die naar verwachting in de loop van 2021 in werking kunnen treden. ² Niet alle wijzigingen worden nog in het Bouwbesluit 2012 doorgevoerd, aangezien deze ofwel pas onder het stelsel van de Omgevingswet noodzakelijk zijn, ofwel er geen voldoende wettelijke grondslag is om deze in het Bouwbesluit 2012 op te nemen. De wijzigingen zijn onder te verdelen onder de volgende beleidsdoelen, daarbij is aangegeven of het een wijziging van het Bbl en het Bouwbesluit 2012 betreft, of alleen van het Bbl:

¹ Kamerstukken II, 2019-20, 33118, nr. 145.

² Kamerstukken II, 2019-20, 33118, nr. 150.

Ook wordt met dit besluit bestaand recht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer technisch omgezet naar het Bbl (hoofdstuk 7). Met deze omzetting vinden geen inhoudelijke beleidswijzigingen plaats.

Daarnaast is er een wijziging opgenomen om duidelijk te maken tot wie de in artikel 2.6 van het Bbl opgenomen zorgplicht zich richt (zie artikel I, onderdeel A en de artikelsgewijze toelichting), en een wijziging (van het Bouwbesluit 2012 en Bbl) die erop is gericht te bepalen welke regels met betrekking tot het bepalen van overstromingsrisico's van bouwwerken met primair een waterkerende functie van toepassing zijn in het geval regels overlappen (zie artikel I, onderdeel B en de artikelsgewijze toelichting). Ten slotte zijn er nog enkele technische wijzigingen doorgevoerd.

De aanleiding, het nut en de noodzaak, en de inhoud van de wijzigingen zijn per onderwerp in de betreffende paragrafen hieronder toegelicht.

2.De veiligheidscoördinator directe omgeving

Wijziging van het BBL. Hier niet behandeld.

3.De verbetering van brand- en vluchtveiligheid van gebouwen

4.Aanscherping eis minimale hoogte afscheiding van bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam rijdend verkeer

De Fietsersbond, het Landelijke Fietsplatform, RAI-vereniging, de ANWB en Veilig Verkeer Nederland hebben bij de ministeries van BZK en Infrastructuur en Waterstaat aandacht gevraagd voor de momenteel minimum voorgeschreven hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde, zoals met name bruggen of een viaduct. Deze organisaties stellen dat de minimum voorgeschreven hoogtes te laag zijn om in alle gevallen voldoende bescherming te bieden aan met name lange fietsers en hebben verzocht om een ophoging van de wettelijke eisen.

De bezwaren van de diverse organisaties tegen de huidige voorschreven hoogte van de afscheidingen zoals die nu in het Bouwbesluit 2012 zijn voorgeschreven, berusten op belevingen van hun leden en theoretisch onderzoek naar de lengte van fietsers en hun zwaartepunt. In opdracht van het ministerie van BZK heeft Sweco onderzoek verricht naar de vraag of de minimale voorschreven hoogte van leuningen bij bruggen voldoende veilig is.¹² Daarbij is gekeken naar de theorie (biomechanische analyse), praktijk (geregistreerde ongevallen) en daarnaast is een grove inschatting gemaakt van het aantal fietsbruggen en de daadwerkelijke hoogtes van de leuningen. Sweco constateert dat er in de periode 2013-2017 twee ongelukken geregistreerd zijn waarbij een fietser over of onder een brugleuning door is gevallen. Er is onvoldoende informatie bekend om te achterhalen wat de rol van de hoogte van de leuningen hier in was en welke andere factoren mogelijk nog een rol hebben gespeeld. Op basis van de biomechanische analyse concludeert Sweco dat de hoogte van de leuning inderdaad een effect heeft op de objectieve en subjectieve veiligheid. Een hogere leuninghoogte voelt veiliger, en is ook veiliger.

De bouwregelgeving is er onder meer op gericht om risico’s voor de veiligheid zoveel mogelijk te verkleinen. Het past daarom om in ieder geval het objectieve risico dat fietsers lopen zoveel mogelijk weg te nemen. Het CROW (kennisplatform voor infrastructuur, openbare ruimte, verkeer en vervoer) hanteert in haar (vrijwillige) richtlijn een leuninghoogte van 120 cm, maar bij voorkeur 130 cm. Voorgesteld wordt om in de regelgeving bij de bestaande CROW-norm van 130 cm aan te sluiten. Op basis van het onderzoek van Sweco ligt met die waarde het zwaartepunt van het 95e percentiel van alle Nederlanders onder deze waarde bij een geheel rechtop zittende fietser. Het zwaartepunt van een fietser ligt in de buurt van de heuphoogte. Dat houdt in dat bij een leuning van 130 cm 95% van de Nederlanders geen objectief risico loopt om bij val bij de leuning, over die leuning te kunnen vallen.

¹² ‘Fietsleuningen op Bruggen’, Sweco 2019, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/05/08/fietsleuningen-op-bruggen.

5.Toegankelijkheidseisen aan toegangen en trappen

6.Aanscherping milieuprestatie-eis voor woningen

Op 1 januari 2018 is in het toenmalige Bouwbesluit 2012 een milieuprestatie-eis ingevoerd voor nieuwe woningen en kantoorgebouwen. Deze milieuprestatie-eis bepaalt de maximum milieubelasting die een nieuwe woning of kantoorgebouw mag hebben. Deze milieubelasting wordt berekend met de in de bouwregelgeving aangewezen methode. De milieuprestatie-eis is een generieke prestatie-eis. Ze schrijft niet voor hoe de eis moet worden gerealiseerd. Op deze manier hebben bij het bouwen betrokken partijen zoals de opdrachtgever, de architect, adviseurs, de aannemer en leveranciers vrijheid om zelf de optimale keuze te maken tussen mogelijke maatregelen. Dit geeft ontwerpvrijheid en stimuleert innovatie. Het huidige kabinet heeft de circulaire economie tot een prioriteit bestempeld.¹⁹ Daarbinnen is circulair bouwen één van de vijf prioritaire thema’s. In een circulaire economie worden grondstoffen efficiënt ingezet en hergebruikt, zonder schadelijke emissies naar het milieu. Voor zover nieuwe grondstoffen nodig zijn, worden deze op duurzame wijze gewonnen en wordt verdere aantasting van de sociale en fysieke leefomgeving en de gezondheid vorkomen. Producten en materialen worden zo ontworpen dat ze kunnen worden hergebruikt met zo min mogelijk waardeverlies en zonder schadelijke emissies naar het milieu. ²⁰ In een brief aan de Tweede Kamer van 8 oktober 2019 over maatregelen voor het bevorderen van circulair bouwen stelt de minister van BZK voor om de milieuprestatie-eis te gebruiken als instrument voor het bevorderen van circulair bouwen. Circulaire maatregelen verminderen de milieubelasting. Er zijn verschillende soorten circulaire maatregelen mogelijk in de bouw. Een eerste stap is om te kijken wat voor materiaal er al beschikbaar is, bijvoorbeeld hergebruik van elementen uit het casco of van een installatie. Een volgende stap is om hernieuwbare materialen te gebruiken. Vervolgens kan worden gekeken hoe de milieubelasting kan worden geminimaliseerd, bijvoorbeeld door efficiënt gebouwontwerp. Ook een belangrijk element is de verlenging van de levensduur van bouwwerken of onderdelen daarvan. Tot slot kan worden gekeken hoe het bouwwerk zo goed mogelijk herbruikbaar is aan het einde van zijn levensduur. Dit kan bijvoorbeeld door demontabel te bouwen. De minister van BZK stelt in voornoemde brief als doel de milieuprestatie-eis tot 2030 stapsgewijs scherper te stellen en uiterlijk in 2030 te halveren. ²¹ De uitwerking van deze ambitie zal in een plan van aanpak in 2020 aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

¹⁹ Vertrouwen in de toekomst Regeerakkoord 2017 – 2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie (p. 46)

²⁰ Rijksbreed programma Circulaire Economie, ministerie van Infrastructuur en Milieu, ministerie van Economische Zaken, Den Haag, september 2016

²¹ Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 852, nr. 94

Een eerste stap om uiterlijk in 2030 te kunnen komen tot de aangekondigde halvering van deze eis, is het aanscherpen van de milieuprestatie- eis voor nieuwe woningen van 1 naar 0,8. In artikel artikel II, onderdeel V van dit besluit is dit geregeld. Het beleidsdoel van deze voorliggende wijziging is dat het niveau van de eis licht wordt verhoogd zonder dat dit ingrijpende gevolgen heeft voor de bouw en dat meer partijen in de bouw aan de slag zullen gaan met milieuvriendelijk en circulair bouwen. Bij de berekeningen die zijn uitgevoerd om inzicht te krijgen in de mogelijkheden voor een scherpere eis, is uitgegaan van aardgasloze woningen, gebouwd conform BENG-eisen.²² Uit de berekeningen is gebleken dat het mogelijk is om met nu al beschikbare technieken woningen met een scherpere milieuprestatie dan de huidige milieuprestatie-eis te bouwen die tevens voldoen aan de BENG-eisen.

²² Onderzoek t.b.v. aanscherping MPG-eis, Inzicht in het kwaliteitsniveau bij nieuwbouw anno 2020 van woningen en woon- en kantoorgebouwen, W/E adviseurs, Utrecht, juli 2019

7.Technische omzetting van een aantal bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer

Dit betreft een wijziging van het Bbl. Hier dus niet nader behandeld.

8.Financiële gevolgen en regeldrukgevolgen

9. Toezicht en handhaving

In het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen is dit besluit voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak.

Het overgrote deel van de wijzingen in dit verzamelbesluit leidt tot aangepaste eisen of enkele nieuwe eisen voor nieuw te bouwen of te verbouwen bouwwerken, zoals de aanscherpingen van de milieuprestatie-eis en toegankelijkheidseisen. Het toezicht hierop leidt tot niet tot een nieuwe toezichtstaak maar kan vanaf het moment van inwerkingtreding direct meelopen in de reguliere procedures voor de bouwregelgeving. Dit kunnen de volgende procedures zijn:

• de beoordeling en verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen;
• het ontvangen van de sloopmelding bij de gemeente en eventueel stellen van nadere voorschriften hieraan; of
• indien de werkzaamheden onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, de controle tijdens de bouw hierop door een kwaliteitsborger en de daar bijbehorende bouwmelding die bij het bevoegd gezag wordt ingediend.

Dit ligt anders bij de verplichting voor rookmelders in de bestaande bouw. De verplichting om op alle verdiepingen in bestaande woningen een rookmelder te hebben zal gaan gelden vanaf 1 juli 2022. Aangezien deze verplichting gaat gelden voor bestaande woningen is hier geen procedure aan gekoppeld zoals een omgevingsvergunning voor het bouwen of een melding. Er is dus geen standaard moment waarop het bevoegd gezag op basis van gegevens en bescheiden of een standaardcontrole kan controleren of aan de verplichting is voldaan. Hoe gemeenten hierop gaan toezien kunnen zij zelf beleidsmatig invullen. Dit geldt nu ook al voor de andere eisen die gelden voor bestaande bouw. Het is ook niet de bedoeling dat gemeenten achter elke voordeur in Nederland gaan controleren of er daadwerkelijk een functionerende rookmelder hangt. Dat zou een te grote belasting leggen op de toezicht capaciteit van gemeenten. Gemeenten hebben zelf de mogelijkheid om de keuze te maken of zij in 2022 actief op deze verplichting gaan controleren, bijvoorbeeld door hier tijdens reguliere controles uitdrukkelijk naar te kijken, of door steekproefsgewijs op deze verplichting te gaan controleren. Het bevoegd gezag kan in beleidsregels kaders opnemen voor de handhaving van deze verplichting. Ook kunnen zij er voor kiezen geen specifiek beleid hier op te voeren maar met name te reageren op handhavingsverzoeken van bijvoorbeeld huurders of anderen. Waar het bevoegd gezag en ook brandweer tot nu toe niet anders konden doen dan wijzen op het nut van rookmelders en het gebruik stimuleren, bestaat er immers straks een juridische grondslag om deze in elke woning daadwerkelijk te eisen. Het staat het bevoegd gezag vrij om te beoordelen of en welke maatregelen er in een bepaald geval ingezet worden bij de handhaving. Op basis van een afweging van alle omstandigheden van het geval zal het bevoegd gezag beoordelen of en welke handhavingsmaatregel in het concrete geval proportioneel is.

Dat rookmelders levens redden is een feit. Veel mensen hebben daarom zelf al rookmelders opgehangen in woningen waarvoor dit momenteel niet wettelijk verplicht is. De regering zal actie ondernemen om de naleving van deze nieuwe verplichting verder te bevorderen. In overleg met gemeenten en brandweer zal het ministerie van BZK hiervoor in de tweede helft van 2021 een voorlichtingscampagne opzetten. Deze zal niet alleen over de verplichting voor rookmelders gaan, maar vooral aandacht besteden aan waar en op welke wijze de melders het beste aangebracht en onderhouden kunnen worden. Hiermee ontstaat de noodzakelijke bewustwording dat deze nieuwe wettelijke verplichting er vanaf 1 juli 2022 dient te worden nageleefd. Het kabinet verwacht dat het effect van deze aankondiging zal leiden tot een gedragsverandering bij die mensen die thans nog niet zelf al -zonder een wettelijke verplichting- rookmelders in hun woning hebben opgehangen. Na invoering van de nieuwe wettelijke eis zal het kabinet via een representatieve steekproef jaarlijks monitoren of en hoe deze verplichting wordt nageleefd. Daarbij zal ook bezien worden hoe vaak gemeenten handhavend moeten optreden en welke kosten hiermee gemoeid zijn. De uitkomsten van dit onderzoek zullen worden besproken met de gemeenten en de brandweer. Bij gebleken onvoldoende naleving zal het kabinet in overleg met alle stakeholders bezien welke aanvullende maatregelen nodig zijn.

10.Overgangsrecht en inwerkingtreding

Artikel II van dit besluit betreffende het Bouwbesluit 2012 treedt naar verwachting zo snel mogelijk in 2021 in werking. De inwerkingtreding wordt op grond van artikel III van dit besluit bij koninklijk besluit geregeld. In dit besluit is overgangsrecht opgenomen in artikel II, onderdeel AD (artikel 9.2 van het Bouwbesluit 2012).

11.Afstemming met belanghebbende partijen

12. Technische notificatie

Het ontwerpbesluit is op 1 oktober 2020 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2019/0645/NL). Er zijn gedurende de notificatie geen opmerkingen gemaakt.

Na de notificatie is door de Nederlandse liftenbranche een reactie gegeven op de nieuwe eisen voor liften. Hierbij is naar voren gebracht dat het stellen van eisen aan de liftinstallatie op gespannen voet staat met de Europese Richtlijn Liften. Hierop is besloten om de eerdere voorgenomen eis in het eerste lid van artikel 4.218a (een voorziening voor de sturing van een lift als bedoeld in artikel 4.189 in een woongebouw is zodanig dat de lift bruikbaar blijft bij brand) vooralsnog te laten vervallen en te volstaan met alleen bouwkundige eisen die geen directe betrekking hebben op de liftinstallatie.

13.Verhouding met nationaal recht

Dit deel van de toelichting van het wijzigingsbesluit heeft betrekking op het Bbl en is voor deze toelichting niet van belang.

14.Evaluatie

De Omgevingswet bevat een evaluatiebepaling in artikel 23.9, die inhoudt dat de Omgevingswet elke vijf jaar geëvalueerd wordt op de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Bij die evaluatie zal ook gekeken worden naar de werking van instrumenten van het nieuwe stelsel, zoals de algemene rijksregels in het Bbl. Daarmee zijn die wijzigingen ook onderwerp van de periodieke evaluatie als bedoeld in artikel 23.9 van de Omgevingswet. Naast deze formele evaluatie vindt er een aantal keer per jaar overleg plaats met een groot en divers aantal bij de bouw betrokken partijen in de overleggremia JTC en het OPB over het geheel van de bouwregelgeving, en wordt daarnaast in kleiner verband of op specifieke onderwerpen ook zeer regelmatig met marktpartijen en overheden gesproken. Signalen over de werking van de regelgeving worden hier opgehaald en kunnen, zo nodig na verder onderzoek, ook tussentijds tot aanpassing van de regelgeving leiden. Specifiek voor de milieuprestatie-eisen van gebouwen is in voornoemde brief van 8 oktober 2019 over maatregelen voor bevorderen circulair bouwen aangekondigd dat het doel is om de milieuprestatie-eis tot 2030 stapsgewijs scherper te stellen en uiterlijk in 2030 te halveren. Bij een volgende wijziging van het Bbl op dit onderwerp zal bezien worden hoe de in dit besluit opgenomen aanscherping functioneert.

Latere inwerkingtreding (Stb. 2021, 555)

Met dit besluit is in artikel 1 voorzien in de inwerkingtreding per 1 januari 2022 van artikel II, onderdeel T, onder 1, van het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147). In artikel II, onderdeel T, onder 1, van dit besluit worden bepaalde zaken geregeld met betrekking tot de verbetering van de toegankelijkheid van nieuwe woningen voor mensen in een rolstoel of met een rollator. Meer specifiek wordt geregeld dat voortaan bij nieuwbouw alle toegangsdrempels van een woongebouw maximaal 0,02 m hoog mogen zijn, met uitzondering van de drempels van balkons. Artikel II van dit besluit is grotendeels in werking getreden per 1 april 2021. Indertijd is ervoor gekozen om artikel II, onderdeel T, onder 1, niet in werking te laten treden per 1 april 2021, maar per 1 januari 2022, omdat betrokken partijen aangaven een langere voorbereidingstijd nodig te hebben.²⁸

²⁸ Zie de nota van toelichting bij het Besluit van 14 april 2021 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van onderdelen van artikel II van het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147).

1Inleiding

Op 11 december 2018 is de herziening van de richtlijn hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking) (PbEU 2018, L 382)) vastgesteld. Het onderhavige besluit strekt tot implementatie van deze herziene richtlijn (hierna ook: REDII). In paragraaf 9 van dit algemeen deel van de toelichting is een transponeringstabel opgenomen. De REDII dient uiterlijk 30 juni 2021 te zijn geïmplementeerd en heeft ten doel de inzet van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie te vergroten. Het toenemende gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen vormt een belangrijk onderdeel van het pakket aan maatregelen in het Europese energiebeleid dat nodig is om de broeikasgasemissies te reduceren en te voldoen aan de klimaatdoelen die in Parijs zijn afgesproken.

De REDII bevat een verplichting voor lidstaten om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw en ingrijpende renovatie. Voor een deel is deze verplichting al geïmplementeerd. Voor nieuwbouw geldt namelijk vanaf 1 januari 2021 een eis voor de minimum- waarde hernieuwbare energie. Dit is geregeld in een eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2012, het Besluit van 13 december 2019, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en van enkele andere besluiten inzake bijna energie-neutrale nieuwbouw (hierna: Besluit BENG).¹ Hiermee wordt voldaan aan de REDII voor het gebruik van een verplichte minimum- waarde hernieuwbare energie bij nieuwbouw. Voor ingrijpende renovatie is er echter nog geen eis in de regelgeving opgenomen. Met de onderhavige wijziging wordt deze eis geïmplementeerd in het Bouwbesluit 2012 en, voor wanneer de Omgevingswet in werking treedt, in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl). Deze eis wordt nader uitgewerkt in de Regeling Bouwbesluit 2012 (en de Omgevingsregeling) en draagt bij aan het behalen van stijgende doelstellingen ten aanzien van de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Bij de implementatie van de REDII is rekening gehouden met afspraken in het kader van het Klimaatakkoord en bestaande verplichtingen. ²

¹ Stb. 2019, 501.

² Stb. 2018, 380; Kamerstukken II 2019/20, 30 196, nr. 695; Stb. 2020, 84.

2Hoofdlijnen van het besluit

3Verhouding tot ander recht

Richtlijn herziene EPBD

De nationale regelgeving bevat ter implementatie van de herziene EPBD energieprestatie-eisen en systeemeisen bij verbouw en ingrijpende renovatie. Deze eisen hebben ten doel de vermindering van de benodigde hoeveelheid (fossiele) energie om te voldoen aan de vraag naar energie die verband houdt met een normaal gebruik van gebouwen. In die zin is er geen directe samenhang met de verplichting in dit voorstel, welke het doel dient om het totale aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindgebruik van energie te vergroten. In de uitwerking van deze verplichting is er zoveel mogelijk aangesloten bij de EPBD-implementatie in het Bouwbesluit 2012. Concreet betekent dit dat dezelfde definitie voor ingrijpende renovatie wordt gebruikt en dezelfde reikwijdte wordt aangehouden als voor de energieprestatie-eisen en systeemeisen voor technische bouwsystemen bij verbouw en ingrijpende renovatie. Dit komt de eenduidigheid ten goede. In de communicatie van de Rijksoverheid over de energieprestatie-eisen en systeemeisen bij verbouw en ingrijpende renovatie zal een link worden gelegd met de verplichting in dit voorstel wanneer deze inwerking is getreden.

Met het Besluit BENG (Stb. 2019, 501) is de eis voor een aandeel hernieuwbare energie voor nieuwbouw reeds geïmplementeerd in het Bouwbesluit 2012, in de vorm van de BENG 3-eis. Die wijziging betreft dus, evenals het onderhavige besluit, implementatie van artikel 15, vierde lid, van de REDII. Ook is met Besluit BENG de bepalingsmethodiek NTA 8800 per 1 januari 2021 in het Bouwbesluit 2012 aangewezen. NTA 8800 wordt op grond van het onderhavige besluit ook gebruikt om de minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie te berekenen.

Tot slot is er een raakvlak met een eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2013, 244) en een wijziging van de Regeling bouwbesluit 2012 (Stcrt. 2013, 16919), waarmee artikel 7 (ingrijpende renovatie bestaande gebouwen) en artikel 8 (technische bouwsystemen) van de herziene EPBD zijn geïmplementeerd. Op grond van voornoemde wijziging van het Bouwbesluit 2012 gelden in het geval van ingrijpende renovatie de nieuwbouweisen voor thermische isolatie. Met de wijziging van de Regeling bouwbesluit 2012 is de definitie voor ingrijpende renovatie opgenomen.

De Omgevingswet

Onder het stelsel van de Omgevingswet worden de regels uit het Bouwbesluit 2012 opgenomen in het Bbl. In voorliggend wijzigingsbesluit worden daarom ook de wijzigingen opgenomen voor het Bbl. Uitgangspunt daarbij is een technische omzetting van de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012. Deze wijzigingen zullen pas in werking treden wanneer het stelsel van de Omgevingswet in werking treedt. Inwerkingtreding van de Omgevingswet (en daarmee de wijzigingen van het Bbl) is voorzien per 1 juli 2022.

Isolatiestandaard voor woningen en de eindnorm voor utiliteitsgebouwen

Er ligt een voorstel voor een standaard voor woningisolatie om gebouweigenaren op natuurlijke momenten van onderhoud, verkoop en verbouwing een duidelijk handelingsperspectief richting 2050 te geven. ¹⁴De standaard geeft aan wanneer de woning goed geïsoleerd is en hoeveel warmte dan nog nodig is om de woning te verwarmen. Conform de afspraak in het Klimaatakkoord, is er gestart met de voorbereiding om een standaard uit te werken in het beleidsinstrumentarium. Wanneer een verplichting, waaraan de huursector in 2050 mogelijk dient te voldoen, in regelgeving opgenomen zal worden wordt gelaten aan een volgend kabinet. Dat geldt ook voor de vraag of het nodig is de standaard ook voor eigenaar-bewoners te verplichten. Ook wordt er op dit moment gewerkt aan een wettelijke eindnorm waar bestaande utiliteitsgebouwen in 2050 minimaal aan dienen te voldoen, zoals is afgesproken in het Klimaatakkoord.

¹⁴ Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 749.

Zowel de isolatiestandaard voor woningen als de eindnorm voor utiliteitsgebouwen bevatten geen verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie. Ook zijn ze op dit moment niet verplicht bij ingrijpende renovatie van woningen of utiliteitsgebouwen. In die zin is er geen directe samenhang met de verplichting in dit voorstel. Het is wel aannemelijk dat de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie bij kan dragen aan het behalen van de eindnorm voor utiliteitsgebouwen. Dit zal duidelijk worden in de verdere uitwerking van de eindnorm.

Duurzame daken

Tot slot wordt er momenteel gewerkt aan een wijzigingsbesluit van het Bbl voor het duurzaam gebruik van daken.¹⁵ Hiermee wordt de bevoegdheid voor gemeenten geïntroduceerd om bij maatwerk te bepalen dat de daken van gebouwen met een industriefunctie of overige gebruiksfunctie ¹⁶ gebruikt worden voor de opwek van hernieuwbare energie of maatregelen ten behoeve van klimaatadaptatie, zoals groendaken. Voor deze gebruiksfuncties gelden op dit moment geen energieprestatie-eisen. De wijziging voor het duurzaam gebruik van daken betreft dus andere gebruiksfuncties dan deze wijziging. Deze wijziging schrijft namelijk een minimumwaarde hernieuwbare energie voor bij gebouwen met een gebruiksfunctie waarvoor op dit moment wél energieprestatie-eisen gelden voor gebouwen. Er is daarmee dus geen directe relatie tussen beide wijzigingen. In de verdere uitwerking van het wijzigingsbesluit voor het duurzaam gebruik van daken zal, voor zover mogelijk, worden aangesloten bij de uitgangspunten die gehanteerd worden voor het onderhavige besluit. Daarbij kan gedacht worden aan de invulling van locatiegebonden omstandigheden of bouwtechnische belemmeringen met betrekking tot de opwek van hernieuwbare energie op daken.

¹⁵ Consultatieversie: https://www.internetconsultatie.nl/bbl_duurzaam_gebruik_daken.

¹⁶ Conform het Bouwbesluit 2012.

4Financiële gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden

Dit wijzigingsbesluit heeft financiële gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport van onderzoeksbureau SIRA Consulting, Effectenmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie.¹⁷ Het onderzoeksbureau heeft in dit effectenoderzoek gekeken naar regeldruk voor bedrijven en burgers bestaande uit administratieve lasten (AL) en inhoudelijke nalevingskosten (INK). Ook is er gekeken naar de mogelijke positieve financiële effecten in de vorm van baten voor gebouweigenaren (en/of gebruikers). PV-panelen leiden bijvoorbeeld voor gebouweigenaren (bewoners) tot minder elektriciteitsafname uit het energienet, wat resulteert in een lagere energierekening. Voor het onderzoek heeft SIRA Consulting interviews gehouden met gebouweigenaren, bevoegde gezagen en adviesbureaus in de bouwsector.

¹⁷ Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting.

5Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 11 mei 2021 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2021/0277/NL). Deze notificatie kent een standstill-termijn van drie maanden, te rekenen vanaf het moment dat de Europese Commissie het ontwerpbesluit heeft ontvangen. De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving). Er is geen reactie van de Europese Commissie ontvangen.

6Advies en consultatie

7Voorhang

Op grond van artikel 2, zevende lid, van de Woningwet is het ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur op 6 april 2021 voor een termijn van vier weken overgelegd aan beide Kamers der Staten- Generaal, om deze de mogelijkheid te bieden zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voor de voordracht en vaststelling van het besluit. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft bij brief van 26 april 2021 vragen omtrent het ontwerpbesluit gesteld.²⁶ Deze vragen betroffen onder meer de definitie van «ingrijpende renovatie», de verschillende manieren waarop en technieken waarmee aan de eis voor ingrijpende renovatie kan worden voldaan, de uitzondering over aansluiting op een warmtenet en het behoud van bijzondere cultuurhistorische waarden van gebouwen. Bij brief van 27 mei 2021 zijn de betreffende vragen door de minister van BZK beantwoord. ²⁷

²⁶ Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 179.

²⁷ Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 180.

8Inwerkingtreding

Artikel I, onderdelen A, B, C, D en G, dat een aantal correcties in Bouwbesluit 2012 bevat, treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin dit besluit wordt geplaatst (30 december 2021 in werking). Onderdeel G werkt terug tot en met 1 juli 2021, zie voor een toelichting hierop de artikelsgewijze toelichting bij dit onderdeel.

De wijzigingen in het Bouwbesluit 2012, in artikel I, onderdelen E en F, treden in werking op 1 februari 2022. Gelet op de implementatietermijn wordt afgeweken van de vaste verandermomenten.

De wijziging van het Bbl treedt later in werking dan de wijziging van het Bouwbesluit 2012, namelijk op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. De beoogde inwerkingtreding daarvan is 1 juli 2022. Op dat moment wordt het Bouwbesluit 2012 ingetrokken en zijn de voorschriften die voorheen in het Bouwbesluit 2012 stonden te vinden in het Bbl. De inwerkingtreding van de wijzigingen in het Bbl (artikel II) vindt plaats bij koninklijk besluit. Er wordt rekening gehouden met een invoeringstermijn.

Op grond van artikel 9.1, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012 zijn de voorschriften van deze wijziging van toepassing op aanvragen gedaan na inwerkingtreding van het onderhavige besluit. Aanvragen gedaan vóór dit moment worden nog afgehandeld conform de voorschriften zoals ze golden op het moment van aanvraag.

9Transponeringstabel

Waar is aangegeven «Geen implementatie in bouwregelgeving BZK», wordt bedoeld dat die artikelen Richtlijn (EU) 2018/2001 geen omzetting behoeft in het Bouwbesluit 2012 dan wel het Besluit bouwwerken leefomgeving, maar (mogelijk) wel in andere wetgeving, in het bijzonder wetgeving onder de beleidsmatige verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Voor de volledige toelichting op waar de verschillende artikelen van de richtlijn worden geïmplementeerd wordt verwezen naar de transponeringstabel in de memorie van toelichting bij de Wet implementatie EU-richtlijn hernieuwbare energie voor garanties van oorsprong. ²⁸

²⁷ Kamerstukken II 2020/21, 35 814, nr. 3.

IAlgemeen

2Aanwijzing categorieën bouwwerken waarop het stelsel van toepassing is

2.1Inleiding

Uit oogpunt van proportionaliteit zijn de regels met betrekking tot de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging mede afhankelijk gesteld van de gevolgklasse. Hoe groter de potentiële gevolgen in de fysieke leefomgeving, hoe zwaarder de regels voor kwaliteitsborging. Ook binnen die gevolgklassen is weer een nadere onderverdeling mogelijk. Dit gebeurt aan de hand van het type bouwwerk. Op basis hiervan zijn specifieker gedefinieerde typen bouwwerken te onderscheiden waarvoor meer op maat uitgewerkte instrumenten kunnen worden ontwikkeld en specialisatie door kwaliteitsborgers mogelijk wordt.

In dit besluit zijn de categorieën bouwwerken aangewezen die betrekking hebben op bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1, waarvoor een meldplicht geldt. Dit zijn relatief eenvoudige bouwactiviteiten (zie hierover paragrafen 2.2 en 2.4). Later kan het stelsel worden ingevoerd voor gevolgklassen 2 en 3 en zal hiertoe het Bbl worden gewijzigd. Niet alleen zullen er dan nieuwe bouwactiviteiten worden aangewezen maar ook zal worden bezien in hoeverre de eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging moeten worden aangescherpt. Op deze manier kan ervaring worden opgedaan met de uitvoering van het stelsel voordat het stelsel van toepassing wordt op complexere bouwactiviteiten. De gefaseerde invoering biedt de betrokken partijen in de bouwsector, consumenten en professionele opdrachtgevers, en de gemeente de gelegenheid om geleidelijk te wennen aan het nieuwe stelsel. Dit geldt ook voor het Rijk, waaronder de toelatingsorganisatie. Uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van het stelsel zal de werking ervan onder gevolgklasse 1 worden geëvalueerd, worden besloten wanneer de hogere gevolgklassen kunnen worden ingevoerd en welke nadere eisen daaraan worden gesteld.

De aanwijzing van bouwactiviteiten en de uitwerking van de gevolgklassen worden in de volgende paragrafen nader toegelicht.

2.2Gevolgklasse 1

Gevolgklasse 1 omvat eenvoudige bouwactiviteiten, zoals woningen, waaronder woonboten, recreatiewoningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en kleine infrastructurele werken. Bij bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1 zijn de gevolgen in de fysieke leefomgeving in geval van falen van een bouwwerk beperkt. Zoals in de memorie van toelichting bij de wet aangegeven is bij het bepalen van gevolgklasse 1 aangesloten bij in de bouwregelgeving gehanteerde indelingen als het gaat om gevolgen van eventuele calamiteiten. In de eerste plaats is gevolgklasse 1 bepaald door de aspecten met de grootste directe gevolgen voor gebruikers in geval van falen van een bouwwerk: constructieve veiligheid en brandveiligheid. In overleg met betrokken partijen zijn ten opzichte van deze uitgangspunten enkele aanpassingen gemaakt ter vereenvoudiging van de indeling. Zo zijn – in afwijking van de Eurocodes – alle grondgebonden woningen geschaard onder gevolgklasse 1 en zijn alle bouwactiviteiten waarvoor een melding brandveilig gebruik vereist is uitgesloten. Aangezien niet-standaard oplossingen mogelijk risicovol zijn is tevens besloten om toepassing van gelijkwaardige maatregelen op het gebied van brandveiligheid (inclusief de toepassing van NEN 6060 en NEN 6079 bij grote brandcompartimenten) en constructieve veiligheid ook uit te sluiten van gevolgklasse 1. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben de Kamerleden De Vries en Ronnes moties ingediend, die verzoeken rijksmonumenten voorlopig uit te zonderen van het stelsel voor kwaliteitsborging¹¹. Ter uitvoering van deze moties zijn in dit besluit vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel gehouden. Het is voor een effectieve uitvoering van het erfgoedbeleid door de gemeenten noodzakelijk dat bij de beoordeling van het bouwen voor de verschillende categorieën beschermde monumenten (gemeentelijke, provinciale en rijksmonumenten) sprake is van een en dezelfde wijze van toetsing¹². Ook onder het huidige stelsel gelden dezelfde indieningsvereisten bij een aanvraag om een omgevingsvergunning en worden de aanvragen inhoudelijk op dezelfde wijze behandeld door de gemeenten. Een verschillende aanpak schept ook onduidelijkheid voor de aanvrager. Verder zal een onderscheid leiden tot onnodige administratieve lasten voor gemeenten. Met vertegenwoordigers van de Federatie Grote Monumentengemeenten (FGM), de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, de VNG, het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) zijn eerste afspraken gemaakt over het starten van pilots (ook wel proefprojecten genoemd) om bij beschermde monumenten met het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen te experimenteren. Deze afspraken betroffen onder andere dat er een startbijeenkomst zal plaatsvinden om doelstelling, voorwaarden en leerdoelen van de pilots uit te werken en wat met de pilots bereikt moet worden. Van een vervolg is het nog niet gekomen toen duidelijk werd dat beschermde monumenten niet zouden worden meegenomen in gevolgklasse 1. De beschermde monumenten vallend binnen de categorie bouwwerken gevolgklasse 1 zullen naar verwachting gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel worden gebracht – uiterlijk drie jaar na invoering van de wet. De komende periode wordt primair ingezet op het uitvoeren van proefprojecten vallend in gevolgklasse 1. Na invoering van gevolgklasse 1 zal, samen met de FGM, OCW en andere belanghebbenden het in 2017 ingezette traject om te komen tot proefprojecten (onder gevolgklasse 2) met het bouwen aan, op of in beschermde monumenten worden hervat.

Welke gevolgklasse voor een bouwactiviteit van toepassing is, wordt verder bepaald op basis van de beoogde gebruiksfunctie van het bouwwerk. Is sprake van een combinatie van verschillende gebruiksfuncties in één bouwplan, dan zal de hoogste gevolgklasse bepalend zijn voor de vraag onder welke gevolgklasse de betreffende bouwplan valt. Zo zal een combinatie van wonen en winkels niet in gevolgklasse 1 kunnen vallen omdat winkels onder een hogere gevolgklasse vallen. Dit betekent ook dat als de bouwactiviteit na de bouwmelding niet langer voldoet aan gevolgklasse 1, bijvoorbeeld doordat tijdens de bouw aanpassingen zijn gedaan waardoor de bouwactiviteit onder gevolgklasse 2 komt te vallen, de bouw dient te worden gestopt en voor het bouwen een omgevingsvergunning bij de gemeente dient te worden aangevraagd.

¹¹ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nrs. 20 en 23.

¹² Het is zelfs mogelijk dat een monument, bijvoorbeeld een landgoed of een industrieel complex, bestaat uit onderdelen die rijksmonument zijn en andere onderdelen die gemeentelijk monument zijn.

2.3Onderverdeling naar type bouwwerk binnen een gevolgklasse

Onder een gevolgklasse valt een grote variëteit aan bouwactiviteiten. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een opbouw op een woning versus de nieuwbouw van een bedrijfshal (gevolgklasse 1), woongebouw van vier woonlagen versus een onderwijsgebouw (gevolgklasse 2) en metrostation versus woongebouw hoger dan 70 meter (gevolgklasse 3).

Het voorgenomen stelsel biedt de mogelijkheid om binnen een gevolgklasse een instrument voor kwaliteitsborging op maat te maken voor een specifiek beschreven type bouwwerk of -activiteit. Dit gaat als volgt in zijn werk. Een instrumentaanbieder geeft bij zijn aanvraag om toelating van het instrument voor kwaliteitsborging aan voor welke typen bouwwerken zijn instrument toepasbaar is en dus toegelaten moet worden. Op basis van deze omschrijving stelt de toelatingsorganisatie vast of het instrument voldoet aan de wettelijke eisen en kan worden toegelaten tot het stelsel voor dat type bouwwerk.

De indeling in typen bouwwerken wordt dus niet in de regelgeving voorgeschreven. Hierdoor hebben marktpartijen de vrijheid om uit te vinden voor welke typen bouwwerken een specifiek instrument voor kwaliteitsborging efficiënt is. Tegelijk leidt deze vrijheid tot de uitdaging voor een instrumentaanbieder om de typen bouwwerken voldoende nauwkeurig te omschrijven zodat ondubbelzinnig is vast te stellen voor welke bouwwerken een instrument voor kwaliteitsborging kan worden gebruikt en voor welke bouwwerken niet. Als de typen bouwwerken waarvoor het instrument is ontwikkeld, niet duidelijk zijn omschreven, kan de toelatingsorganisatie de toetsing aan de wettelijke eisen niet goed uitvoeren en zal geen toelating plaats kunnen vinden. Ter illustratie enkele voorbeelden:

• Voor op- of aanbouwen kan een minder omvattend instrument worden gemaakt: zo is in dergelijke gevallen geen energieprestatieberekening nodig;
• voor standaard bedrijfshallen kan een instrument worden gemaakt dat hierop is toegespitst;
• voor kleine infrastructurele werken kan een speciaal instrument worden gemaakt: een groot deel van de bouwtechnische regels is niet van toepassing op infrastructuur: gezondheid, energie, en ventilatie hoeft dus niet in het instrument te worden opgenomen.

2.4Vergunningplichtige, meldplichtig en vergunningvrije gevallen bouwactiviteit

Onder de Omgevingswet is het nodig bouwactiviteiten onder te verdelen in vergunningplichtige, meldplichtige en vergunningvrije gevallen. Dit heeft ook gevolgen voor de aanwijzing van categorieën bouwwerken die betrekking hebben op bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen. Met bouwactiviteit wordt hiermee de bouwactiviteit zoals gedefinieerd in de Omgevingswet en genoemd in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van die wet bedoeld. Om deze activiteit te onderscheiden van overige activiteiten die ook het (ver)bouwen van een bouwwerk kunnen omvatten (zoals een omgevingsplanactiviteit of een monumentenactiviteit) wordt deze activiteit in de communicatie rond de Omgevingswet ook wel aangeduid als de «technische bouwactiviteit». In deze toelichting zal hierna altijd deze technische activiteit bedoeld worden als over de bouwactiviteit wordt gesproken, tenzij anders aangegeven.

Achtergrond

Met dit besluit is de aanwijzing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit, zoals die in dat besluit was ingevoegd met het Invoeringsbesluit Omgevingswet aangepast. Het doel van de wijziging is tweeledig. Ten eerste is hiermee beter aangesloten bij de formulering van artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet. Ten tweede is aanpassing van de aanwijzing van de vergunningplicht nodig om de activiteiten die onder gevolgklasse 1 van het stelsel vallen, hier als categorie op uit te kunnen zonderen omdat voor deze activiteiten een bouwmeldplicht geldt. Een bouwactiviteit valt hiermee altijd binnen de vergunningplicht voor de bouwactiviteit of de bouwmeldplicht. Als de bouwactiviteit buiten beide omschrijvingen valt, is deze daarmee dan vergunning- en meldvrij.

Afbeelding 1 – indeling bouwactiviteiten

Bouwactiviteiten die vergunningplichtig zijn daarmee actief aangewezen. Dit is een verandering ten opzichte van de systematiek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Besluit omgevingsrecht¹³ , waarin respectievelijk een algemeen verbod op het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning en de uitzonderingen hierop waren opgenomen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet was in afwachting van de inbouw van het stelsel in het stelsel van de Omgevingswet nog zoveel mogelijk aangesloten bij de eerdere teksten uit het Besluit omgevingsrecht. Met dit besluit is dit aangepast en zijn vergunningplichtige activiteiten daadwerkelijk als zodanig, dus «positief», aangewezen. Deze aanwijzing resulteert in een kortere en algemene omschrijving voor bouwactiviteiten die op basis van enkele randvoorwaarden vergunningplichtig zijn. Vervolgens zijn hier ook enige verbijzonderingen en uitzonderingen op gemaakt. De lezer die bekend is met de regeling uit het Besluit omgevingsrecht zal zowel in de randvoorwaarden maar met name in de verbijzonderingen en de uitzonderingen, formuleringen en omschrijvingen uit het Besluit omgevingsrecht herkennen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet zijn de randvoorwaarden uit het Besluit omgevingsrecht die vanuit technisch oogpunt gesteld waren, en die gesteld uit andere oogpunten (ruimtelijke ordening, welstand), reeds uit elkaar gehaald en alleen overgenomen in de voor dat oogmerk relevante artikelen. Bij de voorliggende omdraaiing van de technische vergunningplicht zijn deze randvoorwaarden onverminderd meegenomen maar op onderdelen konden deze door de aangepaste omschrijving nog verder versimpeld of veralgemeniseerd worden. Uitbreidingen in de categorie niet-vergunningplichtige bouwactiviteiten zoals die in het Invoeringsbesluit zijn opgenomen (zoals het vergunningvrij maken van een hellingbaan en meubilair in of bij een openbaar vervoersgebouw), zijn onverminderd meegenomen in dit besluit. Zie voor de inhoudelijke motivering daarbij de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Hieronder zal eerst ingegaan worden op de keuze om het aanwijzen van de vergunningplichtige gevallen in twee categorieën te splitsen, en vervolgens wordt toegelicht welke uitzonderingen hierop zijn gemaakt.

Aanwijzing vergunningplichtige gevallen – met en zonder dak

De definitie van een bouwwerk, zoals opgenomen in de Omgevingswet maar ook zoals die de jaren daarvoor vorm gekregen heeft in de jurisprudentie en praktijk, omvat een groot aantal zaken. Niet alleen de gebouwen die eenieder op basis van het spraakgebruik met deze term zal associëren maar ook tal van andere zaken zoals tuinmeubilair, woonwagens, incheckpaaltjes voor het openbaar vervoer, zendmasten en andere infrastructurele voorzieningen en recent nog drijvende bouwwerken. Met name de categorie bouwactiviteiten die betrekking heeft op bouwwerken geen gebouw zijnde, omvat een grote diversiteit aan bouwactiviteiten. Naast een aantal algemene randvoorwaarden om te beoordelen of deze bouwactiviteiten wel of niet vergunningplichtig moeten zijn, heeft deze diversiteit in de loop der tijd in vrij specifieke randvoorwaarden geresulteerd voor bijvoorbeeld sport- en speeltoestellen, magazijnstellingen en bouwwerken voor nutsvoorzieningen. Deze zijn bijvoorbeeld toegevoegd als bleek dat hier in de praktijk vragen over bestonden of wanneer deze naar het oordeel van de wetgever ten onrechte de hele vergunningprocedure moesten doorlopen. Bij het omdraaien naar de vergunningplicht in het Bbl is bezien hoe de omdraaiing naar het aanwijzen van de vergunningplicht aan de ene kant zo eenvoudig mogelijk kon worden vormgegeven, en hoe aan de andere kant bekende en nog altijd noodzakelijke randvoorwaarden ook herkenbaar konden blijven voor de gebruiker.

Geconstateerd is dat de vergunningplicht voor gebouwen, of andere bouwwerken met een dak, relatief eenvoudig en zonder veel randvoorwaarden kan worden aangewezen. Veel van de randvoorwaarden die aan met name bijbehorende bouwwerken werden gesteld in het Besluit omgevingsrecht, bijlage II, artikel 2, onder 3, hadden betrekking op de vraag of het bouwwerk voor de ruimtelijke toets vergunningvrij kon zijn of niet. Deze randvoorwaarden zijn via het Invoeringsbesluit Omgevingswet en de daar doorgevoerde «Knip» al niet langer meer overgenomen bij de afbakening voor de vergunningplicht voor de bouwactiviteit. Het resterende aantal randvoorwaarden voor gebouwen of andere bouwwerken met een dak, was zo beperkt dat er voor gekozen is één artikel (2.25) te maken waarmee alle bouwwerken met een dak vergunningplichtig worden gemaakt als zij aan een of meer van de in dat artikel genoemde randvoorwaarden voldoen. Onder de reikwijdte van de term bouwwerken met een dak en dus van dit artikel vallen bijvoorbeeld bijhorende bouwwerken, overkappingen voor auto’s, transistorhuisjes, een duiventil of een hondenhok.

Alle vergunningplichtige bouwwerken zonder dak zijn in artikel 2.26 aangewezen. De basis daarbij is algemeen en simpel gehouden met enkele duidelijke randvoorwaarden. Vervolgens zijn in dat artikel voor enkele specifieke bouwwerken strengere randvoorwaarden opgenomen, zij vallen dus gezien hun specifieke eigenschappen en daarbij behorende risico’s eerder onder de vergunningplicht dan overige bouwwerken zonder dak. Zie voor een nadere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 2.25 en 2.26.

Opgemerkt wordt dat een aantal bouwwerken of werkzaamheden dat voorheen expliciet als vergunningvrij was opgenomen in het Besluit omgevingsrecht, bijlage II, artikel 2 of 3, door het werken met positief geformuleerde vergunningplichtige gevallen, nu niet letterlijk meer terug te zien is in de hier besproken artikelen maar dat daarmee uitdrukkelijk niet beoogd is deze gevallen onder de vergunningplicht te brengen. Zij zijn dus nog altijd vergunningvrij. Het gaat hier om:

• een collector voor warmteopwekking of een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak;
• zonwering, rolhek, luik of rolluik aan of in een gebouw;
• een afscheiding tussen balkons of dakterrassen;
• bouwwerken ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, zoals een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer;
• een silo of ander bouwwerk.

Uitzonderingen op de vergunningplicht

Een belangrijke uitzondering op de vergunningplicht zijn de bouwactiviteiten die onder de bouwmelding, en dus gevolgklasse 1 van het stelsel vallen. Deze bouwactiviteiten worden onder dit stelsel gecontroleerd door een onafhankelijke kwaliteitsborger en via de bouwmelding en de voor deze bouwactiviteiten geldende gereedmelding, is geregeld op welke wijze en op welke momenten de gemeente betrokken is bij deze projecten. Er is niet langer sprake van een preventieve toets door middel van een vergunning voor deze activiteiten. Daarom is deze categorie als geheel uitgezonderd van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit. Bijvoorbeeld het bouwen van een grondgebonden meerlaagse eengezinswoning van 10 meter hoog valt gezien de afmetingen en de functie (een hoofdgebouw), onder de vergunningplicht uit artikel 2.25. Doordat deze bouwactiviteit ook valt binnen de afbakening van de gevallen die onder het stelsel onder gevolgklasse 1 vallen in artikel 2.17, is de activiteit op grond van artikel 2.27 uitgezonderd van de vergunningplicht en geldt in plaats daarvan de bouwmeldplicht.

Naast deze specifieke categorie bouwactiviteiten die samenhangt met het stelsel zijn er ook andere uitzonderingen te noemen. Deze vallen in beginsel binnen de geformuleerde vergunningplicht maar worden hier toch weer actief van uitgezonderd. Deze bouwwerken zijn bijvoorbeeld groter dan de in artikel 2.25 en 2.26 genoemde afmetingen, of ze zijn (deels) ondergronds gelegen. Gezien hun specifieke karakter, gebruik of risico’s is in het verleden al de afweging gemaakt dat deze bouwwerken goed zonder preventieve toets en dus zonder vergunning of bouwmelding gerealiseerd kunnen worden. Al deze uitzonderingen waren voorheen vergunningvrij op grond van het Besluit omgevingsrecht. De destijds daarbij gemaakte afwegingen en motiveringen blijven onverminderd van belang. In artikel 2.27 zijn deze bouwactiviteiten daarom uitgezonderd van de in voorgaande artikelen opgenomen vergunningplicht, waardoor zij alsnog zonder vergunning gerealiseerd kunnen worden. Als deze bouwactiviteiten eveneens niet onder gevolgklasse 1 vallen, zijn ze daarmee dus vergunning- en meldvrij. Opgemerkt wordt dat bouwwerken en het bouwen daarvan altijd moeten voldoen aan de inhoudelijke eisen uit het Bbl. Daar heeft deze uitzondering op de vergunningplicht geen enkele invloed op. Voorbeelden van deze uitzonderingen zijn enerzijds veranderingen of vernieuwingen in een gebouw waarbij de draagconstructie en de brandcompartimentering niet veranderd worden, het plaatsen van een dakkapel of het plaatsen van een nieuw kozijn. Anderzijds kan het echter ook gaan om het plaatsen van geheel nieuwe bouwwerken zoals een zwembad, een bovenleiding of een ondergrondse vuilcontainer. Zie voor een verdere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.27.

Bij het bepalen van de vraag of voor een bouwactiviteit een vergunning nodig is, vormen de artikelen 2.25 en 2.26 het startpunt. Alleen wanneer de activiteit op grond daarvan vergunningplichtig is, is het nodig om vervolgens te bezien of de activiteit onder een daarna genoemde uitzondering valt. Bijvoorbeeld het plaatsen van een dakraam in een op de grond staande, eenlaagse uitbouw van 3 meter hoog, is op grond van artikel 2.25 al niet vergunningplichtig. Het is dan niet nodig te stellen dat het dakraam op grond van 2.27 uitgezonderd is van de vergunningplicht, de activiteit viel hier namelijk al niet onder. Hetzelfde zal bijvoorbeeld gelden voor tuinmeubilair (een bouwwerk zonder dak) dat door de formulering van 2.26 al niet vergunningplichtig was, een beroep op de uitzondering in artikel 2.27 is dan feitelijk niet nodig. Die uitzondering is alleen relevant voor tuinmeubilair dat wel binnen de omschrijving van de vergunningplicht van 2.26 valt. Materieel wordt in ieder geval bereikt dat de activiteiten opgenomen in 2.27 buiten de vergunningplicht vallen en dus net als voorheen feitelijk vergunningvrij zijn.

Ten slotte wordt nog opgemerkt dat in tegenstelling tot de situatie onder het Besluit omgevingsrecht een onderdeel van een grotere bouwactiviteit die valt onder de uitzondering van artikel 2.27, eerste lid, onder a, niet «losgetrokken» kan worden als eigenstandige activiteit die op zichzelf vergunningvrij is. Wanneer een activiteit onder gevolgklasse 1 en dus de procedure van de bouwmelding valt, gaat dit hele project naar die procedure over, en is het niet meer relevant of onderdelen daarvan, zoals een dakkapel of tuinschuur, op zichzelf vergunningvrij zouden zijn geweest. De kwaliteitsborger controleert het gehele project en verklaart aan het einde dat het hele gerealiseerde bouwwerk aan de inhoudelijke regels van het Bbl voldoet¹⁵.

Beoordelingskader vergunning

Op de vergunningplichtige gevallen voor de bouwactiviteit zijn de beoordelingsregels uit § 8.3.1 van het Bkl van toepassing. Met dit besluit is artikel 8.3a van het Bkl technisch aangepast om naar de artikelen van het Bbl te verwijzen die de aanwijzing van de vergunningplicht bevatten. Via de beoordelingsregels is bepaald dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een nieuw bouwwerk alleen verleend wordt als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 4 en afdeling 7.1 van het Bbl en eventuele lokale maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 van dat besluit in het omgevingsplan zijn gesteld. Voor vergunningplichtige verbouwactiviteiten geldt dat deze getoetst worden aan de regels van hoofdstuk 5 en afdeling 7.1 van het Bbl.

Procedurele verschillen vergunning- en meldplicht

De meldplicht brengt een wijziging van de besluitvorming voor de gemeente met zich mee. Zo wordt er anders dan bij vergunningverlening geen beschikking op een aanvraag genomen. Er is geen inhoudelijke toetsing van de bouwmelding en er is geen mogelijkheid van bezwaar en beroep omdat er naar aanleiding van de bouwmelding geen beschikking wordt genomen. De proceduretijd is 4 weken in plaats van de 8 weken die in het kader van de vergunningverlening zou gelden. Op de procedure van de bouwmelding wordt nader ingegaan in paragraaf 4.2. Zowel bij een vergunningplicht als bij een meldplicht geldt de verplichting om twee werkdagen voor de start van de bouw hiervan mededeling te doen aan de gemeente. Ten aanzien van de gereedmelding van de bouwmelding geldt dat als deze niet volledig is, de gemeente dat binnen twee weken moet melden. Als de twee wekentermijn verstrijkt zonder dat de gemeente een besluit neemt¹⁶ , is het rechtsgevolg dat de initiatiefnemer ervan mag uitgaan dat het dossier volledig is en dat het bouwwerk in gebruik kan worden genomen.

Voor de bouwmelding kan geen leges worden geheven. De introductie van een meldplicht heeft geen inhoudelijke gevolgen voor de beoogde werkzaamheden van de gemeente onder het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Dit omdat de gemeente de vergunningaanvraag voor gebouwen die onder het stelsel van kwaliteitsborging onder de Wabo ook niet inhoudelijk zou toetsen¹⁷.

¹³ Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht, in samenhang met bijlage II, artikelen 2 en 3, https://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2020-01-01#Hoofdstuk2_Paragraaf2.2_Artikel2.3.

¹⁴ ABRVS 16 april 2014 ECLI:NL:RVS:2014:1331.

¹⁵ Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, blz. 88.

¹⁶ Wel is het mogelijk dat de gemeente reeds voor het einde van de twee weken aangeeft dat het dossier bevoegd gezag in orde is en er geen bezwaar bestaat tegen eerdere ingebruikname van het bouwwerk. Vroegtijdig overleg tussen gemeente en opdrachtgever is hiervoor van belang.

¹⁷ Zie het mondeling overleg van 9 november 2021 met de EK Commissie en in antwoord hierop de brief van 9 november 2021, Kamerstukken I 2021/22, 34 453, Y.

1 Alfabetische rangschikking artikel 1.1.1 Wet educatie en beroepsonderwijs

2 Caribisch Nederland

3 Gevolgen voor de regeldruk

4 Uitvoering en handhaving

5 Financiële gevolgen

Dit besluit heeft geen financiële gevolgen voor de rijksbegroting.

6 Advies en consultatie

1Inleiding

In dit besluit zijn enkele wijzigingen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) aangebracht ten aanzien van de brandveiligheidseisen met betrekking tot parkeergarages en de normen voor daglicht in gebouwen. De brandveiligheidseisen met betrekking tot parkeergarages zijn aangepast, opdat zij beter afgestemd zijn op de kwaliteiten van moderne auto’s, waaronder veelvuldig kunststofgebruik en gebruik van alternatieve energievoorzieningen. Daarnaast zijn de normen voor daglicht in gebouwen aangepast aan de nieuwe Europese norm NEN-EN 17037. Tot slot zijn enkele technische wijzigingen in dit besluit meegenomen. Hierna volgt een verdere inhoudelijke behandeling per onderwerp.

2De verbetering van brandveiligheid van parkeergarages

Dit betreft het BBL.

3Afstemming eisen voor daglicht op Europese bepalingsmethode

Dit betreft het BBL.

4Overige wijzigingen in dit besluit

Naast de in de paragrafen 2 en 3 toegelichte wijzigingen bevat dit besluit ook een aantal andere wijzigingen. Dit betreffen technische wijzigingen die onvolkomenheden herstellen, met name met het oog op een goede werking van het stelsel Omgevingswet. Drie wijzigingen worden hieronder apart toegelicht, te weten:

• Herstel handhavingsbevoegd gezag energielabels en aircokeuringen

• Correctie label C-verplichting kantoren

• Inwerkingtreding certificatie-eis CO-stelsel bij KB

De in artikel 5.11 Bouwbesluit 2012 en artikel 3.87 van het Bbl opgenomen labelverplichting voor kantoren houdt een verbod in om vanaf 1 januari 2023 een kantoorgebouw in gebruik te nemen of te gebruiken zonder een geldig energielabel met een maximumwaarde voor primair fossiel energiegebruik van 225 kWh/m² per jaar, bepaald volgens NTA 8800. Hierover is altijd gecommuniceerd als zijnde de «label C-verplichting voor kantoorgebouwen», omdat 225 kWh per m² per jaar overeen zou komen met de energielabelletter C voor kantoorfuncties. Met de per 1 januari 2021 in gebruik genomen bepalingsmethode NTA 8800 blijkt dit echter niet in alle gevallen zo te zijn. Voor gebouwen met meerdere gebruiksfuncties blijkt met de invoering van de bepalingsmethode NTA 8800 de eis van 225 kWh/m² per jaar in veel gevallen te leiden tot een strengere eis dan een energielabelletter C, bijvoorbeeld tot een letter B of zelfs A. In een voorbeeldgebouw met 60% kantoorfunctie en 40% winkelfunctie is de maximumwaarde voor energielabel C voor de kantoorfunctie 225 kWh/m² per jaar en voor de winkelfunctie 355 kWh/m² per jaar, wat resulteert in een maximumwaarde voor label C voor het voorbeeldgebouw van 277 kWh/m² per jaar. Door de maximumwaarde voor dit gebouw op 225 kWh/m² per jaar te stellen, wordt dus een strengere eis gesteld dan energielabel C.

Het was echter altijd de bedoeling een eis te stellen die overeenkwam met de energielabelletter C voor kantoorgebouwen. Het is onwenselijk als gebouweigenaren na 1 januari 2023 geconfronteerd worden met een strengere eis dan energielabelletter C. Met de onderhavige wijziging is daarom aan artikel 5.11, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 en artikel 3.87, eerste lid, van het Bbl toegevoegd dat ook een energielabel met de letter C of beter volstaat. In die bepalingen blijft de maximumwaarde in kWh/m² per jaar staan. Zowel het hebben van een energielabel met een maximumwaarde van 225 kWh/m² per jaar als het hebben van een energielabel met een letter C of beter volstaat dus.

5Verhouding tot ander nationaal recht

De Omgevingswet is de grondslag voor de meeste wijzigingen in deze AMvB. De wijzigingen van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (artikel III) vinden hun grondslag in de Crisis- en herstelwet.

6Financiële gevolgen en gevolgen regeldruk

Daar is geen onderzoek naar gedaan.

7Toezicht en handhaving

Het toezicht op en de handhaving van de betreffende eisen uit het Bbl worden primair uitgevoerd door de gemeente. Zij beschikken hiertoe over de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden zoals opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Omgevingswet en Algemene wet bestuursrecht.

Dit wijzigingsbesluit voegt geen nieuw taken of verantwoordelijkheden toe aan het takenpakket van de gemeenten. Gemeenten hebben beleidsruimte met betrekking tot de wijze waarop zij invulling geven aan het toezicht en de handhaving van de eisen uit het Bbl. Dit geldt ook voor de in dit wijzigingsbesluit opgenomen nieuwe of gewijzigde eisen.

8Inwerkingtreding en overgangsrecht

Het besluit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Inwerkingtreding van de wijzigingen aangaande de brandveiligheid van parkeergarages is voorzien voor 1 juli 2023. Het tijdstip van inwerkingtreding van de aanpassing rondom de normen voor daglicht wordt nader bepaald.

Alleen artikel III en artikel IV treden in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij worden geplaatst. Artikel III wijzigt het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, dat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt ingetrokken. Deze wijzigingen dienen daarom vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet in werking te treden.

De correctie in de label C-verplichting voor kantoren wordt zowel in het Bouwbesluit 2012 als in het Bbl doorgevoerd. De wijziging in het Bouwbesluit 2012 (artikel IV) treedt ook de dag na publicatie van dit besluit in werking.

De overige wijzigingen dienen uiterlijk gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in werking te treden.

9Advies en consultatie

Deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is aan geen enkel adviescollege voor advies voorgelegd.

1Inleiding

Dit besluit voorziet in de uitvoering van de (nieuwe) Europese markttoezichtverordening¹ (hierna: markttoezichtverordening). De markttoezichtverordening is op 16 juli 2019 in werking getreden en geldt vanaf 16 juli 2021. De nieuwe markttoezichtverordening regelt het markttoezicht op producten en heeft als doel het waarborgen dat producten voldoen aan de harmonisatiewetgeving van de Unie. Zij vervangt de artikelen 15 tot en met 29 van verordening (EG) nr. 765/2008 inzake accreditatie en markttoezicht² (de oude markttoezichtverordening).

De markttoezichtverordening vereist dat iedere lidstaat in de nationale regelgeving bepalingen opneemt ter uitvoering van de markttoezichtverordening. Hiertoe is het wetsvoorstel ter uitvoering van Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PbEU 2019, L 169) en Verordening (EU) 2020/740 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 inzake de etikettering van banden met betrekking tot hun brandstofefficiëntie en andere parameters, tot wijziging van Verordening (EU) 2017/1369 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1222/2009 (PbEU 2020, L 177) (hierna: het wetsvoorstel) opgesteld. Dit besluit geeft een uitwerking aan de uitvoering van de verordening en hangt samen met het wetsvoorstel, met name de wijziging van de Woningwet³ . Het besluit wijzigt het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl). Het Bbl is de opvolger van het Bouwbesluit en zal in werking treden op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. De wijzigingen in het Bouwbesluit en het Bbl zijn daarom hetzelfde van inhoud. De Omgevingswet treedt naar verwachting op 1 januari 2024 in werking.

¹ Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordening (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PbEU 2019, L 169).

² Verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93 (PbEU 2008, L 218).

³ Artikel 2.20 van het wetsvoorstel

2Hoofdlijnen van het voorstel

De nieuwe bepalingen in het Bouwbesluit en het Bbl bevatten, in het kort gezegd, een verbod om te handelen in strijd met bepaalde artikelen van de markttoezichtverordening. Het verbod is toegespitst op de verordening bouwproducten. Die verordening valt onder de reikwijdte van de markttoezichtverordening⁴ en wordt uitgevoerd in het Bouwbesluit en het Bbl⁵. De nieuwe bepalingen in Bouwbesluit en Bbl hebben dus uitsluitend betrekking op eisen die voortvloeien uit de verordening bouwproducten en op de wijze waarop toezicht en handhaving plaatsvindt ten aanzien van die eisen.

De verboden die met dit voorstel worden opgenomen in het Bouwbesluit en Bbl zien op de artikelen 4, 5 en 7 van de markttoezichtverordening. De drie artikelen van de verordening worden hieronder kort toegelicht. Voor een meer uitgebreide toelichting op de overige onderdelen van de markttoezichtverordening wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van de memorie van toelichting van het wetsvoorstel (TK 36093, nr 3).

⁴ Bijlage I van de verordening markttoezicht

⁵ Verordening (EU) 305/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten en tot intrekking van Richtlijn 89/106/EEG van de Raad (PbEU 2011, L 88).

3Verhouding tot ander recht

4Uitvoering, toezicht en handhaving

⁸ Artikel 2.20 van het wetsvoorstel

5Bestuurlijke en administratieve lasten

Wat de bestuurlijke lasten betreft vloeien er voor de ILT de volgende extra kosten voort uit het toezicht en de handhaving van de markttoezichtverordening: • Toezicht op fulfilmentcentra. Hoewel in deze fase een accuraat overzicht van het aantal relevante fulfilmentcentra ontbreekt is de verwachting dat het zal gaan om producten die via webshops te koop worden aangeboden op de Europese markt, dus veelal producten die ook te koop zijn in de grotere bouwmarkten, gericht op de doe-het-zelver.

○ Verwachte kosten op jaarbasis: 0,15 fte (ongeveer 215 uur). Uurtarief 132,00 euro x 215 uur = 28.380,00 euro.

• Intensiveren samenwerking met douane. Dit zal vooral tijdelijk extra capaciteit vergen en brengt daarna de hieronder weergegeven kostenstijging met zich mee: ○ Verwachte kosten jaar na implementatie (eenmalig): 0,08 fte (ongeveer 115 uur). Uurtarief 132,00 euro x 115 uur = 15.180,00 euro; ○ Verwachte kosten op jaarbasis (going concern): 0,1 fte (ongeveer 142 uur). Uurtarief 132,00 euro x 142 uur = 18.744,00 euro.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is toegelicht dat er geen directe financiële gevolgen zijn voor burgers. Marktdeelnemers kunnen te maken krijgen met extra lasten vanwege de verplichtingen in de markttoezichtverordening. Omdat de verordening directe werking heeft en geen ruimte biedt voor aanvullende verplichtingen volgen er geen aanvullende lasten uit dit besluit.

6Financiële gevolgen Rijk

In verband met de uitvoeringskosten voor de ILT, zoals hierboven omschreven, brengt het besluit financiële gevolgen voor het Rijk met zich mee. Deze kosten worden ten laste gebracht van de BZK begroting.

7Advies, consultatie, notificatie en voorhang

8Inwerkingtreding en overgangsrecht

Dit besluit treedt in werking op het moment dat ook het bovenliggende wetsvoorstel in werking treedt. Er is niet voorzien in overgangsrecht, omdat de markttoezichtverordening rechtstreeks werkt en geen ruimte geeft voor een overgangstermijn.

9Transponeringstabel

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, onderdeel III, (TK 2021-222, 36093, nr 2) is een transponeringstabel opgenomen. In die tabel is aangegeven dat de artikelen 4, 5 en 7 via lagere regelgeving worden uitgewerkt. In onderhavig besluit worden die artikelen als volgt uitgewerkt.

1Inleiding

Op 10 maart 2020 is de tweede herziening van de richtlijn energieprestatie gebouwen in de Nederlandse bouwregelgeving geïmplementeerd. ¹ Het gaat om Richtlijn (EU) 2018/844 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen (EPBD-richtlijn) en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (EED-richtlijn).² Deze tweede herziening van de EPBD-richtlijn wordt hierna ook wel EPBD III genoemd. De EPBD III schrijft voor dat lidstaten systeemeisen moeten invoeren voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen. Onder technische bouwsystemen worden onder meer systemen verstaan voor ruimteverwarming, ruimtekoeling en ventilatie. Met de eisen wordt beoogd de energieprestatie van technische bouwsystemen te verbeteren.

Voor verwarmings- en airconditioningsystemen heeft dit geleid tot regels over de keuring van deze systemen. Daarbij is in de artikelen 14 en 15 van de EPBD III voorzien in uitzonderingsmogelijkheden. Op grond van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) is een uitzondering opgenomen voor de keuringsverplichting wanneer voor het gebouw een energieprestatiecontract als bedoeld in de EED-richtlijn (bijlage XIII) is afgesloten. Daarnaast is er geen keuringsplicht als een verwarmings- of airconditioningsysteem zich bevindt in een gebouw met een systeem voor gebouwautomatisering en -controle.

Nederland heeft op 9 februari 2022 een ingebrekestelling ontvangen van de Europese Commissie naar aanleiding van de implementatie van de EPBD III. Bij brief van 17 maart 2022 is de Tweede Kamer hierover geïnformeerd.³ Ook is de Tweede Kamer bij brief van 24 februari 2023 geïnformeerd over het feit dat Nederland op 15 februari 2023 een met redenen omkleed advies heeft ontvangen over de omzetting in nationaal recht van de EBPD III.⁴ Er is geconstateerd dat Nederland de artikelen 14, tweede lid, en 15, tweede lid van de EPBD III niet volledig heeft geïmplementeerd. Dit wijzigingsbesluit draagt zorg voor herstel daarvan.

¹ Kamerstukken II 2021/22, 21 109, nr. 254.

² PbEU 2018, L 156/75.

³ Artikel 2.20 van het wetsvoorstel

⁴ Kamerstukken II 2022/23, 21 109, nr. 258.

2Inhoud van het besluit

De uitzonderingsmogelijkheden voor de keuringsplicht zoals opgenomen in de EPBD III zijn te beperkt in het Bouwbesluit 2012 en het Bbl geïmplementeerd. Het gaat om de volgende drie aspecten:

1. De EPBD III bepaalt in het tweede lid van de artikelen 14 en 15 dat airconditioning- en verwarmingssystemen «die expliciet onder een overeengekomen energieprestatiecriterium of een contractuele regeling vallen waarin een overeengekomen niveau van energie-efficiëntieverbetering is vermeld, zoals energieprestatiecontracten», zijn vrijgesteld van de keuringsverplichtingen. Deze formulering brengt tot uitdrukking dat er naast energieprestatiecontracten andere vormen van overeenkomsten zijn waarin afspraken kunnen zijn vastgelegd over een energieprestatiecriterium of energie-efficiëntieverbetering, die strikt genomen niet onder de definitie vallen van energieprestatiecontract als bedoeld in artikel 2, onderdeel 27, van de EED.⁵ In de Nederlandse bouwregelgeving was de uitzonderingsmogelijkheid beperkt tot energiecontracten.

2. De EPBD III bevat daarnaast een vrijstellingsmogelijkheid voor technische bouwsystemen «die worden beheerd door een nutsbedrijf- of netwerkexploitant en daarom aan prestatiemonitoringmaatregelen aan de systeemzijde zijn onderworpen». Deze mogelijkheid ontbreekt in de Nederlandse bouwregelgeving.

3. Tot slot verbindt de EPBD III een voorwaarde aan de vrijstellingsmogelijkheden. Vrijstelling van de keuringsplicht is mogelijk, «provided that the overall impact of such an approach is equivalent to that resulting from paragraph 1». Nederland heeft dit bij de oorspronkelijke implementatie alleen in de nota van toelichting benoemd.⁷

De artikelen 6.37 (keuring van airconditioningsystemen) en 6.42 (keuring van verwarmingssystemen) van het Bbl en de overeenkomstige bepalingen uit het Bouwbesluit 2012 zijn met dit besluit zodanig gewijzigd dat een uitzondering op de keuringsplicht niet alleen geldt als het systeem valt onder een energieprestatiecontract, maar voor alle in artikel 14, tweede lid, en artikel 15, tweede lid, van de EPBD genoemde gevallen. Dit kunnen energiebesparingscontracten zijn, maar dat hoeft niet. In een energieprestatiecontract, zoals in andere vormen van financieringsregelingen via derden, vermijdt de begunstigde van de energiedienst investeringskosten door een deel van de financiële waarde van de energiebesparing te gebruiken om de volledig of gedeeltelijk door een derde uitgevoerde investering terug te betalen.⁷ De uitzondering op de keuringsplicht is echter ook van toepassing op airconditioning- en verwarmingssystemen die expliciet onder een overeengekomen energieprestatiecriterium of een contractuele regeling vallen waarin een overeengekomen niveau van energie-efficiëntieverbetering is vermeld.

Ook airconditioning- en verwarmingssystemen die worden beheerd door een energieleverancier of een netbeheerder en daarmee al onder prestatiemonitoringsmaatregelen aan de systeemzijde zijn onderworpen, vallen buiten de keuringsplicht.

Aan deze twee uitzonderingsmogelijkheden is toegevoegd dat deze alleen mogen worden gebruikt als het resultaat van de genoemde aanpak hetzelfde is als het resultaat dat met de keuring wordt bereikt. Bij de formulering van de tekst van de bepalingen is zoveel mogelijk aangesloten bij de tekst zoals opgenomen in de EPBD III. Dat het resultaat hetzelfde is moet aangetoond worden door de eigenaar van het desbetreffende technische bouwsysteem.

⁵ «een contractuele regeling tussen de begunstigde en de aanbieder van een maatregel ter verbetering van de energie-efficiëntie, die tijdens de gehele looptijd van het contract wordt geverifieerd en gecontroleerd, waarbij de investeringen (arbeid, leveringen of diensten) zodanig worden betaald dat ze in verhouding staan tot de contractueel vastgelegde mate van verbetering van de energie-efficiëntie of een ander overeengekomen prestatiecriterium, zoals financiële besparingen».

⁶ Stb. 2020, 84, p. 21.

⁷ Overweging 47 van de EED-richtlijn.

3Verhouding tot ander nationaal recht

4Gevolgen van dit besluit

⁸ Lastenmeting implementatie van de herziene EPBD, Sira Consulting, 2009.

5Toezicht en handhaving

Het toezicht op en de handhaving van de eisen uit het Bbl en het Bouwbesluit 2012 worden primair uitgevoerd door de gemeente. Zij beschikken hiertoe over de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden zoals opgenomen in de Omgevingswet en de Algemene wet bestuursrecht. Dit besluit voegt geen nieuwe taken of verantwoordelijkheden toe aan het takenpakket van de gemeenten. Gemeenten hebben beleidsruimte met betrekking tot de wijze waarop zij invulling geven aan het toezicht en de handhaving van de eisen uit het Bbl en het Bouwbesluit.

6Advies en consultatie

7Inwerkingtreding en overgangsrecht

De beoogde datum van inwerkingtreding van de wijziging van het Bbl is 1 januari 2024. Tot die datum geldt het Bouwbesluit 2012. Om die wijziging gelet op de inbreukprocedure zo snel mogelijk al vóór 1 januari 2024 in werking te laten treden is in artikel III, tweede lid, bepaald dat de wijziging van het Bouwbesluit 2012 in werking treedt op de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst, zijnde 7 september 2023.