Bouwbesluit Online 2012


11 Algemene delen van de nota van toelichting

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2011, 676

1.Inleiding

Met dit wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 worden enkele onbedoelde effecten en inhoudelijke inconsistenties als gevolg van de vereenvoudiging van de brandveiligheidsvoorschriften in het Bouwbesluit 2012 weggenomen.

Na toezending van het ontwerp Bouwbesluit 2012 aan beide kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2010/2011,32 757, nr 1) en het daaropvolgende Algemeen overleg van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken is gebleken dat het besluit bij de (sub-) brandcompartimentering en ontvluchten tot ongewenste verzwaring van eisen zou leiden.

Om die reden is in dit besluit de systematiek en het niveau van eisen voor de onderwerpen (sub-)brandcompartimentering en ontvluchten bij nieuwbouw en bestaande bouw zodanig in overstemming gebracht met de eisen in het Bouwbesluit 2003 dat de invoering van het Bouwbesluit 2012 op deze onderdelen niet tot extra kosten zal leiden. Ook zijn de voorschriften op enkele andere onderdelen weer in overeenstemming gebracht met het niveau van eisen in het bouwbesluit 2003. In het voorschrift over d. e rookmelders (artikel 6.21) is het begrip functiewijziging geïntroduceerd. Hiermee zijn rookmelders voortaan ook voorgeschreven bij de transformatie van bijvoorbeeld kantoren naar woningen. Zie verder de toelichting op genoemd artikel. Ook zijn in dit besluit een aantal wijzigingen op het gebied van het uitvoeren van sloopwerkzaamheden opgenomen. Voorts zijn in dit besluit enkele kleinere correcties en vereenvoudigingen opgenomen.

Waar hierna in de toelichting wordt verwezen naar het Bouwbesluit 2012, wordt bedoeld het besluit zoals dit is gepubliceerd in het Staatsblad 2011,416.

Dit wijzigingsbesluit zal tegelijk met het Bouwbesluit 2012, naar verwachting 1 april 2012, in werking treden.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2012, 441

Met dit wijzigingsbesluit is in tal van besluiten, waaronder het Bouwbesluit 2012, de citeertitel van het Activiteitenbesluit aangepast.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2013, 75

1.Inleiding

Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Met het wijzigingsbesluit Stb. 2013, 75 op het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften gegeven met betrekking tot de aansluiting op het distributienet voor warmte, ook zijn correcties en verdere vereenvoudigingen aangebracht.

Verder bevat het besluit een voorschrift over de aanscherping van de warmtedoorgangscoëfficiënt (U-waarde) voor ramen, deuren, kozijnen en daarmee vergelijkbare constructieonderdelen en een voorschrift voor de energiezuinigheid van geheel nieuwe dakkapellen en aan-of uitbouwen, zoals serres.

Ook is in dit besluit rekening gehouden met de eerste praktijkervaringen en recente ontwikkelingen na inwerkingtreding van een veelomvattend en omvangrijk besluit als het Bouwbesluit 2012. Op basis van deze praktijkervaringen zijn bijvoorbeeld enkele onbedoelde verzwaringen ten opzichte van het Bouwbesluit 2003 weggenomen.

2.Procedure en inspraak

Het concept besluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook is het concept voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving. Waar nodig is het besluit naar aanleiding van de ontvangen reacties aangepast.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven ten aanzien van het ontwerp van dit besluit geen gebruik te willen maken van haar formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. Ambtelijk heeft zij enkele tekstaanpassingen voorgesteld, voor zover mogelijk zijn die in het ontwerp verwerkt.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 11 oktober 2012 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2012/573/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217).

De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012).

Door de Commissie zijn vragen gesteld over de voorschriften met betrekking tot het distributienet voor warmte. Deze vragen zijn beantwoord. Ook is de toelichting op het begrip distributienet voor warmte naar aanleiding van deze vragen aangevuld. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen Dit besluit leidt niet tot een significante wijziging van de regeldruk. Een aanzienlijk deel van de voorschriften heeft betrekking op verbetering van bestaande artikelen, en als zodanig is geen sprake van wijzigingen in de regeldruk. Ook de aanscherping van U-waarde leidt om die reden niet extra regeldruk. De voorschriften met betrekking tot het warmteplan zijn met uitzondering van het bepaalde in artikel 6.10 wel nieuw, maar het opstellen van een warmteplan is niet verplicht. Om die reden is er op dit onderdeel ook geen sprake van het toenemen van regeldruk. De wijziging van artikel 6.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) betekent een vermindering van de regeldruk. Gemeenten zijn na inwerkingtreding van deze wijziging niet meer verplicht om advies van de welstandscommissie te vragen voor de toets op welstand.

Nalevingskosten Wat betreft de aanscherping van de U-waarde wordt op basis van het rapport “Kosteneffectiviteit Rc-aanscherping – Onderzoek naar kosteneffecten”, DGMR, 3 april 2012 vastgesteld dat deze aanscherping in het algemeen kosteneffectief is binnen de technische levensduur van de maatregel. Meer uitgebreid onderzoek naar de bedrijfseffecten is gedaan in het kader van de totstandkoming van Bouwbesluit 2012, zoals gepubliceerd in Staatsblad 2011,416. Zie hiervoor ook het algemeen deel van de toelichting op dat besluit. Mede op basis van de in dat besluit genoemde onderzoeken is geconcludeerd dat het voorschrift voor de energiezuinigheid van geheel nieuwe dakkapellen en aan- of uitbouwen (onderdeel UU van dit besluit) in het algemeen kosteneffectief kan worden uitgevoerd binnen de technische levensduur. Verder wordt opgemerkt dat de naleving van dit voorschrift in principe niet leidt tot extra kosten voor burgers en bedrijven. Dergelijke nieuwe gebouwdelen worden in de praktijk altijd al op nieuwbouwniveau gerealiseerd.

Administratieve lasten Op basis van het rapport ‘Doorrekening administratieve en bestuurlijke lasten - Doorrekening van de effecten van wijzigingen in de regelgeving van het ministerie van BZK op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden’ (SIRA, 5 oktober 2012) kan worden vastgesteld dat de wijziging van het Bor waarbij de verplichting voor welstandsadvies bij welstandscommissies komt te vervallen leidt tot een verlaging van de administratieve lasten van naar verwachting ongeveer € 2,6 miljoen voor bedrijven en € 1,3 miljoen en 13.310 uur voor burgers. Ook is op basis van bovengenoemd rapport worden vastgesteld dat de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 in principe geen effecten hebben op de administratieve of bestuurlijke lasten. De bepalingen voor het warmteplan hebben ook geen gevolgen voor de administratieve lasten of (anders dan initiële) bestuurlijke lasten. Met deze voorschriften wordt namelijk op vrijwillige basis een nadere uitwerking van de bestaande gelijkwaardigheidsbepaling gegeven voor de aansluitplicht op warmtenetten.

Bestuurlijke lasten Op basis van het rapport ‘Doorrekening administratieve en bestuurlijke lasten - Doorrekening van de effecten van wijzigingen in de regelgeving van het ministerie van BZK op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden’ (SIRA, september 2012) kan worden vastgesteld dat de wijziging van het Bor (waarbij de verplichting voor welstandsadvies bij welstandscommissies komt te vervallen) leidt tot een reductie van de bestuurlijke lasten voor gemeenten van circa € 1 miljoen.

6.Milieu-effecten

Met dit besluit wordt de warmtedoorgangscoëfficiënt voor ramen, kozijnen en deuren (U-waarde) voor nieuwbouw aangescherpt tot 1,65. Ook wordt de vereiste warmteweerstand (Rc-waarde) en de warmtedoorgangscoëfficiënt (U-waarde) van een uitwendige scheidingsconstructie zoals de gevel, het dak en de beganegrondvloer en de warmtedoorgangscoëfficiënt voor volledig nieuwe dakkapellen en aan- en uitbouwen aangescherpt tot nieuwbouwniveau. Door deze betere isolatie is bij nieuwe gebouwen minder energie nodig om het gebouw te verwarmen.

7.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2013, 244

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de vaststelling van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in deze herziene richtlijn geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat in februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/2011, 30 196, nr. 131). Ter implementatie van deze richtlijn worden de Woningwet, het Besluit energieprestatie gebouwen en het Bouwbesluit 2012, alsmede de bijbehorende ministeriële regelingen gewijzigd. Ook zullen de indieningsvereisten zoals deze in de Regeling omgevingsrecht (Mor) zijn opgenomen aan bovenstaande worden aangepast. Met de wijziging van het Bouwbesluit 2012 worden de artikelen 7 (maatregelen bij ingrijpende renovatie) en 8 (eisen aan technische bouwsystemen) van deze richtlijn geïmplementeerd. Opgemerkt wordt dat hier sprake is van strikte implementatie. Met deze twee voorschriften wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de energiebesparingsdoelstellingen zoals deze uit de herziene EPBD voortvloeien. In onderdeel 8 van dit algemeen deel is een transponerings-tabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving. In de brief «Toezeggingen en moties bouwregelgeving, energiebesparing en brandveiligheid» van 16 mei 2013 (Kamerstukken II 2012/2013, 32 757, nr. 63) is meer concreet ingegaan op de plannen om de herziene EPBD verder te implementeren door middel van met name wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen en de Regeling energieprestatie gebouwen. Inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit is voorzien per 1 juli 2013.

2.Totstandkoming besluit

Het concept besluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook is het concept voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving. Waar nodig is het besluit naar aanleiding van de ontvangen reacties aangepast.

Code interbestuurlijke verhoudingen De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven geen bezwaren tegen het ontwerpbesluit te hebben nu dit niet gepaard gaat met nieuwe bestuurlijke lasten. Ambtelijk zijn enkele tekstaanpassingen voorgesteld, voor zover mogelijk zijn die in het ontwerp verwerkt.

3.Regeldruk

Algemeen Dit besluit leidt niet tot een significante wijziging van de regeldruk. Uit het rapport « Doorrekening administratieve en bestuurlijke lasten – Doorrekening van de effecten van wijzigingen in de regelgeving van het ministerie van BZK op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden» (SIRA, 14 december 2012) blijkt dat de implementatie van de artikelen 7 en 8 van de herziene EPDB slechts zeer beperkte effecten heeft op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de uitvoeringslasten voor overheden.

Nalevingskosten De zwaardere eisen bij ingrijpende renovatie van bestaande gebouwen zullen kunnen leiden tot een beperkte toename van inhoudelijke nalevingskosten (aanschafkosten). Dit wijzigingsbesluit heeft met name bedrijfseffecten voor de toeleve-rende industrie en isolatiebranche en eigenaren van commercieel vastgoed, zoals bijvoorbeeld institutionele beleggers. Wat betreft de ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 2 van de herziene richtlijn, uitgaande van circa 25.000 van dergelijke renovaties op jaarbasis zal de omzet voor de bouwnijverheid naar verwachting jaarlijks met circa € 10 miljoen toenemen. De verhoudingen binnen de interna-tionale markt worden hierdoor in principe niet gewijzigd omdat in de ons omringende landen als gevolg van de implementatie van de herziene EPBD soortgelijke effecten zullen optreden. Wat betreft de eisen aan technische bouwsystemen (artikel 8 van de herziene richtlijn), met dit besluit worden voor het eerst rendementseisen gesteld. Deze nieuwe eisen kunnen ook nieuwe lasten veroorzaken, deze lasten zouden dan worden veroorzaakt door de noodzaak om bij vervanging een installatie aan te schaffen met een bepaald rendement. De aanschaf van een dergelijke meer energiezuinige installatie zou extra kosten met zich mee kunnen brengen, maar dat hoeft niet.

Administratieve lasten Op basis van het hierboven genoemde rapport kan worden vastgesteld dat de implementatie van artikel 7 niet leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten voor bedrijven en voor burgers. Hoewel de inhoudelijke eisen die aan een ingrijpende renovatie worden gesteld zwaarder zijn geworden, is er geen sprake van voor de beoordeling van de administratieve lasten relevante wijzigingen in de vergunningsaanvraag. Aan de implementatie van artikel 8 kleven geen administratieve lasten. Er is hier geen sprake van extra verplichtingen waarbij door bedrijven of burgers informatie moet worden geleverd aan de overheid. Er hoeft ook niet worden nagegaan of bestaande installaties voldoen aan het rendement.

Bestuurlijke lasten Voor de effecten op de bestuurlijke lasten van de implementatie van artikel 7 moet worden gekeken naar de beoordeling van vergunningsaan-vragen en de uitvoering van het toezicht. Hoewel de inhoudelijke eisen die aan een ingrijpende renovatie worden gesteld zwaarder zijn geworden, wordt de beoordeling van vergunningsaanvragen niet anders. De implementatie van artikel 8 leidt niet tot extra bestuurlijke lasten.

4.Bedrijfs- en milieueffecten

Bedrijfseffecten Dit besluit heeft met name effecten voor de toeleverende industrie, isolatiebranche en gebouweigenaren. Wat betreft de ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 2 van de herziene richtlijn, uitgaande van circa 25.000 van dergelijke renovaties op jaarbasis, en circa 30.000 bedrijven, gaat het op jaarbasis om ongeveer een renovatie per bedrijf. De omzet voor de bouwnijverheid zal daardoor naar verwachting jaarlijks met circa € 10 miljoen toenemen.

Milieueffecten De milieueffecten van dit besluit zijn positief. Mede op basis van het onderzoeksrapport nr.110068/ct/122547 van BuildDesk van 31 mei 2012 kan worden geconcludeerd dat de eisen van dit besluit goed haalbaar zijn. De voorschriften van dit besluit zullen naar verwachting bovendien leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen.

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Uit de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets) zijn geen opmerkingen gekomen.

6.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 14 januari 2013 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2013/0028/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (notificatierichtlijn). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er is geen reactie van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

7.Voorlichting en kennisoverdracht

De inwerkingtreding van dit besluit zal worden ondersteund door een uitgebreid communicatietraject. Met deze communicatie is tijdig gestart.

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energie-prestatie van gebouwen (PbEU L153/13)

Transponeringstabel
Bepaling in richtlijn 2010/31/EU Bepaling in implementatieregelgeving of in bestaande regelgeving
Artikel 1 Onderwerp Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 2 Definities Wijziging Bouwbesluit 2012 (in dit besluit opgenomen), wijziging Besluit energieprestatie gebouwen
Artikel 3 Vaststelling methode voor berekening energieprestatie gebouwen Reeds geïmplementeerd met artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012, wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen
Artikel 4 Vaststelling minimumeisen voor de energieprestaties Reeds geïmplementeerd met afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012
Artikel 5 Berekening kostenoptimale niveaus v/d minimumeisen inzake energieprestatie Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 6 Nieuwe gebouwen Reeds geïmplementeerd met afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012
Artikel 7 Ingrijpende renovatie bestaande gebouwen Wijziging Bouwbesluit 2012 (in dit besluit opgenomen)
Artikel 8 Technische bouwsystemen Eerste lid systeemeisen Wijziging Bouwbesluit 2012 (in dit besluit opgenomen)
Artikel 8, tweede lid Slimme meetsystemen Reeds geïmplementeerd door de novelle wijziging wetsvoorstel verbetering marktmodel (32 374) en de novelle wijziging wetsvoorstel implementatie energie-efficiëntie (32 373) als gevolg van implementatie van richtlijn nr. 2006/32/EC over energie-efficiency en Energiediensten
Artikel 9 Bijna-energieneutrale gebouwen Wijziging Bouwbesluit 2012
Artikel 10 Financiële stimulansen en marktbelemmeringen Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 11 Energieprestatiecertificaten Eerste tot en met vierde, zesde en zevende lid Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen, wijziging Regeling energieprestatie gebouwen
Artikel 11, vijfde lid Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 11, achtste lid Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen
Artikel 11, negende lid Behoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 12 Afgifte energieprestatie- certificaten Wijze van implementatie wordt nog onderzocht
Artikel 13 Afficheren van energieprestatiecertificaten Wijze van implementatie wordt nog onderzocht
Artikel 14 Keuring van verwarmingssystemen Wordt niet omgezet in regelgeving. Er is gekozen voor de mogelijkheid van informatieverstrekking aan gebruikers
Artikel 15 Keuring van airconditioningsystemen Reeds geïmplementeerd in het Besluit energieprestatie gebouwen, wijziging Regeling energieprestatie gebouwen
Artikel 16 Verslagen over keuring van verwarmings- en aircosystemen Voor wat betreft de keuring van aircosystemen reeds geïmplementeerd in het Besluit energieprestatie gebouwen
Artikel 17 Onafhankelijke deskundigen Voor wat betreft de keuring van aircosystemen reeds geïmplementeerd in het Besluit energieprestatie gebouwen
Artikel 18 Onafhankelijk controlesysteem (volgens bijlage II) Reeds geïmplementeerd in het Besluit energieprestatie gebouwen
Artikel 19 Evaluatie Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 20 Informatie Eerste en tweede lid Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 21 Raadpleging Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 22 Aanpassing van bijlage I aan de technische vooruitgang Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 23 Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 24 Intrekking van de delegatie Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 25 Bezwaren tegen gedelegeerde handelingen Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 26 Comitéprocedure Bepaling hoeft uit zijn aard geen implementatie
Artikel 27 Sancties Wijze van implementatie wordt onderzocht
Artikel 28 Omzetting Er wordt aan gewerkt om zo spoedig mogelijk een volledige omzetting te realiseren

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2013, 462

1.Inleiding

Op 1 juli 2013 is de richtlijn bouwproducten (89/106/EEG) integraal vervangen door de verordening bouwproducten nr. 305/2011. De verordening bouwproducten heeft rechtstreekse werking en spreekt de marktdeelnemers die bouwproducten op de EU-markt in de handel brengen, op de markt aanbieden of distribueren dus rechtstreeks aan. Ter versterking van het vertrouwen in bouwproducten dient als gevolg van de verordening bouwproducten bij de CE-markering een zogeheten prestatie-verklaring te worden opgesteld, waarin de fabrikant de technische prestaties van CE-gemarkeerde bouwproducten kenbaar maakt. Deze technische prestaties worden vastgesteld met Europese testmethoden en zijn uniek gekoppeld aan de CE-markering. Zoals geformuleerd in artikel 8, derde lid, van de verordening, is de CE-markering het enige merkteken dat verklaart dat een bouwproduct is afgegeven in overeenstemming met de aangegeven prestaties van de essentiële kenmerken. Zie voor een toelichting op het begrip essentiële kenmerken de toelichting op artikel 1.9 van het Bouwbesluit 2012.

In dit besluit zijn enkele begripsbepalingen uit de verordening bouwpro-ducten opgenomen. Daarnaast zijn de artikelen betreffende de aansluiting van CE-gemarkeerde producten en kwaliteitsverklaringen op de bouw-regelgeving aangepast.

2.Code Interbestuurlijke Verhoudingen

De Code Interbestuurlijke Verhoudingen is niet van toepassing: de onderhavige wijzigingen van het Bouwbesluit hebben geen financiële noch bestuurlijke consequenties voor de decentrale overheid.

3.Toetsing administratieve lasten

Aangezien de verordening bouwproducten directe werking heeft is in Nederland geen aparte studie uitgevoerd naar de eventuele regeldruk en toename van administratieve lasten van deze verordening. Wel heeft de Europese Commissie in 2008 ten behoeve van het voorstel voor de verordening bouwproducten een «impact assessment»-studie uitgevoerd (rapport COM(2008)311 final, SEC (2008) mei 2008). De conclusie van deze studie was dat de nieuwe regels in het algemeen tot een verhoging van administratieve lasten leidden, maar dat het gebruik van de CE-markering voor de marktpartijen ook een kostenvoordeel opleverde. Met de CE-markering hoeven producten namelijk niet meer voor elk land afzonderlijk getest te worden en te worden voorzien van (nationale) kwaliteitsverklaringen. Recente inzichten hebben echter tot de conclusie geleid dat de lasten van deze verordening voor bepaalde marktdeel-nemers, zoals fabrikanten en importeurs, toch iets hoger kunnen zijn dan in 2008 werd aangenomen. Daarom zijn in 2013 in Europees verband een aantal zogenoemde gedelegeerde handelingen (delegated acts) voorbereid. Deze wijzigingen hebben betrekking op het via een website aanbieden van prestatieverklaringen en op het vereenvoudigen van de modelprestatieverklaring. Deze wijzigingen kunnen, nadat zij zijn aangenomen, tot een aanmerkelijke vermindering van lasten leiden.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 4 juli 2013 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2013/0367/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijk-waardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er zijn geen opmerkingen van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). In het kader van deze toets zijn opmerkingen gemaakt over de toelichting. Waar mogelijk zijn deze verwerkt. Wat betreft het systeem van het toezicht wordt opgemerkt dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu is aangewezen voor het toezicht en de handhaving op de CE-markering op bouwproducten. De ILT controleert de marktdeelnemers (fabrikanten, importeurs en distributeurs en gemach-tigden) op het voeren van de CE-markering (inclusief prestatieverklaring). Hierbij wordt ook gekeken naar de volledigheid en juistheid van de informatie die moet worden verstrekt bij de CE-markering.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2014, 51

1Inleiding

Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Met dit wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften gegeven met betrekking tot de brandveiligheid van het bedrijfsmatig houden van dieren, ook zijn correcties en verdere vereenvoudigingen van het Bouwbesluit 2012 aangebracht. De nieuwe voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid van stallen zijn een gevolg van politieke toezeg-gingen om het aantal stalbranden en het aantal dieren dat omkomt bij stalbranden fors te verminderen (Kamerstukken II 2012/2013, 33 400, nr. 129). Bij de correcties gaat het bijvoorbeeld om een aantal gevallen waarin een onbedoelde verzwaring ten opzichte van het niveau van het Bouwbe-sluit 2003 is gerepareerd. Een voorbeeld van een verdere vereenvoudiging is de wijziging in artikel 3.3 op grond waarvan de geluidsbelasting in bepaalde gevallen ook mag worden berekend met de hulp van het reken- en meetvoorschrift bedoeld in artikel 110d van de Wet geluidhinder. Ook bevat dit wijzigingsbesluit een aantal voorschriften over de afstemming met andere regelgeving. Het gaat daarbij met name over de afstemming op het gebied van de tunnelveiligheid. Verder zijn op verzoek van de bouwpraktijk enkele wijzigingen aangebracht. Een voorbeeld daarvan is de wijziging van artikel 8.3, geluidhinder, dat nu verder in overeenstemming is gebracht met de Circulaire bouwlawaai 2012. Dit wijzigingsbesluit treedt op 1 april 2014 in werking.

2Procedure en inspraak

Het concept is voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Waar nodig is het besluit naar aanleiding van de ontvangen reacties aangepast.

3Code interbestuurlijke verhoudingen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven ten aanzien van het ontwerp van dit besluit geen gebruik te willen maken van haar formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen.

4Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 18 juni 2013 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2013/318/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er zijn geen opmerkingen van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5Regeldruk

Algemeen Dit besluit leidt niet tot een significante wijziging van de administratieve lasten. Dit blijkt uit het rapport «Effectmeting wijziging bouwregelgeving, Doorrekening van de effecten van de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 en de Regeling Bouwbesluit 2012 op de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten van de overheid» (SIRA, juli 2013). Een aanzienlijk deel van de voorschriften heeft betrekking op wijziging van bestaande artikelen. De enige volledig nieuwe voorschriften betreffen de zwaardere brandveiligheidseisen voor de lichte industriefunctie voor het bedrijfsmatig houden van dieren. Deze voorschriften leiden wel tot een verhoging van de nalevingskosten.

Nalevingskosten Uit het hierboven genoemde rapport volgt dat de zwaardere brandvei-ligheidseisen voor de lichte industriefunctie voor het bedrijfsmatig houden van dieren leiden tot een toename van de nalevingskosten van € 25.000.000 per jaar. Het gaat hierbij om extra kosten bij de bouw van veestallen als gevolg van het toepassen van constructieonderdelen met een brandklasse B en de brandcompartimentering van de technische ruimten.

Administratieve lasten Op basis van het hierboven genoemde rapport kan worden vastgesteld dat het wijzigingsbesluit geen gevolgen heeft voor de administratieve lasten.

Bestuurlijke lasten Op basis van het hierboven genoemde rapport kan worden vastgesteld dat het wijzigingsbesluit niet leidt tot extra bestuurlijke lasten. De toetsing van de nieuwe voorschriften met betrekking tot de brandveiligheid van de lichte industriefunctie voor het bedrijfsmatig houden van dieren leidt in principe niet tot extra bestuurlijke lasten. De toetsing vindt als onderdeel van de vergunningaanvraag in één keer plaats gelijktijdig met de andere aspecten die getoetst moeten worden.

6Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2014, 333

1.Aanleiding en achtergrond

Dit besluit bevat een aantal wijzigingen van het Besluit omgevingsrecht (Bor), het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro), het Besluit externe veiligheid buisleidingen, het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), het Besluit geluidhinder, het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Chw) en het Bouwbesluit 2012 (Bb). Deze wijzigingen zijn voor het merendeel een uitvloeisel van de wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) (hierna: wet pChw), zoals gewijzigd bij de wet van 9 juli 2014 tot wijziging van de Wet milieubeheer en van de wet pChw in verband met het doorvoeren van enkele noodzakelijke reparaties en andere kleine wijzigingen (Stb. 2014, 302) (hierna: wijzi-gingswet wet pChw). Het gehele besluit is, in het verlengde van de wet pChw, gericht op verbeteringen en het wegnemen van knelpunten binnen het bestaande stelsel van het omgevingsrecht. Daarbij wordt tegelijk uitvoering gegeven aan de motie Linhard c.s. (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XI, nr. 38) die oproept om het eenvoudiger te maken om leegstaande kantoorgebouwen tijdelijk een andere maatschappelijk gewenste functie te geven. Hiertoe worden wijzigingen aangebracht in de artikelen 4 en 5 van bijlage II bij het Bor. Ook wordt in dit besluit uitvoering gegeven aan de motie Pieper c.s. (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XI, nr. 34) waarin wordt opgeroepen om de mogelijkheden voor de plaatsing van mantelzorgwoningen te vereenvoudigen. In dat verband worden onder meer wijzigingen in de regeling voor omgevingsvergunningvrij bouwen in bijlage II bij het Bor doorgevoerd. Daarbij is ook uitvoering gegeven aan de motie Bisschop en Van Veldhoven (Kamerstukken II 2013/14, 32 127, nr. 196), waarin is verzocht de mogelijkheden voor het creëren van mantelzorgwoningen in het buitengebied te verruimen, ten opzichte van het in het kader van de voorhangprocedure gepubliceerde ontwerp van dit besluit. Daarnaast worden in de regeling voor omgevingsvergunningvrij bouwen vereenvoudigingen doorgevoerd om de regeling beter uitvoerbaar te maken. Deze wijzigingen hebben in het bijzonder betrekking op de mogelijkheid om bijbehorende bouw-werken te kunnen bouwen in achtererfgebied. Met de in dit besluit opgenomen wijzigingen wordt, evenals met de wet pChw zelf, vooruitgelopen op de integrale stelselherziening van het omgevingsrecht, zoals die vorm krijgt in de voorgenomen Omgevingswet, omdat hiermee voor de praktijk al enige belangrijke verbeteringen kunnen worden bereikt. De afzonderlijke wijzigingen zullen hierna in de artikelsgewijze toelichting worden besproken. De voordracht voor dit besluit is mede gedaan namens de Ministers van Economische Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, omdat het besluit mede is gebaseerd op hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Voor die situatie schrijft artikel 21.6, derde lid, van die wet een gezamenlijke voordracht met deze ministers voor. Verder is de voordracht voor dit besluit mede gedaan namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de bouwregelgeving.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2014, 342

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de vaststelling van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in de herziene EPBD geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat 25 februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/11, 30 196, nr. 131), voor het zogenoemde Lente-akkoord Energiezuinige Nieuwbouw dat op 28 juni 2012 is afgesloten tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bouwend Nederland, Neprom, NVB en Aedes en voor het Energieakkoord voor duurzame groei dat de overheid met ruim 40 betrokken organisaties op 6 september 2013 heeft afgesloten. De in deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 opgenomen aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt is in zowel het plan van aanpak als in het akkoord aangekondigd. Ook is hiermee invulling gegeven aan de toezegging van de brief van 7 februari 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 30 196, nr. 233) inzake de motie aanscherping minimumeisen energiebesparing gebouwen. Met deze wijziging worden de energieprestatiecoëfficiënten van praktisch alle gebruiksfuncties waarvoor een energieprestatiecoëfficiënt (EPC) geldt, aangescherpt. Het gaat daarbij globaal gezegd om een halvering van de EPC vergeleken met het niveau van 2007. Met deze wijziging wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de doelstellingen van artikel 9 van de herziene EPBD. Op basis van genoemd artikel moeten uiterlijk 31 december 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutraal zijn. Voor zover het nieuwe gebouwen betreft waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest is deze datum 31 december 2018. Een bijna-energieneutraal gebouw is een gebouw dat voldoet aan de definitie van artikel 2, tweede lid, van de herziene EPBD. Deze aanscherping van de EPC is een belangrijke en onontkoombare tussenstap om deze doelstelling van de richtlijn te bereiken. Ook worden met dit wijzigingsbesluit de eisen voor de thermische isolatie aangescherpt en gedifferentieerd. Ook dit is een belangrijke maatregel om de doelstellingen van de herziene EPBD te bereiken. Met de aanscherping van de eisen voor thermische isolatie is invulling gegeven aan de toezegging ter zake zoals verwoord in de brief «maatregelen energiebesparing gebouwde omgeving» van 29 november 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 30 196, nr. 227). In deze brief wordt overigens meer concreet ingegaan op de diverse ontwikkelingen op het gebied van energiebesparing in de gebouwde omgeving met het oog op de implementatie van de herziene EPBD. In onderdeel 8 van het algemeen deel van de toelichting van Stb. 2014, 342 is een transponeringsstabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving. Verder is de termijn waarbinnen gebruik mag worden gemaakt van het specifieke overgangsrecht met betrekking tot wegtunnels verlengd. Inwerkingtreding van de verschillende in dit wijzigingsbesluit opgenomen voorschriften is voorzien per 1 januari 2015.

2.Totstandkoming besluit

Artikel I van het conceptbesluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook zijn de aanscherpingen onderwerp van gesprek geweest in het Overlegplatform Bouwregelgeving. De ontvangen reacties hebben niet geleid tot aanpassing van het besluit. Code interbestuurlijke verhoudingenDe Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven geen bezwaren tegen het ontwerpbesluit te hebben nu dit niet gepaard gaat met nieuwe bestuurlijke lasten.

3.Regeldruk

Algemeen Dit besluit heeft geen invloed op de kabinetsdoelstelling om twee en half miljard regeldruk te verminderen. De aanscherping van de EPC zal geen effecten hebben op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten voor overheden nu al sedert 1995 een EPC is voorgeschreven. Ook bij de aanscherping van de eisen voor thermische isolatie is sprake van aanscherpen van al bestaande voorschriften waarbij geen effecten voor administratieve en bestuurlijke lasten ontstaan.

Nalevingskosten De aangescherpte EPC en Rc-waarde leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen. Dit kan worden geconcludeerd uit het onderzoeksrapport «Aanscherpingsstudie EPC woningbouw en utiliteitsbouw 2015» (W/E en Arcadis, 20 december 2013), waarin zowel is ingegaan op de aanscherping van de EPC als op de aanscherping van eisen voor thermische isolatie. Er zijn nalevingskosten. Het gaat bij de aanscherping van de EPC en de Rc-waarde op jaarbasis om circa 27.000 eensgezinswoningen, 18.000 appartementen en 1.900.000 m2 utiliteitsgebouwen. Zie voor de daadwerkelijke kosten van deze aanscherping verder bij onderdeel 4, bedrijfs- en milieueffecten van dit algemeen deel van de toelichting.

Administratieve lasten Er kan worden vastgesteld dat de implementatie van artikel 9 van de herziene EPBD niet leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten voor bedrijven en voor burgers. Hoewel de inhoudelijke eisen die worden gesteld zwaarder zijn geworden, is er geen sprake van voor de beoordeling van de administratieve lasten relevante wijzigingen in de vergunningsaanvraag. De actualisatie van de bepalingsmethode van de waardering van de energieprestatie van woningen die gekoppeld wordt aan het woningwaarderingsstelsel in het Besluit huurprijzen woonruimte (artikel II) leidt evenmin tot een wijziging in de administratieve lasten. De informatieverplichtingen die ervoor gelden zijn vergelijkbaar met hetgeen op basis van de eerdere systematiek nodig was. Bovendien blijft de oude berekening op basis van de tot dat moment afgegeven energielabels van toepassing zolang dat label geldig is.

Bestuurlijke lasten Voor de effecten op de bestuurlijke lasten van de implementatie van artikel 9 van de herziene EPBD moet worden gekeken naar de beoordeling van vergunningsaanvragen en de uitvoering van het toezicht. Hoewel de inhoudelijke eisen zwaarder zijn geworden, wordt de beoordeling van vergunningsaanvragen niet anders.

4.Bedrijfs- en milieueffecten

Bedrijfseffecten De aanscherping van de EPC en de Rc-waarde heeft met name effecten voor de toeleverende industrie, isolatiebranche en gebouweigenaren. Het onderzoeksrapport van W/E en Arcadis wijst uit dat de eisen met betrekking tot aanscherping van de EPC technisch goed realiseerbaar zijn met nu al vaak toegepaste maatregelen zoals een betere isolatie voor dak, gevel en vloer en ramen en een goede luchtdichtheid. In de praktijk is gebleken dat de aangescherpte eisen met betrekking tot de thermische isolatie voor de inwerkingtreding van dit besluit in veel gevallen al werden gerealiseerd. Ten aanzien van de installatietechnische maatregelen moet men denken aan energiezuinige ventilatiesystemen, efficiëntere opwekkers voor ruimteverwarming en warmtapwater, en aandacht voor beperken van benodigd vermogen voor verlichting en ventilatoren. In enkele gevallen zijn zonnepanelen als maatregel meegenomen. De aanscherping van de EPC zal op basis van de hiervoor onder het kopje nalevingskosten genoemde aantallen naar verwachting leiden tot een extra omzet voor de bouwnijverheid van jaarlijks ca. 380 miljoen euro (exclusief BTW). Dat blijkt uit het bovengenoemde onderzoeksrapport (tabel 13, pagina 30). Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat deze extra investering voor burgers en bedrijven rechtstreeks voortvloeit uit de implementatie van de herziene EPBD. De initiële meerkosten zijn (voor eengezinswoningen gemiddeld € 6.700 per woning, voor meergezinswoningen gemiddeld € 6.520 per woning, beiden inclusief BTW) zullen zich gedurende de beschouwingsperiode van 30 jaar (conform de voorschriften vanuit Europa om de kostenoptimaliteit te beoordelen) niet geheel kunnen terugverdienen maar leiden voor woningen jaarlijks tot maximaal ca. 1,35 €/m2 niet terugverdiende extra kosten, en voor de utilitaire functies jaarlijks tot maximaal 5 €/m2 extra kosten over de beschouwingsperiode van 20 jaar die hier voor geldt. De kosten van de aanscherping van de thermische isolatie zijn niet apart gekwantificeerd maar opgenomen in de hiervoor genoemde kosten van de aanscherping van de EPC. Bovenstaande conclusies zijn gebaseerd op zogenoemde veilige uitgangspunten. De in het hiervoor genoemde rapport opgenomen gevoeligheidsanalyse wijst dan ook uit dat bij iets «gunstigere» aannamen voor met name de energieprijsontwikkeling (energieprijzen stijgen meer dan nu is aangenomen) en de rekenrente (die is lager dan nu is aangehouden) men al snel het kostenoptimale niveau bereikt. Dat wil zeggen dat men de hogere investeringen dan eerder terugverdient door lagere exploitatiekosten zoals minder energiegebruik en onderhoud, etc. Bij de in het rapport gehanteerde uitgangspunten is verder ook nog geen rekening gehouden met een eventueel te verwachten verdere kostendaling van nu nog nieuwe maatregelen, de mogelijke inzet van (goedkope) gebiedsmaatregelen en de positieve waardeontwikkeling van energiezuinige woningen en gebouwen. De verhoudingen binnen de internationale markt worden hierdoor in principe niet gewijzigd omdat in de ons omringende landen als gevolg van de implementatie van de herziene EPBD soortgelijke effecten zullen optreden.

Milieueffecten De milieueffecten van dit besluit zijn positief. Op basis van het eerder genoemde onderzoeksrapport van W/E en Arcadis kan worden geconcludeerd dat de aanscherping van de EPC, inclusief de aanscherping van de thermische isolatie, leidt tot een reductie van 1 tot 1,5 PJ energiebesparing per jaar. De voorschriften van dit besluit zullen naar verwachting bovendien leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen.

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

6.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 20 mei 2014 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2014/ 230/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (notificatierichtlijn). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

7.Voorlichting en kennisoverdracht

De inwerkingtreding van dit besluit zal worden ondersteund door een uitgebreid communicatietraject. Met deze communicatie is tijdig gestart.

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13)

Transponeringstabel
Bepaling in richtlijn 2010/31/EU Bepaling in implementatieregelgeving of in bestaande regelgeving
Artikel 1Onderwerp Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Het artikel benoemt onderwerp en voorschriften waarop de richtlijn betrekking heeft.
Artikel 2Definities Geïmplementeerd in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012 (is in werking getreden m.i.v. 1 juli 2013, Stb. 2013, 244), wijziging Besluit energieprestatie gebouwen die 1 juli 2014 in werking is getreden (Stb.2013, 549). In wijziging Besluit energieprestatie gebouwen waarvan inwerkingtreding is voorzien m.i.v. 1 januari 2015 is de term energielabel opgenomen.
Artikel 3Vaststelling methode voor berekening energieprestatie gebouwen Geïmplementeerd met artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012. Voorschriften voor energielabels voor utiliteitsgebouwen zijn in werking getreden m.i.v. 1 juli 2014 (wijziging Regeling energieprestatie gebouwen) (Stcrt. 2014, 3661) Nadere voorschriften m.b.t. energielabels voor woningen worden vastgesteld met een wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen die m.i.v. 1 januari 2015 in werking zal treden.
Artikel 4Vaststelling minimumeisen voor de energieprestaties Reeds geïmplementeerd met afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012. De uitzonderingen die mogelijk zijn op basis van het tweede lid zijn in de wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen opgenomen, waarvan inwerkingtreding is voorzien m.i.v. 1 januari 2015.
Artikel 5Berekening kostenoptimale niveaus v/d minimumeisen inzake energieprestatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Het eerste lid en vierde lid betreffen activiteiten door de Europese Commissie. Het tweede en derde lid hebben betrekking op het indienen van een verslag door de lidstaten. Het betreffende verslag is door Nederland op 20 maart 2013 ingediend.
Artikel 6Nieuwe gebouwen Reeds geïmplementeerd met afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012.
Artikel 7Ingrijpende renovatie bestaande gebouwen Geïmplementeerd middels wijziging van artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012 (is in werking getreden m.i.v. 1 juli 2013).
Artikel 8Technische bouwsystemen eerste lid systeemeisen Geïmplementeerd middels afdeling 6.13 van het Bouwbesluit 2012 (is in werking getreden m.i.v. 1 juli 2013).
Artikel 8 tweede lid slimme meetsystemen Reeds geïmplementeerd met het Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen (inwerkingtreding m.i.v. 1 januari 2014) (Stb. 2011, 511)
Artikel 9Bijna-energieneutrale gebouwen Vanaf 1 januari 2015 is regelmatige aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt en van de isolatiewaarde voorzien (wijziging van tabel 5.1 van het Bouwbesluit 2012 met het onderhavige besluit).
Artikel 10Financiële stimulansen en marktbelemmeringen Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. In het kader van het eerste en tweede lid heeft Nederland op 30 april 2014 een lijst van maatregelen aan de Europese Commissie verstuurd. Het derde tot en met vijfde lid hebben betrekking op activiteiten door de Europese Commissie. Uit de rapportage in het kader van het tweede lid en de vigerende regelgeving van het Bouwbesluit 2012 blijkt dat in Nederland bij het verstrekken van prikkels voor de bouw of de ingrijpende renovatie rekening wordt gehouden met de kostenoptimale niveaus van energieprestatie. Het zevende lid betreft een constatering dat bepalingen van de richtlijn geen beletsel vormen om prikkels boven kostenoptimale niveaus te stellen.
Artikel 11Energieprestatiecertificaten eerste tot en met vierde, zesde en zevende lid Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen, wijziging Regeling energieprestatie gebouwen. Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen, waarvan inwerkingtreding is voorzien m.i.v. 1 januari 2015 bevat de basisvoorschriften voor het energielabel (nieuwe term voor energieprestatiecertificaat) en de plicht tot vermelden energieprestatie indicator in advertenties. In de wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen die m.i.v. 1 juli 2014 in werking getreden is, zijn de nadere voorschriften omtrent energielabels voor zogeheten utiliteitsgebouwen opgenomen. In genoemde wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen zijn de nadere voorschriften omtrent energielabels voor woningen opgenomen. Er wordt geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de richtlijn biedt op het gebied van representativiteit.
Artikel 11vijfde lid Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. De Rijksoverheid geeft onder meer het goede voorbeeld door invulling te geven aan het Energieakkoord om samen met gemeenten projecten voor het verduurzamen van de energievoorziening te stimuleren.
Artikel 11achtste lid Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen (is m.i.v. 1 juli 2014 in werking getreden).
Artikel 11negende lid Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 12Afgifte energieprestatie- certificaten Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen, wijziging Regeling energieprestatie gebouwen. Het Besluit energieprestatie gebouwen en de Regeling energieprestatie gebouwen bevatten ook eerder reeds een systeem voor energieprestatiecertificaten. M.i.v. 1 juli 2014 zijn de nadere voorschriften voor het afgeven van energielabels voor utiliteitsgebouwen in werking getreden. M.i.v. 1 januari 2015 treden de voorschriften t.a.v. energielabels voor woningen in de Regeling energieprestatie gebouwen in werking.
Artikel 13Afficheren van energieprestatiecertificaten Wijziging Besluit energieprestatie gebouwen De afficheringsplicht conform de richtlijn is m.i.v. 1 juli 2014 werking getreden. M.i.v. 1 juli 2015 is aanscherping van de afficheringsplicht conform artikel 13, eerste lid, van de herziene EPBD voorzien.
Artikel 14Keuring van verwarmingssystemen Wordt niet omgezet in regelgeving. Er is gekozen voor de mogelijkheid van informatieverstrekking aan gebruikers.
Artikel 15Keuring van airconditioningsystemen Met een wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen (artikel 3a.1, in werking getreden op 1 december 2013, Stb.2013, 469) zijn de bepalingen aangevuld conform de herziene richtlijn. Nadere voorschriften zijn opgenomen in een wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen (Stcrt. 2013, 32499, inwerkingtreding 1 december 2013).
Artikel 16Verslagen over keuring van verwarmings- en aircosystemen Met de bij artikel 15 genoemde wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen zijn eveneens de bepalingen betreffende het keuringsverslag aangevuld conform de richtlijn.
Artikel 17Onafhankelijke deskundigen Is reeds geïmplementeerd in het Besluit energieprestatie gebouwen t.a.v. keuringen van airconditioningsystemen. Nadere voorschriften zijn opgenomen in de bij artikel 15 genoemde wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen. De wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen die m.i.v. 1 juli 2014 in werking is getreden, bevat voorschriften t.a.v. onafhankelijke deskundigen voor energielabels voor utiliteitsgebouwen. Voorschriften t.a.v. onafhankelijke deskundigen in het kader van energielabels voor woningen zijn voorzien met de wijziging van de Regeling energieprestatie gebouwen die met ingang van 1 januari 2015 in werking zal treden.
Artikel 18Onafhankelijk controlesysteem(volgens bijlage II) Op grond van artikel 93 van de Woningwet kan de minister voor Wonen en Rijksdienst ambtenaren aanwijzen voor het houden van toezicht op de verplichtingen die zijn opgenomen in het Besluit energieprestatie gebouwen
Artikel 19Evaluatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 20Informatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Er is in het verleden ook veel aan voorlichting gedaan. Met de inwerkingtreding van het nieuwe systeem van energielabels voor woningen op 1 januari 2015 gaat een nieuwe voorlichtingscampagne van start. Begeleiding en scholing voor onder meer deskundigen is opgezet. Het vierde lid behelst een activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 21Raadpleging Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Er is voorzien in regulier overleg met marktpartijen en lokale overheden.
Artikel 22Aanpassing van bijlage I aan de technische vooruitgang Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 23Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 24Intrekking van de delegatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Is gericht tot het Europees Parlement en de Raad.
Artikel 25Bezwaren tegen gedelegeerde handelingen Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Is gericht tot het Europees Parlement en de Raad.
Artikel 26Comitéprocedure Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 27 Sancties Wijziging van de Woningwet (in voorbereiding)
Artikel 28 Omzetting Er wordt aan gewerkt om zo spoedig mogelijk een volledige omzetting te realiseren

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2014, 539

Algemeen

In het BES Bouwbesluit dat in dit Staatsblad is gepubliceerd zijn voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: BES-eilanden) de voorschriften met betrekking tot het bouwen van bouwwerken en het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk opgenomen. In dit Staatsblad is ook een wijziging van artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2015, 92

Algemeen

Met het besluit in dit Staatsblad is gepubliceerd is afdeling 2.16 van het Bouwbesluit 2012 per 1 april 2015 in werking getreden.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2015, 249.

1.Inleiding

Op 1 april 2012 is het Bouwbesluit 2012 in werking getreden. Met dit wijzigingsbesluit op het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften gegeven met betrekking tot de deregulering van de woonfunctie voor particulier eigendom, de woonfunctie voor studenten en de woonfunctie voor zorg. Ook is een specifiek voorschrift opgenomen met betrekking tot de constructieve veiligheid van bouwwerken die in een gebied liggen waar als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen een reëel risico op aardbevingen is. Ook is een nieuw voorschrift voor de hulp bij ontruiming bij brand opgenomen, waarmee het Bouwbesluit op dat onderwerp in overeenstemming is gebracht met de arbeidsomstandighedenregelgeving. Verder is het voorschrift over de verordening bouwproducten verduidelijkt en is een aantal meer ondergeschikte vereenvoudigingen en verbeteringen aangebracht. Met hiervoor genoemde deregulering van de voorschriften voor de genoemde specifieke woonfuncties die is toegezegd met de brief van 27 november 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33118, nr. 10) wordt het in die gevallen eenvoudiger om nieuwbouw te realiseren. Met name bij het bouwen van een woonfunctie voor particulier eigendom is het aantal gebruiksvoorschriften aanzienlijk beperkt. Hiermee krijgen uitzonderingen op de nieuwbouwvoorschriften die eerder alleen in drie gemeenten mogelijk waren op grond van besluiten onder de Crisis - en herstelwet, algemene gelding. Dit wijzigingsbesluit treedt met ingang van 1 juli 2015 in werking.

2.Procedure en inspraak

Het concept is voorgelegd aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) en de Juridisch – Technische Commissie (JTC). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. Bij de bespreking in genoemde gremia is wat betreft de deregulering van de woonfunctie voor particulier eigendom aangegeven dat de voorschriften voor luchtverversing en spuivoorziening beter niet geschrapt konden worden. Dit punt is overgenomen. Wat betreft de toegankelijkheidseisen (onderdelen N en O) is besloten bij de aanscherping van de toegankelijkheidsvoorschriften alleen van toepassing te laten zijn op voor publiek toegankelijke gebouwen.De reikwijdte van het voorschrift met betrekking tot hulpverlening bij brand (onderdelen AA en BB; artikel 7.11a) is zo aangepast dat het voorschrift ook niet van toepassing is voor de woonfunctie voor zorg met zorg op afroep.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven ten aanzien van het ontwerp van dit besluit geen gebruik te willen maken van haar formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 5 januari 2015 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2015/0002/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen Dit besluit heeft slechts beperkte invloed op de kabinetdoelstelling om tweeënhalf miljard regeldruk te verminderen. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport Effectmeting wijzigingen bouwregelgeving 2014, Sira 26 november 2014.

Nalevingskosten Dit wijzigingsbesluit leidt vooral tot een verschuiving in de nalevingskosten. Voor bedrijven betekent het besluit een toename van gemiddeld circa € 4.000.000 op jaarbasis. Het gaat daarbij om opdrachtgevers voor nieuwbouw/ontwikkelaars/bouwers van een bouwwerk met een bijeenkomstfunctie, gezondheidszorgfunctie of winkelfunctie. Deze toename wordt vooral veroorzaakt door de aanscherping van de toegankelijkheidseisen. Daartegenover staat een reductie van circa € 6.000.000 op jaarbasis voor bouwers van studentenwoningen. Per saldo kan derhalve op basis van de huidige gegevens gerekend worden op een reductie van circa € 2.000.000 op jaarbasis.

Administratieve lasten Wat betreft de administratieve lasten wordt voor een deel van de zorg een reductie verwacht van €300.000 op jaarbasis doordat de verplichte automatische doormelding in een aantal gevallen vervalt. Voor burgers wordt een toename van € 232.500 op jaarbasis verwacht, die voornamelijk voortkomt uit de verplichting om voldoende personen beschikbaar te hebben die kunnen assisteren bij ontruiming na brand. Overigens wordt daarnaast opgemerkt dat met dit besluit de merkbare regeldruk voor burgers als gevolg van de deregulering van de voorschriften voor een aantal specifieke woonfunctie sterk is verminderd.

Bestuurlijke lasten De bestuurlijke lasten voor de overheid zullen toenemen met € 184.800 op jaarbasis. De oorzaak hiervan ligt met name in de aanschaf van CO2-meters voor nieuwe en verbouwde schoolgebouwen.

6.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Dit leidde niet tot aanpassing van het besluit.

Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2015, 425

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de implementatie van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in de herziene EPBD geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat 25 februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/11, 30 196, nr. 131), voor het zogenoemde Lente-akkoord Energiezuinige Nieuwbouw dat op 28 juni 2012 is afgesloten tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bouwend Nederland, Neprom, NVB en Aedes en voor het Energieakkoord voor duurzame groei dat de overheid met ruim 40 betrokken organisaties op 6 september 2013 heeft afgesloten. Ter implementatie van deze herziene richtlijn zijn eerder de Woningwet, het Besluit energieprestatie gebouwen, het Bouwbesluit 2012, alsmede de Regeling energieprestatie gebouwen en de Regeling Bouwbesluit 2012 gewijzigd. Met de onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt een aantal eerder nog ontbrekende of nog niet volledig omgezette voorschriften uit de herziene EPBD omgezet. Naast een aantal ontbrekende begripsbepalingen is een voorschrift opgenomen met betrekking tot het bouwen met het gebruikmaken van een zogenoemde gebiedsmaatregel. Verder zijn voorschriften opgenomen waarmee artikel 9.1 van de richtlijn inzake het bijna energieneutraal zijn van nieuwe gebouwen met ingang van 1 januari 2019 (voor overheidsgebouwen) respectievelijk 31 december 2020 (voor overige gebouwen) is omgezet en is het voorschrift op grond waarvan de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) geldt (artikel 5.2, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012) aangevuld met een verdere verduidelijking wat betreft de toetsing van die waarde. Tot slot is een voorschrift opgenomen met betrekking tot het stellen van minimumeisen wanneer een tot de gebouwschil behorend onderdeel wordt vervangen. Met deze wijzigingen wordt een verdere bijdrage geleverd aan de doelstellingen van de herziene EPBD. Het voornemen is dit wijzigingsbesluit zo spoedig mogelijk, naar verwachting najaar 2015, in werking te laten treden.In onderdeel 5 van dit algemeen deel van de toelichting is een transpone-ringstabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving.

2.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 14 juli 2015 gemeld aan de Commissie van de Eu-ropese Gemeenschappen (notificatienummer 2015/0381/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie zijn geen opmerkingen ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

3.Lasten

Regeldruk

De regeldruk effecten zijn in kaart gebracht in het onderzoek naar de Regel-druk aanpassing Bouwbesluit 2012 en Besluit energieprestatie gebouwen (Sira, 6 juli 2015). Er zijn geen regeldrukeffecten voor het omzetten van de eerder ontbrekende begripsbepalingen uit de herziene EPBD en de verplichting dat uiterlijk 31 december 2020 alle nieuwe gebouwen (en 31 december 2018 voor nieuwe gebouwen waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest) bijna-energieneutraal zijn. Overigens wordt opgemerkt dat de bestuurlijke lasten niet relevant zijn voor de nationale doelstelling vermindering regeldruk van het kabinet. De effecten voor de administratieve lasten en de nalevingskosten in principe wel. Aangezien het bij dit laatste om een relatief zeer laag bedrag gaat, is het totale effect op de nationale doelstelling van de vermindering van de regeldruk zeer beperkt.

Nalevingskosten voor bedrijven en administratieve lasten

Dit wijzigingsbesluit leidt in theorie tot hogere nalevingskosten, omdat er voortaan extra eisen aan een verbouwing worden gesteld. Het gaat hier om de meerkosten ten opzichte van de huidige eisen die zijn gemoeid met het vervangen van bijvoorbeeld ramen. Voor burgers brengen deze nadere eisen een toename in de kosten van tussen de € 32 miljoen en € 128 miljoen per jaar met zich mee. Voor bedrijven betekent deze maatregel een toename van de nalevingskosten tussen € 12 miljoen en € 48 miljoen per jaar. In de praktijk zullen deze nalevingskosten echter niet of nauwelijks worden opgemerkt, omdat op dit moment in de meeste gevallen al gewerkt wordt met materialen die voldoen aan deze nieuwe eisen. Wat betreft de administratieve lasten is er een toename te constateren van-wege een verplichte extra toetsing op de technische, functionele en economi-sche haalbaarheid van het gebruik van een energie-infrastructuur (gebieds-maatregel) en het bijhouden van de documentatie van deze toetsing. In de praktijk overweegt een bouwer deze gebiedsmaatregelen nu al om te komen tot de sedert 1 januari 2015 een verplichte EPC van 0,4. De verplichting om deze overweging vast te leggen en beschikbaar te houden voor controle is nieuw. Dit gaat voor woningbouw gemoeid met een toename van de structurele administratieve lasten van € 22.500 per jaar voor burgers (uitgaande van 500 aanvragen geïnitieerd door burgers) en € 153.000 per jaar voor bedrijven (uitgaande van 3.400 aanvragen geïnitieerd door bedrijven). Ook vergunningen voor meerdere woningen tegelijk zijn in dit aantal opgenomen. De reden dat burgers en bedrijven deze lasten dragen, is dat de bouwer of aannemer uiteindelijk deze extra kosten doorberekent. Er is uitgegaan van circa 1 uur per aanvraag. Voor utiliteitsgebouwen gaat het vastleggen en beschikbaar houden voor controle van de overwogen gebiedsmaatregelen gepaard met een toename van de administratieve lasten voor bedrijven van € 513.000 per jaar. Hierbij is uitgegaan van een aanvullende tijdsbesteding van 2 uur en 5.700 vergunningaanvragen per jaar voor nieuwe utiliteitsgebouwen.

Bestuurlijke lasten

De bestuurlijke lasten zullen voor de rijksoverheid jaarlijks toenemen met € 2.240 vanwege het eens in de vijf jaar toetsen en zo mogelijk aanpassen van de EPC aan de laatste technische ontwikkelingen om tot bijna energieneutrale gebouwen te komen.

4.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Dit leidde niet tot aanpassing van het besluit.

5.Transponeringsstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13)

Transponeringstabel
Bepaling in richtlijn 2010/31/EU Bepaling in implementatieregelgeving of in bestaande regelgeving
Artikel 1Onderwerp Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Het artikel benoemt onderwerp en voorschriften waarop de richtlijn betrekking heeft.
Artikel 2Definities Geïmplementeerd in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012, artikel 1.1 van het Besluit energieprestatie gebouwen, onderdeel A van de wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen die parallel loopt met het voorliggende wijzigingsbesluit, en onderdeel A van het voorliggende wijzigingsbesluit.
Artikel 3Vaststelling methode voor berekening energieprestatie gebouwen Geïmplementeerd met artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012.
Artikel 4Vaststelling minimumeisen voor de energieprestaties Geïmplementeerd in afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012 en de aanvulling van artikel 5.2 in onderdeel C van het voorliggende wijzigingsbesluit. De uitzonderingen die mogelijk zijn op basis van artikel 4, tweede lid, zijn opgenomen in artikel 2.2 van het Besluit energieprestatie gebouwen.
Artikel 5Berekening kostenoptimale niveaus v/d minimumeisen inzake energieprestatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Het eerste lid en vierde lid betreffen activiteiten door de Europese Commissie. Het tweede en derde lid hebben betrekking op het indienen van een verslag door de lidstaten. Dat verslag is door Nederland op 20 maart 2013 ingediend.
Artikel 6Nieuwe gebouwen Deels geïmplementeerd met afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012. Met onderdeel C van het voorliggende wijzigingsbesluit worden het eerste lid, tweede alinea, en het tweede en derde lid omgezet.
Artikel 7Ingrijpende renovatie bestaande gebouwen Ingrijpende renovatie is geïmplementeerd met artikel 5.6, derde lid, van het Bouwbesluit 2012. De derde alinea wordt omgezet met onderdeel D van het voorliggende wijzigingsbesluit.
Artikel 8Technische bouwsystemen eerste lid systeemeisen Geïmplementeerd met afdeling 6.13 van het Bouwbesluit 2012.
Artikel 8 tweede lid slimme meetsystemen Geïmplementeerd met het Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen.
Artikel 9Bijna-energieneutrale gebouwen Vanaf 1 januari 2015 regelmatige aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt en van de isolatiewaarde (tabel 5.1 van het Bouwbesluit 2012). Met onderdeel C van het voorliggende wijzigingsbesluit wordt het eerste lid van artikel 5.2 aangevuld, zie ook hierboven de omzetting van artikel 4 van de richtlijn. Verder worden in onderdeel C van het voorliggende wijzigingsbesluit aan artikel 5.2 twee leden toegevoegd met betrekking tot het bijna energieneutraal zijn van nieuwe gebouwen met ingang van 1 januari 2019 (overheidsgebouwen) en 31 december 2020 (overige gebouwen).
Artikel 10Financiële stimulansen en marktbelemmeringen Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. In het kader van het eerste en tweede lid heeft Nederland op 30 april 2014 een lijst van maatregelen aan de Europese Commissie verstuurd. Het derde tot en met vijfde lid hebben betrekking op activiteiten van de Europese Commissie. Uit de rapportage in het kader van het tweede lid en de vigerende regelgeving van het Bouwbesluit 2012 blijkt dat in Nederland bij het verstrekken van prikkels voor de bouw of de ingrijpende renovatie rekening wordt gehouden met de kostenoptimale niveaus van energieprestatie. Het zevende lid betreft een constatering dat bepalingen van de richtlijn geen beletsel vormen om prikkels boven kostenoptimale niveaus te stellen.
Artikel 11Energieprestatiecertificaten eerste tot en met vierde, zesde en zevende lid De artikelen 1.1, eerste lid, en 2.4 van het Besluit energieprestatie gebouwen, en de artikelen 2 en 2a tot en met 2c van de Regeling energieprestatie gebouwen. Ter verdere omzetting van de leden twee en drie van artikel 11 wordt het Besluit energieprestatie gebouwen gewijzigd (onderdeel A), genoemde wijziging vindt parallel aan het onderhavige wijzigingsbesluit plaats. Er wordt geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de richtlijn biedt op het gebied van representativiteit.
Artikel 11vijfde lid Wordt omgezet met onderdeel B van de wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen, die parallel aan het onderhavige wijzigingsbesluit plaatsvindt. Daarnaast geeft de rijksoverheid het goede voorbeeld door invulling te geven aan het Energieakkoord om samen met gemeenten projecten voor het verduurzamen van de energievoorziening te stimuleren.
Artikel 11achtste lid Artikel 2.1, zevende lid, van het Besluit energieprestatie gebouwen.
Artikel 11negende lid Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Het betreft een activiteit van de Europese Commissie.
Artikel 12Afgifte energieprestatie- certificaten Afdeling 2.1 van het Besluit energieprestatie gebouwen, met een uitwerking in de Regeling energieprestatie gebouwen
Artikel 13Afficheren van energieprestatiecertificaten Artikel 2.4 van het Besluit energieprestatie gebouwen.
Artikel 14Keuring van verwarmingssystemen Wordt niet omgezet in regelgeving. Er is gekozen voor de mogelijkheid van informatieverstrekking aan gebruikers.
Artikel 15Keuring van airconditioningsystemen Artikel 3a1 van het Besluit energieprestatie gebouwen. Nadere voorschriften zijn opgenomen in paragraaf 3 van de Regeling energieprestatie gebouwen.
Artikel 16Verslagen over keuring van verwarmings- en aircosystemen Artikel 3a1 van het Besluit energieprestatie gebouwen.
Artikel 17Onafhankelijke deskundigen Artikel 3a1 van het Besluit energieprestatie gebouwen. Nadere voorschriften zijn opgenomen in paragraaf 3 van de Regeling energieprestatie gebouwen.
Artikel 18Onafhankelijk controlesysteem(volgens bijlage II) Op grond van artikel 93 van de Woningwet kan de minister voor Wonen en Rijksdienst ambtenaren aanwijzen voor het houden van toezicht op de verplichtingen die zijn opgenomen in het Besluit energieprestatie gebouwen.
Artikel 19Evaluatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 20Informatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Er is in het verleden ook veel aan voorlichting gedaan. Het vierde lid betreft een activiteit van de Europese Commissie.
Artikel 21Raadpleging Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Er vindt regulier overleg met marktpartijen en lokale overheden plaats.
Artikel 22Aanpassing van bijlage I aan de technische vooruitgang Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 23Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 24Intrekking van de delegatie Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Is gericht tot het Europees Parlement en de Raad.
Artikel 25Bezwaren tegen gedelegeerde handelingen Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Is gericht tot het Europees Parlement en de Raad.
Artikel 26Comitéprocedure Behoeft uit zijn aard geen implementatie in nationale regelgeving. Behelst activiteit door de Europese Commissie.
Artikel 27 Sancties Bestuursrechtelijke sancties: last onder bestuursdwang; last onder dwangsom; bestuurlijke boete (wijziging met ingang van 1 juli 2015, zie ook Stb 2015, 232). Strafrechtelijke sancties: Wet economische delicten (economisch delict); Wetboek van strafrecht (valsheid in geschrifte, oplichting). Civielrechtelijke sancties: Burgerlijk wetboek (wanprestatie).
Artikel 28 Omzetting Is voltooid met het onderhavige wijzigingsbesluit en de parallelle wijziging van het Besluit energieprestatie gebouwen.

6.Voorhang

Het ontwerpbesluit is overeenkomstig artikel 2, zesde lid, van de Woning-wet voorgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal. Deze voorhang heeft tot schriftelijke vragen van de Commissie voor Wonen en Rijksdienst van de Tweede Kamer geleid. Deze vragen zijn bij brief van 14 oktober 2015, met als kenmerk 2015-0000603855 beantwoord. Deze beantwoording heeft niet tot wijziging van het ontwerpbesluit geleid.

Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2016, 383

De Wet natuurbescherming (hierna ook: wet) voorziet in een gemoderniseerd wettelijk kader voor de bescherming van natuurgebieden, dier- en plantensoorten en houtopstanden. Een belangrijk deel van de in de wet opgenomen regels strekt tot omzetting van de internationale verplichtingen op het vlak van bescherming van de biologische diversiteit, in het bijzonder de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.1 De wet geeft tevens invulling aan de in het bestuursakkoord natuur2 gemaakte afspraken over decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden van het Rijk naar de provincies. De instrumenten en begrippenkaders van de Wet natuurbescherming zijn zo goed mogelijk afgestemd op andere onderdelen van het omgevingsrecht, in het bijzonder de toekomstige Omgevingswet. Met de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming zijn de Na-tuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet komen te vervallen.

Op grond van die wet is het Besluit natuurbescherming genomen dat zorgt voor twee kleine aanpassingen van het Bouwbesluit 2012 in de artikelen 3.69 en 3.73.

Dit betreft louter administratieve aanpassingen door een wijziging van de verwijzingen naar andere wetgeving.

Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2017, 268

1.Inleiding

Met dit wijzigingsbesluit is het Bouwbesluit 2012 afgestemd op het Besluit eisen inrichtingen Drank- en horecawet (hierna ook Besluit DHW). Ook is met dit besluit een aantal verplichtingen omgezet die voortvloeien uit de implementatie van de richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid (PbEU 2014, L 155) (hierna: richtlijn breedband). Verder is een enkele meer ondergeschikte wijziging aangebracht.

In 2013 heeft de Interbestuurlijke Taskforce Beter en Concreter1 een knelpunt voor de horeca gesignaleerd bij de samenloop tussen eisen uit het Bouwbesluit 2012 en het Besluit DHW. Het Besluit DHW stelt, onverminderd het Bouwbesluit 2012, een aantal bouwkundige eisen aan drank- en horeca-inrichtingen waarin een horecabedrijf wordt uitgeoefend. Daardoor komt het in de praktijk voor dat ondernemers ondanks uitvoering van werkzaamheden conform het Bouwbesluit 2012 alsnog hun zaak niet in gebruik mogen nemen omdat niet is voldaan aan het Besluit DHW. Dat besluit geeft vooral zwaardere eisen voor ventilatie, plafondhoogtes en sanitair. Met dit wijzigingsbesluit zijn enkele relevante eisen voor ventilatie, plafondhoogtes en sanitair in het Bouwbesluit 2012 geschrapt en is zeker gesteld dat de (strengere) eisen uit het Besluit DHW voorgaan. Overigens wordt opgemerkt dat deze wijziging geen verband houdt met het rapport Evaluatie inrichtingseisen Drank- en Horecawet (Kamerstukken II 2016/17, 27565, nr. 147). Eventuele wijzigingen van regelgeving naar aanleiding van genoemd rapport zullen eerst op een later moment hun beslag krijgen.

De richtlijn breedband is gericht op maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronische communicatienetwerken. Op grond van artikel 8 van die richtlijn moeten nieuwe gebouwen en gebouwen die worden gerenoveerd voorzien worden van een zogenoemd ‘telecommunicatietoegangspunt’. Ook moeten nieuwe gebouwen voortaan een ‘fysieke binnenhuis-infrastructuur voor hoge snelheid’ hebben, die door een netwerkaanbieder kan worden gebruikt om zijn aansluitleiding door te voeren naar het zogenoemde telecommunicatietoegangspunt van het gebouw.

1 Programma van de Vereniging van Nederlandse gemeenten en de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken voor het terugdringen van regeldruk en het verbeteren van de kwaliteit van regels.

2.Procedure en inspraak

De voorschriften van afdeling 6.14 zijn in concept gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie. Deze consultatie vond plaats van 13 juli 2016 tot en met 10 augustus 2016. Er zijn zes reacties ontvangen, waarvan vier openbaar (zie http://www.internetconsultatie.nl/toegangspunten). Daarnaast is buiten de internetconsultatie nog een niet-openbare reactie ontvangen. Deze reacties zijn in principe positief. In enkele gevallen werd voorgesteld eisen met betrekking tot extra leidingen op te nemen. Dit voorstel is niet overgenomen nu de noodzaak tot dergelijke voorschriften niet voortvloeit uit de richtlijn en de keuze om dergelijke leidingen aan te leggen in voorkomende gevallen zo nodig door de opdrachtgever kan worden genomen. De internetconsultatie heeft tot enkele wijzigingen in de tekst geleid. Ook is de toelichting op onderdelen verduidelijkt. De wijzigingen in de tekst zijn met uitzondering van de wijziging in het derde lid van artikel 6.57 ondergeschikt en redactioneel. In artikel 6.57, derde lid, is nu bepaald dat het eerste lid van artikel 6.57, het basisvoorschrift dat iedere gebruiksfunctie een eigen toegangspunt moet hebben, niet geldt voor een zogenoemde nevenfunctie. Zie ook hierna de artikelsgewijze toelichting op dat artikel. Ten slotte is in het derde lid van artikel 6.58 de verwijzing naar de norm aangepast zodat voortaan wordt verwezen naar de correcte NEN-norm, namelijk 2768.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft bij brief van 5 november 2015 laten weten zich te kunnen vinden in het ontwerpbesluit, met dien verstande dat de VNG tevreden is dat het knelpunt met betrekking tot de afstemming met het Besluit DHW hiermee vooruitlopend op de invoering van de Omgevingswet voorlopig is opgelost.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 17 januari 2017 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2017/0018/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (notificatierichtlijn). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Lasten

Regeldruk De regeldrukeffecten zijn in kaart gebracht in het rapport Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012 Logiesfunctie met 24 uurs-bewaking, horeca en breedbandvoorzieningen (Sira, 26 september 2016). Dit besluit leidt niet tot kwantitatieve regeldrukeffecten. Hierbij wordt opgemerkt dat door de verduidelijking van de definitie van logiesfunctie met 24 uurs-bewaking een toename van regeldruk doordat ondernemers ten onrechte in een ontruimingsalarminstallatie investeren kan worden voorkomen. Ook wordt met de aanpassing van het Bouwbesluit 2012 aan het Besluit DHW voorkomen dat ondernemers, na het bouwen conform het Bouwbesluit 2012, aanvullende kosten moeten maken om hun gebouw alsnog te laten voldoen aan de eisen op grond van het Besluit DHW. Het is dan ook de verwachting dat dit voorstel hiermee in kwalitatieve zin zal bijdragen aan de vermindering van ervaren regeldruk omdat er minder gauw sprake zal zijn van misverstanden bij horecabedrijven over de aard en omvang van de eisen waaraan zij moeten voldoen. Tot slot wordt opgemerkt dat de kosten die een gevolg zijn van het aanleggen van de breedbandvoorzieningen zijn te beschouwen als bedrijfseigen kosten die mede daardoor niet zijn gekwantificeerd in het onderhavige Sira-rapport.

Bestuurlijke lasten De bestuurlijke lasten als gevolg van dit besluit zijn te verwaarlozen. Alleen de afstemming met het Besluit DHW leidt tot extra bestuurlijke lasten van € 7200 op jaarbasis. Dit bedrag komt tot stand omdat bij de afhandeling van circa 235 omgevingsvergunningen een half uur extra (€ 30,50) nodig is.

6.Transponeringstabel richtlijn 2014/61/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake maatregelen ter verlaging van de kosten van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid (PbEU 2014, L155)

Bepaling in richtlijn 2014/61/EU Bepaling in implementatie- regeling of in bestaande regelgeving
Artikel 2, negende lid Wordt omgezet met artikel I, onderdeel P, van dit besluit (artikel 6.59 van het Bouwbesluit 2012)
Artikel 8, eerste lid, eerste volzin Wordt omgezet met artikel I, onderdeel P, van dit besluit (artikel 6.59 van het Bouwbesluit 2012)
Artikel 8, eerste lid, tweede volzin Wordt omgezet met artikel I, onderdeel P, van dit besluit (artikel 6.58 in samenhang met artikel 6.59 van het Bouwbesluit 2012)
Artikel 8, tweede lid, eerste volzin Wordt omgezet met artikel I, onderdeel P, van dit besluit (artikel 6.57 van het Bouwbesluit 2012)
Artikel 8, tweede lid, tweede volzin Wordt omgezet met artikel I, onder P, van dit besluit (artikel 6.57 en 6.59 van het Bouwbesluit 2012)

Een volledige transponeringstabel zal worden opgenomen in het wetsvoorstel waarmee de richtlijn breedband wordt geïmplementeerd (wijziging van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten en de Telecommunicatiewet).Opgemerkt wordt dat de in de richtlijn breedband opgenomen implementatietermijnen inmiddels zijn verstreken. Hierover is de Tweede Kamer geïnformeerd (zie bijvoorbeeld de brief van de Minister van Economische Zaken van 14 november 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 33 613, nr. 7] en de brief van de Minister van Buitenlandse Zaken van 21 april 2017 ( Kamerstukken II 2016/17, 33 613, nr. 228). De gevolgen van die termijnoverschrijding zijn evenwel relatief beperkt. Het is staande praktijk dat bouwwerken worden voorzien van een toegangspunt waarop een breedbandnetwerk kan worden aangesloten. Daarmee wordt in de praktijk al uitvoering gegeven aan de richtlijnbepaling op grond waarvan alle nieuwbouw en belangrijke renovatiewerken waarvoor aanvragen voor een bouwvergunning na 31 december 2016 zijn ingediend moeten zijn voorzien van een toegangspunt als bedoeld in de richtlijn.

Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2017, 324

1.Hoofdlijnen van dit besluit

Met de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is het peuterspeelzaalwerk omgevormd tot kinderopvang. Het gevolg daarvan is dat de bepalingen in lagere regelgeving die gelden voor kinderopvang automatisch van toepassing zijn geworden op het tot kinderopvang omgevormde peuterspeelzaalwerk. Zo is bijvoorbeeld middels het Besluit kinderopvangtoeslag de tabel voor de kinderopvangtoeslag en de maximum uurprijs voor de dagopvang gaan gelden voor ouders met recht op kinderopvangtoeslag die gebruik maken van opvang in een voormalige peuterspeelzaal.

Nu peuterspeelzaalwerk niet langer voorkomt in de Wet kinderopvang wordt in dit besluit het volgende geregeld:

  • Verwijzingen naar peuterspeelzalen en peuterspeelzaalwerk worden gewijzigd in verwijzingen naar kindercentra en kinderopvang.
  • Verwijzingen naar (hoofdstuk 2 «Kwaliteitseisen peuterspeelzalen» van) de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen worden gewijzigd in verwijzingen naar (hoofdstuk 1 «Kinderopvang» van) de Wet kinderopvang.
  • Verwijzingen naar het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen worden gewijzigd in verwijzingen naar het landelijk register kinderopvang.

2.Gevolgen voor regeldruk

Het onderhavige besluit heeft geen gevolgen voor de regeldruk.

3.Internetconsultatie en uitvoeringstoetsen

Een concept van dit besluit is 5 weken opengesteld voor internetconsultatie. De consultatie heeft geleid tot 9 reacties, die alle uitsluitend ingaan op andere onderdelen van de wet- en regelgeving dan onderhavig besluit.

De Dienst Uitvoering Onderwijs (verder: DUO), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (verder: VNG) en GGD GHOR Nederland hebben een uitvoeringstoets uitgevoerd.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft laten weten geen aparte uitvoeringstoets voor het besluit uit te voeren.

DUO

De uitvoeringstoets van DUO gaat in op een wijziging in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, die is opgenomen na de uitvoeringstoets op het wetsvoorstel (1 februari 2016). Het gaat om de bepaling dat na 1 januari 2018 peuterspeelzalen die nog niet staan geregistreerd als kinderdagverblijf automatisch worden omgezet. Destijds is DUO bij de uitvoeringstoets uitgegaan van een handmatige omzetting. Over zowel de automatische omzetting als de (financiële) consequenties is reeds overleg geweest tussen DUO en SZW. De extra kosten die samenhangen met de automatische omzetting zijn reeds meegenomen in de begroting van DUO voor 2017. Het gaat om een bedrag van € 130.000,– voor materieel/kosten ICTU en € 5.000 voor de uitvoeringskosten van DUO.

VNG

De VNG geeft aan het besluit gedeeld te hebben met de gemeenten die lid zijn van de VNG klankbordgroepen Handhaving Kinderopvang en VVE. Hieruit is naar voren gekomen dat er geen bezwaar is om peuterspeelzaalwerk niet meer als een zelfstandige categorie in de Wet Kinderopvang op te nemen. Inwerkingtreding van het besluit per 1 januari 2018 wordt door de VNG haalbaar geacht. Hierbij is het van belang dat het besluit ruim voor 1 januari 2018 openbaar wordt gemaakt, zodat gemeenten voldoende tijd hebben om beleid aan te passen of nieuw beleid te maken. In reactie hierop is ten tijde van de uitvoeringstoets aangegeven dat het streven is om het besluit uiterlijk 1 juli 2017 te publiceren. De beoogde publicatiedatum is later bijgesteld naar september 2017.

GGD GHOR Nederland

De GGD GHOR laat weten dat zij met dit besluit geen beperkingen ziet voor het toezicht. Ook ziet de GGD GHOR gezien het traject enige tijd geleden is aangekondigd en opgestart geen problemen om het besluit per 1 januari 2018 in werking te laten treden. De GGD GHOR adviseert om oog te houden voor de samenhang tussen de diverse andere wijzigingen die gepland staan op dezelfde ingangsdatum. SZW neemt het advies van de GGD GHOR ter harte en zal dit blijven monitoren.

Daarnaast geeft de GGD GHOR mee dat in de digitale omgeving waarin de toezichthouders hun inspecties voorbereiden en verwerken, veelvuldig gebruik wordt gemaakt van de term «Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzaalwerk». Binnen deze omgeving zal ook de wijziging naar «Landelijk Register Kinderopvang» moeten worden doorgevoerd. De GGD GHOR verzoekt om deze wijziging tijdig in te plannen. Dit is onderdeel van de aanpassingen van het Landelijk Register die met DUO worden besproken. SZW zal er in overleg met DUO voor zorgen dat deze wijzigingen tijdig worden ingepland.

Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2017, 494

1.Inleiding

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt specifieke regelgeving voor drijvende bouwwerken ingevoerd. Verder wordt een invulling gegeven aan de voorschriften voor duurzaam bouwen en wordt de grenswaarde voor de concentratie van asbestvezels aangepast. Ook is een enkele meer ondergeschikte wijziging aangebracht. Tevens is met dit wijzigingsbesluit een wijziging aangebracht in het Besluit huurprijzen woonruimte.

Drijvende bouwwerken

De aanleiding voor deze wijziging is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2014 in een zaak over een gemeentelijke verbouwingsvergunning voor de verbouwing van een bestaande woonboot (ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331). De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde toen dat de woonboot moest worden aangemerkt als bouwwerk. Deze uitspraak zou voor vele woonboten en andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf kunnen betekenen dat deze voortaan als een bouwwerk in de zin van de Woningwet en de Wabo aangemerkt moeten worden. Dit zou als consequentie hebben dat veel van die woonboten niet voldoen aan de voor bouwwerken geldende regelgeving en daarmee in feite illegaal zijn geworden. Derhalve heeft het kabinet in antwoord op vragen uit de Tweede Kamer aangegeven (Aanhangsel Handelingen II 2013/14, 2318) te onderzoeken hoe wet- en regelgeving voor woonboten moet worden aangepast naar aanleiding van de uitspraak. Dit heeft geleid tot de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Kamerstukken II 2015/16, 34 434, nr. 2). In deze wet wordt met specifiek overgangsrecht geregeld dat de technische voorschriften van het Bouwbesluit 2012 niet van toepassing zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van die wet bestaande woonboten of bestaande andere drijvende objecten, die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf van personen. Voor dergelijke bouwwerken gaat de zorgplicht van artikel 1a Woningwet als vangnet met betrekking tot veiligheid en gezondheid gelden. Deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 treedt gelijktijdig in werking met de Wet verduidelijking voorschriften woonboten.

2.Procedure en Inspraak

Het concept van de wijziging van het Bouwbesluit 2012 is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch – Technische Commissie (JTC) en ter informatie aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft niet geleid tot wijzigingen in het besluit.

Tevens zijn de wijzigingen wat betreft de drijvende bouwwerken ter advisering voorgelegd aan een werkgroep waarin een aantal betrokken gemeenten, bouwers van drijvende bouwwerken en de Landelijke Woonboten Organisatie vertegenwoordigd zijn.Vervolgens is het concept gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie. Deze consultatie vond plaats van 20 maart 2017 tot en met 19 april 2017. Er zijn zes reacties binnengekomen over de drijvende bouwwerken en twee reacties hadden betrekking op wijziging omtrent de grenswaarde voor de concentratie van asbestvezels. Naar aanleiding van de reacties is een artikel gewijzigd. In onderdeel G is het zevende lid van artikel 5.3, de uitzondering voor de uitwendige scheidingsconstructie van een drijvend bouwwerk, aangescherpt, zodat het boven het water gelegen deel van het drijflichaam ook een lagere eis heeft. Verder is de toelichting op enkele punten verduidelijkt.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft ten aanzien van de onderwerpen van dit besluit geen gebruik willen maken van haar formele adviesbevoegdheid.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 19 juli 2017 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2017/0338/NL). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen

Het onderdeel van dit besluit over de woonboten heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport «Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012, Drijvende Bouwwerken, milieuprestatiegrenswaarden en de label-C plicht voor kantoren» (Sira, 16 mei 2017). Opgemerkt wordt dat de in dit onderzoek opgenomen label-C plicht voor kantoren geen onderdeel uit maakt van dit besluit.Voor de wijziging met betrekking tot de milieuprestatiegrenswaarde blijkt uit het Sira-rapport dat er geen toename van de nalevingskosten en administratieve lasten is.De effectmeting voor de wijziging omtrent asbest is al in 2013 uitgevoerd: «Effectmeting wijziging bouwregelgeving, Doorrekening van de effecten van de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 en Regeling Bouwbesluit 2012 op de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten van de overheid» (Sira, juli 2013). Hieruit, en uit het TNO rapport «Advies ter onderbouwing van een te hanteren risiconiveau-concentratie voor de blootstelling aan asbestvezels» (TNO-060-UT-2011-02007), blijkt dat het opnemen van de lagere grenswaarde voor de toegestane concentraties asbestvezels in het Bouwbesluit 2012 niet leidt tot significante kostenverhogingen. In de praktijk wordt namelijk al jaren niet meer gewerkt met hoge grenswaarden die voor de invoering van deze wijziging golden.

Nalevingskosten

Dit wijzigingbesluit leidt voor de drijvende bouwwerken tot een eenmalige verhoging van de nalevingskosten voor bedrijven.

Het gaat hierbij om een eenmalige kostenpost van totaal € 720 voor het bedrijfsleven. Dit bedrag bestaat uit de kosten die de vier bedrijven die woonboten bouwen zullen moeten maken om kennis te nemen van de specifieke eisen die in dit wijzigingsbesluit worden gesteld aan de nieuw te bouwen woonboten.

Administratieve lasten

Dit wijzigingsbesluit leidt voor de drijvende bouwwerken tot een structurele toename van de administratieve lasten voor burgers.

Het gaat hierbij om een toename van € 1.500 per bouwaanvraag voor een woonboot. Deze meerkosten bestaan uit de aanvullende indieningsvereisten voor de bouw van een woonboot. Aangezien de burger initiatiefnemer is, zijn deze lasten voor de burger. Het gaat hier om de kosten voor de aanvragende burger, dus niet voor iedere burger. Uitgaande van 60 tot 80 aanvragen per jaar, geeft dit een toename van de administratieve lasten van minimaal € 90.000 tot maximaal € 120.000 per jaar. Opgemerkt wordt dat dit een verlaging is ten opzichte van de kosten die gemaakt zouden moeten worden wanneer de huidige (hogere) eisen van het Bouwbesluit 2012 gehandhaafd zouden worden.

Bestuurlijke lasten

Dit besluit heeft geen effecten voor de bestuurlijke lasten.

6.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2018, 197

1.Inleiding

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt artikel 6.10, tweede lid, technisch afgestemd op artikel 10 van de Gaswet zoals dit luidt na inwerkingtreding van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie).

Artikel 10 van de Gaswet bevat de verplichting van de netbeheerder om zogenoemde kleinverbruikers of grootverbruikers van gas te voorzien van een aansluiting op het gastransportnet als zij daarom verzoeken. Een grootverbruiker is een verbruiker van gas met een aansluiting met een doorlaatwaarde groter dan 40 m3(n) per uur. Een kleinverbruiker is een verbruiker van gas met een aansluiting met een doorlaatwaarde van ten hoogste 40 m3(n) per uur. Met het oog op de transitie naar een CO2-arme energie- en warmtevoorziening zijn met genoemde wetswijziging op de plicht om zogenoemde kleinverbruikers aan te sluiten twee nieuwe uitzonderingen. In de eerste plaats vervalt de aansluitplicht voor deze categorie verbruikers bij nieuwe bouwwerken. Hierop bestaat slechts een uitzondering, namelijk als het te bouwen bouwwerk ligt in een gebied dat door burgemeester en wethouders is aangewezen als gebied waar aansluiting op het gastransportnet om zwaarwegende redenen van algemeen belang toch noodzakelijk is. In de tweede plaats mag de netbeheerder niet meer in een aansluiting op het gastransportnet voorzien in gebieden waar een andere energie-infrastructuur aanwezig of gepland is, die in de verwachte warmtebehoefte kan voorzien, zoals een warmtenet. Dergelijke gebieden worden door burgemeester en wethouders aangewezen.

De voorliggende wijziging van artikel 6.10, tweede lid, zorgt ervoor dat de bestaande verplichting in het Bouwbesluit 2012 om een voorziening voor gas aan te sluiten op een gasdistributienet wordt beperkt tot die gevallen, waarin ook de netbeheerder een taak heeft om in een aansluiting te voorzien voor grootverbruikers of kleinverbruikers. Met voorliggende wijziging is er geen verplichting tot aansluiting op het net meer wanneer de netbeheerder op grond van de Gaswet ook geen taak heeft bij het voorzien in die aansluiting. Met de wijziging van artikel 6.10, tweede lid, gelden aldus voor de gebouweigenaar op grond van het Bouwbesluit 2012 precies dezelfde uitzonderingen op de verplichte aansluiting op het gastransportnet als op grond van artikel 10 van de Gaswet voor de netbeheerder gelden.

Met deze wijziging wordt voorkomen dat het Bouwbesluit 2012 tot aansluiting op het gastransportnet verplicht, terwijl de Gaswet die zelfde aansluiting in het kader van de energietransitie juist tegen gaat.

Op het aansluiten op het gastransportnet van te bouwen bouwwerken waarvoor de aanvraag om vergunning voor het bouwen is ingediend voordat de wijzigingen van de Gaswet en het Bouwbesluit 2012 in werking treden, blijft het oude recht van de Gaswet en het Bouwbesluit 2012 van toepassing. Voor de Gaswet volgt dit uit het overgangsrecht in artikel XVa van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie). Voor het Bouwbesluit volgt dit uit het algemene overgangsrecht van artikel 9.1.

2.Procedure en Inspraak

Het concept van dit wijzigingsbesluit is zoals gebruikelijk bij wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 voorgelegd aan de Juridisch Technische Commissie (JTC) van het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). De leden van de JTC kunnen zich in het algemeen goed vinden in deze wijziging van het Bouwbesluit 2012, zij vragen daarbij wel aandacht voor voldoende voorbereidingstijd voor het bouwbedrijfsleven. Om hieraan tegemoet te komen wordt in de nog op te stellen ministeriële regeling onder de Gaswet een invulling gegeven voor die gevallen waarin aansluiting op het gastransportnet om zwaarwegende redenen van algemeen belang noodzakelijk is. Deze invulling biedt daarmee ook ruimte voor specifiek overgangsrecht. Daarnaast is op grond van het algemene overgangsrecht van artikel 9 van het Bouwbesluit 2012 het oude recht van toepassing op vergunningaanvragen die zijn ingediend voor inwerkingtreding van dit besluit. De Adviescommissie Toetsing Regeldruk (ATR) heeft geadviseerd een internetconsultatie te doen. Dit advies is niet overgenomen omdat het concept van dit besluit via de JTC aan het bouwbedrijfsleven is voorgelegd en internetconsultatie in dit specifieke geval, gelet op de directe relatie met de wijziging van de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie), die door beide Kamers is aanvaard, weinig toegevoegde waarde zou hebben.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG stemt met deze wijziging in.

4.Regeldruk

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is geen sprake van een zelfstandige toename van de regeldruk omdat deze wijziging rechtstreeks voortvloeit uit de hierboven genoemde wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie). De ATR constateert in zijn advies dat nut en noodzaak van de wijziging voldoende zijn onderbouwd, dat gelet op de aard en de inhoud van de wijziging is gekozen voor het minst belastende alternatief, en dat het wegnemen van de inconsistenties tussen Gaswet en Bouwbesluit cruciaal is. De ATR acht een snelle inwerkingtreding echter niet zonder risico omdat partijen zo maar weinig tijd en ruimte krijgen om zich inhoudelijk en procesmatig voor te bereiden op de gevolgen van de nieuwe bepalingen. Aan dit bezwaar wordt tegemoet gekomen met de in onderdeel 2 genoemde ministeriële regeling onder de Gaswet. Overeenkomstig het advies van de ATR wordt die regeling in overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties opgesteld. Het advies van de ATR om de regeldruk gevolgen van het niet langer aansluiten op het gastransportnet alsnog in kaart te brengen, is niet overgenomen. De onderhavige wetswijziging is tenslotte een gevolg van een amendement dat inmiddels onderdeel uitmaakt van een wetsvoorstel dat door beide Kamers is aanvaard1.

1 Kamerstukken II 2017/2018, 34 627, nr. 39 (Gewijzigd amendement van het lid Jetten c.s. behorende bij de wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie)).

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2018, 380

1.Inleiding

Met deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt een zogenoemde label C-verplichting voor kantoren ingevoerd. De aanleiding voor deze label C-verplichting vormt het Energieakkoord voor duurzame groei dat op 6 september 2013 door ruim veertig partijen, waaronder de overheid, is gesloten (http://www.energieakkoordser.nl/). Dit Energieakkoord heeft een looptijd tot 2020. Inmiddels is hier ook het doel uit het Regeerakkoord 2017 bijgekomen: een reductie van de CO2-uitstoot met 49 procent in 2030, wat voor de utiliteitsbouw (waaronder kantoorgebouwen) neerkomt op 3 Megaton CO2-reductie. De label C-verplichting voor kantoren in 2023 is hiermee ook een eerste stap op weg naar deze CO2-doelstelling.

De partijen in het Energieakkoord streven naar een energieneutrale gebouwde omgeving in 2050 met als tussenstap ten minste gemiddeld het niveau van het (huidige) label A voor alle gebouwen in 2030. Toen uit de Nationale Energieverkenning (NEV) in 2015 bleek dat twee van de vijf doelstellingen uit het Energieakkoord niet tijdig konden worden gehaald, hebben de partijen in het akkoord eind 2015 een intensiveringspakket samengesteld, dat in het voorjaar van 2016 nog een keer is aangescherpt. In dit intensiveringspakket zijn ook maatregelen opgenomen om het doel van 100 PJ finale energiebesparing per 2020 binnen bereik te brengen. De label C-verplichting voor kantoren per 2023 maakt onderdeel uit van deze maatregelen. Uit de Nationale Energieverkenning 2015 bleek namelijk dat de autonome energiebesparing van kantoren de komende jaren beperkt zou blijven tot enkele PJ’s.

In overleg met de partijen die vertegenwoordigd zijn in de Borgingscommissie van het Energieakkoord (overheden en bedrijfsleven) is besloten tot een label C-verplichting per 1 januari 2023. Deze datum geeft eigenaren van kantoorpanden de mogelijkheid om voor financiering te zorgen en de label C-verplichting zoveel mogelijk in te passen in natuurlijke onderhoudsmomenten. In de meerderheid van de gevallen gaat het om louter installatietechnische maatregelen die een verdere verduurzaming in de toekomst niet in de weg staan. Aangezien het in het merendeel van de gevallen een rendabele investering betreft, is hiervoor geen specifieke financiering vanuit de rijksoverheid nodig. Eigenaren van kantoorgebouwen kunnen uiteraard wel gebruik maken van de bestaande subsidieregelingen zoals de regeling Energie-investeringsaftrek (EIA), de Investeringssubsidie duurzame energie voor zonneboiler, warmtepompen en biomassaketels (ISDE) en de Stimulering duurzame energieproductie (SDE+).

Een formele verplichting is noodzakelijk omdat gebleken is dat de huidige vrijwillige maatregelen (zoals eigen initiatieven op basis van het Energieakkoord), fiscale voordelen en subsidiemaatregelen niet voldoende zijn om de benodigde energiebesparing te behalen. Er is gekozen voor het label C-niveau als minimumvereiste. Een minder streng label zou ertoe leiden dat de energiebesparingsdoelstellingen uit het Energieakkoord niet gehaald zullen worden. De label C-verplichting is bewust ambitieuzer dan de vergelijkbare eisen die voortvloeien uit de Wet milieubeheer, juist om meer energiebesparing te behalen.

Klimaatakkoord

Op 10 juli 2018 is het voorstel voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord gepresenteerd. De kabinetsappreciatie van de hoofdlijnen van het Klimaatakkoord is op 5 oktober 2018 aan de Tweede en Eerste Kamer verzonden (Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 220 en Kamerstukken I 2018/19, 32 813, nr. E). Met het Klimaatakkoord wordt toegewerkt naar een toekomstbestendig klimaatbeleid, met de eerdergenoemde CO2-reductie van 49 procent als doelstelling. Onderdeel van de voorstellen voor de gebouwde omgeving is om per 1 januari 2021 tot een normering voor zowel het commercieel als het maatschappelijk vastgoed te komen. Om invulling te geven aan het uitgangspunt van een kosteneffectieve transitie zullen tevens sectorale routekaarten worden uitgewerkt voor verduurzaming waarbij de natuurlijke momenten van renovatie of mutatie zoveel als mogelijk worden benut. Daarbij zal ook moeten worden bezien hoe de label C-verplichting voor kantoren die met onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 wordt geïntroduceerd zich verhoudt tot beide ontwikkelingen.

2.Procedure en Inspraak

Het concept is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch – Technische Commissie (JTC) en ter informatie aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft niet tot wijzigingen geleid. Vervolgens is het concept gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie. Deze consultatie vond plaats van 20 maart 2017 tot en met 19 april 2017, tezamen met enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit 2012. Deze andere onderwerpen zijn op 1 januari 2018 in werking getreden (Stb. 2017, 494). Er zijn drie reacties binnengekomen op de label C-verplichting voor kantoren. Naar aanleiding hiervan is, omdat dit beter aansluit op de wensen uit de praktijk, een onderdeel gewijzigd. Bij de uitzonderingen op de label C-verplichting is het begrip «kantoor als nevenfunctie van een andere gebruiksfunctie» vervangen door «een kantoor met een gebruiksoppervlakte aan kantoorfuncties kleiner dan 50% van de totale gebruiksoppervlakte aan gebruiksfuncties van het gebouw waarvan het kantoorgebouw deel uitmaakt». Verder is de toelichting op enkele punten verduidelijkt. De reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt hieronder besproken bij Code interbestuurlijke verhoudingen (3).

Op 12 mei 2017 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), althans zijn voorloper Actal, advies uitgebracht over deze wijziging van het Bouwbesluit 2012. Dit advies zag op de regeldruk ten gevolge van de label C-verplichting. Naar aanleiding van het advies is de toelichting aangepast door in de inleiding (1) aan te geven welke beleidsalternatieven en minder belastende scenario’s zijn overwogen en wat de overwegingen waren om niet te kiezen voor deze alternatieven. Hierboven is aangegeven welke wijzigingen zijn doorgevoerd naar aanleiding van de consultatiefase. Onder Regeldruk (5) zijn de eenmalige nalevingskosten en de regeldrukeffecten voor het bedrijfsleven verduidelijkt en uitgewerkt naar aanleiding van het advies. Hetzelfde geldt voor de bestuurlijke lasten voor de gemeente, waarbij specifiek aandacht is besteed aan de hardheidsclausule. Tot slot is in de artikelsgewijze toelichting verhelderd dat de invoering van de nieuwe bepalingsmethode voor de energieprestatie zoveel mogelijk beleidsneutraal zal zijn.

3.Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft gebruik gemaakt van deze formele adviesbevoegdheid. Belangrijkste aandachtspunten waren de hardheidsclausule gebaseerd op een terugverdientijd van 10 jaar, waardoor de handhaafbaarheid van de verplichting in het gedrang zou komen en de nadere uitwerking van het sanctiebeleid.

De hardheidsclausule houdt in dat kantooreigenaren mogen volstaan met het treffen van maatregelen met een terugverdientijd van tot en met 10 jaar, wanneer de maatregelen die nodig zijn voor de label C-verplichting een terugverdientijd hebben van meer dan 10 jaar (het vijfde lid van het nieuwe artikel 5.11). Bij het in kaart brengen van de bestuurlijke lasten (Handhavingslasten verplicht energielabel C voor kantoren, Quickscan van de financiële gevolgen voor gemeenten, Sira Consulting mei 2017) is gebleken dat door de hardheidsclausule de bestuurlijke lasten 7 à 14% hoger zijn, omdat er meer ruimte is voor discussie en naar verwachting meer bezwaren zullen worden ingediend naar aanleiding van de aankondiging van een last onder dwangsom. Naar verwachting zal in 33,3% van de gevallen bezwaar worden gemaakt tegen deze aankondiging die de gemeente of omgevingsdienst kan opleggen bij niet nakoming van de verplichting (dat wil zeggen 600 bezwaren) tegenover 7,5% (135 bezwaren) in een situatie zonder hardheidsclausule. De extra werkzaamheden voor de gemeenten als bevoegd gezag ten gevolge van de hardheidsclausule zijn in de compensatie van de bestuurlijke lasten meegenomen. De VNG geeft in reactie op dit onderzoek aan dat de consequenties van het opnemen van de terugverdientijd (van meer dan 10 jaar) van maatregelen als criterium om niet aan de label C te hoeven voldoen, volgens hen zijn onderschat.

Het bevoegd gezag geeft aan dat een situatie zonder hardheidsclausule voor hen sterk de voorkeur heeft. Het voornaamste argument hierbij is dat de hardheidsclausule de slagkracht en effectiviteit van de handhaving sterk kan beperken. Echter in de internetconsultatie gaven marktpartijen aan dat zij de hardheidsclausule juist zien als positieve en noodzakelijk maatregel in een context waarbij niet op voorhand te voorspellen is hoe de verplichting in de praktijk uitpakt in individuele gevallen. Met de hardheidsclausule wordt voorkomen dat er onredelijk hoge investeringen worden gevraagd van eigenaren van kantoorgebouwen. Uiteindelijk is besloten dit laatste zwaarder te laten wegen omdat draagvlak vanuit het bedrijfsleven onontbeerlijk is voor een succesvolle implementatie van de verplichting en het bevoegd gezag wordt gecompenseerd voor de hogere bestuurlijke lasten door de hardheidsclausule. Als de verplichting in 2023 daadwerkelijk is geëffectueerd, kennen we de Omgevingswet met zijn eigen systematiek en terminologie. Binnen de systematiek van de Omgevingswet is het mogelijk maatwerkmogelijkheden open te stellen waarmee het bevoegd gezag (in de regel de gemeente) de mogelijkheid heeft de algemene rijksregels in een specifiek geval aan te passen door middel van een maatwerkvoorschrift. In het geval van de label C-verplichting zou dan overwogen kunnen worden het bevoegd gezag in bijzondere gevallen te kunnen laten bepalen dat een bedrijf de verplichting niet (volledig) of gefaseerd kan uitvoeren. De verplichting kan al bij de inwerkingtreding in 2021 worden verankerd in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl, de opvolger van het Bouwbesluit 2012, als één van de besluiten onder de Omgevingswet) waarbij dan bezien zal worden hoe de hardheidsclausule precies in het systeem van de Omgevingswet zal worden opgenomen. Het traject dat leidt tot invlechting van het Bouwbesluit 2012 in de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet is reeds gestart.

4.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 25 mei 2018 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2018/0224/NL). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Algemeen

Dit besluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport «Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012, Drijvende Bouwwerken, milieuprestatiegrenswaarden en de label-C plicht voor kantoren» (Sira Consulting, 16 mei 2017). Sira baseert zich in dit onderzoek mede op onderzoek uit 2016 door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). Opgemerkt wordt dat de in dit onderzoek opgenomen wijziging voor drijvende bouwwerken en de milieuprestatiegrenswaarde geen onderdeel uit maakt van dit besluit. In beide onderzoeken is gebruik gemaakt van de kengetallen zoals geformuleerd in het rapport van RVO & Arcadis uit 2014 (Investeringskosten energiebesparende maatregelen bestaande utiliteitsbouw 2012), zoals die ook voor de NEV (Nationale Energie Verkenning) worden gebruikt. Ook heeft Sira gebruik gemaakt van een vervolgnotitie van EIB (verplicht energielabel voor kantoren, mei 2017).

Nalevingskosten

Dit wijzigingsbesluit leidt tot een eenmalige verhoging van de nalevingskosten voor bedrijven. Deze eenmalige nalevingskostenpost bestaat uit twee onderdelen. Een bedrag van € 302.200 aan eenmalige kosten die eigenaren van kantoorpanden moeten maken om na te gaan of de kantoorpanden voldoen aan de label C-verplichting. Daarnaast gaat het om een bedrag van € 867 à € 942 miljoen, ook een eenmalige kostenpost voor het bedrijfsleven. Dit laatste bedrag is het totaal aan kosten dat gemaakt moet worden door eigenaren van kantoorpanden die op 1 januari 2023 niet zouden voldoen aan label C. Aangezien de label C-verplichting zal gaan gelden per 1 januari 2023, zullen deze kosten tussen de datum van inwerkingtreding en 1 januari 2023 gemaakt worden. In de hierboven genoemde vervolgnotitie gaat EIB ervan uit dat de investeringskosten liggen tussen € 964 miljoen en ruim € 1 miljard. Dit bedrag is vervolgens gecorrigeerd voor overheidskantoren (dergelijke nalevingskosten voor overheidsgebouwen vallen niet onder de hier bedoelde nalevingskosten voor bedrijven), gemeentelijke monumenten en kantoren kleiner dan 100m2, wat het totaal op € 867 à € 942 miljoen brengt. Dit bedrag is tot stand gekomen zonder verrekening van mogelijke subsidies.

Volgens de Basisregistraties Adressen en Gebouwen zijn er in Nederland circa 67.500 kantoren. Wanneer de uitgezonderde kantoren en overheidskantoren hiervan af worden getrokken, blijven er 49.000 kantoren over. Op basis van reeds gelabelde panden en bouwjaar is de inschatting dat de helft van deze kantoren al een label C of beter heeft. Dit betekent dat de helft van het huidige kantoormetrage, dat wil zeggen circa 42 miljoen m2, nog niet aan de label C-verplichting voldoet. De investeringskosten, jaarlijkse besparing op de energierekening en terugverdientijden van deze maatregelenpakketten zijn berekend aan de hand van kengetallen van RVO/Arcadis (2014). Door de berekende kosten te projecteren op de voorraad, zijn de gecumuleerde investeringen berekend op 867 à 942 miljoen. Voor het berekenen van de energiebesparing van kantoren is de besparing als gevolg van de labelverplichting afgezet tegen de autonome besparing uit de Nationale Energieverkenning van ECN.

De kosten die gemaakt worden voor het energielabel C voor kantoren hebben in het algemeen een terugverdientijd tussen de 3 en de 6,5 jaar. Door de maatregelen wordt het kantoorpand energiezuiniger waardoor de energierekening van het pand aanzienlijk zal dalen. Dit betekent dat de genoemde investering in het algemeen zal worden terugverdiend. Opgemerkt wordt dat bij de berekening van de eenmalige nalevingskosten ervan uit is gegaan dat de maatregelen op een zelfstandig moment worden uitgevoerd. Het kan echter ook zo zijn dat kantooreigenaren de werkzaamheden combineren met reguliere onderhoudsmomenten (een zogeheten natuurlijk moment). Tevens is het mogelijk dat kantooreigenaren uit vrije wil maatregelen omtrent energiezuinigheid van kantoorpanden zullen toepassen, met het oog op de hierboven al genoemde terugverdienmogelijkheden. In dergelijke gevallen zullen de meerkosten, en zeker ook de mate waarin deze gevoeld worden, minder zijn.

Administratieve lasten

Dit wijzigingsbesluit leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten. Voor de label C-verplichting gaat het om structurele administratieve lasten van minimaal € 240.000 tot maximaal € 996.000 per jaar. Dit zijn de jaarlijkse kosten voor kantoorpanden waar naar verwachting niet binnen 10 jaar een mutatie zal plaatsvinden en waarbij dus vroegtijdig kosten moeten maken voor het aanvragen van een energielabel. De marge van deze verwachte kosten is ontstaan doordat op voorhand niet te voorspellen is hoeveel kantoorpanden de komende 10 jaar van eigenaar of huurder wisselen en uit dien hoofde al een nieuwe label moeten hebben.

Bestuurlijke lasten

Uit onderzoek van Sira Consulting (Handhavingslasten verplicht energielabel C voor kantoren, Quickscan van de financiële gevolgen voor gemeenten, mei 2017) volgt dat de bestuurlijke lasten van dit besluit voor de periode 2018–2030 naar verwachting 12,6 à 15,8 miljoen zullen bedragen, waarvan de piek zal liggen tussen 2021 en 2024. Het exacte bedrag is afhankelijk van de keuze of gemeenten de uitvoering zelf ter hand nemen of bij de regionale omgevingsdiensten beleggen (de meest voordelige variant). Naar aanleiding van de bezwaren van de VNG ten aanzien van de hardheidsclausule en omdat er komende tijd nog veranderingen zullen plaatsvinden in het kader van het «Harmonisatietraject Omgevingswet» zal in 2020 een vervolgonderzoek plaatsvinden om de handhavingslasten verder in kaart te brengen.

6.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid, waarbij aandacht is besteed aan de gevolgen die uitvoerende organisaties en bedrijven zullen ervaren om de nieuwe regelgeving na te leven en de verwachte extra handhavingsinspanning die zal moeten worden geleverd als de regelgeving naar verwachting niet spontaan zal worden nageleefd. Ook is gekeken naar de belasting van de rechtelijke macht en de gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2019, 155

1.Algemeen

Dit wijzigingsbesluit heeft allereerst tot doel om het landelijk asbestvolgsysteem (LAVS)1 te operationaliseren, zoals aangekondigd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer en van de Woningwet, waarin is voorzien in de instelling van het LAVS (hierna: de wijzigingswet).Het LAVS is bedoeld om inzicht te krijgen in de asbestsaneringsketen en om een bijdrage te leveren aan de verbetering van de naleving van de asbestregelgeving. Daarmee wordt beoogd te voorkomen dat in de keten van werkzaamheden die in het kader van asbestsaneringen worden verricht, nadelige gevolgen optreden voor de gezondheid van de mens, in het bijzonder werknemers, en het milieu.De instelling van het LAVS is geregeld in artikel 9.5.7, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna ook afgekort als: Wm). De redenen voor de invoering van het LAVS zijn toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de wijzigingswet.Voor het operationaliseren van het LAVS voorziet dit besluit in het opnemen van een nieuwe paragraaf 4 in het Asbestverwijderingsbesluit 2005 (hierna ook afgekort als: Avb 2005). In samenhang hiermee bevat het besluit ook enkele bepalingen die nodig zijn voor de uitvoering van de algemene verordening gegevensbescherming van de EU (hierna ook afgekort als: AVG), die op 25 mei 2018 van kracht is geworden.Tevens is in dit besluit bepaald dat aan enkele informatieverplichtingen op grond van het Bouwbesluit 2012 (hierna ook afgekort als: Bb 2012) en het Asbestverwijderingsbesluit 2005 alleen nog langs elektronische weg kan worden voldaan. De wijzigingswet voorziet in de grondslagen om dit te regelen. Deze zijn opgenomen in artikel 2, vijfde lid, van de Woningwet en artikel 9.2.2.1b Wm. De verplichting om een eindbeoordeling in het LAVS in te voeren wordt van het Bouwbesluit 2012 verplaatst naar het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Hiervoor wordt het bedrijf dat de eindbeoordeling heeft verricht, verantwoordelijk. Eerder was dit het asbestverwijderingsbedrijf.

1 Zie: www.asbestvolgsysteem.nl

2.Gevolgen voor bedrijven en burgers

Voor de meeste informatieverplichtingen over asbestsaneringswerkzaamheden geldt op grond van het certificatieschema al vanaf 1 maart 2017 dat de informatie langs elektronische weg met gebruikmaking van het LAVS moet worden verstrekt.Aan de al bestaande informatieverplichtingen op grond van het Bouwbesluit 2012 (sloopmelding, begin- en eindtijd van een asbestsaneringsproject, resultaten van de eindbeoordeling en gegevens over de hoeveelheden en afvoerbestemming van het asbestafval) kon eerder zowel op elektronische wijze worden voldaan als anderszins schriftelijk. Op grond van dit wijzigingsbesluit geldt dat voortaan alleen nog langs elektronische weg aan die informatieverplichtingen kan worden voldaan. Dit besluit verandert alleen de wijze waarop aan de bestaande informatieverplichtingen moet worden voldaan, maar voegt geen nieuwe informatieverplichtingen toe, behoudens de verplichting voor bedrijven die een eindbeoordeling van de asbestverwijdering verrichten, om het resultaat van de eindbeoordeling in het LAVS in te voeren.

In beginsel maakt het voor de lastendruk geen verschil of informatie langs elektronische weg moet worden verstrekt of ook op andere wijze schriftelijk mag worden verstrekt. In de praktijk worden de meeste documenten nu al digitaal opgemaakt en aan het bevoegd gezag verstrekt (de begin- en eindmelding van een asbestsaneringsproject per email en de sloopmelding via het OLO) dan wel andere toezichthoudende instanties (startmelding aan de Inspectie SZW via het LAVS/webportaal).

De verplichting voor bedrijven die een eindbeoordeling van de asbestverwijdering verrichten, om het resultaat van de eindbeoordeling in het LAVS in te voeren is niet een geheel nieuwe informatieverplichting, omdat de resultaten van de eindbeoordeling eerder al op grond van artikel 1.33, derde lid, Bb 2012 aan het bevoegd gezag moesten worden verstrekt. Deze verplichting was echter tot de asbestverwijderingsbedrijven gericht. Om de redenen die in paragraaf 4 zijn toegelicht, gaat deze verplichting voortaan gelden voor de bedrijven die de eindbeoordeling verrichten.

Met het oog op mogelijke lastenvermindering is onderzocht of met het digitaal beschikbaar hebben van de wettelijk verplichte documenten in het LAVS de verplichting tot de aanwezigheid van fysieke documenten op de projectlocatie kan komen te vervallen. Conclusie is dat het vaak wenselijk is om documenten ook fysiek beschikbaar te hebben, omdat niet iedereen die behoefte aan en recht heeft op inzage van deze documenten toegang tot het LAVS heeft, bijvoorbeeld werknemers. Bij controle door toezichthouders ter plekke is de fysieke beschikbaarheid van documenten ook handiger, omdat niet alle toezichthouders over digitale hulpmiddelen beschikken die tijd en locatieonafhankelijk werken. Tevens hebben niet alle toezichthouders die ter plekke controles kunnen uitvoeren, toegang tot het LAVS, doordat het aantal personen van een organisatie of organisatieonderdeel vaak beperkt wordt gehouden teneinde een veilig en efficiënt gebruik van het LAVS te kunnen garanderen. Het digitaal locatie- en tijdsonafhankelijk beschikbaar hebben van documenten via het LAVS is een onderwerp dat in de komende jaren verder verkend kan worden.

De verplichting leidt voor de laboratoria (in totaal 22, stand begin 2018) tot een gezamenlijke toename van de kosten met circa 214.000,– euro structureel per jaar (95.000 eindbeoordelingen x 3 minuten x 45.– euro/uur). Hierbij wordt aangenomen dat er 95.000 asbestsaneringen in risicoklasse 2 en 2A per jaar plaatsvinden, waarbij een eindbeoordeling moet worden uitgevoerd. De tijdsduur van 3 minuten voor het inloggen in het LAVS en de gegevensinvoer is in overleg met brancheorganisatie Fenelab en de LAVS-beheerder bepaald. Bij de berekening is uitgegaan van regulier gebruik en van beschikbaarheid en goed functioneren van het LAVS. Deze lichte toename van administratieve lasten is nauwelijks merkbaar, omdat nagenoeg alle laboratoria sinds de verplichtstelling van het LAVS met ingang van 1 maart 2017 al vrijwillig het resultaat van de eindbeoordeling in het LAVS invoeren. Bovendien vormen deze administratieve lasten, die 2,25 euro per eindbeoordeling bedragen (214.000/95.000=2,25 euro), een fractie van de totale kosten van een eindbeoordeling (400 tot 1.000 euro). Dergelijke kosten zijn niet te hoog in verhouding tot het doel van het LAVS om de naleving van de asbestregelgeving op een hoger peil te brengen. De administratieve lasten voor asbestverwijderingsbedrijven nemen met eenzelfde bedrag af. Hierbij wordt nog opgemerkt dat laboratoria ook wegwijs moeten geraken in het gebruik van het LAVS. Hiervoor zijn gebruikershandleidingen beschikbaar, die gratis kunnen worden gedownload van de website www.lavsinfo.nl. Desgewenst kunnen zij deelnemen aan trainingen die door Rijkswaterstaat (de LAVS-beheerder) op aanvraag kunnen worden gegeven. Zo nodig kunnen ook FAQ’s (antwoorden op veel gestelde vragen) op de website worden geraadpleegd of de hulp van de helpdesk LAVS worden ingeroepen. Hiermee is naar schatting eenmalig één dagdeel (4 uur) per bedrijf gemoeid en 1 uur ondersteuning door de helpdesk. Daarmee bedragen de eenmalige lasten 4.950,– euro (5 uur x 45,– euro x 22). Alle laboratoria zijn al sinds de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS per 1 maart 2017 aangesloten op het LAVS en werken er al vrijwillig mee. Daarmee wordt ervan uitgegaan dat de eenmalige lasten grotendeels al zijn gemaakt.

Dit besluit heeft geen gevolgen voor de inhoudelijke nalevingskosten, omdat het geen materiële verplichtingen voor bedrijven meebrengt.

Voor burgers vloeien uit dit besluit geen verplichtingen, administratieve lasten of inhoudelijke nalevingskosten voort. Wel wordt de rol van de opdrachtgever verduidelijkt door aanpassing van artikel 3 Avb 2005 (zie artikelsgewijze toelichting op artikel I, onder B van het wijzigingsbesluit). Hij draagt de verantwoordelijkheid voor de asbestsanering als geheel. Deze verantwoordelijkheid houdt met name in dat hij werkzaamheden laat verrichten door gecertificeerde asbestinventarisatiebedrijven, asbestverwijderingsbedrijven en geaccrediteerde bedrijven die eindbeoordelingen verrichten. Dit besluit brengt op dit punt geen wijziging in de bestaande situatie, maar brengt alleen verduidelijking.

3.Gevolgen voor bestuursorganen en toezichthouders

Dit besluit heeft geen gevolgen voor bestuursorganen en toezichthoudende instanties zoals burgemeester en wethouders (omgevingsdiensten), de Inspectie SZW en certificerende instellingen, en brengt geen verandering in rechten en verplichtingen, bestuurlijke lasten of uitvoeringslasten teweeg.

Op grond van artikel 9, tweede lid, Avb 2005 krijgen bedrijven die een eindbeoordeling verrichten, op grond van artikel 11a.2 Wm een nieuwe verplichting opgelegd om het eindresultaat van de eindbeoordeling in het LAVS in te voeren. De verplichting van asbestverwijderingsbedrijven op grond van het eerdere artikel 1.33, derde lid, Bb 2012 om de resultaten van de eindbeoordeling aan het bevoegd gezag (burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten, voor zover zij het bevoegd gezag zijn in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) te verstrekken is komen te vervallen. Het LAVS stuurt de resultaten van de eindbeoordeling automatisch door naar het bevoegd gezag in het kader van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Voor zover het asbestsaneringen van bouwwerken betreft zijn dit ook weer burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten. Omdat alleen de informatieplichtige verandert, zullen de lasten die met de bestuursrechtelijke handhaving van de informatieverplichting als zodanig zijn gemoeid, niet veranderen. Voor asbestsaneringen van objecten is de Minister van I en W bevoegd gezag.

Het is de bedoeling dat de bestuursrechtelijke handhaving op de gebruikelijke wijze risicogestuurd wordt ingevuld. Bij de LAVS-beheerder kunnen in het kader van de LAVS-gebruikersondersteuning signalen binnenkomen van bedrijven die de informatieplicht niet naleven. Als een bedrijf dat de eindbeoordeling heeft verricht, daarover geen informatie in het LAVS invoert, kan de volgende stap, het afronden van het asbest- project door het asbestverwijderingsbedrijf, niet plaatsvinden. Er zullen dan klachten bij de LAVS-beheerder worden ingediend. Op basis van deze signalen zal de LAVS-beheerder het bevoegd gezag informeren, dat zo nodig kan ingrijpen. De verwachting is dat de bestuurlijke lasten die met de bestuursrechtelijke handhaving van de nieuwe informatieverplichting zijn gemoeid, tot een minimum beperkt blijven, omdat bedrijven die eindbeoordelingen verrichten al vrijwillig gebruik maakten van het LAVS en ook door opdrachtgevers of asbestverwijderingsbedrijven worden aangesproken als de resultaten van de eindbeoordeling niet of niet op tijd in het LAVS zijn ingevoerd. Het asbestverwijderingsbedrijf kan dan namelijk het project niet afronden.

Het besluit leidt niet tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten (artikel 2 van de Financiële Verhoudingswet). Het nieuwe artikel 16 Avb 2005 moet in dit verband niet als bron van nieuwe taken of activiteiten worden gezien omdat hiermee alleen een omissie wordt hersteld. De omissie houdt verband met een inconsistentie tussen de tekst van en de nota van toelichting bij het Asbestverwijderingsbesluit 2005, waardoor wordt aangesloten op de al bestaande praktijk. Hierop wordt uitgebreider ingegaan in de toelichting op artikel 16 van het Avb 2005 (nieuw).

Zoals in de memorie van toelichting bij de we is aangegeven, beoogt het besluit met betrekking tot asbestsaneringswerkzaamheden een bijdrage te leveren aan de verbetering van het toezicht en de handhaving door betere samenwerking en gegevensuitwisseling tussen de betrokken instanties.Informatie uit het LAVS wordt automatisch verstuurd naar het bevoegd gezag en de toezichthoudende instanties (per e-mail of geautomatiseerd via koppelvlak). Het is de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag dan wel de toezichthoudende instantie om te regelen dat de informatie ter beschikking wordt gesteld van de behandelende dienst. Dat is niet anders dan eerder ook al het geval was. Alle informatie kan door een backofficesysteem worden verwerkt, omdat ze is opgemaakt volgens een vast format. Verder wordt informatie uit het LAVS ook automatisch doorgestuurd naar de certificerende instellingen en de Inspectie SZW.Een en ander heeft geen gevolgen voor de lastendruk omdat het alleen gaat om de wijze van informatieverstrekking, die voortaan alleen nog langs elektronische weg plaatsvindt. Er is geen sprake van een verandering in de taakuitoefening van de betrokken instanties.

Om toegang te krijgen tot het LAVS (raadpleegfunctie) geldt een beperkt aantal laagdrempelige technische en organisatorische aansluitvoorwaarden. Net als bij het OLO zijn een normale internetverbinding en eHerkenning voldoende. De betrokken bestuursorganen en toezichthoudende instanties beschikken hier al over.

Toezichthouders kunnen door raadpleging van het LAVS toezichtsacties voorbereiden en bepaalde analyses uitvoeren. In de doorontwikkeling van het LAVS zal ten behoeve van het informatie- en risicogestuurd toezicht rekening worden gehouden met de behoefte van toezichthouders om in het LAVS rapportage- en/of monitoringsfuncties op te nemen. Op dit moment is het LAVS hierop nog niet ingericht. Dit heeft te maken met de stapsgewijze ontwikkeling van het LAVS en het gegeven dat in eerste instantie de aandacht vooral uitging naar de bedrijven die verplicht van het LAVS gebruik moeten maken.In dit verband bestaat het voornemen om na verloop van tijd, naast de doorlopende aandacht die aan verdere verbetering van het LAVS wordt besteed, een structureler onderzoek te doen op welke wijze het LAVS in de praktijk functioneert en welk gebruik daarvan wordt gemaakt en welke verbeteringen mogelijk zijn zodat het ontwikkelingspotentieel dat het LAVS in de nu voorgestane opzet biedt, ten volle kan worden benut.

4.Gevolgen voor de Rijksbegroting

De instelling van het LAVS is in de wijzigingswet voorzien en ook is daarin de Minister van I en W als formeel beheerder van het LAVS aangewezen. Tevens is de minister aangewezen als «verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van de persoonsgegevens» in de zin van artikel 4 AVG. Namens de minister is Rijkswaterstaat aangewezen als feitelijke beheerder van het LAVS (LAVS-beheerder).

Op de gevolgen voor de Rijksbegroting is al ingegaan in de memorie van toelichting bij de wet. Hierin is opgemerkt dat de voor de instandhouding van het LAVS en het goede functioneren daarvan jaarlijks een bedrag van circa 800.000 euro nodig is, waarvoor financiële dekking binnen de begroting van het Ministerie van I en W is geregeld. Dit zijn geen nieuwe kosten omdat de Minister van I en W (Rijkswaterstaat) feitelijk al met het beheer van het LAVS is belast.

Dit besluit brengt geen wijziging in de bestaande verplichtingen van het Rijk en heeft daarom geen gevolgen voor de Rijksbegroting.

5.Totstandkoming van het besluit

In deze paragraaf komen achtereenvolgens aan de orde:– de consultatie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) overeenkomstig de Code Interbestuurlijke Verhoudingen;– de uitvoerbaarheidstoets van Rijkswaterstaat;– het advies van het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR);– de handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en fraudebestendigheids- toets (Huf) door de Inspectie Leefmilieu en Transport (ILT);– het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens;– de inspraakreacties naar aanleiding van de voorpublicatie van het ontwerpbesluit in de Staatscourant;– de voorhang van het ontwerpbesluit bij de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) zijn over het voorstel geconsulteerd overeenkomstig de afspraken die zijn gemaakt in de Code Interbestuurlijke verhoudingen. De VNG en het IPO hebben in hun reactie aangegeven het ontwerpbesluit te steunen en zijn positief over het voornemen om het LAVS een wettelijke status te geven en te operationaliseren. Deze organisaties hebben geen inhoudelijke bezwaren tegen het ontwerpbesluit. De UvW heeft in haar reactie aangegeven dat het voorstel geen redenen geeft voor het maken van op- en/of aanmerkingen vanuit het belang van de uitvoeringspraktijk van waterschappen.De VNG vraagt in haar reactie onder meer om ruimere beschikbaarheidstijden dan 8–18 uur op werkdagen. Hieraan is tegemoet gekomen (zie artikel 12, eerste lid). De verduidelijkende redactionele suggesties zijn overgenomen.Het IPO vraagt aandacht voor enkele praktijkproblemen bij het toezicht en de handhaving van asbestsaneringen. Hier wordt alleen ingegaan op de opmerkingen die betrekking hebben op de onderwerpen die in het ontwerpbesluit aan de orde zijn. Een punt van aandacht voor provincies is het feit dat meldingen uit het LAVS niet direct naar provincies worden gestuurd, voor het geval de provincie het bevoegd gezag is. Hiervoor vraagt het IPO aandacht. Verder maakt het IPO van de gelegenheid gebruik om een aantal praktische wensen ten aanzien van de inrichting van het LAVS onder de aandacht te brengen. Gewenste aanpassingen van het LAVS hoeven niet te worden geregeld in het besluit, maar kunnen worden besproken in de gebruikersoverleggen met Rijkswaterstaat als LAVS-beheerder. Daarin kunnen gebruikers en toezichthouders ervaren knelpunten en wensen tot aanpassingen naar voren brengen. Rijkswaterstaat zal in overleg met de gebruikers beslissen welke wensen op welk moment kunnen worden meegenomen bij de doorontwikkeling van het LAVS, voor zover de daarvoor beschikbaar gestelde financiële middelen dat toelaten.Het IPO verzoekt ook om reparatie van een omissie in het Asbestverwijderingsbesluit 2005, die ziet op de correcte toedeling van bevoegdheden, die in de praktijk veel onduidelijkheid kan wegnemen. Zoals destijds in de nota van toelichting bij het Asbestverwijderingsbesluit 200535 al was aangegeven, is het de bedoeling dat gemeenten en provincies als bevoegd gezag in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevings- recht zijn belast met toezicht en handhaving, voor zover het asbestsaneringen van bouwwerken betreft. Anders dan in de nota van toelichting was aangegeven kan deze bevoegdheid wat betreft het Asbestverwijderingsbesluit 2005 niet worden ontleend aan de Woningwet. Dit had blijkens artikel 18.2b, derde lid, Wm uitdrukkelijk in het Asbestverwijderingsbesluit 2005 zelf moeten worden bepaald. Bij gebreke aan een dergelijke bepaling is op grond van artikel 18.2b, eerste lid, onder a, Wm onbedoeld de ILT voor het hele besluit namens de Minister van I en W met toezicht en handhaving belast, behalve voor zover het een inrichting betreft of een project in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Hoewel dit verzoek van het IPO geen betrekking heeft op het LAVS, is het van belang dat de tekst en de nota van toelichting van Asbestverwijderingsbesluit 2005 met elkaar in overeenstemming worden gebracht, omdat anders, zoals het IPO terecht constateert, in de praktijk onduidelijkheid ontstaat. Het ontwerpbesluit is daarom aangevuld met een bepaling waarin het Asbestverwijderingsbesluit 2005 overeenkomstig het voorstel van IPO wordt gewijzigd. Verwezen wordt naar de toelichting op het nieuwe artikel 16 Avb 2005.

Rijkswaterstaat heeft geen uitvoerbaarheidstoets uitgevoerd, omdat het ontwerpbesluit geen impact heeft op risico’s of kansen op de netwerken die Rijkswaterstaat beheert, met name het hoofdwegennet, het hoofdvaar- wegennet en het hoofdwatersysteem. Rijkswaterstaat is in haar rol als LAVS-beheerder nauw betrokken geweest bij het opstellen van het ontwerpbesluit.Het ontwerpbesluit is voor toetsing op regeldrukaspecten voorgelegd aan ATR. ATR adviseert het voorstel in te dienen, nadat met zijn advies rekening is gehouden. ATR constateert dat het nut en de noodzaak van het voorstel voldoende zijn onderbouwd en de gevolgen voor de regeldruk door het ministerie in beeld zijn gebracht conform de landelijke methodiek voor de analyse van regeldrukeffecten. ATR geeft vervolgens vier adviezen. Het eerste advies is om in de nota van toelichting te vermelden in hoeverre is nagegaan of verplichtingen tot de aanwezigheid van fysieke documenten kunnen komen te vervallen als gevolg van het LAVS. Het tweede advies is om in de nota van toelichting in te gaan op de mogelijk- heden om de voordelen van het LAVS ook voor burgers te ontsluiten. Daarnaast adviseert ATR nader toe te lichten hoe de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van het LAVS in de toekomst zullen worden geborgd en daarbij aandacht te besteden aan de informatievoorziening richting partijen die afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van het LAVS. Tot slot adviseert ATR periodiek met (eind)gebruikers van het LAVS te overleggen over de werking en de doorontwikkeling van het systeem en eventuele knelpunten daarbij en de uitkomsten van overleggen die leiden tot aanpassingen in het LAVS, gericht te communiceren aan alle betrokken partijen.

De eerste twee adviezen van ATR zijn verwerkt in de paragrafen 4 en 7 van de nota van toelichting van dit wijzigingsbesluit. Over de andere twee adviezen kan het volgende worden opgemerkt.Het beheer en daarmee de toegankelijkheid en beschikbaarheid van het LAVS zijn vastgelegd in de Wet milieubeheer en opgedragen aan de Minister van I en W. Dit besluit draagt deze taken op aan de LAVS-beheerder, Rijkswaterstaat. Namens de minister is met de LAVS-beheerder een afsprakenkader opgesteld. De afspraken die hierin zijn vastgelegd, zijn onderdeel van terugkerend overleg tussen de vertegenwoordiger van de minister en Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat heeft delen van de taken uitbesteed aan externe leveranciers. Het benodigde niveau van de dienstverlening en de daaraan gestelde kwaliteitseisen zijn gedetailleerd gespecifieerd en vastgelegd in Service Level Agreements. Deze afspraken worden continu bewaakt, periodiek gerapporteerd en zo nodig bijgesteld. Daarmee is de beschikbaarheid en toegankelijkheid van het LAVS voldoende gewaarborgd. Communicatie en gerichte informatieverstrekking over de werking van het LAVS en nieuwe ontwikkelingen behoren tot de taken van de LAVS-beheerder. Dit gebeurt via de website www.lavsinfo.nl, nieuwsbrieven, reguliere gebruikersoverleggen, gerichte trainingen en een helpdesk.

Het ontwerpbesluit is voor een HUF-toets (handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) aan de ILT voorgelegd. De ILT heeft inhoudelijke opmerkingen gemaakt over het niet kunnen handhaven van verplichtingen die zijn opgelegd aan bedrijven die de eindbeoordeling verrichten en de LAVS-beheerder. Naar aanleiding van deze opmerkingen is het ontwerpbesluit aangepast en verduidelijkt. In de getoetste versie van het ontwerpbesluit is de toezichttaak op de bedrijven die de eindbeoordeling verrichten, belegd bij de ILT, terwijl de praktijk is dat het bevoegd gezag (gemeenten/omgevingsdiensten) asbestverwijderingsbedrijven aanspreekt wanneer geen goedkeurende eindbeoordeling kan worden overgelegd. Het herstel van de in het voorgaande besproken omissie in het Asbestverwijderingsbesluit 2005 wat betreft de aanwijzing van het Wabo-bevoegd gezag voor toezicht en handhaving met betrekking tot asbestsaneringen van bouwwerken, komt aan de opmerking van de ILT tegemoet. Hierdoor is het de taak van het Wabo-bevoegd gezag om bestuursrechtelijk handhavend op te treden als een bedrijf geen eindbeoordeling in het LAVS heeft ingevoerd. Deze taak berust dus niet bij de ILT, maar bij het bevoegd gezag. Wat betreft de taak van de ILT ten aanzien van verplichtingen van de LAVS-beheerder kan worden opgemerkt dat de ILT formeel inderdaad met deze taak is belast. Er is echter vertrouwen dat Rijkswaterstaat als LAVS-beheerder naar behoren zal functioneren. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn, dan ligt het meer voor de hand dat de minister de nodige maatregelen neemt om dit te verhelpen dan om bestuursrechtelijk handhavend op te treden. Omdat in het LAVS persoonsgegevens worden verwerkt, is op 19 april 2018 overeenkomstig artikel 51, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens36 aan de Autoriteit persoonsgegevens gevraagd om over het ontwerpbesluit advies uit te brengen. De autoriteit heeft op 26 juni 2016 advies uitgebracht. De autoriteit had een beperkt aantal opmerkingen. Het advies van de Autoriteit heeft betrekking op de volgende punten: 1) het begrip verwerker; 2) de juistheid van de informatie; 3) de beveiliging en 4) de bewaartermijn. Op deze punten zal achtereenvolgens worden ingegaan.

Ad 1) De Autoriteit merkt op dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat in artikel 9.5.7, tweede lid, Wm is aangewezen als verwerkings- verantwoordelijke in de zin van artikel 4, onder 7, AVG. In het ontwerpbesluit is Rijkswaterstaat aangewezen als de beheerder van het LAVS en als zodanig als verwerker in de zin van de AVG aangemerkt. De Autoriteit wijst erop dat van een verwerker in de AVG sprake is als de feitelijke gegevensverwerking wordt uitgevoerd door een andere partij dan de verwerkingsverantwoordelijke, die daarbij als opdrachtgever optreedt. Rijkswaterstaat valt als organisatieonderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onder volledige verantwoordelijkheid van de minister als verwerkingsverantwoordelijke. Daarom is Rijkswaterstaat ten onrechte als verwerker aangemerkt. Naar aanleiding hiervan is het ontwerpbesluit aangepast en is Rijkswaterstaat niet langer als verwerker aangemerkt en is een aangepaste omschrijving van het begrip LAVS-beheerder opgenomen. Als LAVS-beheerder is Rijkswaterstaat aangewezen. Rijkswaterstaat treedt namens de minister op ter uitvoering van diens taak op grond van artikel 9.5.7, tweede lid, Wm.

Ad 2) De Autoriteit signaleert dat de informatie die in het LAVS over asbestsaneringsprojecten is opgenomen, blijkens de nota van toelichting niet noodzakelijkerwijs juist, volledig en waarheidsgetrouw hoeft te zijn. Dit hangt af van de informatieplichtige die de informatie in het LAVS heeft ingevoerd. De LAVS-beheerder controleert dit niet (het nieuwe artikel 11, derde lid, van het ontwerpbesluit). De Autoriteit adviseert in de nota van toelichting in te gaan op de verhouding tussen de verplichting van de verwerkingsverantwoordelijke om onjuiste persoonsgegevens te wissen of rectificeren, zoals opgenomen in artikel 5, tweede lid, AVG, enerzijds en het nieuwe artikel 11, derde lid, van het ontwerpbesluit anderzijds. Dit advies is opgevolgd. Kortheidshalve wordt verwezen naar paragraaf 4.2 (Kwaliteit van de informatie in het LAVS).

Ad 3) Wat betreft de beveiliging van de informatie die in het LAVS is opgenomen, merkt de Autoriteit op dat hieromtrent geen regels in het ontwerpbesluit zijn opgenomen. Artikel 32 AVG schrijft voor dat de verwerkingsverantwoordelijke passende maatregelen moet nemen om een op het risico afgestemd beveiligingsniveau te waarborgen. De Autoriteit adviseert om deze beveiligingsmaatregelen in het ontwerpbesluit uit te werken. Naar aanleiding van dit advies is een bepaling opgenomen dat de LAVS-beheerder er zorg voor draagt ter uitvoering van artikel 32 AVG de nodige technische en organisatorische voorzieningen te treffen ter beveiliging van het LAVS tegen verlies of aantasting van gegevens en tegen onbevoegde kennisneming, wijziging of verstrekking daarvan. Tevens is een mogelijkheid opgenomen om dit zo nodig bij ministeriële regeling uit te werken (artikel 15). De «passende maatregelen» waarvan in artikel 32 AVG sprake is, hoeven niet per se wettelijke bepalingen te omvatten. Artikel 32 AVG werkt rechtstreeks door in de nationale rechtsorde van de lidstaten. Deze bepaling richt zich tot de verwerkingsverantwoordelijke. Deze moet «technische en organisatorische maatregelen» nemen. Anders dan in geval van richtlijnen is omzetting van artikel 32 AVG in nationale regelgeving niet nodig. Een bepaling die herhaalt wat er al in artikel 32 AVG staat is volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU niet toegestaan. Regelgeving die ten opzichte van artikel 32 AVG toegevoegde waarde zou hebben, zou met name een verwijzing kunnen omvatten naar een concreet systeem van beveiliging dat door de LAVS-beheerder wordt toegepast. Dit is echter niet wenselijk om op amvb-niveau te regelen, omdat de nodige flexibiliteit moet worden betracht om mee te gaan met ontwikkelingen die tot verbetering van de beveiliging kunnen leiden. Het beveiligingsbeleid van de LAVS-beheerder moet voldoen aan het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst 2007 (VIR). De LAVS-beheerder moet verder de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst 2017 (BIR:2017)37 toepassen. De BIR 2017 biedt één normenkader voor de beveiliging van de informatiehuishouding van de Rijksoverheid. Op grond van de BIR quick scan is geconcludeerd dat de BIR 2017 voor het LAVS een toereikend niveau van beveiliging biedt.

Ad 4) De Autoriteit constateert dat de redenen voor het lange bewaren van informatie in het LAVS te maken hebben met het bouwwerk of object waarop de informatie betrekking heeft, en niet met de bij een asbestsaneringsproject betrokken personen. De lange bewaartermijn die wordt gehanteerd, kan ook betrekking hebben op adressen van de asbestsaneringen, die als persoonsgegevens moeten worden aangemerkt als zij kunnen worden gekoppeld aan natuurlijke personen. Dit is volgens de Autoriteit te rechtvaardigen. Dat is echter niet het geval als er andere persoonsgegevens in het LAVS voorkomen, bijvoorbeeld namen van eerdere eigenaren of van personen die bij het saneringsproject betrokken zijn geweest. In reactie hierop kan worden opgemerkt dat persoonsgegevens volgens artikel 5, eerste lid, onder e, AVG moeten worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt, noodzakelijk is. Omdat de opdrachtgever de «rode draad» is in een asbestsaneringsproject, is het van belang dat ook de namen van eerdere opdrachtgevers te achterhalen zijn, zodat een project zo nodig kan worden «gereconstrueerd», bijvoorbeeld in het geval dat ooit een asbestinventarisatie heeft plaatsgevonden en asbest blijkt te zijn verwijderd zonder dat het LAVS daarover informatie bevat. Dit is een aanwijzing dat de asbestregelgeving niet is nageleefd en dat asbest mogelijk in het milieu is terechtgekomen, met alle risico’s van dien. Daarbij wordt overwogen dat de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen, gelet op de aard van de gegevens, niet in het geding is, omdat deze gegevens betrekking hebben op het asbestsaneringsproject waarvoor de betrokken persoon opdrachtgever is geweest.

6.Voorhang en voorpublicatie

Het ontwerpbesluit is voorgehangen bij de Eerste Kamer en Tweede Kamer van de Staten-Generaal. In het schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit heeft de Tweede Kamer vragen gesteld, die door de regering zijn beantwoord.

Het ontwerpbesluit is overeenkomstig artikel 21.6, vierde lid, Wm in de Staatscourant gepubliceerd om een ieder de gelegenheid te bieden opmerkingen over het ontwerp te maken (voorpublicatie). Zes organisaties hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt om hun zienswijzen naar voren te brengen, namelijk een aantal brancheorganisaties, te weten VOAM-VKBA, Veras, Stichting Via en Fenelab, en twee toezichthouders, namelijk de omgevingsdiensten44 en de Raad voor Accreditatie (RvA).

De brancheorganisaties VOAM-VKBA, Veras en Fenelab steunen de verankering van het LAVS in de asbestregelgeving. Samen met de Stichting VIA maken zij zich ernstige zorgen over de werking van het systeem, sinds op 1 maart 2017 het gebruik daarvan in het certificatie- schema voor gecertificeerde asbestinventarisatie- en asbestverwijderings- bedrijven verplicht is gesteld.De eerste prioriteit is dat het LAVS goed functioneert. Dit is een voorwaarde voor de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS om informatie te verstrekken. Daarom moet het systeem bij de invoering niet worden belast met extra wensen die niet al waren meegenomen in het ontwerp van het LAVS dat samen met de asbestsector is ontwikkeld. Onmiddellijk na de verplichtstelling met ingang van 1 maart 2017 kende het LAVS een aantal aanloopproblemen, als gevolg van de zeer sterke stijging van het gebruik van het LAVS die daardoor plaatsvond. Inmiddels voldoet het LAVS aan de prestatieafspraken die met de LAVS-beheerder zijn gemaakt. De LAVS-beheerder voert geregeld overleg met partijen over de werking van het systeem, waarin ervaren knelpunten en nieuwe ontwikkelingen worden besproken.

Veras vraagt naar de sanctiemogelijkheden als de LAVS-beheerder zijn verplichtingen niet nakomt. Deze zijn er niet. Het is de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat dat het LAVS goed functioneert. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in de Wet milieubeheer.46

Een aantal brancheorganisaties geeft aan dat het LAVS tot een aanzienlijke lastenverzwaring leidt. Dit beeld komt ook naar voren in gesprekken met de gebruikers. De invoering van het LAVS gaat niet gepaard met nieuwe wettelijke informatieverplichtingen. Het systeem is juist samen met de asbestsector ontwikkeld om lasten te verlichten. Het gaat daarbij uit van de bestaande wettelijke informatieverplichtingen. Het LAVS maakt het mogelijk dat informatie die bedrijven aan het bevoegd gezag en de toezichthouders moeten verstrekken, slechts eenmaal in het LAVS moet worden ingevoerd en daarna centraal beschikbaar is en blijft voor andere partijen in de asbestsaneringsketen. De eenmaal ingevoerde informatie kan worden hergebruikt om aan daarop volgende wettelijke informatieverplichtingen te voldoen. Het LAVS beoogt verbetering te brengen in de kwaliteit en volledigheid van de informatie die over werkzaamheden in het kader van asbestsaneringen aan de overheid moet worden verstrekt. Om deze informatie goed te kunnen hergebruiken en raadplegen is het van belang dat zij op uniforme wijze wordt ingevoerd en beschikbaar is. Het LAVS helpt de informatieplichtige om aan zijn wettelijke verplichting te voldoen doordat het niet meewerkt als de informatie niet op de juiste wijze wordt ingevoerd.Het LAVS zorgt er automatisch voor dat de verplichte informatie bij de juiste instanties terecht komt. Zorgvuldigheid bij het verstrekken van informatie over werkzaamheden in het kader van asbestsaneringen was en is voor de naleving van de asbestregelgeving van groot belang. Dit kan als lastenverzwaring worden ervaren als voorheen op minder zorgvuldige wijze informatie werd verstrekt. De extra inspanning die hierdoor mogelijk moet worden verricht, zal naar verwachting door gewenning afnemen. Daarom is het gebruik van het LAVS alleen verplicht gesteld voor professionele partijen, die herhaaldelijk informatie over hun projecten moeten invoeren en zo de aanloopinspanning van de gewenning kunnen «terugverdienen». Na verloop van tijd zullen de praktische voordelen van het LAVS meer op de voorgrond treden.

Voor zover de Stichting VIA aangeeft dat industriële bedrijven mede vanuit de eigen verantwoordelijkheid naar personeel en omgeving zelf registratiesystemen hebben opgezet en dat het LAVS daarom geen toegevoegde waarde heeft, is dit niet relevant voor het onderhavige besluit, omdat het doel van de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS het faciliteren van toezicht en handhaving is en daarbij van belang is dat geen asbesttoepassingen, bijvoorbeeld in industriële installaties, worden uitgezonderd. Daarnaast hebben toezichthouders alleen toegang tot LAVS en niet tot bedrijfseigen systemen.

Veras merkt op dat asbestverwijderingsbedrijven met extra administratieve verplichtingen te maken krijgen, omdat zij afvalafgiftebewijzen in het LAVS moeten invoeren. Deze informatie moet echter op grond van artikel 1.33, vierde lid, Bb 2012 nu ook al worden verstrekt, zij het alleen op verzoek van het bevoegd gezag. In de praktijk verbindt het bevoegd gezag de verstrekking van een afvalafgiftebewijs echter vaak als voorwaarde aan de sloopmelding die op grond van artikel 1.26 Bb 2012 moet worden gedaan. Feitelijk is er dus geen sprake van een nieuwe informatiever- plichting. Daarom verandert met het onderhavige besluit alleen de wijze van indiening. Veras vraagt ook om de tussenopslag van asbestafval vrij te stellen van de verplichting op grond van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen om de ontvangst van het afval te melden. Hier is sprake van twee informatieverplichtingen met een verschillend doel. In het kader van het onderhavige besluit is het van belang dat informatie over de afvoer van het asbestafval wordt verstrekt omdat anders een hiaat ontstaat in de informatie over de achtereenvolgende werkzaamheden die in het kader van asbestsaneringen beschikbaar is. Het LAVS beoogt de hele asbestsaneringsketen in beeld te brengen. Het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen beoogt inzicht te krijgen in de afvalstoffenketen. Daarom verplicht de Wet milieubeheer ontdoeners, inzamelaars, vervoerders, ontvangers, handelaren en bemiddelaars van afvalstoffen om informatie over hun werkzaamheden te verstrekken en daarvan een afvalstoffenregistratie bij te houden.

Daarnaast heeft Veras gevraagd om een inzamelaarsregeling voor asbestverwijdering door gecertificeerde bedrijven, zodat niet meer voor ieder project een uniek afvalstroomnummer hoeft te worden aangevraagd. Dit laatste wordt echter wenselijk geacht om de keten van werkzaamheden per individuele asbestsanering te kunnen volgen, zodat ook per project duidelijk is waar het asbestafval dat daarbij ontstaat, blijft.

Brancheorganisatie VOAM-VKBA heeft zorgen over het steeds meer vervuild raken van het LAVS met onjuiste en daardoor onbruikbare informatie. Hierop is al ingegaan in paragraaf 4.2 van deze toelichting. Het komt erop neer dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de informatie berust bij de bedrijven die verplicht zijn om de informatie te verstrekken. Het LAVS helpt mee om de informatie goed in te voeren, zoals de wettelijke informatieverplichtingen dat vereisen.

Een aantal organisaties brengt extra wensen naar voren voor verbetering en doorontwikkeling van het LAVS. Deze wensen zijn bekend bij de LAVS-beheerder, bijvoorbeeld de wens van de omgevingsdiensten dat zij automatisch informatie uit het LAVS ontvangen en dat de informatie niet via de gemeente bij hen terechtkomt. De LAVS-beheerder overlegt geregeld met de gebruikers van het LAVS om praktische verbeteringen in het systeem aan te brengen. Daarbij komen ook nieuwe wensen voor verdere doorontwikkeling aan de orde. Bij het doorvoeren van nieuw wensen worden prioriteiten gesteld. Alle wensen worden op nut en noodzaak bezien en worden afgewogen tegen andere relevant aspecten, zoals het beschikbare budget, de technische randvoorwaarden en de doelstellingen van het LAVS.

Er zijn ook suggesties gedaan, onder meer door de omgevingsdiensten, voor aanpassingen van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012 die geen verband houden met het onderwerp en het doel van dit besluit. In deze nota van toelichting wordt daarop niet verder ingegaan.

De Stichting Via geeft aan dat industriële bedrijven toegang tot het LAVS willen hebben om de status van hun asbestprojecten te kunnen volgen, maar niet verplicht willen worden om daarbij met behulp van het LAVS over hun asbestprojecten regie te voeren. Opdrachtgevers spelen in het kader van asbestsaneringen die in hun opdracht worden verricht, als constante in de keten waarin verschillende bedrijven werkzaamheden verrichten, een belangrijke rol en dragen de algehele verantwoordelijkheid dat hun asbestsaneringen volgens de regels verlopen. Zij moeten gecertificeerde inventarisatie- en verwijderingsbedrijven inschakelen en erop toezien dat het asbestafval wordt afgegeven aan daarvoor erkende inzamelaars. Professionele opdrachtgevers kunnen via het LAVS aan deze verantwoordelijkheid invulling geven, zoals omschreven in hoofdstuk 4.3. Professionele opdrachtgevers kunnen, gelet op artikel 13, tweede lid, onder b, Avb 2005 bij de LAVS-beheerder een aanvraag indienen om toegang tot het LAVS te krijgen. De opdrachtgever heeft automatisch de regie over de asbestsanering, omdat hij degene is die bedrijven inschakelt om de werkzaamheden te laten verrichten. Hij kan de regierol in het LAVS mandateren overeenkomstig de daartoe vastgestelde procedure van authenticatie en autorisatie.

Veras merkt op dat de omgevingsdiensten informatie over uit te voeren en uitgevoerde asbestverwijderingen opvragen bij asbestverwijderingsbedrijven en niet het LAVS (kunnen) raadplegen. Als dergelijke situaties zich voordoen en het informatie betreft die al via het LAVS beschikbaar is, zal dit naar verwachting tijdelijk zijn, omdat ook omgevingsdiensten toegang tot het LAVS kunnen krijgen (artikel 13, eerste lid, onder a, Avb 2005). De beheerder van het LAVS werkt actief samen met omgevingsdienst.nl om het gebruik van LAVS bij toezichthoudende activiteiten te bevorderen.

Voorts heeft Veras een vraag gesteld over de samenloop meldplichten in het kader van sloop en asbestverwijdering in relatie met de beginmelding en gereedmelding (artikelen 1.27 en 1.33 Bb 2012) om te voorkomen dat dubbele meldplichten ontstaan. Een sloopmelding die betrekking heeft op slopen waarbij asbest wordt verwijderd dat is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, moet op grond van artikel 1.27 Bb 2012 op elektronische wijze via het OLO worden gedaanAls eerst het asbest wordt verwijderd voordat de overige sloopwerkzaamheden plaatsvinden, kan met één sloopmelding worden volstaan, maar zullen de in artikel 1.33 bedoelde mededelingen van het tijdstip van aanvang, onderscheidenlijk beëindiging, van de werkzaamheden voor de verschillende onderdelen van de activiteit andere informatie bevatten en op verschillende wijze moeten worden gedaan. In die gevallen zullen dus zowel voor het verwijderen als voor de andere sloopwerkzaamheden afzonderlijke mededelingen moeten worden gedaan op de daarvoor voorgeschreven wijze, namelijk schriftelijk op grond van artikel 1.33, eerste of derde lid, en via het LAVS op grond van artikel 1.33, tweede of vierde lid.

Tevens verzoekt Veras om aanpassing van artikel 1.29 Bb 2012, om uit te sluiten dat het bevoegd gezag nadere voorwaarden kan stellen over de wijze waarop de eindmelding op grond van artikel 1.33, tweede lid, moet worden gedaan. Dit is echter niet nodig, omdat artikel 1.29 verwijst naar artikel 1.33, derde lid, (nieuw) en die bepaling niet gaat over de situatie waarin asbest wordt verwijderd. Voor de verwijdering van asbest is een bepaling opgenomen in artikel 1.33, vierde lid (nieuw). Om de verhouding tussen het eerste en tweede lid, onderscheidenlijk derde en vierde lid, te verduidelijken is in het tweede lid, onderscheidenlijk vierde lid, aangegeven dat die leden gelden in afwijking van het eerste lid, onderscheidenlijk derde lid.

Fenelab steunt de verplichting die geaccrediteerde eindinspectie- instellingen krijgen om de resultaten van door die instellingen verrichte eindbeoordelingen zelf in het LAVS in te voeren in plaats van de asbest- verwijderingsbedrijven. Hiermee wordt bevorderd dat de eindbeoordeling onafhankelijk van de andere schakels in de asbestketen plaatsvindt.

Fenelab vindt dat ook professionele opdrachtgevers en exploitanten van stortplaatsen verplicht moeten worden om van het LAVS gebruik te maken, omdat hiermee ook het begin en eind van de asbestsanerings- keten in beeld worden gebracht. Uitgangspunt bij het opstellen van het ontwerpbesluit was echter dat geen nieuwe informatieverplichtingen zouden worden ingevoerd, met het oog op de beperking van de administratieve lasten. In het kader van een asbestverwijdering gelden voor professionele opdrachtgevers en exploitanten van stortplaatsen momenteel geen informatieverplichtingen en daarmee ook geen verplichtingen om met behulp van het LAVS informatie te verstrekken aan bevoegd gezag en betrokken toezichthouders. Het is niet de bedoeling om op dit moment dergelijke nieuwe verplichtingen te introduceren.

Fenelab vraagt verder in de wetteksten te benadrukken dat het melden van de eindbeoordeling in het LAVS uitsluitend mag geschieden door geaccrediteerde eindinspectie-instellingen (laboratoria) en vraagt om verduidelijking van een verwijzing naar de definitie van eindbeoordeling in het certificatieschema. Dit is echter niet nodig, omdat het volgens de Arbeidsomstandighedenregeling nu al zo is dat alleen geaccrediteerde inspectie-instellingen de eindbeoordeling mogen uitvoeren, althans voor saneringen van risicoklasse 2 of 2A (als bedoeld in artikel 4.51a, onderscheidenlijk 4.53a, Arbobesluit).

De omgevingsdiensten zijn verheugd over de wettelijke verankering van het LAVS. Tevens hebben zij een aantal nieuwe wensen met het doel de werking van het LAVS ten behoeve van toezicht te verbeteren, bijvoorbeeld dat zij ook automatisch informatie uit het LAVS ontvangen. Deze wensen zijn bekend bij de LAVS-beheerder en worden nader onderzocht en meegenomen in de doorontwikkeling van het LAVS.

Voorts hebben de omgevingsdiensten een aantal suggesties gedaan voor aanpassing van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012, die echter geen verband houden met het onderwerp en doel van dit besluit. In deze nota van toelichting wordt daarop dan ook niet verder ingegaan.

De omgevingsdiensten merken verder op dat het Asbestverwijderings- besluit 2005 een te gedetailleerde regeling bevat op welke wijze registratie moet plaatsvinden. Zij adviseren om de mogelijkheid op te nemen dat de2minister nadere regels stelt, zodat er meer flexibiliteit bestaat om op ontwikkelingen in te spelen. Dit is echter niet nodig, omdat artikel 9.5.7 Wm al een bepaling bevat dat bij ministeriële regeling met het oog op de goede uitvoering nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de toegankelijkheid, inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van het LAVS en het beheer van de informatie die in het systeem is opgenomen. De hoofdzaken moeten echter bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Daarom bevat het besluit de nodige bepalingen hieromtrent, die als daar behoefte aan blijkt te bestaan, bij ministeriële regeling kunnen worden uitgewerkt.

De omgevingsdiensten wijzen er terecht op dat bij de herformulering van artikel 3 Avb 2005 is weggevallen dat degene die een asbestsanering van risicoklasse 1 uitvoert, en de opdrachtgever voor een asbestsanering zelf ook over een daarvoor opgesteld asbestinventarisatierapport moeten beschikken. Daarom is aan artikel 3 Avb 2005 een nieuw vierde lid toegevoegd, waarin dit is bepaald.

Verder stellen de omgevingsdiensten voor om ook de melding van werkzaamheden met asbest van risicoklasse 1 in het LAVS op te nemen, om te voorkomen dat naast het LAVS ook nog een ander informatie- systeem moet worden bijgehouden met informatie over asbestsaneringen van risicoklasse 1. Tot nu toe is er bewust voor gekozen alleen gecertificeerde asbestinventarisatiebedrijven en gecertificeerde asbestverwijderingsbedrijven, die saneringen van risicoklasse 2 of 2A uitvoeren, verplicht in het LAVS te laten werken. Asbestsaneringen in risicoklasse 1 vallen onder een minder streng regime en hebben geen certificatieplicht en kennen daarmee ook geen verplichting om informatie over dergelijke asbestsaneringen in het LAVS in te voeren. Dergelijke asbestsaneringen moeten wel worden gemeld aan het bevoegd gezag en de Inspectie SZW en zijn daarmee in beeld bij betrokken toezichthouders.

De omgevingsdiensten hebben verzocht om de koppeling tussen het LAVS en het OLO te regelen en daar niet alleen in de nota van toelichting melding van te maken. Dit was echter al geregeld in artikel 9.5.7, tweede lid, Wm.

De RvA verzoekt om toegang te krijgen tot het LAVS. Dit draagt bij aan de doelstelling van het LAVS om het toezicht op de naleving van de regelgeving te verbeteren en de handhaving daarvan te faciliteren. Daarom is de RvA alsnog opgenomen in artikel 13, eerste lid, onder c.

Tot slot zijn er nog gedetailleerde opmerkingen gemaakt, waarvan er hier een wordt genoemd. Er was een verzoek van Veras om het begrip asbestsanering te vervangen door asbestverwijdering. Het begrip asbestsanering komt voor in artikel 9.5.7, eerste lid, Wm. Dit begrip omvat alle werkzaamheden die achtereenvolgens worden verricht om de aanwezigheid van asbest in een bouwwerk of object te beëindigen en om veilig van het asbestafval af te komen. De keten begint met de asbestinventarisatie en loopt tot en met de afvoer en verwerking (stort) van het asbestafval. De verwijdering van asbest is een van de werkzaamheden in het kader van een asbestsanering. Asbestverwijdering is dus niet het alomvattende begrip dat de hele keten dekt, zoals asbestsanering.

Naar aanleiding van de vrijstelling van de afvalstoffenbelasting, die na de voorpublicatie in artikel 29b, eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag is opgenomen voor de afgifte met het oog op verwijdering van asbestafval dat is vrijgekomen bij de sanering van asbest- daken, heeft de Belastingdienst verzocht om toegang te krijgen tot het LAVS om te kunnen controleren of terecht een beroep op de vrijstelling wordt gedaan. Daarop is de Belastingdienst toegevoegd aan de in artikel 13, eerste lid, onder a, Avb 2005 opgenomen instanties, eveneens om de redenen die worden genoemd artikel 6, eerste lid, onder c en e, AVG (zie paragraaf 5 van het algemeen deel).

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb. 2019, 501

1.Inleiding

Algemeen

Met artikel I van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 501) wordt een verdere invulling gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L 153/13), hierna ook herziene EPBD of richtlijn. In 2015 is de verplichting om bijna energieneutraal te bouwen in artikel 5.2 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen (Stb. 2015, 425). Op dat moment is een onderscheid aangebracht tussen de verplichting voor overheidsgebouwen en de verplichting voor overige gebouwen. Voor overheidsgebouwen is die verplichting in eerste instantie uitgewerkt in de Regeling Bouwbesluit 2012 (hierna ook Regeling Bouwbesluit) en in werking getreden op 1 januari 2019.

Met voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012 (hierna ook Bouwbesluit) geldt de eis om bijna energie-neutrale gebouwen te bouwen voor alle gebruiksfuncties. Deze eisen komen daarmee in de plaats van de eisen aan de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) zoals deze al voor 2003, het moment van invoering van het Bouwbesluit 2003 (de voorloper van het Bouwbesluit 2012) in de bouwregelgeving waren opgenomen. Dit betekent ook dat de bepalingsmethode NEN 7120 waarmee de EPC wordt berekend, met ingang van het moment waarop BENG in werking treedt, is vervangen door NTA 8800 waarin in overeenstemming met de herziene EPBD onder meer de berekeningsmethode voor bijna energieneutraal bouwen is opgenomen. Zoals in de brief van 8 januari 2019 aan de Tweede Kamer (Kamer- stukken II 2018/19, 30 196, nr. 614) is verwoord, zijn er de afgelopen jaren flinke stappen gezet op het gebied van de energiebesparing in de gebouwde omgeving. Deze energiebesparing is niet alleen van belang om aan de eisen van de herziene EPBD te voldoen, maar ook als onderdeel van de grotere opgave zoals deze voortvloeit uit de Energietransitie.

Een belangrijk onderdeel daarvan is het beperken van de CO2-uitstoot door voortaan alleen bijna energie-neutrale gebouwen te bouwen. De energieprestatie van Bijna Energie Neutrale Gebouwen (BENG) is in Nederland uitgewerkt in minimale eisen voor de drie prestatie- indicatoren: energiebehoefte (1), primair fossiel energiegebruik (2), en aandeel hernieuwbare energie (3). Hierna wordt in dit verband gesproken van de drie zogenoemde BENG-eisen, BENG 1, BENG 2 en BENG 3.

BENG 1 stelt een eis aan de maximale energiebehoefte in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar. BENG 2 stelt een eis aan het maximale primair fossiel energiegebruik, eveneens in kWh per m2gebruiksoppervlak per jaar. BENG 3 stelt een eis aan het minimale aandeel hernieuwbare energie in procenten.

De BENG systematiek

De eisen zijn gesteld op basis van de Trias Energetica, een driestappen- strategie om een energiezuinig ontwerp te maken:

BENG 1: Voor het bepalen van de maximale energiebehoefte in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar wordt de energiebehoefte voor verwarming en koeling opgeteld. Hierbij wordt gerekend met een vastgesteld «neutraal» ventilatiesysteem. De energiebehoefte kan worden ingevuld met hernieuwbare of fossiele energie. Voor de energiebehoefte is de verhouding van het verliesoppervlak (Als) ten opzichte van het gebruiksoppervlak (Ag) van belang. Dit is de zogenoemde compactheid A /A ook wel geometrieverhouding of vormfactor genoemd). Verliesoppervlak wil zeggen de hoeveelheid oppervlak waardoor een gebouwwarmte kan verliezen (bijvoorbeeld via het dak of een gevel). Hoe compacter een gebouw is hoe minder verliesoppervlak dat gebouw heeft ten opzichte van het gebruiksoppervlak. Om te voorkomen dat gebouwen met een relatief groot verliesoppervlak in verhouding tot het gebruiksoppervlak, zoals bijvoorbeeld een tiny house of seniorenwoning moeilijk aan de eisen kunnen voldoen, is er voorzien in een gebouwvorm-afhankelijke eis zodat de hoogte van de eis mede afhankelijk is van de compactheid van het gebouw.

BENG 2: Het maximale primair fossiel energiegebruik, in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar is een optelsom van het primair energiegebruik voor verwarming, koeling, warmtapwaterbereiding en ventilatoren. Voor utiliteitsgebouwen telt ook het primair energiegebruik voor verlichting en voor bevochtiging (indien aanwezig) mee. Voor zowel woningen en utiliteitsgebouwen geldt dat, als er zonnepanelen of andere hernieuwbare energiebronnen aanwezig zijn, de opgewekte energie van het primair energiegebruik wordt afgetrokken.

BENG 3: Het aandeel hernieuwbare energie wordt bepaald door de hoeveelheid hernieuwbare energie te delen door het totaal van hernieuwbare energie en primair fossiel energiegebruik.

Relatie tussen energiebehoefte en het primair fossiel energiegebruik

Bij primair fossiel energiegebruik worden de systeemverliezen (zoals leidingverliezen bij verwarming), hulpenergie (zoals pompen) en het rendement van de opwekkers (zoals de CV ketel) en afgifte-elementen (bijvoorbeeld radiatoren en convectoren) meegenomen. Verder wordt ook – in tegensteling tot hetgeen het geval is bij de energiebehoefte – het energiegebruik ten behoeve van warmtapwater in rekening gebracht. Bij de energiebehoefte wordt, gedifferentieerd naar compactheid, alleen naar de thermische kwaliteit en de luchtdoorlatendheid van de gebouwschil gekeken.

Kostenoptimaliteit en kosteneffectiviteit

Om de BENG-eisen te bepalen is conform de richtlijn een uitgebreide studie gedaan naar de kostenoptimaliteit en kosteneffectiviteit van de verschillende mogelijke maatregelen.

De kostenoptimaliteit van de BENG 2-eis (primair fossiel energiegebruik) is in overeenstemming met de eisen uit de herziene EPBD bepaald. Het kostenoptimale niveau voor BENG 2 is daarbij gedefinieerd als het energieprestatieniveau dat gedurende de geraamde economische levensduur de laagste kosten met zich meebrengt.

Voor de beide andere BENG-eisen (energiebehoefte en aandeel hernieuwbare energie) is de kosteneffectiviteit bepaald. De kosteneffectiviteit is daarbij beoordeeld aan de hand van de meerkosten ten opzichte van een referentiesituatie met een referentie-maatregelpakket. Er is sprake van een kosteneffectief pakket als de meerkosten van dit pakket zich binnen de beschouwde berekeningsperiode (voor woningbouw en overheidsgebouwen is dit 30 jaar, voor utiliteitsgebouwen is het 20 jaar) terugverdienen door lagere onderhouds- en energiekosten. Meer in het algemeen kan worden gesteld dat «state of the art» technieken, zoals triple glas, warmtepompen met een zeer hoog rendement (boosterwarmtepompen), en integratie van zonnepanelen bij praktisch alle onderzochte gebouwtypen kansrijke technieken zijn. Vooral boosterwarmtepompen zorgen voor een betere energieprestatie bij woongebouwen. Daarnaast wordt opgemerkt dat LED-verlichting de energiebehoefte bij utiliteitsgebouwen aanzienlijk kan verlagen.

Voor alle gebruiksfuncties zijn een of meerdere referentiegebouwen beschouwd: de BENG referentiegebouwen. In totaal gaat het daarbij om 43 BENG-referentiegebouwen.

Vervolgens zijn voor al deze referentiegebouwen maatregelpakketten samengesteld van bouwkundige-, ventilatie-, installatieconcept-, zonneboiler-, verlichting- en zonnepaneel-pakketten die in de praktijk voor kunnen komen. Bij de samenstelling van de maatregelpakketten is onderscheid gemaakt in woningbouw en utiliteitsbouw. Hierbij is ervoor gezorgd dat deze maatregelpakketten een voldoende mate van spreiding in technieken én energetische prestaties laten zien. Door maatregelpakketten met elkaar te combineren ontstaan er per referentiegebouw meerdere varianten. Het aantal varianten per gebouw varieert, afhankelijk van het gebouwtype, van 144 tot 648. De netto contante kosten per variant zijn vervolgens bepaald op basis van de berekende energiebesparing, de bijbehorende energietarieven en de investerings-, onderhouds- en vervangingskosten. De kosten van de maatregelen zijn afgestemd met de betrokken marktpartijen. Voor de ontwikkeling van de energieprijs voor gas en elektra is uitgegaan van het energiescenario zoals dat door het Energieonderzoek Centrum van TNO (ECN) is opgesteld in de Nationale Energieverkenning 2017. Bij de bepaling van de energiekosten is bij de verschillende energiebesparende maatregelen rekening gehouden met het energietarief voor gas, elektriciteit en houtpellets. Voor het effect op de energiekosten is er gekeken naar het variabele deel van de leveringskosten. De variabele leverings- kosten en onderhoud, vervangingsperiode en vervangingskosten zijn terug te vinden in tabellen in hoofdstuk 4 van de kostenoptimaliteitsstudie.

Met de door NEN beschikbaar gestelde rekentool (de zogenoemde validatietool NTA 8800) zijn de drie BENG-indicatoren per variant berekend. Daarbij is ook de energiebesparing van de varianten bepaald ten opzichte van de referentiesituatie. Op basis van al deze gegevens zijn de BENG-eisen per gebruiksfunctie zoals opgenomen in tabel 5.1A bepaald. De kostenoptimaliteitsstudie is te raadplegen via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/12/17/ kostenoptimaliteitsstudie-beng-eisen.

In de periode na de internetconsultatie is de NTA 8800 geactualiseerd. Hierin zijn zaken zoals het bepalen van de circulatieleidinglengte voor warmtapwater en de ventilatiedebieten aangepast zodat deze beter aansluiten bij de praktijk. Hierdoor zijn de berekeningsresultaten van de kostenoptimaliteitsstudie, die ten grondslag ligt aan de BENG-eisen, voor BENG 1, BENG 2 en BENG 3 bij sommige gebouwfuncties getalsmatig veranderd. Er zijn met de tussenversie van de NTA 8800 van april 2019 en de bijbehorende validatietool van 10 april 2019 herberekeningen van de kostenoptimaliteitsstudie uitgevoerd. Op basis daarvan en naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie, het AO Energiebesparing energieprestatie van gebouwen van 21 februari 2019 en een motie 1 zijn de BENG-1 eisen aangescherpt. Onder «Internetconsultatie» volgt een nadere toelichting op deze aanscherping.

1 Motie Smeulders/ Van Eijs (TK 30 196- 633): BENG-eisen per woningtype af te stellen.

Om de bij de totstandkoming van de grenswaarden gevolgde werkwijze meer inzichtelijk te maken, is hierna een verkort voorbeeld opgenomen over de bepaling van de maximumwaarde van het primair fossiel energiegebruik bij grondgebonden woningen.

De basis voor het bepalen van de eis is de kostenoptimaliteitsstudie. Per gebouwfunctie wordt een kostenoptimaliteitsgrafiek gegenereerd waarin de netto contante meerkosten van een groot aantal doorgerekende pakketten met energiebesparende maatregelen zoals energiebesparende energiesystemen in het gebouw (soort verlichting zoals LED en soort ventilatiesysteem) worden afgezet tegen het primair fossiel energiegebruik.

De netto contante meerkosten houden in de meerkosten van maatregepakketten om te kunnen voldoen aan de BENG-eisen ten opzichte van de referentiesituatie, waarbij de pakketten ongeveer op het huidige Bouwbesluitniveau zitten. De kostenoptimaliteit is dus niet gebaseerd op de totale investeringskosten van de gebouwen. In theorie ontstaat een puntenwolk met een duidelijk optimum: het laagste punt van de zogenoemde puntenwolk. In de praktijk bleek dit niet het geval, maar was er sprake van een kostenoptimale zone waarin de onderkant van de puntenwolk min of meer vlak loopt.

Vervolgens is binnen deze zone voor een aantal voorstellen voor de hoogte van de eis aan het primair fossiel energiegebruik nagegaan of daarmee alle andere randvoorwaarden ook ingevuld kunnen worden. Zo moet de eis locatie-onafhankelijk zijn, zodat in principe op alle locaties gebouwd kan worden. Daarnaast moet in principe met minimaal twee verschillende technieken aan de eis kunnen worden voldaan, om voldoende techniekneutraal te zijn. Met name de verschillende opties voor het verwarmen van gebouwen, zoals een warmtepomp, waren bepalend voor de hoogte van de eis. Nadat deze randvoorwaarden nagegaan waren bij verschillende voorstellen voor de hoogte van de eis, kon de scherpste eis (laagst mogelijke ronde getal) worden bepaald tegen zo laag mogelijke meerkosten (zie ook paragraaf 4.3 van de kostenoptimaliteitsstudie).

Overigens wordt opgemerkt dat de onderhavige BENG-eisen qua opzet en bepalingsmethode niet vergelijkbaar zijn met de voorlopige BENG-eisen zoals deze eerder (vanaf 2015) waren voorgenomen. Deze voorlopige of voorgenomen BENG-eisen gingen uit van hetgeen op dat moment maximaal haalbaar was qua energiezuinigheid, zonder dat rekening werd gehouden met kostenoptimaliteit. De met die eisen opgedane ervaringen zijn gebruikt voor het ontwikkelen van de voorliggende systematiek en het bepalen van de hoogte van de eisen. In de hiervoor eerder genoemde brief van 8 januari 2019 en de brief van 11 juni 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 30 196, nr. 651) is hier verder op ingegaan.

NTA 8800

De hierboven beschreven systematiek om de energieprestatie te bepalen, is opgenomen in NTA 8800. NTA 8800 vervangt drie methoden te weten NEN 7120, het zogenoemde Nader Voorschrift in combinatie met NEN 7120 en ISSO 75.3. Met invoering van NTA 8800 vervallen ook de verwijzingen naar NEN 1068. De inhoud van deze norm is geactualiseerd op basis van recente Europese normen en daarna verwerkt in NTA 8800. Met NTA 8800 worden de EPC en energie-index (EI) indicatoren vervangen door het energiegebruik per vierkante meter per jaar (kWh/m2 per jaar). De NTA bevat geen eisen aan de energieprestatie maar is een bepalingsmethode waarmee kan worden vastgesteld of aan de eisen in het onderhavige besluit is voldaan. NTA 8800 is gratis beschikbaar via NEN.nl.

BRL 9500 en BRL 9501

BENG berekeningen mogen alleen worden gemaakt door daarvoor gecertificeerde bedrijven en organisaties. Hiermee worden de eisen aan onafhankelijkheid en deskundigheid (artikel 17 van de richtlijn) omgezet. Sinds de introductie van certificering in de bepaling van de energieprestatie in de bestaande bouw, heeft deze systematiek geleid tot betere kwaliteit en betere reproduceerbaarheid van de vastgestelde energieprestatie. Daarom wordt dit nu ook voor nieuwbouw BENG-berekeningen doorgevoerd. Deze maatregel is lastenluw omdat bedrijven er ook voor kunnen kiezen zich niet individueel te certificeren maar zich bijvoorbeeld aan te sluiten binnen de brancheorganisatie. Daarnaast moeten de uitvoerders van de energieprestatie-berekeningen een opleiding volgen en een bewijs van vakbekwaamheid halen om eenduidig de energieprestatie van een gebouw te kunnen bepalen. Deze opleiding kan groepsgewijs worden gevolgd, waarmee de kosten beperkt blijven. De gestelde eisen zijn opgenomen in BRL 9500. Bij het maken van deze BENG berekeningen mag evenals eerder bij de EPC-berekeningen het geval was uitsluitend gebruik worden gemaakt van geattesteerde software. De eisen aan deze software zijn opgenomen in BRL 9501. In de Regeling Bouwbesluit 2012 worden beide hier genoemde BRL-en aangewezen. Omdat er naar verwachting niet direct voldoende bedrijven en organisaties zijn gecertificeerd, zal in de regeling een overgangsbepaling worden opgenomen, zodat gedurende de eerste periode na inwerkingtreding ook een bedrijf of organisatie mag worden ingeschakeld die wel bezig is met het verkrijgen van de certificatie, maar dat proces nog niet heeft afgerond.

De hier genoemde BRL-en zijn te raadplegen via www.installq.nl.

Plaats BENG-eisen in de technische bouwregelgeving

Zoals hierboven aangegeven zijn de BENG-eisen voor overheidsgebouwen eerder opgenomen in de Regeling Bouwbesluit 2012. Met voorliggende wijziging zijn de BENG-eisen voor alle gebouwen, dus inclusief die voor overheidsgebouwen, in het Bouwbesluit 2012 opgenomen. De eisen voor overheidsgebouwen in de Regeling Bouwbesluit 2012 vervallen gelijktijdig. Uit oogpunt van duidelijkheid is het beter om de BENG-eisen voor alle gebouwen bij elkaar op te nemen. Hoewel deze eerste BENG-eisen op niveau van de ministeriële regeling waren opgenomen, is het gezien het belang van deze eisen en de systematiek van de bouwregelgeving, logischer om deze eisen op besluitniveau op te nemen. In de bij onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 behorende wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012 worden vervolgens de eisen ter uitwerking van de nieuwe bepalingsmethode NTA 8800 opgenomen. Een voorbeeld van een dergelijke uitwerking is de hieronder genoemde eis aan het thermisch comfort in de zomer (de zogenoemde TOjuli). Ook wordt in de regeling opgenomen welke versie van de NTA 8800 van toepassing is. Naast het aanwijzen van BRL 9500 en BRL 9501 hebben deze nadere eisen betrekking op de wijze waarop moet worden omgegaan met restwarmte of -koude. Restwarmte en -koude is in artikel 2, negende lid, van de herziene Richtlijn 2018/2001/EU ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PbEU L 328/82) (hierna herziene richtlijn betreffende hernieuwbare energie) gedefinieerd als onvermijdelijke warmte en koude die als bijproduct in industriële of stroomopwekkingsinstallaties of in de tertiaire sector wordt opgewekt, die anders ongebruikt terecht zou komen in lucht of water zonder verbinding met een stadsverwarmings- of -koelingssysteem. Als aan deze nadere eisen is voldaan, mag restwarmte op basis van het werkelijke aandeel worden meegenomen om te berekenen of aan BENG 3 is voldaan. Dit geldt ook voor restwarmte en -koude uit efficiënte stadsverwarming en koeling (zoals gedefinieerd in artikel 2, 41e lid, van de richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (PbEU L 315/1)). Hiermee wordt voorkomen dat restwarmte of -koude verloren gaat.

Tevens wordt hiermee uitvoering gegeven aan de inspanningsverplichting van artikel 15, vierde lid, van de herziene richtlijn betreffende hernieuwbare energie dat ten doel heeft om het aandeel hernieuwbare energie in de bouwsector te vergroten.

Ook worden eisen aan de opweklocatie van hernieuwbare energie gesteld. Bij BENG 3 wordt gekeken naar de hoeveelheid hernieuwbare energie die in het gebouw gebruikt wordt (zoals de bronenergie van een warmtepomp) en de hoeveelheid hernieuwbare energie die op het perceel zelf opgewekt wordt. Aanvullend hierop wordt ook hernieuwbare energie of restwarmte of -koude uit gebiedsmaatregelen met een directe fysieke koppeling met het gebouw, zoals een warmtenet, in deze indicator gewaardeerd.

Daarnaast wordt in de regeling dus een eis aan het thermisch comfort in de zomer (de zogenoemde TOjuli) opgenomen om risico’s op oververhitting in nieuwbouwwoningen te verkleinen. Deze eis zal als grenswaarde worden geformuleerd. Opgemerkt wordt dat deze eis voor een deel voortvloeit uit de tweede herziening van de richtlijn energieprestatie gebouwen (Richtlijn 2018/844/EU van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (PbEU L 156/75)).

2.Procedure en inspraak

Klankbordgroep BENG en begeleidingscommissie KOS-BENG

Ter begeleiding van de totstandkoming van de BENG-eisen is in 2014 de klankbordgroep BENG en in 2018 de begeleidingscommissie KOS-BENG in het leven geroepen. De klankbordgroep is bedoeld voor de begeleiding vanaf de eerste ontwikkeling van de BENG-eisen en het oefenen daarmee. Zij hebben het hele traject gevolgd en ervaringen, kennis en expertise ingebracht. De klankbordgroep bestaat uit vertegenwoordigers van alle geledingen van het bouwbedrijfsleven, energiesector, gemeenten en consumentenorganisaties. De begeleidingscommissie KOS-BENG die inmiddels is opgeheven, is betrokken geweest bij de kostenoptimaliteitsstudie en de daarbij behorende kostenkengetallenstudie. Deze commissie bestond uit vertegenwoordigers van alle geledingen van het bouwbedrijfsleven, vertegenwoordigers van duurzame energietechnieken, woningcorporaties, gemeenten en specifieke gebouweigenaren zoals het Rijksvastgoedbedrijf en de VSNU (vereniging van Universiteiten).

JTC en OPB

Een concept van het ontwerpbesluit is zowel ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) als aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/ technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft in principe niet tot wijzigingen geleid. Wel hebben deelnemers daarna gereageerd in het kader van de internetconsultatie.

Internetconsultatie

Vervolgens is het concept gepubliceerd in het kader van de internet- consultatie. Deze consultatie vond plaats van 2 februari 2019 tot en met 2 maart 2019.

Deze consultatie leidde tot 57 openbare reacties en 8 niet openbare. De reacties zijn afkomstig uit het bouwbedrijfsleven, zoals bedrijven die zich bezighouden met duurzame energietechnieken, verder van milieu- en natuurorganisaties en provincies en gemeenten. Hierbij zitten vele partijen die eerder in OPB verband, projectgroep NTA 8800, programmaraad NTA 8800, begeleidingscommissies BENG en klankbordgroep BENG kennis hebben genomen van de bepalingsmethode NTA 8800 en de concept BENG-eisen. Daarnaast hebben verscheidene particulieren zich uitgesproken over de voorgenomen wijziging. De reacties vertonen een grote verscheidenheid. Een veelvoorkomende reactie is dat de eisen onvoldoende scherp zijn. Sommigen noemen de eisen realistisch om mee van start te gaan. Enkelen vinden de eisen juist te scherp. Duidelijk is wel dat er een breed gedragen vraag is om de concept BENG 1 eis voor de meeste gebouwfuncties aan te scherpen. Hieraan is gehoor gegeven. Van degene die hebben aangegeven dat zij de eisen onvoldoende scherp vinden, vinden de meesten met name de BENG 1-eis voor tussenwoningen te soepel. Ook is regelmatig de wens uitgesproken om over te gaan tot verdere differentiatie bij BENG 1 voor grondgebonden woningen. Aan beide verzoeken is tegemoetgekomen. De BENG 1 eis voor grondgebonden woningen is verder gedifferentieerd. Hierbij is de compactheid van belang. Bij een compactheid tot en met 1,5 is de BENG 1 eis 55 kWh/m2 per jaar. Bij een compactheid tussen de 1,5 en 3,0 is de BENG 1 eis ≤ 55 + 30 * (Als/Ag–1,5) en bij een compactheid hoger dan 3,0 is de BENG 1 eis 100 +50 * (Als/Ag–3,0). De meest voorkomende soorten tussenwoningen hebben een compactheid tussen de 1,4 en 1,6. Voor deze woningen zal daarom de BENG 1 eis over het algemeen uitkomen op 55 kWh/ m2 per jaar. Verder leidde deze differentiatie tot een betekenisvolle aanscherping van de eis voor de meeste woongebouwen, voor een deel van hoekwoningen en twee-onder een-kapwoningen en voor een beperkt deel van de vrijstaande woningen.

Daarnaast is aangegeven dat lichte bouwwijzen bij grondgebonden woningen onnodig worden benadeeld, terwijl op bouwmaterialenniveau deze producten goed te hergebruiken zijn. Hieraan is ook tegemoetgekomen door dat de BENG 1- eis voor lichte bouwwijzen betreffende grondgebondenwoningen en woongebouwen wordt gecorrigeerd met 5 kWh/ m2.per jaar (artikel 5.2, vijfde lid). De referentiegebouwen voor de woonwagens en drijvende woonfuncties die in de KOS gebruikt zijn, hebben uit de aard der zaak al een lichte bouwwijze. Daarom is in de eis hiermee al rekening gehouden zodat de getalsmatige verhoging van de eis niet geldt.

Verschillende partijen meenden dat BENG 2 qua energiezuinigheid vergelijkbaar met een EPC 0,4 moet zijn. Enkelen vonden dat dit het geval zou moeten zijn met een EPC van 0,2. Het is echter niet mogelijk om de EPC één op één met BENG 2 te vergelijken omdat er aan beide verschillende bepalingsmethoden en uitgangspunten voor het berekenen van de energieprestatie van een gebouw ten grondslag liggen. De bepalende factor voor de verschillen tussen de EPC en BENG 2 is de toerekening aan de warmtebron (bijvoorbeeld stadsverwarming, warmtepomp en all electric). Dit komt grotendeels doordat de zogenoemde Primaire Energie Factor voor elektriciteit (hierna ook PEF) is geactualiseerd waardoor warmtebronnen anders worden gewaardeerd in BENG 2 dan in de EPC. Hierdoor heeft bijvoorbeeld eenzelfde all electric woning een lager aandeel primaire fossiel energiegebruik (BENG 2) dan wanneer de EPC voor deze woning zou worden berekend.

De BENG-eisen geven meer waarborgen dat een gebouw energiezuinig wordt ontworpen dan de EPC. Bij de EPC-eis kan er bijvoorbeeld een grote glaswand in een gebouw worden gezet waarbij de EPC-eis kan worden gehaald door de energieverliezen door het glas te compenseren met zonnepanelen. De EPC-eis houdt namelijk geen rekening met het energieverlies van het gebouw als gevolg van de gebouwvorm. De methodiek voor het bepalen van de EPC is namelijk gecorrigeerd voor de gebouwvorm. Bij de EPC is dan ook geen relatie met het energiegebruik per m2. De BENG-eisen houden hier wel rekening mee. BENG is in dat opzicht strenger dan de EPC omdat BENG dus wel zelfstandige eisen stelt aan de schil van een gebouw en aan het aandeel hernieuwbare energie. Daarnaast is mede op basis van de reacties op de internetconsultatie de NTA 8800 geactualiseerd. Als onderdeel van deze actualisatie zijn dus zaken zoals het bepalen van de circulatieleidinglengte voor warmtapwater en ventilatiedebieten aangepast, zodat deze beter aansluiten bij de praktijk. Deze aanpassingen hebben consequenties voor de hoogte van BENG 1, BENG 2 en BENG 3. De aanpassing van de berekening van de circulatieleidinglengte voor warmtapwater, heeft met name consequenties bij gebouwfuncties met een hoog warmtapwatergebruik. Dit bleek bijvoorbeeld bij de sportfuncties het geval. De invloed op BENG 2 en BENG 3 treedt vooral op ten gevolge van het afgenomen warmteverlies door de circulatieleidingen. De invloed op BENG 1 is het gevolg van de invloed van warmtapwatercirculatieleidingen op de interne warmtelast. Zoals hierboven aangegeven leidde de doorberekening van deze actualisatie tot aanpassing van een deel van de concept BENG-eisen.

Verder zijn in een aanzienlijk aantal gevallen vraagtekens gezet bij de Primaire Energie Factor voor elektriciteit. PEF is een forfaitaire waarde waarmee het rendement van de elektriciteitsopwekking wordt berekend. Europese regelgeving laat de bepaling van de PEF’s over aan de lidstaten. Er is dus geen verplichting een bepaalde PEF te gebruiken. In een overzicht van de Europese Unie is te zien dat de lidstaten nu waardes tussen de 1,0 en 3,5 hanteren voor de PEF. De in NTA 8800 opgenomen waarde van 1,45 valt binnen deze range. Met deze waarde wordt tot uitdrukking gebracht dat de gebruikte elektriciteit met minder fossiele energie is opgewekt dan voorheen, in lijn met de toenemende verduur- zaming van de elektriciteitsproductie. Door een lagere PEF voor elektriciteit in de bepalingsmethode NTA 8800 op te nemen, wordt elektriciteit aantrekkelijker ten opzichte van gas als energievoorziening voor een gebouw voor verwarmen, koelen en warmtapwater. Dat sluit aan op het overheidsbeleid om aardgas uit te faseren in de gebouwde omgeving (Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 263).

Verder is de zorg geuit dat door de aanpassing van de PEF, zonder dat de BENG 2-eis evenredig is aangescherpt, elektriciteit opwekken bij de woning in mindere mate zou worden gestimuleerd. Anderen noemden het risico op piekbelasting van het net. In reactie hierop kan worden aangegeven dat in de kostenoptimaliteitsstudie (hierna ook KOS) gerekend is met de aangepaste PEF voor elektriciteit. Bij het stellen van de BENG 2 eis is dus rekening gehouden met deze nieuwe PEF. Dat een toename van elektriciteitsgebruik aanvullende investeringen zal vergen in onder andere het elektriciteitsnet, is onderkend. Dit zal verder in de context van de Elektriciteitswet aan de orde komen.

Verder zijn er door verschillende partijen opmerkingen gemaakt over de inhoud van de bepalingsmethode NTA 8800. Zo zou de NTA 8800 vooral gericht moeten zijn op een bepalingsmethode om met nauwkeurigheid het feitelijk energiegebruik te definiëren zonder gebruik te maken van vooraf bepaalde forfaitaire waarden. Dit is ook het doel van de bepalingsmethode. Deze bepalingsmethode is ten eerste een vereenvoudiging: in plaats van drie methoden voor nieuwbouw en bestaande bouw, zowel voor woningbouw als utiliteitsbouw, is er nu één methode voor alle soorten gebouwen. De NTA 8800 is een integrale toetsmethode om de energieprestatie om van zowel woningbouw als utiliteitsbouw en van zowel bestaande bouw en nieuwbouw, te kunnen berekenen. Daarnaast is het mogelijk om met een overzichtelijke invoer een zo nauwkeurig mogelijk beeld van het energiegebruik te geven. Hierbij is een balans gezocht tussen nauwkeurigheid en (invoer)kosten.

Daarnaast is de wens geuit dat de NTA 8800 moet worden uitgebreid met een maatwerkadviesmodule en wil men een indicator opnemen voor de totale energiekosten per m2 per jaar. Het doel van de bepalingsmethode is om de energieprestatie van gebouwen te kunnen berekenen. De bepalingsmethode is geschikt voor het bepalen van de gebouwgerelateerde energieprestatie onder standaardgebruik, zoals door de richtlijn voorgeschreven. De totale feitelijke energiekosten per jaar worden – naast de niet-gebouwgebonden energiebehoefte zoals energiegebruik van bijvoorbeeld tv, koelkast en computer – ook door de specifieke gebruiks- kenmerken en lokale weersinvloeden bepaald. Hiermee is een directe koppeling met maandelijkse feitelijke energiekosten niet realistisch. Ook zijn specifieke wensen over de waardering van technieken geuit zoals de invloed van duurzame methoden om het gebouw koel te houden (passieve koeling zoals zomernachtventilatie) en het meenemen van aftapwarmte bij restwarmte. Hierop kan worden gezegd dat de waardering van technieken onderdeel is van de bepalingsmethode, de NTA 8800. Hieraan hebben de betreffende partijen zelf gewerkt, waarna uiteindelijk de Programmaraad voor de totstandkoming van de NTA 8800 heeft besloten. Passieve koeling (zoals zomernachtventilatie) verlaagt, net zoals zonwering, de energiebehoefte van het gebouw. Daarom zijn duurzame methoden onderdeel van BENG 1 en hebben ze effect op BENG 2. De Tweede Kamer is geïnformeerd over de mogelijkheden om de restwarmte mee te rekenen in BENG 3 (Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 614). Voorts is er aangegeven dat de kostenoptimaliteitsstudie het opstelvermogen van het verwarmings- en afgiftesysteem zoals het type warmtepomp of biomassaketel niet goed is afgestemd op de warmte- vraag van de woning. Nader onderzoek door de uitvoerende partij van de KOS wijst echter uit dat het afstemmen van het opstelvermogen van het verwarmings- en afgiftesysteem bij een bepaalde woning, geen noemenswaardige invloed heeft op de uitkomst van alle combinaties van maatregelen op of aan een gebouw. Dit betekent dat het resultaat in de zogenoemde puntenwolk niet significant anders zal worden en daarmee de gestelde BENG-eisen. Daarnaast wordt in het algemeen bij woningbouw geen onderscheid gemaakt in bouwtechnische maatregelen, zoals dikte van isolatie en/of kierdichting en verwarmings- en afgifte- systeem tussen bijvoorbeeld een tussenwoning en een hoekwoning. De verschillende woning typen binnen één project worden in veel gevallen met dezelfde bouwtechnische maatregelen gerealiseerd.

Daarnaast meent men dat de extra investeringen wel in het kostenplaatje zijn meegenomen, maar de kostenbesparingen als gevolg van deze investeringen niet. Deze aanname is niet juist. Als de investeringen tot kostenbesparing als gevolg van het lage energiegebruik leiden, is dit meegenomen in de KOS. Zie hiervoor hoofdstuk 4 van de KOS.

Het doel van de kostenoptimaliteitsstudie is vooral richting te geven aan de hoogte van de BENG-eisen. Hiervoor zijn in Europees verband op grond van de richtlijn kaders gesteld waarbij de Trias Energetica en de Total Cost of Ownership een centrale rol spelen en waarin de kostenbesparing ten gevolge van de investering wordt meegenomen. In de KOS kan daarom niet gewerkt worden met gebouw- of project specifieke calculaties. De KOS is een generieke calculatie die representatief is voor alle projecten in Nederland.

Tot slot kwam uit de internetconsultatie de vraag naar voren om de uitzonderingsgrond van artikel 5.2, derde lid, te verduidelijken. Dit is in de artikelsgewijze toelichting overgenomen.

Adviescollege toetsing regeldruk

Op 18 maart 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) haar advies uitgebracht op het conceptbesluit (https://www.atr-regeldruk.nl/ wijziging-bouwbesluit-2012-inzake-bijna-energie-neutrale-nieuwbouw- beng/).

Hieronder is puntsgewijs op de aanbevelingen van de ATR ingegaan.

2.1 Het college adviseert in de toelichting bij het voorstel de verschillende overwogen getalswaarden voor de BENG-eisen te benoemen en de keuze voor de geselecteerde getalswaarden inhoudelijk te motiveren met daarbij aandacht voor kosten en baten. Reactie: Per gebruiksfunctie of subgebruiksfunctie zijn telkens verschillende waarden overwogen, om met inachtneming van de eisen die voortvloeien uit de richtlijn de uiteindelijke keuze te bepalen. Hierbij is gebruik gemaakt van de informatie zoals deze is opgenomen in de hierboven genoemde kostenoptimaliteitsstudie. Daarbij is ook rekening gehouden met de conclusies in de begeleidingscommissie BENG en de klankbordgroep BENG. Het voert te ver om in de toelichting de verschillende overwogen getalswaarden te benoemen en de uiteindelijke keuze voor al deze categorieën afzonderlijk inhoudelijk te motiveren. Wel is het onderdeel kostenoptimaliteit en kosteneffectiviteit van dit algemeen deel aangevuld met een meer uitgewerkt voorbeeld van de totstandkoming van de bepaling van de maximumwaarde van het primair fossiel energiegebruik bij grondgebonden woningen.
2.2 Het college adviseert nader te verduidelijken hoe de onderhavige BENG-eisen verschillen van de voorgenomen BENG-eisen die vanaf 2015 bekend waren en waarmee de markt al ervaring heeft opgedaan. Reactie: Zoals in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven representeerden deze voorgenomen BENG eisen hetgeen op dat moment maximaal mogelijk was qua energiezuinigheid. Zie ook de brief van 11 juni 2019.
2.3 Het college adviseert om in de toelichting te verduidelijken in hoeverre de verplichte certificering voor partijen die energieprestatieberekeningen uitvoeren, Europees bepaald is. Indien deze wijze van uitvoering niet Europees is voorgeschreven, adviseert het college om inhoudelijk te motiveren waarom het kabinet kiest voor certificering als invulling van de Europese bepalingen en toe te lichten in hoeverre dit de meest lastenluwe uitwerking is. Reactie: Verplichte certificering volgt niet rechtstreeks uit de richtlijn. Het is in de Nederlandse bouwregelgeving echter gebruikelijk om eisen aan onafhankelijkheid en deskundigheid (artikel 17 van de richtlijn) om te zetten met een eis aan verplichte certificering. Deze systematiek, waarmee goede ervaringen zijn opgedaan, is in het licht van de gestelde eisen zeker te beschouwen als lastenluw. Dit is toegelicht in het onderdeel «BRL 9500 en BRL 9501» van het algemeen deel van de toelichting.
3.1 Het college adviseert een inwerkingtredingsdatum van het voorstel te kiezen die voldoende voorbereidingstijd biedt voor de uitvoerings- praktijk en aansluit op de Europese richtlijn. Het college adviseert tevens spoedig duidelijkheid te bieden over de inwerkingtredingsdatum om rechtszekerheid en uitvoerbaarheid van de regelgeving te borgen voor de uitvoeringspraktijk. Reactie: In artikel IV is de datum van inwerkingtreding van artikel II, onderdeel B, eerste en tweede lid opgenomen. De inwerkingtreding van de overige artikelen en artikelonderdelen wordt bij koninklijk besluit bepaald. Hierbij wordt rekening gehouden met voldoende voorbereidingstijd voor de uitvoeringspraktijk.
3.2 Het college adviseert te verduidelijken op welke wijze en wanneer consultatie en besluitvorming plaatsvinden over die wijzigingsvoorstellen die voortvloeien uit BENG met de verwijzing naar de nieuwe bepalingsmethode NTA 8800. Reactie: Genoemde wijzigingsvoorstellen volgen een zelfstandig traject, dit is in het onderdeel «Overige regelgeving» van dit algemeen deel van de toelichting verduidelijkt.
3.3 Het college adviseert in de toelichting de verwachte «geldigheids- termijn» van de voorgestelde BENG-eisen te verduidelijken en te motiveren of er vaste herzieningsmomenten zijn beoogd. Daarbij adviseert het college te motiveren hoe frequente (tussentijdse) wijzigingen van energieprestatie-eisen worden voorkomen. Reactie: Het algemeen deel van de toelichting is overeenkomstig aangepast. Zie ook de eerdergenoemde brief aan de Tweede Kamer van 11 juni 2019.
3.4 Het college adviseert in de toelichting nader te verduidelijken welke BENG-verplichtingen (en de uitwerkingen daarvan) met een besluit en welke met een ministeriële regeling worden uitgewerkt en hoe dit zich verhoudt tot de ambitie om meer duidelijkheid te bieden over de bepalingen door deze (eenduidig) op besluitniveau op te nemen. Reactie: Is overgenomen door in het onderdeel «Plaats BENG-eisen in de technische bouwregelgeving» een verduidelijking aan te brengen.
3.5 Het college adviseert om bij de analyse van de werkbaarheid van de regelgeving expliciet aandacht te besteden aan mogelijke uitvoeringsbelemmeringen en aan de uitkomsten van de handhavings- en uitvoerings- toets. Het verdient daarbij aanbeveling om een MKB-toets uit te voeren om de uitvoerbaarheid en werkbaarheid van onderhavige wijzigingen te toetsen. Reactie: Het eerste onderdeel van deze aanbeveling is overgenomen, Deel zes over de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de toelichting is hierop aangepast. Een separate MKB-toets is niet gedaan. Hieronder is hier verder op ingegaan.
4.1 Het college adviseert in de toelichting te verduidelijken welke variabelen (het meest) bepalend zijn voor de definitieve omvang van de regeldruk en in hoeverre variabelen kansen bieden voor beperking van de regeldrukkosten in de praktijk. Reactie: Het algemeen deel van de toelichting, onderdeel 5. Regeldruk, onderdeel A, is naar aanleiding hiervan aangepast.
4.2 Het college adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de wijze waarop de uitkomsten van de regeldrukeffecten-analyse zijn gevalideerd en gecontroleerd met en door de uitvoeringspraktijk. Reactie: Het algemeen deel van de toelichting, onderdeel 5 Regeldruk, onderdeel A, is naar aanleiding hiervan aangepast.
4.3 Het college adviseert om een evaluatie- en monitoringbepaling op te nemen in het voorstel en in de toelichting te verduidelijken hoe de realisatie van de maatregelen in de praktijk zal worden gevolgd. Reactie: Het advies om te evalueren is overgenomen in de eerder genoemde brief van 11 juni 2019.

MKB toets

Op het ontwerpbesluit is geen separate MKB-toets, zoals besproken in de brief van 18 april (Kamerstukken II, 2018/19, 32 637, nr. 360) uitgevoerd. Wel is bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit in alle stadia intensief afgestemd met het MKB. Het gaat zowel om deelname van het MKB aan klankbordgroep BENG en begeleidingscommissie KOS-BENG, als om deelname aan JTC en OPB. Ook zijn de reacties in het kader van de internetconsultatie voor een groot deel afkomstig van het MKB. Verder is het MKB uitgebreid betrokken bij de totstandkoming van NTA 8800. Met het gestelde door het MKB over de uitvoeringsmodaliteiten is in principe rekening gehouden. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit besluit heeft nader overleg met het MKB plaatsgevonden om na te gaan of en zo ja welke specifieke aandachtspunten er voor de MKB’ers zijn. Daarbij is bezien of bij wijze van invoeringsondersteuning aanvullende maatregelen met betrekking tot de inwerkingtreding nodig zijn.

3.Code Interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft aangegeven dat zij het van belang vinden, gelet op de energietransitie-opgave voor de bestaande bouw, dat nieuw te bouwen gebouwen energieneutraal of leverend moeten zijn. Van algemene minimumeisen die bij alle gebouwen (van seniorenwoningen tot en met kantoren en ziekenhuizen) in heel Nederland toepasbaar zijn kan op dit moment helaas nog geen sprake zijn, ook gezien de grote vraag naar woningen. Na de invoering van de Omgevingswet kunnen gemeenten echter maatwerkeisen stellen.

Ook uitten zij hun zorg dat de vraag naar elektriciteit onnodig groot zou zijn, waarmee zij vraagtekens zetten bij de Primaire Energie Factor en de zorg dat de BENG-eisen tot hogere energielasten zouden leiden en dat er daardoor geen sprake zou kunnen zijn van kostenoptimalisatie. Zij zetten tevens vraagtekens bij de forfaitaire ventilatie in BENG 1. Deze onder- werpen zijn hierboven bij «Internetconsultatie» behandeld. Zie ook de brief van 11juni 2019.

4.Notificatie

De ontwerpregeling is op 8 juli 2019 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2019/0329/NL). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Er zijn geen opmerkingen van de Commissie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

5.Regeldruk

Uit artikel 5 van de herziene EPBD volgt dat het niveau van eisen waaraan een bijna energieneutraal gebouw moet voldoen, kostenoptimaal moet zijn. Deze analyse is voor de 2019 in werking getreden eisen voor overheidsgebouwen vastgelegd in het DGMR-rapport «Kostenoptimaliteit BENG-eisen overheidsgebouwen» van 6 juli 2017. Met de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012 gaan de BENG-eisen voor alle nieuwe gebouwen gelden.

Dit wijzigingsbesluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport «Effectmeting wijziging Bouwbesluit 2012, financiële effecten van bijna energieneutraal bouwen (BENG)» (Sira Consulting, 11 februari 2019).

In overeenstemming met de methodiek die door de herziene EPBD voor kostenoptimaliteits-berekeningen is voorgeschreven, is in dit rapport voor de BENG-eis 2 (primaire fossiele energiegebruik) de kostenoptimaliteit beschouwd, en voor BENG 1 (energiebehoefte) en BENG 3 (aandeel hernieuwbare energie) de kosteneffectiviteit. Meer concreet betekent dit dat de regeldruk is berekend aan de hand van alle gebouwtypen die zijn onderscheiden in de in onderdeel 1 van dit algemeen deel van de toelichting bedoelde kostenoptimaliteitsstudie. Hierbij gaat het in principe om de meerkosten die niet worden terugverdiend door de besparing in de energiekosten. In het rapport wordt daarbij ingegaan op de verschillende referentiegebouwen en is per gebouwtype gerekend met bedragen per m2. Hieronder is alleen ingegaan op het onderscheid tussen woningen en utiliteitsbouw.

In het rapport worden de effecten van BENG in drie onderdelen onderscheiden:

A.Gebouwen moeten voldoen aan de nieuwe BENG-eisen;
B.Certificeringsplicht voor bedrijven en organisaties;
C.Berekenen van de energieprestatie conform NTA 8800.

Onderdeel A

Er is geen sprake van eenmalige lasten voor bedrijven bij onderdeel A. De voornaamste lastentoename vloeit voort uit de hogere eisen aan bouwwerken. De totale meerkosten van BENG-conform bouwen bedragen voor woningbouw tussen de € 25,3 en de € 175,8 miljoen per jaar. Voor utiliteitsbouw bedragen de jaarlijkse meerkosten tussen de € 136,2 miljoen en € 544,6 miljoen per jaar. Dit betekent dat de meerkosten voor een woning gemiddeld tussen de € 3,21 en € 22,45 per m2 bedragen. De meerkosten zullen per woning derhalve gemiddeld tussen de € 380 en € 2.660 bedragen. Voor utiliteitsbouw bedragen de meerkosten tussen de € 12,51 en € 50,05 per m2.

Daarnaast zijn er kosten die door de invoering met ingang van 1 juli 2018 van de Wet Voortgang Energietransitie (Wet Vet) worden veroorzaakt. Als gevolg van inwerkingtreding van de Wet Vet is de aansluitplicht op aardgas in principe vervallen. Deze kosten bedragen naar verwachting tussen € 1.022,7 miljoen en € 463,8 miljoen en zijn niet toe te rekenen aan de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012. Er is met deze bandbreedte gerekend omdat niet goed kan worden bepaald wat de gevolgen precies zijn van de Wet VET. De wijziging naar nieuwe gebouwen zonder aardgasaansluiting, betekent niet alleen het weglaten van de CV-ketel en het vervangen door een warmtepomp met extra capaciteit en extra zonnepanelen waarbij de rest van de woning hetzelfde blijft. De Wet VET zal in principe tot wezenlijk andere woningconcepten moeten leiden. De variabelen die het meest bepalend zijn voor de exacte toedeling van de kosten zijn de keuze van de energiebesparende maatregelen en de daarbij horende kosten voor aanschaf, onderhoud en vervanging en de baten (energiebesparing) over de gehele beschouwingsperiode en de samenstelling van de maatregelen tot maatregelpakketten.

De regeldrukeffecten vloeien in dit geval voort uit de voorzieningen die noodzakelijk zijn om zonder aardgas te kunnen voldoen aan de BENG-eisen. De belangrijkste variabelen zijn hierbij de technieken die worden toegepast. In de kostenoptimaliteitsstudie is rekening gehouden met alle gangbare best beschikbare technieken. Daarnaast staat het bouwers vrij om zelf de combinatie van technieken te bepalen. De prijs van de technieken is aan de markt. Het monitoren hiervan zal daarom niet kunnen leiden tot regeldrukvermindering. De nalevingskosten van BENG zijn gebaseerd op de kostenoptimaliteitsstudie. Bij de KOS zijn vertegenwoordigers van het bouwbedrijfsleven, van de sector van duurzame energietechnieken, woningcorporaties, gemeenten en specifieke gebouweigenaren zoals het Rijksvastgoedbedrijf en de VSNU (vereniging van Universiteiten) betrokken.

De ontwikkelingen van energiebesparende technieken staan niet stil. Daarnaast zullen de prijzen van energie toenemen. Dit heeft invloed op de lasten op langere termijn.

Het is aannemelijk dat dankzij innovatie, een toenemende vraag naar energiebesparende technieken en hogere kosten voor energie de meerkosten van BENG-conform bouwen per saldo in de toekomst zullen afnemen. De meerkosten van BENG-conform bouwen zoals deze in het bovengenoemde Sira-rapport zijn berekend, vormen hiermee naar verwachting een worst-case scenario.

De bestuurlijke lasten voor overheden zijn relatief beperkt. De eenmalige kosten van het kennisnemen van de BENG-eisen zijn uitgaande van 16 uur à € 62 per uur per gemeente en 355 gemeenten € 352.000. Er worden geen structurele gevolgen verwacht voor overheden.

Onderdeel B

De certificeringsplicht leidt tot eenmalige effecten voor bedrijven omdat het nieuwe deel van BRL 9500 moet worden gecertificeerd. De kosten om te voldoen aan het nieuwe deel van de BRL 9500 zijn naar verwachting € 1.100 voor 40 bedrijven, totaal € 44.000.

Ook zijn er eenmalige kosten voor de tijdsbesteding van bedrijven om voorbereidingen en aanpassingen te treffen. De benodigde tijdsinvestering is geraamd op één dag. De kosten van een verdiepingscursus bedragen circa € 600, de kosten van het bijbehorende examen bedragen circa € 500. De lasten voor alle bedrijven resulteren daarom in: (8 uur x€ 54/h + € 1.100) x 800 ofwel circa € 1,2 miljoen.

Daarnaast zijn er de kosten van een cursus en het vakbekwaamheidsexamen voor medewerkers. Voor dit onderzoek is ervan uitgegaan dat bij de 40 certificaathouders, gemiddeld 2 personen werkzaam zijn die een cursus volgen en een vakbekwaamheidsexamen afleggen. De kosten voor een driedaagse cursus inclusief vakbekwaamheidsexamen zijn € 1.830. De totale kosten zijn (24 uur x€ 54/u + € 1.830) x 2 x 40 ofwel circa € 250.000.

Er zullen zich naar verwachting vier nieuwe aanbieders op de markt begeven. Deze bedrijven maken om zich te laten certificeren eenmalige kosten van in totaal € 13.000.

Gecertificeerde bedrijven krijgen daarnaast ook te maken met structurele meerkosten vergeleken met de kosten die gemaakt werden bij toepassing van de eerdere versie van de BRL. Deze structurele kosten bedragen circa € 0,1 miljoen per jaar.

Onderdeel B leidt niet tot bestuurlijke lasten.

Onderdeel C

Het berekenen van de energieprestatie op basis van NTA 8800 leidt in principe niet tot regeldruk of bestuurlijke lasten.

6.Gevolgen voor Rijk en mede-overheden

Voorliggende wijziging leidt niet een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten als bedoeld in artikel 2 van de Financiële verhoudingswet. Er is dan ook geen sprake van financiële gevolgen als in dat artikel bedoeld. Zoals hierboven aangegeven is de BENG verplichting voor overheden overigens al op 1 januari 2019 in werking getreden.

7.Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid

Deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 betekent voor de handhaving door gemeenten dat zij in plaats van de controle van de EPC-berekeningen, de BENG-uitkomsten en berekeningen van de drie eisen moeten controleren. Hiervoor is vooral de beschikbaarheid van de software waarmee BENG kan worden berekend, van belang. De wijziging van het Bouwbesluit 2012 heeft op zich niet of nauwelijks invloed op de werkzaamheden van de gemeenten.

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13);

Transponeringstabel

Afbeelding

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2020, 84

1.Inleiding

Met dit wijzigingsbesluit, Stb. 2020, 84, wordt invulling gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 2018/844/EU van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie (PbEU 156/75); hierna ook de tweede herziening van de richtlijn energieprestatie gebouwen of EPBD III. EPBD III bevat onder andere bepalingen over systeemeisen voor technische bouwsystemen, het documenteren van de energieprestatie van technische bouwsystemen, zelfregulerende apparatuur voor het regelen van de temperatuur per kamer of zone, laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen, keuringen van verwarmings- en airconditioningsystemen en gebouwautomatisering- en -controlesystemen. Met deze bepalingen wordt het (fossiele) energiegebruik in gebouwen gereduceerd. De implementatie is daarmee ondersteunend aan het Klimaatakkoord1. EPBD III moet uiterlijk 10 maart 2020 volledig geïmplementeerd zijn in Nederlandse wet- en regelgeving of door middel van feitelijk handelen.In de hierop volgende paragraaf worden de verschillende wijzigingen toegelicht (paragraaf 2), waarna aandacht is voor de verhouding tot ander recht (paragraaf 3), de gevolgen van de wijzigingen (paragraaf 4), de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (paragraaf 5 en 6), ingewonnen advies en inspraak (paragraaf 7), de notificatie (paragraaf 8) en tot slot de inwerkingtreding en overgangsrecht (paragraaf 9).

1 Te raadplegen via www.klimaatakkoord.nl

2.Hoofdlijnen van het wijzigingsbesluit

2.1Systeemeisen voor technische bouwsystemen

EPBD III schrijft voor dat lidstaten systeemeisen moeten invoeren voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen van technische bouwsystemen en voor de instelbaarheid van technische bouwsystemen die nieuw worden geïnstalleerd, vervangen of verbeterd in bestaande gebouwen. Onder technische bouwsystemen worden systemen verstaan voor ruimteverwarming, ruimtekoeling, ventilatie, warm tapwater, ingebouwde verlichting, lokale opwekking van elektriciteit en gebouwautomatisering en -controlesystemen.

Het Bouwbesluit 2012 bevatte ook voor de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit al energieprestatie-eisen voor technische bouwsystemen. Omdat deze eisen niet alle technische bouwsystemen omvatten en nog gebaseerd waren op de energieprestatiebepalingsmethode op basis van NEN 7120 in plaats van NTA 8800 zijn de energieprestatie-eisen met dit wijzigingsbesluit gewijzigd. Daarbij is ervoor gekozen om de eisen uit te drukken in de berekende primaire fossiele energie ten opzichte van de netto behoefte. Daardoor wordt niet alleen de efficiëntie van een technisch bouwsysteem gewaardeerd, maar ook het gebruik van hernieuwbare energie. Doordat technische bouwsystemen de afgelopen jaren steeds energiezuiniger zijn geworden en energiebesparing een belangrijk speerpunt is van dit kabinet, is onderzocht of de bestaande eisen waar mogelijk aangescherpt zouden kunnen worden. Randvoorwaarden daarbij waren de beschikbaarheid van technieken in de markt, de betaalbaarheid voor gebouweigenaren en aansluiting met de Europese Ecodesign-eisen2 voor componenten van technische bouwsystemen. De conclusie is dat een lichte aanscherping van de eisen mogelijk is. Er zijn geen energieprestatie-eisen vastgesteld voor gebouwautomatisering en -controlesystemen en systemen voor lokale elektriciteitsopwekking, omdat het stellen van energieprestatie-eisen het gebruik van deze systemen, die uiteindelijk tot energiebesparing of meer hernieuwbare energie leiden, zou kunnen ontmoedigen. Er zijn ook geen eisen voor ventilatie woningbouw en ingebouwde verlichting woningbouw opgenomen omdat voor deze systemen al afdoende eisen gesteld zijn in de Europese Ecodesign richtlijn. In de bij dit wijzigingsbesluit behorende wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012 worden nadere voorschriften gesteld aan hoe de energieprestatiewaarden moeten worden berekend.

Omdat Nederland nog geen systeemeisen heeft voor het installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen, worden er met dit wijzigingsbesluit conform de EPBD III eisen over deze aspecten toegevoegd aan het Bouwbesluit 2012. Met de eisen wordt beoogd de energieprestatie van technische bouwsystemen te verbeteren. De eisen zullen met de sector uitgewerkt worden in vrijwillige kwaliteitssystemen en andere sectorspecifieke richtlijnen zoals beoordelingsrichtlijnen en technische publicaties, waarmee marktpartijen desgewenst invulling kunnen geven aan de eisen.

In dit wijzigingsbesluit is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de richtlijn biedt om de systeemeisen voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen ook voor te schrijven bij nieuwbouw. Nederland wil hiermee voorkomen dat er strengere eisen gelden voor bestaande gebouwen dan voor nieuwe gebouwen en dat er na de oplevering van nieuwe gebouwen onnodige meerkosten gemaakt moeten worden om de technische bouwsystemen bij vervanging of verbetering aan de eisen te laten voldoen. Dit zou onevenredige lastenverzwaringen tot gevolg hebben. Er is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid in de richtlijn om uitzonderingen te formuleren voor gevallen waarin de systeemeisen niet technisch, economisch en functioneel haalbaar zijn, omdat de verwachting is dat de eisen in alle gevallen haalbaar zijn. Deze eisen zijn vervolgens uitgewerkt in de bij dit wijzigingsbesluit behorende wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012.

2 https://ec.europa.eu/info/energy-climate-change-environment/standards-tools-and-labels/products-labelling-rules-and-requirements/energy-label-and-ecodesign/rules-and-requirements_nl

2.2Documentatie energieprestatie van technische bouwsystemen

EPBD III schrijft voor dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat de energieprestatie van technische bouwsystemen die nieuw worden geïnstalleerd, vervangen of verbeterd wordt gecontroleerd en gedocumenteerd en dat die documentatie wordt overhandigd aan de gebouweigenaar. Met dit wijzigingsbesluit wordt deze verplichting opgenomen in het Bouwbesluit 2012. De energieprestatie moet worden gedocumenteerd en overhandigd door degene die het technisch bouwsysteem installeert. Dit kan een professionele installateur zijn, maar bijvoorbeeld ook de gebouweigenaar zelf. De verplichting zal niet gelden voor gebouwautomatisering en -controlesystemen en systemen voor lokale elektriciteitsopwekking die nieuw worden geïnstalleerd, vervangen of verbeterd, omdat hier ook geen energieprestatie-eisen voor gelden. Er gelden bij gebouwen met een woonfunctie ook geen eisen voor ventilatie en ingebouwde verlichting. Er zal een digitale tool worden ontwikkeld, waarmee de energieprestatie van technische bouwsystemen kan worden uitgerekend. In de Regeling Bouwbesluit 2012 zijn de eisen opgenomen waar de documentatie van de energieprestatie van technische bouwsystemen aan moet voldoen. In overleg met de branche zal worden bekeken of er een standaard documentatieformat kan worden ontwikkeld, waar installateurs desgewenst gebruik van kunnen maken.

2.3Zelfregulerende apparatuur voor het reguleren van temperatuur

Met dit wijzigingsbesluit is de verplichting uit EPBD III geïmplementeerd om zelfregulerende apparatuur voor het reguleren van de temperatuur per kamer of zone voor te schrijven. De zelfregulerende apparatuur moet automatisch de verwarmings- en koelingsoutput van de systemen voor ruimteverwarming en ruimtekoeling kunnen aanpassen op basis van wisselingen in de binnentemperatuur (thermostatisch) en eventuele andere parameters op basis van (handmatig) vooraf ingevoerde instellingen. Voorbeelden van apparatuur die aan de voorwaarden voldoen zijn een thermostatische radiatorknop, een kamerthermostaat, een thermostaat van een ventilatorconvector en gebouwautomatisering en -controlesystemen die de temperatuur kunnen reguleren per kamer of zone. Deze zelfregulerende apparatuur moet worden geïnstalleerd bij nieuwbouw of bij het vervangen van één van de centrale warmteopwekkers in bestaande bouw. Bij nieuwbouw moet de zelfregulerende apparatuur de systemen voor ruimteverwarming en ruimtekoeling kunnen aansturen. Bij vervanging van de centrale warmteopwekkers in bestaande bouw hoeft de zelfregulerende apparatuur alleen te worden toegepast op het systeem voor ruimteverwarming.

In beginsel moet de apparatuur de temperatuur kunnen reguleren per verblijfsruimte. In het geval dat meerdere aan elkaar grenzende verblijfruimtes onderdeel uitmaken van hetzelfde thermische gebied mag de zelfregulerende apparatuur ook de temperatuur per verblijfsgebied reguleren. Zelfregulerende apparatuur hoeft niet te worden toegepast bij gebouwen of verblijfruimtes of -gebieden in gebouwen die niet worden verwarmd of gekoeld. Ook hoeft de zelfregulerende apparatuur bij verbouw niet te worden toegepast als de meerkosten voor het aanbrengen van zelfregulerende apparatuur meer dan 20% zijn van de totale installatiekosten van het (gedeeltelijk) vernieuwen of het veranderen of vergroten van het verwarmings- of koelingssysteem. Bij bestaande gebouwen die zijn aangesloten op stadsverwarming moet zelfregulerende apparatuur worden geïnstalleerd wanneer de afleverset wordt vervangen.

2.4Laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen

EPBD III schrijft voor dat er bij nieuwe gebouwen en bij gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd laadinfrastructuur voor elektrisch voertuigen moet worden aangelegd, indien die gebouwen een parkeergelegenheid hebben met meer dan tien parkeervakken. Bij woningbouw gaat het om leidingdoorvoeren voor de aanleg van laadpunten voor ieder parkeervak. Met leidingdoorvoeren worden kabelgoten of loze leidingen bedoeld waar kabels doorheen getrokken kunnen worden. Bij utiliteitsbouw gaat het om minstens één oplaadpunt voor het hele parkeerterrein en leidingdoorvoeren voor één op de vijf parkeervakken. Daarnaast moet bij bestaande utiliteitsbouw met een parkeergelegenheid met meer dan 20 parkeervakken met ingang van 2025 een door de lidstaat te bepalen minimumaantal oplaadpunten zijn aangelegd. Voor het minimaal vereiste aantal oplaadpunten bij bestaande utiliteitsbouw is gekozen voor een minimum van één. De gebouweigenaar wordt daarmee verplicht zich met het thema laadinfrastructuur te gaan bezighouden, maar kan dan al naar gelang de plaatselijke behoefte en de plaatselijke markt het werkelijk te realiseren aantal oplaadpunten invullen. Naar verwachting speelt de verplichting per 2025 voor bestaande parkeergelegenheden bij 30.000–40.000 utiliteitsgebouwen3. Deze verplichtingen dragen bij aan de uitrol van laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen en daarmee aan de ambities voor schonere mobiliteit uit het Klimaatakkoord.

EPBD III laat bij renovatie de ruimte om een uitzondering op de verplichting toe te staan wanneer de kosten voor de laadinfrastructuur meer zijn dan 7% van de kosten van de ingrijpende renovatie. Deze uitzondering wordt in het Bouwbesluit opgenomen. De kosten voor de laadinfrastructuur zijn de kosten die direct verbonden zijn met de aanleg van de leidingdoorvoeren en laadpunten. Dus de kosten voor ontwerp, materialen en installatie van deze laadinfrastructuur. Het gaat niet om kosten die ook zonder de aanleg van laadinfrastructuur zouden zijn gemaakt. Tot de kosten van de ingrijpende renovatie worden alle kosten gerekend van de renovatie van gebouw en parkeergelegenheid. Bij een uitvoering in fasen worden de kosten van de verschillende fasen bij elkaar opgeteld. De kosten voor de aanleg van de laadinfrastructuur worden hiertegen afgezet.Van de in de EPBD III genoemde mogelijke uitzondering voor het midden- en kleinbedrijf wordt geen gebruik gemaakt, omdat laadinfrastructuur voor oplaadpunten ook bij deze bedrijven van belang is. Ook wordt geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de richtlijn biedt voor uitstel voor bouwaanvragen tot 10 maart 2021, omdat hiervoor geen noodzaak is gebleken. Laadpunten en leidingdoorvoeren zijn kleine aanpassingen in het ontwerp van een gebouw. Deze aanpassingen kunnen snel worden doorgevoerd, waardoor bouwaanvragen die momenteel in voorbereiding zijn geen vertraging oplopen.

Het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen stelt eisen aan voor het publiek toegankelijke oplaadpunten. Zo moeten voor het publiek toegankelijke oplaadpunten voor normaal vermogen vanwege de veiligheid en interoperabiliteit voorzien zijn van contactdozen of voertuigconnectoren van het type 2 (artikel 5, onder a). Ook oplaadpunten die op grond van de EPBD III worden gerealiseerd op privaat terrein kunnen voor het publiek toegankelijk zijn, bijvoorbeeld een oplaadpunt op een parkeerterrein bij een winkel. In dat geval zijn deze vereisten dus van toepassing. Daarnaast dient op grond van het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen (artikel 3, eerste lid) een «meetinrichting bij een voor het publiek toegankelijk oplaadpunt zodanig te zijn beveiligd dat een passende bescherming van het dataverkeer en de privacy van eindafnemers wordt geboden». Daarbij is het van belang dat het oplaadpunt en de installatie beschikken over professionele waarborgen voor databeveiliging en cybersecurity, zodat inbraak op of verstoring van het elektriciteitssysteem voorkomen wordt. Voor zowel publiek toegankelijke als niet publieke toegankelijke oplaadpunten geldt dat deze moeten voldoen aan NEN 1010.

Wanneer een oplaadpunt zich op een niet voor het publiek toegankelijk terrein bevindt, verdient het aanbeveling om het oplaadpunt geschikt te maken voor gebruik door derden, bijvoorbeeld bezoekers. Via een slim metersysteem en een ad hoc betaalmogelijkheid of authenticatie software voor roaming kan het laadpunt door bezoekers gebruikt worden en kan de bezoeker voor het gebruik betalen. Ook geschiktheid voor «smart charging», waaronder de mogelijkheid van «load balancing», is een punt ter overweging bij de aanleg van oplaadpunten. Oplaadpunten voorzien van een «load balancing» functionaliteit kunnen tegen relatief beperkte kosten voorkomen dat bij uitbreiding van het aantal oplaadpunten een verzwaring van de elektriciteitsaansluiting nodig is. Om de herkenbaarheid van de laadpunten bij publiek toegankelijke parkeerterreinen te verhogen kunnen gebouweigenaren tevens overwegen de laadpunten te voorzien van adequate bebording.

EPBD III vraagt ook om maatregelen om de uitrol van oplaadpunten in nieuwe en bestaande al dan niet voor bewoning bestemde gebouwen te vereenvoudigen en eventuele regelgevings-belemmeringen, waaronder problemen inzake vergunnings- en goedkeuringsprocedures, weg te werken (artikel 8, zevende lid, van de EPBD). Deze bepaling behoeft geen directe implementatie in regelgeving, maar wordt meegewogen in het bredere nationale beleid inzake laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer.

3 Bron: EPBD herziening-EV, bronnenonderzoek parkeren, Ecorys, 2019

2.5Keuringen voor verwarmings- en airconditioningsystemen

In EPBD III worden de keuringsverplichtingen voor verwarmings- en airconditioningsystemen herzien. Zo verschuift de grens waarboven deze verplichting geldt van een nominaal vermogen van respectievelijk 20 en 12 kW naar 70 kW. Ook valt de combinatie van verwarmings- en ventilatiesystemen en airconditionings- en ventilatiesystemen voortaan onder de keuringsverplichting.De verwarmingskeuring is voortaan van toepassing op alle verwarmingssystemen en niet alleen op stookinstallaties. Het is daarnaast een keuring die niet is beperkt tot de opwekker, maar betreft het hele systeem. Het gaat daarbij om de prestatie onder typische ofwel gemiddelde werkingsomstandigheden; een systeem zal in de praktijk vaker onder deellast functioneren dan onder vollast. In EPBD III is er een grotere nadruk op de prestatie in werkelijke situaties, het is namelijk van belang dat een systeem efficiënt en effectief functioneert onder alle condities. De keuring moet evenals voorheen leiden tot een keuringsrapport met advies voor de kostenefficiënte verbetering van de energieprestatie van het systeem, dat aan eigenaar of huurder wordt overhandigd.

Lidstaten kunnen in plaats van voor een verplichte keuring kiezen voor een andere vorm van (vrijwillig) advies, mits dit tot een vergelijkbaar resultaat leidt. Daar wordt door Nederland niet (langer) voor gekozen, omdat dit in het verleden voor verwarmingssystemen van 20 tot 100 kW niet aantoonbaar tot voldoende resultaat heeft geleid4.

Voor de berekening van het nominale vermogen moeten de vermogens van de verschillende onderdelen van het systeem worden opgeteld. Dit geldt voor verwarmingssystemen en airconditioningsystemen separaat. Het is dus mogelijk dat in een gebouw het verwarmingssysteem wel onder de keuringsverplichting valt en het airconditioningsysteem niet, of andersom.

Systemen met een combinatie van verwarming, airconditioning en ventilatie worden idealiter gekeurd door één expert met kennis van zowel verwarmings- als airconditioningsystemen. Wanneer dit niet mogelijk is, dan verdient het de voorkeur dat het ventilatiesysteem wordt gekeurd door de expert op het gebied van airconditioningsystemen.

De huidige regeling voor de verplichte keuring voor airconditioningsystemen wordt met dit wijzigingsbesluit overgeheveld van Besluit energieprestatie gebouwen naar het Bouwbesluit 2012. Daarmee wordt ook de gemeente het bevoegd gezag voor het handhaven van deze keuringsverplichting, zoals toegelicht in paragraaf 5. De bestaande regeling voor de keuring van stookinstallaties in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer, die ook dient voor veiligheid en emissiebeperkingen, blijft bestaan. De keuring van verwarmingssystemen zoals bedoeld in EPBD III wordt daarnaast in het Bouwbesluit 2012 opgenomen. Dit omdat de uitgebreidere keuring op grond van EPBD III moeilijk te integreren is in de regeling in het Activiteitenbesluit milieubeheer. De verhouding tussen de bepalingen in het Bouwbesluit 2012 en het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn beschreven in paragraaf 3.2.

Een uitzondering op de keuringsverplichting bestaat wanneer voor het gebouw een energieprestatiecontract als bedoeld in de Richtlijn 2012/27/EU (EED) betreffende energie-efficiëntie (bijlage XIII) is afgesloten. Aangezien deze contracten een overeengekomen energiebesparingsdoelstelling omvatten en de aanbieder zich verplicht deze doelstelling te bereiken onder meer door het optimaliseren van de werking van installaties worden deze energieprestatiecontracten geacht hetzelfde globale resultaat op te leveren als een keuring, zoals de richtlijn vereist (artikelen 14 en 15, tweede lid, van de EPBD).Daarnaast vervalt de keuringsverplichting wanneer een gebouwautomatisering en -controlesysteem (GACS) is geïnstalleerd wat aan bepaalde voorwaarden voldoet. Het gaat dan om een GACS klasse C met een uitgebreidere energiemanagementcomponent (volgens klasse B of nationale eisen van vergelijkbaar niveau) (zie nadere toelichting onder paragraaf 2.6). Dit sluit aan bij de richtlijn en geldt ook als een dergelijke GACS vrijwillig is geïnstalleerd.

4 Vierde Nationale Energie Efficiëntie Actie Plan voor Nederland (30 april 2017); bijlage bij Kamerstukken II 2016–17, 31 209, nr. 213

2.6Gebouwautomatisering en -controlesystemen (GACS)

Met het wijzigingsbesluit wordt eveneens invulling gegeven aan de verplichting uit EPBD III dat utiliteitsgebouwen met verwarmingssystemen of airconditioningsystemen (al dan niet gecombineerd met ventilatie) met een nominaal vermogen van meer dan 290 kW met ingang van einde 2025 moeten worden voorzien van systemen voor gebouwautomatisering en -controle als bedoeld in de EPBD III, die daarnaast voldoen aan een aantal eisen ten aanzien van monitoring, registratie, analyse en instelbaarheid, benchmarking en terugkoppeling, communicatie en interoperabiliteit. De communicatie en interoperabiliteit dient minimaal te zien op het verwarmings- en airconditioningsysteem, al dan niet gecombineerd met ventilatie. Deze systemen kunnen, mits goed ingezet, leiden tot een betere aansturing van systemen voor bijvoorbeeld ruimteverwarming, ruimtekoeling, ventilatie en verlichting in gebouwen en kunnen, afhankelijk van de beheermogelijkheden die verschillende typen GACS bieden, deze systemen beter en energiezuiniger laten functioneren door de vraag beter af te stemmen op de momentane behoefte. Dit leidt, met name in complexere utiliteitsgebouwen, tot energiebesparing.

Recent is een Europese norm (NEN-EN 15232) ontwikkeld waarmee de automatisering- en controlemogelijkheden van GACS eenduidig beschreven worden, in een klasse-indeling (waarbij klasse A-systemen de meeste geautomatiseerde beheer- en controlemogelijkheden hebben, en klasse D-systemen de minste). Een GACS klasse C met een uitgebreidere energiemanagementcomponent (volgens klasse B of eisen van vergelijkbaar niveau) voldoet aan de eisen die EPBD III aan gebouwautomatisering- en controlesystemen stelt. Bij ministeriële regeling kan een nadere invulling worden gegeven aan de eisen aan de GACS.

Nederland maakt geen gebruik van de uitzonderingsmogelijkheid uit de richtlijn om situaties uit te zonderen waarin het installeren van GACS technisch of economisch niet haalbaar is, omdat de verwachting is dat dit in alle gevallen haalbaar is.

2.7Energieprestatiebepalingsmethode

EPBD III stelt een aantal voorwaarden aan de energieprestatiebepalingsmethode voor gebouwen, onder andere dat de methode transparant moet zijn en open moet staan voor innovatie en dat de energieprestatie van gebouwen moet worden uitgedrukt in kWh/(m2 per jaar). Deze systematiek is verwerkt in NTA 8800, de opvolger van NEN 7120. Met het Besluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 inzake bijna energie-neutrale nieuwbouw is deze NTA aangewezen.Dit betekent dat ook op de energielabels voor gebouwen de energieprestatie uitgedrukt gaat worden in een numerieke indicator van het primaire energieverbruik in kWh/(m2 per jaar). Deze indicator zal bepaald worden met de NTA 8800. Het Besluit energieprestatie gebouwen wordt zodanig gewijzigd dat het energielabel deze numerieke indicator bevat naast een letter of lettercombinatie. Deze wijziging biedt ruimte om de nieuwe bepalingsmethode verder te verwerken in de regelgeving over de energielabels en samenhangende instrumenten. De uitwerking wordt opgenomen in andere, nader vorm te geven, wijzigingsregelgeving.

2.8Overige onderdelen van de EPBD III

Met dit wijzigingsbesluit wordt invulling gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit EPBD III. Een aantal onderdelen uit EPBD III worden niet geïmplementeerd met dit wijzigingsbesluit. Hieronder wordt dit per onderdeel nader toegelicht.

2.8.1Elektronische monitoring

EPBD III geeft de mogelijkheid om een verplichting voor elektronische monitoring van installaties in woongebouwen op te leggen. Hier is niet voor gekozen, omdat dit naar verwachting tot extra lasten leidt voor gebouweigenaren zonder dat daar, in de meeste gevallen, duidelijke voordelen tegenover staan, zoals ontheffing van de verplichting tot het regelmatig laten keuren van installaties.

2.8.2Langetermijn renovatiestrategie

EPBD III schrijft voor dat de lidstaten een lange termijn renovatiestrategie voor het nationale gebouwenbestand opstellen. Hiervoor dient een stappenplan met maatregelen en voortgangsindicatoren te worden vastgelegd, met het oog op de lange termijn doelstelling voor 2050 om een in hoge mate energie-efficiënt en koolstofvrij nationaal gebouwenbestand tot stand te brengen. De lange termijnstrategie zal in Nederland gebaseerd worden op bestaand beleid, het Regeerakkoord en het Klimaatakkoord. Eventuele wijzigingen in de regelgeving die voortvloeien uit het Regeerakkoord of Klimaatakkoord zullen via aparte regelgevingstrajecten worden doorgevoerd en maken daarom geen deel uit van de implementatie van de herziening van Europese richtlijn Energieprestatie van Gebouwen. De lange termijn renovatiestrategie zal naar verwachting eind 2019 worden gerapporteerd aan de Europese Commissie als onderdeel van het Integraal Nationaal Energie en Klimaat Actieplan (INEK).

2.8.3Smart readiness indicator

EPBD III introduceert een «smart readiness indicator» voor de waardering van de mate waarin gebouwen gereed zijn voor slimme toepassingen die de energieprestatie van gebouwen kunnen verbeteren. Het gaat om een facultatieve gemeenschappelijke Unieregelgeving, waarin de definitie en berekeningsmethode voor de indicator worden vastgelegd. Momenteel werkt een studieteam in opdracht van de Commissie aan de technische uitwerking van de indicator en onderzoekt het de mogelijkheden voor implementatie. De wijziging behoeft geen aanpassing van regelgeving. De Unieregelgeving is nog niet vastgesteld en voor lidstaten is het gebruik van het systeem optioneel.

2.8.4Financiële maatregelen

EPBD III schrijft voor dat lidstaten hun financiële maatregelen voor verbetering van de energie-efficiëntie bij renovatie van gebouwen koppelen aan een of meer criteria in de richtlijn. De wijziging behoeft geen aanpassing van regelgeving, omdat de bepaling van toepassing is op nieuwe financiële maatregelen. Overigens is geconstateerd dat de bestaande maatregelen al voldoen. Bij nieuwe regelingen zal rekening gehouden worden met de criteria.

2.8.5Energielabeldatabase

EPBD III bevat een aantal bepalingen over (de beschikbaarheid en herleidbaarheid van) gegevens in de databank voor energieprestatiecertificaten. De wijziging behoeft geen aanpassing van regelgeving. EP-Online is de officiële landelijke database waarin energie-indexen en energielabels worden geregistreerd. Met RVO, de beheerder van de database, wordt bekeken of aanpassingen nodig zijn. Er wordt momenteel al gewerkt aan aanpassing van de database vanwege de introductie van de eisen voor bijna energie-neutrale nieuwbouw.

2.8.6Informatievoorziening

EPBD III schrijft voor dat lidstaten informatie verstrekken aan eigenaren of huurders van gebouwen over onder andere energieprestatiecertificaten, kostenefficiënte maatregelen en financiële instrumenten om de energieprestatie van het gebouw te verbeteren. De wijziging behoeft geen aanpassing van regelgeving. Nederland geeft hier al invulling aan middels websites (Rijksoverheid, RVO, Milieu Centraal), het energielabel en energieloketten. In het Klimaatakkoord wordt gesproken over een Digitaal Platform, waarop al deze informatie samenkomt.

3.Verhouding tot hoger en overig recht

3.1Verhouding tot richtlijn 2014/94/EU en het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen

In de EPBD III worden eisen gesteld met betrekking tot infrastructuur voor elektrisch vervoer bij gebouwen. Deze nieuwe bepalingen bestaan naast de regels uit de richtlijn 2014/94/EU betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen5, die is geïmplementeerd via het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen en de Regeling technische eisen en gebruikersinformatie over de infrastructuur van alternatieve brandstoffen. De eisen die op grond van dat besluit en onderliggende regeling worden gesteld voor oplaadpunten kunnen ook van toepassing zijn op de oplaadpunten die op basis van de EPBD III aangelegd dienen te worden. Hierbij is van belang of het gaat om publiek-toegankelijke oplaadpunten als bedoeld in het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen, zoals toegelicht in paragraaf 2.4.

5 Richtlijn 2014/94/EU van het Europees parlement en de Raad van 22 oktober 2014 betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (PbEU 2014, L 307)

3.2Verhouding tot het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer

Het Activiteitenbesluit milieubeheer (artikel 3.10p) en de onderliggende Activiteitenregeling milieubeheer (artikel 3.6 en volgende) dienen mede ter implementatie van de keuringsplicht voor verwarmingssystemen uit de EPBD. Onder de EPBD III verandert de keuringsplicht. Deze veranderingen in de keuring worden niet geïmplementeerd via het Activiteitenbesluit milieubeheer, omdat de herziene keuring uit de EPBD III niet meer past in de regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer over stookinstallaties. Dit komt met name door het toepassingsbereik van de keuringsplicht uit de EPBD III; het gaat daarbij niet alleen om de stookinstallaties, maar ook om alle andere delen van het verwarmingssysteem, zoals leidingen, afgiftesystemen en warmtepompen. De herziene keuring is daarom opgenomen in het Bouwbesluit 2012. Hiermee wordt vooruitgelopen op de situatie onder de Omgevingswet, waarin de keuring reeds in de opvolger van het Bouwbesluit 2012, het Besluit bouwwerken leefomgeving, is opgenomen. De keuring in het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt vooralsnog niet aangepast, omdat de keuring ook ziet op het aspect veiligheid en onderdeel is van een bredere set aan regels voor stookinstallaties. De verwachting is dan ook dat de keuring van stookinstallaties en de keuring voor verwarmingssystemen vooralsnog in combinatie zullen worden uitgevoerd.

Gebouwgebonden stookinstallaties met een vermogen van meer dan 100 kW vallen na inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit onder zowel het Bouwbesluit 2012 als onder het Activiteitenbesluit milieubeheer. Bij beide besluiten wordt gewerkt met het certificatiesysteem van SCIOS, waardoor de werkzaamheden op basis van Bouwbesluit 2012 en het Activiteitenbesluit milieubeheer in de praktijk op elkaar afgestemd kunnen worden. Het overgangsrecht dat is opgenomen in dit wijzigingsbesluit (heeft geen betrekking op het Bouwbesluit 2012, maar het Bbl) heeft tot gevolg dat de keuringen die worden uitgevoerd onder het Activiteitenbesluit milieubeheer gelijkgesteld zijn aan de keuringen op grond van het Bouwbesluit 2012. Hiermee wordt voorkomen dat de twee juridische regimes leiden tot overlap in de praktijk, zolang de Deelregeling van SCIOS nog niet is afgestemd op de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 inzake de keuringen. Het overgangsrecht, vastgelegd in het Bbl, geldt tot en met 10 maart 2022.

Het Activiteitenbesluit milieubeheer verplicht inrichtingen met een energieverbruik vanaf 50.000 kWh of 25.000 m3 om energiebesparende maatregelen te treffen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. In bijlage 10 van de Activiteitenregeling milieubeheer zijn per bedrijfstak erkende maatregelen opgenomen waarmee invulling kan worden gegeven aan deze verplichting. Deze bijlage bevat ook maatregelen over technische bouwsystemen in gebouwen. Inrichtingen die vallen onder de energiebesparingverplichting uit het Activiteitenbesluit milieubeheer moeten bij het plaatsen, veranderen of vergroten van technische bouwsystemen in gebouwen die behoren tot de inrichting tevens voldoen aan de eisen uit dit wijzigingsbesluit. Conform het Klimaatakkoord zal voor de invoering van de Omgevingswet een duidelijker onderscheid worden aangebracht tussen gebouwgebonden maatregelen en niet-gebouwgebonden maatregelen, waarbij gebouwgebonden maatregelen worden ondergebracht in het Besluit bouwwerken leefomgeving en de niet-gebouwgebonden maatregelen in het Besluit activiteiten leefomgeving.

3.3De Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving

De wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 en het Besluit energieprestatie gebouwen werken met het Besluit bouwwerken leefomgeving door in het stelsel van de Omgevingswet. Het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna ook: Bbl) is gebaseerd op de Omgevingswet en is de opvolger van het Bouwbesluit 2012. Alle wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 en het Besluit energieprestatie gebouwen, zijn daarom in dit wijzigingsbesluit eveneens verwerkt in het Bbl. Uitgangspunt daarbij is een technische omzetting van de wijzigingen naar het Bbl.

3.4Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wordt een nieuw stelsel ingevoerd voor borging van kwaliteit in de bouw. In dit stelsel zullen onafhankelijke kwaliteitsborgers (controleurs) tijdens de bouw en als het bouwwerk gereed is gekomen, controleren of het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische eisen van het Bbl. Als het gereedgekomen bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische eisen geeft de kwaliteitsborger een verklaring af, die bij de gereedmelding van het bouwwerk bij de gemeente wordt ingediend. Zonder deze verklaring kan het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.

In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) worden de bouwactiviteiten aangewezen waarop dit nieuwe stelsel van kwaliteitsborging van toepassing zal zijn. Als het stelsel van kwaliteitsborging geldt en in het ontwerp van het gebouw is een systeem opgenomen waarvoor eisen gelden op grond van EPBD III, dan zal de kwaliteitsborger dit meenemen in de controle.

4.Financiële gevolgen voor burgers en bedrijven

4.1Regeldruk

Door onderzoeksbureau SIRA Consulting is een lastenonderzoek uitgevoerd naar de implementatie van EPBD III (Sira Consulting, Lastenmeting implementatie van de herziene EPBD, Eindrapport 9 juli 2019). Het onderzoeksbureau heeft in dit onderzoek gekeken naar regeldruk voor bedrijven en burgers bestaande uit administratieve lasten (AL) en inhoudelijke nalevings-kosten (INK). Voor het onderzoek zijn interviews gehouden met Techniek Nederland, FME, Alfen, Sources Trading, W/E adviseurs, VNG, SCIOS en EnergiePartners.

Volgens het lastenonderzoek stijgt de totale eenmalige regeldruk met een bedrag tussen de € 35 en € 135 miljoen voor burgers en met een bedrag tussen € 432,7 en € 513,3 miljoen voor bedrijven. De totale structurele regeldruk zal stijgen met een bedrag tussen € 35,9 en € 47,9 miljoen per jaar. voor burgers en dalen met een bedrag tussen € 18,7 en € 23 miljoen per jaar voor bedrijven.

De lasten kunnen worden toegeschreven aan:

A.Energieprestatie en systeemeisen technische bouwsystemen
B.Documentatie energieprestatie van technische bouwsystemen
C.Laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer
D.Keuringplicht verwarmings- en koelingssystemen
E.Gebouwautomatiserings- en controlesystemen
F.Overige effecten
Hieronder worden de regeldrukeffecten per onderdeel beschreven.

4.1.1Onderdeel A – Energieprestatie en systeemeisen technische bouwsystemen

Energieprestatie en systeemeisen voor technische bouwsystemen leiden naar verwachting tot eenmalige lasten van € 35 tot € 135 mln. voor burgers en € 0,5 tot € 0,9 mln. voor bedrijven en structurele lasten van € 36 tot € 48 mln. voor burgers.

Deze lasten en baten vallen uiteen in:

  • Eenmalige lasten van € 35 tot € 135 mln. en structurele baten van € 7,7 tot € 30 mln. voor burgers door energieprestatie-eisen aan technische bouwsystemen;
  • Eenmalige lasten voor bedrijven van € 0,5 tot € 0,9 mln. door aanvullende eisen aan de deskundigheid van installateurs;
  • Geen lasten vanwege eisen aan de instelbaarheid van installaties;
  • Structurele lasten voor burgers van € 36 tot € 48 mln. door eisen aan zelfregulerende apparatuur.

Deze lasten zijn toe te schrijven aan de volgende effecten:De huidige energieprestatie-eisen in het Bouwbesluit 2012 (artikel 6.55) worden vervangen door nieuwe energieprestatie-eisen die gebaseerd zijn op de nieuwe energieprestatiebepalingsmethode NTA 8800. Verwacht wordt dat de installaties in nieuwe woningen en utiliteitsgebouwen in nagenoeg alle situaties voldoen aan de Europese producteisen en hiermee aan de nieuwe energieprestatie-eisen. Er zijn hiermee geen gevolgen te verwachten voor nieuwbouw. Ook voor bestaande woningen en utiliteitsgebouwen wordt apparatuur toegepast die voldoet aan Europese producteisen en wordt hiermee meestal al voldaan aan de nieuw vastgestelde energieprestatie-eisen voor installaties. Een verwachte uitzondering betreft de vervanging van de warmteopwekker bij bestaande woningen. In die woningen zijn bij circa 10 tot 20 procent van de woningen de bereikbare verwarmingsleidingen niet geïsoleerd en bij vervanging van de warmtegenerator of een substantieel deel van de warmteoverdragers moeten deze leidingen alsnog worden geïsoleerd om aan de eisen te voldoen. Dit leidt tot eenmalige inhoudelijke nalevingskosten. De kosten hiervan worden geraamd op € 45 tot € 90 per woning en het aantal getroffen woningen op 770.000 tot 1,5 mln.

Technische bouwsystemen dienen in de toekomstige situatie door een deskundig installateur te worden geïnstalleerd. Een installateur is deskundig wanneer deze voldoet aan opleidingseisen, zoals deze ook gelden voor andere regelgeving rondom installaties. Uit eerder onderzoek (naar de gevolgen van CO-certificering) volgt dat ca 57% van de monteurs werkzaam in de sector aanvullende opleiding nodig hebben om hun vakbekwaamheid te kunnen aantonen. Aangenomen wordt deze monteurs, geschat op minimaal 1.400 en maximaal 2.300 monteurs, ook een aanvullende opleidingsmodule of opfriscursus nodig hebben over het dimensioneren en afstemmen van de technische bouwsystemen, met een geschatte tijdsbesteding van 4 uur per installateur.

Eisen aan de instelbaarheid van installaties leiden naar verwachting niet tot lasten. Nieuwe installaties beschikken in bijna alle gevallen al over de voorgeschreven bedieningsmogelijkheden. Ook wordt er in de bestaande bouw voor koelingssystemen, warm tapwatersystemen en verwarmingssystemen geen lastenverzwaring verwacht. In de bestaande bouw beschikken deze systemen over een thermostaat die voldoet aan de eisen. Voor andere systemen voldoen oude installaties niet in alle gevallen aan de nieuwe eisen, maar worden in de praktijk de benodigde bedieningsmogelijkheden al aangebracht bij vernieuwing van de installatie (voor ventilatie en verlichting) of zijn de aantallen systemen die niet voldoen verwaarloosbaar (voor verwarming).

Eisen aan het plaatsen van zelfregulerende apparatuur leiden naar verwachting tot inhoudelijke nalevingskosten voor eigenaren van bestaande woningen ouder dan 15 of 20 jaar. In deze woningen zijn niet altijd thermostaatradiatorkranen geïnstalleerd. Bij recenter gebouwde woningen is doorgaans wel sprake van deze apparatuur.

In Nederland zijn er circa 6,1 mln. woningen gebouwd voor 1985, waarbij jaarlijks minimaal 305.000 tot maximaal 407.000 nieuwe warmteopwekkers geïnstalleerd worden. Aangenomen is dat 50% van deze woningen al bij een eerdere renovatie volledig is voorzien van thermostaatradiatorkranen. Dit betekent dat per jaar minimaal 153.000 tot maximaal 204.000 woningen per jaar moeten worden voorzien van zelfregelende apparatuur. In het onderzoek is ervan uitgegaan dat er per woning 6 thermostaatradiatorkranen nodig zijn, de materiaalkosten circa € 20 per radiatorkraan bedragen en dat de montage gemiddeld een half uur kost. Daarnaast moet het systeem worden gespoeld om vervuiling te voorkomen, wat een half uur per systeem kost.

4.1.2Onderdeel B – Documentatie energieprestatie van technische bouwsystemen

De documentatie van de energieprestatie van technische bouwsystemen leidt naar verwachting tot structurele lasten voor bedrijven van € 6,1 tot € 8,7 mln.

Deze lasten zijn toe te schrijven aan de kosten die bedrijven moeten maken om de gevraagde documentatie te kunnen opstellen en aanleveren. De verwachte lasten bestaan enerzijds uit licentiekosten voor rekentools (gebaseerd op NTA 8800-tools), waarvan de kosten naar verwachting tussen de € 300 en € 500 per gebruiker, per jaar zullen liggen. In het onderzoek is ervan uitgegaan dat elk installatiebedrijf één licentie aanschaft. Dit zorgt voor een jaarlijkse lastenverzwaring voor installatiebedrijven van minimaal € 1,2 mln. tot maximaal € 1,9 mln.

Daarnaast moeten handelingen verricht worden om de energieprestatie te kunnen berekenen, waaronder het verzamelen van gegevens, het invoeren daarvan in een digitale tool en het berekenen van de energieprestatie door zo’n tool, die ook een (digitaal) keuringsrapport produceert. Naar verwachting moet de energieprestatie jaarlijks voor 463.000 tot 621.000 systemen in woningen vastgesteld worden en voor 112.000 tot 130.000 systemen in utiliteitsgebouwen. Aangenomen wordt dat het berekenen van de energieprestatie 5 minuten tot 1 uur extra tijd kost (ervan uitgaande dat een installateur al ter plaatse is om andere werkzaamheden uit te voeren); gerekend is met gemiddeld 10 minuten extra tijd (vanwege het grote aantal woninginstallaties waarvoor de berekening uitgevoerd moet worden). Dit leidt tot verwachte structurele lasten van € 4,9 tot € 6,8 per jaar.

4.1.3Onderdeel C – Laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer

Eisen voor het aanbrengen van laadinfrastructuur leiden naar verwachting tot eenmalige lasten voor bedrijven van € 50 tot € 90 mln. en structurele lasten van € 3,6 tot € 5,5 mln.

Eenmalige lasten worden met name veroorzaakt door de verplichting om in bestaande utiliteitsgebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen minimaal één oplaadpunt (voor elektrisch vervoer) te plaatsen. Er zijn naar schatting 30.000 tot 40.000 gebouwen die onder deze verplichting gaan vallen. Een deel van deze gebouwen voldoet reeds aan de eisen en verwacht wordt dat nog circa 25.000 tot 30.000 utiliteitsgebouwen van een laadpunt moeten worden voorzien. De te maken kosten zijn afhankelijk van diverse factoren, waaronder de uiteindelijk te kiezen eisen aan de oplaadpunten, de te overbruggen afstanden, het type parkeerplaats (inpandige of externe parkeergarage, parkeerterrein, etc.) en de geschiktheid van de bestaande netaansluiting. In het onderzoek is uitgegaan van een bandbreedte van gemiddeld € 2.000 tot € 3.000 per oplaadpunt.

Structurele lasten worden veroorzaakt door de verplichting om in nieuwe en grootschalige gerenoveerde utiliteitsgebouwen met meer dan 10 parkeerplaatsen tenminste een laadpunt en loze leidingen (kabelgoten) voor elke vijfde parkeerplaats te plaatsen. In 2018 werden circa 9.500 nieuwe utiliteitsgebouwen opgeleverd, waarvan naar verwachting ca 7% = ca 670 gebouwen meer dan 10 parkeerplaatsen heeft. Er is reeds een toename zichtbaar van het aantal oplaadpunten dat al op eigen initiatief van gebouweigenaren wordt geïnstalleerd; verwacht wordt dat dit aandeel ca. 15% bedraagt. De kosten van het plaatsen van een laadpunt worden ook hier geschat op € 2.000 tot € 3.000 per oplaadpunt. Daarnaast moet bij grootschalige renovatie van utiliteitsgebouwen met 10 tot 20 parkeerplaatsen een oplaadpunt gerealiseerd worden (utiliteitsgebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen zijn al meegerekend onder eenmalige lasten). Het gaat hierbij naar verwachting om ca. 1.200 utiliteitsgebouwen per jaar en kosten vergelijkbaar met nieuwbouwsituaties.

4.1.4Onderdeel D – Keuringplicht verwarmings- en koelingssystemen

Aanpassingen van de eisen voor de keuring van verwarmings- en koelingssystemen leiden tot een daling van de structurele lasten voor bedrijven van ca. € 23 tot € 32 mln. in 2020, oplopend tot een daling van € 28 tot € 37 mln. in 2025.

Deze daling is toe te schrijven aan twee effecten:Nederland telt circa 310.000 koelingssystemen met een nominaal vermogen van meer dan 12 kW. Hiervan hebben er 60.000 en vermogen groter dan 70 kW. Deze koelinstallaties moeten eens per 5 jaar worden gekeurd. De keuringsplicht vervalt voor de 250.000 koelinstallaties met een vermogen tot 70 kW. Dit resulteert direct in een regeldrukreductie van minimaal € 10 mln. tot € 20 mln. per jaar. Daarnaast vervalt de keuringsplicht voor koelinstallaties in gebouwen met ge- bouwautomatisering en -controle systeem (GACS). Het is vanaf 2025 verplicht om een GACS te installeren in utiliteitsgebouwen waarin de koel- of verwarmingsinstallaties de 290kW overschrijden, waardoor verwacht wordt dat in 2025 50% tot 75% van de koelinstallaties met een vermogen hoger dan 70kW hierdoor vrijgesteld zal zijn van de keuringsplicht. Het aantal installaties met een vermogen groter dan 70kW dat na 2025 nog gekeurd moet worden bedraagt hiermee minimaal 15.000 en maximaal 30.000. Als de regelgeving in 2020 inwerking treedt, beschikt naar verwachting al circa 80% van de gebouwen met een koelinstallatie (>70 kW) over een GACS. Bij de inwerkingtreding van de verplichting bedraagt het aantal koelinstallaties met een vermogen groter dan 70 kW dat gekeurd moet worden minimaal 24.000 en maximaal 36.000. De kosten per keuring variëren als gevolg van de omvang en complexiteit van de installaties. De huidige keuringskosten bedragen tussen de € 140 en de € 1.180 per installatie. In dit onderzoek is ervan uitgegaan dat de gemiddelde keuringskosten van installaties tot 70 kW € 200 tot € 400 bedragen. Voor de grotere installaties is uitgegaan van gemiddeld € 800 tot € 1.000.

Nederland telt circa 300.000 gasgestookte verwarmingssystemen met een vermogen van meer dan 100 kW. De huidige keuringsfrequentie voor gasgestookte systemen is eens per 4 jaar, wat resulteert in 75.000 keuringen per jaar. In de voorgenomen situatie worden gasgestookte installaties met een vermogen tussen 70 kW en 100 kW ook keuringsplichtig. Het aantal installaties binnen deze bandbreedte bedraagt circa 30.000. Het aantal installaties dat binnen de reikwijdte van de regelgeving valt, neemt hiermee toe tot circa 330.000. Van deze installaties staat een belangrijk deel in utiliteitsgebouwen die zijn voorzien van een gebouwautomatisering en -controle systeem (GACS). Per 2025 worden naar verwachting 140.000 verwarmingssystemen van de keuringsplicht uitgesloten door de aanwezigheid van een GACS. In 2020 zal naar verwachting reeds 80% van de betreffende gebouwen voorzien zijn van een GACS, waarmee het vrijgestelde aantal installaties circa 80% * 140.000 = 112.000 bedraagt. De kosten per keuring nemen toe als gevolg van de uitbreiding van de reikwijdte van de keuring naar de installatie als geheel. In dit onderzoek is ervan uitgegaan dat de kosten toenemen van circa € 460 tot circa € 600. Voor de berekening is uitgegaan van een gemiddeld € 540.

4.1.5Onderdeel E – Gebouwautomatisering en -controlesystemen

De verplichting een gebouwautomatisering en -controlesysteem te plaatsen in utiliteitsgebouwen met een vermogen (verwarming of koeling) van meer dan 290 kW leidt naar verwachting tot eenmalige lasten van € 381 tot € 421 mln. voor bedrijven.

In Nederland zijn er circa 140.000 utiliteitsgebouwen met verwarmings- of koelingssystemen met een vermogen hoger dan 290 kW. Bij circa 110.000 (80%) van de utiliteitsgebouwen is al een GACS geïnstalleerd die aan de eisen van de EPBD voldoet. Bij de resterende 30.000 (20%) utiliteitsgebouwen is een GACS geïnstalleerd die niet aan de eisen voldoet of er is helemaal geen GACS geïnstalleerd. De kosten om een bestaand GACS zo aan te passen dat aan de nieuwe eisen wordt voldaan, van toepassing voor ca 20.000 bedrijven, bedragen gemiddeld tussen de € 6.000 en € 8.000; De kosten voor de aanschaf en installatie van een nieuwe GACS die aan de eisen van de herziene EPBD voldoet, relevant voor ca. 10.000 bedrijven, worden geschat op ca € 26.100.

Er worden geen structurele lasten verwacht. In de praktijk worden nieuwe utiliteitsgebouwen met grote installaties al voorzien van een GACS met energiemonitoring. Enerzijds omdat er al regelgeving en af- spraken zijn over de toepassing van GACS, waardoor de regeldruk is toe te schrijven aan andere regelgeving. En anderzijds omdat GACS al onderdeel uitmaken van moderne installaties en de kosten hiermee «business as usual» zijn.

Bij de totstandkoming van dit wijzigingsbesluit is nadrukkelijk gekeken naar de uitvoerbaarheid van de nieuwe verplichtingen voor gebouweigenaren en bedrijven. Bij de systeemeisen voor technische bouwsystemen voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen en de bepaling om de energieprestatie van technische bouwsystemen te overhandigen aan de gebouweigenaar is uit het oogpunt van uitvoerbaarheid bijvoorbeeld besloten om de eisen niet toe te passen bij kleine wijzigingen die geen of nauwelijks effect hebben op de energieprestatie van het technisch bouwsysteem en om een digitale tool en een standaardformat te ontwikkelen waarmee installateurs desgewenst de energieprestatie kunnen berekenen en documenteren. De digitale tool en het standaard format zullen naar verwachting bij inwerkingtreding van de bepalingen beschikbaar zijn. Als blijkt dat dit niet gehaald wordt, dan zal er met overgangsrecht gewerkt gaan worden. De bepalingen uit de richtlijn die betrekking hebben op bestaande bouw zonder dat er sprake is van verbouw (de verplichting om een gebouwautomatisering en -controlesysteem te installeren bij gebouwen met een verwarmings- of airconditioningsysteem vanaf 290 kW en de verplichting om bij bestaande gebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen één oplaadpunt te installeren) treden conform EPBD III pas in 2026 respectievelijk 2025 in werking. Dit geeft gebouweigenaren voldoende tijd om hierop te anticiperen. Alle overige bepalingen treden op 10 maart 2020 in werking. Voor de keuringen van systemen voor verwarming en airconditioning is gekozen voor overgangsrecht, vastgelegd in het Bbl en niet in het Bouwbesluit 2012, mede om ervoor te zorgen dat de praktijk voldoende tijd heeft om de nieuwe eisen te verwerken in de bestaande kwaliteitssystemen.

4.1.6Onderdeel F – Overige effecten

Toezicht kan tot regeldruk leiden voor gebouweigenaren in de vorm van administratieve lasten. In het lastenonderzoek is SIRA Consulting ervan uitgegaan dat de tijdsbesteding voor het bedrijf vergelijkbaar is met de tijdsbesteding van de inspecteur op locatie, plus tijd om het inspectierapport door te nemen en te archiveren. De totale tijd die bedrijven aan een inspectie besteden bedraagt maximaal een uur, inclusief het verwerken van het inspectierapport. De totale administratieve lasten van toezicht kosten hiermee op 400 controles * 1 uur * € 54/u ≈ € 22.000.

Daarnaast is er eenmalige regeldruk voor bedrijven voor kennisname van de regelgeving. Volgens SIRA Consulting dienen 3.840 installatiebedrijven kennis te nemen van de regelgeving en te beoordelen welke stappen moeten worden gezet om conform de nieuwe regelgeving te gaan werken. Er is van uitgegaan dat bij de 3.660 kleine en middelgrote bedrijven (tot 20 medewerkers) één persoon grondig kennisneemt van de nieuwe voorschriften. Voor de resterende 180 grotere bedrijven (20 of meer medewerkers) is uitgegaan van twee personen per bedrijf. In totaal dienen 3.660 + 180 * 2 = 4.020 medewerkers grondig kennis te nemen. De tijd om kennis te nemen en om te beoordelen welke vervolgstappen het bedrijf dient te nemen, is geschat op vier uur per bedrijf. De eenmalige lasten voor grondige kennisname bedragen vier uur * 4.020 medewerkers * € 54/u ≈ € 0,9 miljoen. Ook dienen alle installatiemonteurs op de hoogte te worden gebracht van de gevolgen van de nieuwe voorschriften voor hun werkzaamheden. De tijdsbesteding is geraamd op 0,5 uur per werknemer. Er werken tussen 14.000 tot 23.000 installateurs in de installatiebranche. De eenmalige kosten voor kennisname voor deze groep bedragen minimaal (14.000 – 4.000) * € 54 * 0,5 ≈ € 270.000 en maximaal (23.000 – 4.000) * € 54 * 0,5 ≈ € 513.000. De totale eenmalige lasten voor kennisname voor bedrijven bedraagt minimaal € 1,2 miljoen en maximaal € 1,4 miljoen.

4.2Besparingen

In het lastenonderzoek heeft SIRA Consulting ook een voorzichtige inschatting gemaakt van de baten van de implementatie van EPBD III, met name voortkomend uit energiebesparing. Volgens SIRA Consulting zijn er mogelijke besparingseffecten bij de eisen voor energieprestatie van technische bouwsystemen, het adequaat inregelen en dimensioneren van technische bouwsystemen en bij GACS. In het lastenonderzoek heeft SIRA Consulting niet gekeken naar indirecte besparingseffecten, zoals de mate waarin de bepalingen over laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer bijdragen aan schoner vervoer of de mate waarin gebouweigenaren op basis van keuringen van verwarmings- en airconditioningssystemen besluiten om de systemen energiezuiniger te maken.

De structurele baten voor burgers als gevolg van energieprestatie-eisen voor technische bouwsystemen worden door SIRA Consulting geraamd op 7,7 tot 30 miljoen. Er zijn geen structurele baten voorzien voor bedrijven. De structurele baten voor burgers komen voort uit het na-isoleren van bereikbare leidingen in woningen. Bij circa 10 tot 20 procent van de bestaande woningen zijn de bereikbare verwarmingsleidingen niet geïsoleerd. Bij vervanging van de huidige energieopwekker of een belangrijk deel van de radiatoren moet dat alsnog worden gedaan. In 2018 telde Nederland in totaal 7,7 miljoen woningen. Dit betekent dat minimaal 770.000 en maximaal 1,5 miljoen woningen moeten worden voorzien van leidingisolatie. De terugverdientijd van het isoleren van leidingen is minimaal 4,5 jaar en maximaal 9 jaar bij professionele installatie. Daarna bedraagt de minimale besparing voor het isoleren van verwarmingsleidingen 770.000 woningen * € 10 = 7,7 miljoen per jaar en de maximale besparing 30 miljoen (1,5 miljoen * € 20) per jaar.

Bij het adequaat inregelen en dimensioneren van technische bouwsystemen is het volgens SIRA Consulting niet mogelijk om een nauwkeurige berekening te maken van de mogelijke besparing. Er is daarom alleen een indicatief beeld gegeven van de mogelijke energiebesparing van het adequaat inregelen van een verwarmingssysteem. Uit onderzoek blijkt dat cv-optimalisatie bij bestaande bouw bij ruim 80% van de utiliteitsgebouwen een beter functionerende installatie oplevert. De gemiddelde besparing is 23% op het gasverbruik. Voor dit onderzoek is dit gegeven gebruikt als maat voor de potentiele energiebesparing. De belangrijkste oorzaak van een hoog gasverbruik was het onderhouden van een te hoge nachttemperatuur. In 60% van de gevallen stond de stooklijn te hoog. De daarmee te behalen kostenbesparing hangt af van de gasprijs; er is gerekend met een gasprijs voor zakelijke gebruikers van € 0,33 per m3. De totale jaarlijkse besparing wordt op basis van deze uitgangspunten geschat op € 1,1 miljard m3 gas * € 0,33 ≈ € 363 mln. per jaar voor bedrijven. Voor woningen van voor 1990 ontbreekt het aan praktijkgegevens om de effecten van adequaat dimensioneren en inregelen in te kunnen schatten. Voor woningen gebouwd na 1990 zijn die gegevens er wel en laten deze zien dat bij eengezinswoningen het energieverbruik afneemt met 10% en bij meergezinswoningen met 14%. De totale potentiele besparing bedraagt bij de huidige gasprijs circa € 317 mln. per jaar.

Volgens onderzoek van EnergiePartners is de terugverdientijd van een bestaande GACS die is uitgebreid van € 6.000 tot € 8.000 circa 1,5 tot 2 jaar6. Daarna bedragen de baten per gebouw, uitgaand van een gelijkblijvend prijspeil, circa € 4.000 per jaar. De jaarlijkse besparing voor de gebouwen waarvan het GACS is uitgebreid om aan de nieuwe voorschriften te voldoen, bedraagt hiermee circa 20.000 gebouwen * € 4.000 = € 80,0 miljoen per jaar. De terugverdientijd van een volledig nieuwe GACS is volgens het onderzoek van EnergiePartners ongeveer 4,8 jaar. Daarna bedragen de baten per utiliteitsgebouw circa € 5.400 per jaar. De totale structurele besparing van utiliteitsgebouwen waarbij een nieuwe GACS is geïnstalleerd bedraagt circa 10.000 gebouwen * 5.400 = € 54,0 miljoen per jaar. Wanneer ervan uit wordt gegaan dat alle gebouwen in 2025 zijn voorzien van een GACS die aan de eisen voldoet, dan nemen de jaarlijkse baten geleidelijk toe tot circa € 134,0 miljoen per jaar vanaf 2031.

Volgens het lastenonderzoek worden de totale structurele baten ingeschat op 325,1 tot en met 347,4 miljoen voor burgers en 497 miljoen voor bedrijven.

Op advies van Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) is ook een globale inschatting gemaakt van de CO2-effecten van de invoering van dit wijzigingsbesluit. Voor deze inschatting is gebruik gemaakt van de impact assessment van de EPBD door de Europese Commissie (niet specifiek voor Nederland) en een doortelling van de verwachte energiebesparingseffecten van de maatregelen uit het wijzigingsbesluit (specifiek voor de voorgenomen maatregelen, echter, energiebesparingseffecten zijn, in tegenstelling tot lasten, alleen globaal geschat). Daaruit volgt indicatief een verlaging van de CO2-uitstoot van ongeveer 1,5 tot 3,5 Mton CO2 per jaar, grotendeels als gevolg van lager aardgasgebruik als gevolg van beter geïnstalleerde, afgestelde en beheerde verwarmingssystemen.

6 Onderzoek inzetbaarheid en uitwerking van Building Automation and Control Systems (BACS) onder de EU richtlijn 2018 aangaande energiebesparing in utiliteitsgebouwen (EPBD III), EnergiePartners

5.Bestuurlijke lasten en financiële gevolgen voor de Rijksoverheid

Uitvoering van dit wijzigingsbesluit kan voor gemeenten extra kosten meebrengen. Die kosten kunnen samenhangen met toezicht en handhaving op o.a. de systeemeisen voor en documentatie van energieprestatie voor technische bouwsystemen, de keuringen voor verwarmings- en airconditioningsystemen, de installatie van gebouwautomatisering en -controlesystemen en de eisen voor de installatie van leidingdoorvoeren en laadpunten voor elektrisch vervoer. SIRA Consulting heeft een indicatief beeld geschetst van taken van gemeenten en de daaraan verbonden kosten bestaande uit de bestuurlijke lasten (BL)7.

Volgens SIRA Consulting kan het toezicht op utiliteitsgebouwen via een representatieve steekproef plaatsvinden. Als gevolg van de implementatie van EPBD III neemt de benodigde tijd voor controle bij gebouwen ten aanzien van keuringen, laadinfrastructuur en de aanwezigheid van GACS naar schatting toe met maximaal een uur. Bij een steekproef van 400 gebouwen leidt dit tot jaarlijkse kosten van € 24.000.

Voor woningen zou het toezicht kunnen plaatsvinden aan de hand van meldingen. Hoewel dit aspect niet binnen de definitie van regeldruk valt, heeft SIRA Consulting de kosten hiervoor ter illustratie in beeld gebracht. Bij maximaal 7.900 meldingen leidt dit tot kosten van € 1,4 mln. voor gemeenten. Inclusief de kosten voor correctief toezicht komt dit op 1,8 mln. per jaar.

De eenmalige kosten voor kennisname van regelgeving bedragen naar schatting € 17.000.

Omdat nog niet precies duidelijk is hoe gemeenten toezicht en handhaving gaan vormgeven, zijn de door SIRA Consulting in beeld gebrachte bestuurlijke lasten slechts indicatief. Op een later moment, naar verwachting bij de voorjaarsnota 2020, als meer bekend is over de wijze van handhaving door gemeenten, zal duidelijk worden hoe hoog de jaarlijkse kosten zullen zijn. In lijn met de Financiële verhoudingswet zal daarover nader overleg plaatsvinden met gemeenten. De kosten die gepaard gaan met dit voorstel zullen gedekt worden uit begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

7 Sira Consulting, Lastenmeting implementatie van de herziene EPBD, Eindrapport 9 juli 2019.

6.Uitvoering en handhaving

Toezicht en handhaving van de regels uit het Bouwbesluit 2012 is belegd bij het decentrale bevoegde gezag. Toezicht en handhaving van de bepalingen in het Besluit energieprestatie gebouwen (BEG) ligt bij de Inspectie Leefomgeving en Transport, in mandaat van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uit het oogpunt van handhaafbaarheid is ervoor gekozen om gemeenten bevoegd gezag te maken voor toezicht en handhaving, ook voor de bepalingen rondom de keuringen van airco’s die uit het BEG worden gehaald en in het bouwbesluit worden opgenomen. Toezicht en handhaving komen daarmee in één hand te liggen. Hiermee wordt voorkomen dat gebouweigenaren met verschillende toezichthouders te maken krijgen. Gemeenten hebben bovendien het beste inzicht in het lokale gebouwenbestand. Gemeenten kunnen desgewenst toezicht en handhaving van de EPBD III combineren met al bestaande toezichts- en handhavingstaken ten aanzien van bouw- en woningtoezicht of energiebesparingsverplichtingen (bijvoorbeeld op grond van de Wet milieubeheer). Dit past bij de afspraak in het Klimaatakkoord om regelgeving en handhavingstaken rondom energiebesparing meer te harmoniseren en te decentraliseren. Samen met gemeenten en de sector wordt nog nader gekeken hoe de handhaving het beste kan worden vormgegeven en hoe gemeenten hier in gefaciliteerd kunnen worden. Er zal een handhavingsprotocol worden opgesteld met praktische informatie voor gemeenten over hoe de bepalingen zouden kunnen worden gehandhaafd.

7.Procedure en inspraak

7.1Juridisch-Technische Commissie en het Overlegplatform Bouwregelgeving

Een concept van dit wijzigingsbesluit is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch – Technische Commissie (JTC) en het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft er onder meer toe geleid dat de energieprestatie-eisen voor technische bouwsystemen niet worden voorgeschreven bij kleine aanpassingen die geen of nauwelijks effect hebben op de energieprestatie van het technisch bouwsysteem, dat er bij de eisen voor laadinfrastructuur voor elektrische auto’s zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de verplichtingen uit EPBD III en dat er met het bevoegd gezag en de sector nader wordt gekeken hoe de nieuwe regelgeving kan worden ingevoerd en gehandhaafd, zodat de bepalingen in de praktijk ook op tijd en voldoende worden nageleefd.

7.2Internetconsultatie

Het conceptbesluit is voorgelegd in een internetconsultatie. Hierop zijn 18 reacties binnengekomen, waarvan 17 openbaar. Alle reacties zijn inhoudelijk beoordeeld en het conceptbesluit is op diverse punten aangepast.Het onderdeel laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen heeft tot veel reacties geleid; ongeveer de helft van alle opmerkingen had hierop betrekking. Vertegenwoordigers van aanbieders van laadinfrastructuur en elektrisch rijders, alsook een vertegenwoordiger van de installatiesector pleiten voor strengere eisen, bijvoorbeeld meer laadpunten dan voorgeschreven in dit wijzigingsbesluit en verplichte bewegwijzing naar parkeerplaatsen met laadpunten. Ook wordt gewezen op het belang van «smart charging», om mogelijke overbelasting van het elektriciteitsnet te voorkomen. Vertegenwoordigers van bedrijven en gebouweigenaren pleiten echter voor uitstel van eisen en aanvullende uitzonderingen voor het MKB.De Fietsersbond roept op om ook laadinfrastructuur voor elektrische fietsen in het wijzigingsbesluit op te nemen. Vooralsnog is er geen aanleiding gezien het wijzigingsbesluit op het onderdeel laadinfrastructuur aan te passen. Wel zal in de communicatie rond het wijzigingsbesluit aandacht gevraagd worden voor «smart charging» en waar nodig bewegwijzering voor laadpunten.Reacties op het onderdeel technische bouwsystemen bestaan deels uit instemming met de voorgestelde implementatie van Europese eisen en deels uit opmerkingen over de wijze waarop eisen nu omschreven zijn. Naar aanleiding hiervan zijn er enkele verduidelijkingen aangebracht in de tekst van het wijzigingsbesluit en de toelichting. Ook zal bij de uitwerking van de regeling behorend bij dit wijzigingsbesluit rekening gehouden worden met de ontvangen opmerkingen en wordt in de regeling of de communicatie hierover waar nodig extra aandacht besteed aan verduidelijking van eisen.

Op het onderdeel keuringen van verwarmings- en airconditioningssystemen zijn enkele opmerkingen over de wijze waarop eisen omschreven zijn en de verhouding tot eerdere eisen voor keuring (uit het Besluit Energieprestatie Gebouwen en het Activiteitenbesluit Milieubeheer). Naar aanleiding hiervan is de omschrijving van eisen verduidelijkt en is een overgangsregeling toegevoegd om de aansluiting met bestaande keuringen te verbeteren. Brancheverenigingen van installatiebedrijven zouden daarnaast graag zien dat er gekozen wordt voor gelijke keuringsintervallen, zodat keuringen voor airconditioning en verwarming gelijktijdig uitgevoerd kunnen worden. In het conceptbesluit is hier deels aan tegemoet gekomen. Bij keuringen voor verwarmingssystemen wordt aangesloten bij de keuringen voor stookinstallaties uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het keuringsinterval bij stookinstallaties is vier jaar. Bij airconditioningssystemen wordt het keuringsinterval niet aangescherpt tot vier jaar, omdat dit een lastenverzwaring is voor gebouweigenaren tov de huidige eis om één keer in de vijf jaar te keuren. In EPBD III wordt juist beoogd om de lasten bij keuringen te verminderen. Daarnaast is door de installatiesector en gemeenten en omgevingsdiensten gewezen op de noodzaak de handhaving van keuringen goed vorm te geven. Uit nader overleg met betrokken partijen is gebleken dat een afmeldsysteem voor keuringen, welke al bestaat voor verwarmingssystemen, ook voor airconditioningsystemen een belangrijk element is voor effectieve en efficiënte controle op naleving van eisen. In de uitwerking van de regeling (behorende bij dit wijzigingsbesluit) zal zo’n afmeldsysteem ook voor airconditioningsystemen vormgegeven worden.

Op het onderdeel systemen voor gebouwautomatisering en -controle zijn weinig reacties ontvangen: enkele partijen verzoeken om gebouwen die beschikken over zo’n systeem niet uit te zonderen van de keuringsplicht voor installaties en een oproep om een uitzondering te creëren voor gebouwen waarin deze systemen technisch of economisch niet haalbaar zijn. De Europese richtlijn biedt niet de ruimte om deze gebouwen ook te onderwerpen aan een keuringsplicht. Ook zijn er tot nu toe geen technische of economische belemmeringen gebleken die een kosteneffectieve installatie van deze systemen in de weg zouden staan. Er is dan ook geen gevolg gegeven aan deze verzoeken.

7.3Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

Op 15 augustus 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) advies uitgebracht over deze wijziging van het Bouwbesluit 2012. Naar aanleiding van de adviespunten is dit wijzigingsbesluit op drie punten aangepast. Ten eerste is in paragraaf 4 (regeldruk) verduidelijkt dat de digitale tool om de energieprestatie van technische bouwsystemen uit te rekenen naar verwachting op tijd gereed is voor inwerkingtreding van de verplichtingen. Mocht dit onverhoopt toch niet op tijd gereed zijn, dan zal er met overgangsrecht gewerkt worden. Ten tweede zijn in dezelfde paragraaf omissies in de berekening van de regeldruk gecorrigeerd. Ook zijn enkele nuanceringen aangebracht ten aanzien van de ingeschatte energiebesparingseffecten. Ten derde is in dezelfde paragraaf een globale inschatting gemaakt van de CO2-effecten van de implementatie van EPBD III.

7.4MKB-toets

Bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit is in alle stadia overleg gepleegd met het MKB teneinde het inhoudelijke doel van de MKB-toets, het midden- en kleinbedrijf beter betrekken bij de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving, te realiseren. Het was in dit geval niet mogelijk om alle processtappen van de MKB-toets zoals die zijn beschreven in de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 18 april 2018 (TK 2018–2019, 32 637, nr. 360) uit te voeren, omdat de MKB-toets ten tijde van de onderhandelingen over EPBD III nog niet was ingevoerd. De MKB-toets moet vanaf 1 mei 2019 voor nieuwe wetgeving worden toegepast. Het ontwerpbesluit was toen al in een zeer vergevorderd stadium, waardoor het niet mogelijk was om alle processtappen uit te voeren. Omdat het Europese regelgeving betreft geldt er een strikte implementatietermijn. EPBD III moet uiterlijk op 10 maart 2020 in Nederland zijn geïmplementeerd.

7.5Code Interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen.

VNG heeft onder meer vragen gesteld over de relatie van dit wijzigingsbesluit tot het Activiteitenbesluit milieubeheer en de relatie tot de Wet kwaliteitsborgen bouwen. Naar aanleiding van deze vragen zijn aanvullende toelichtingen opgenomen in dit wijzigingsbesluit. Daarnaast heeft VNG opgemerkt dat zij geen voorstander is van het voorschrijven van eisen aan laadpunten bij de bepalingen over laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer. In dit wijzigingsbesluit zijn geen eisen aan laadpunten opgenomen. Wel gelden er bij publieke laadpunten al eisen op grond van het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen. Tot slot heeft VNG een aantal opmerkingen gemaakt in relatie tot toezicht en handhaving van de bepalingen. VNG is een voorstander van het beleggen van het toezicht op deze nieuwe voorschriften bij de gemeenten. VNG ziet in het kader van toezicht en handhaving raakvlakken met het Activiteitenbesluit milieubeheer en merkt op dat de Omgevingsdiensten de afgelopen jaren veel kennis opgedaan hebben over energiebesparing. De VNG wijst erop dat het nuttig kan zijn als gemeenten toezicht en handhaving op uniforme wijze vormgeven. Tot slot geeft VNG aan dat het voor toezicht en handhaving op de bepalingen uit dit wijzigingsbesluit extra middelen nodig zijn. Met VNG en de sector is afgesproken dat er nog nader zal worden gekeken hoe de handhaving het beste kan worden vormgegeven en hoe gemeenten hierin gefaciliteerd kunnen worden. Er zal een handhavingsprotocol op worden gesteld met praktische informatie voor gemeenten over hoe de bepalingen zouden kunnen worden gehandhaafd. Daarnaast zal nog worden gekeken naar hoe hoog de kosten voor toezicht en handhaving zullen zijn en hoe ze worden gedekt. In lijn met de Financiële verhoudingswet zal daarover overleg plaatsvinden met VNG.

8.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 8 oktober 2019 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2019 /0496/NL). De meeste bepalingen van dit wijzigingsbesluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie zijn geen opmerkingen ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

9.Inwerkingtreding en overgangsrecht

Het moment van inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit wordt voor het grootste deel bij koninklijk besluit bepaald. Alleen die onderdelen die direct noodzakelijk zijn voor de implementatie van de EPBD III en de wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en Herstelwet treden in werking met ingang van 10 maart 2020. Hierbij wordt opgemerkt dat de verplichting om een gebouwautomatisering en -controlesysteem te installeren bij bestaande gebouwen met een verwarmings- of airconditioningsysteem vanaf 290 kW en de verplichting om bij bestaande gebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen minimaal één oplaadpunt te installeren pas daadwerkelijk van toepassing zijn op een later moment. Dat is conform EPBD III 1 januari 2026 respectievelijk 1 januari 2025. De datum van 10 maart 2020 wijkt af van de vaste verandermomenten. Deze afwijking is noodzakelijk vanwege de implementatiedeadline die is gesteld in de EPBD III. De wijziging in het Besluit energieprestatie gebouwen die samenhangt met de wijzigingen in het Besluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 in verband met bijna energie-neutrale nieuwbouw (BENG) zal tegelijkertijd met dat besluit, in werking treden. De omzetting van de wijzigingen in het Besluit bouwwerken leefomgeving treden in werking wanneer het stelsel van de Omgevingswet in werking treedt. Dit is gepland op 1 januari 2021.

Dit wijzigingsbesluit voorziet in overgangsrecht voor de keuringsplicht uit de EPBD III. Omdat het systeem van keuringen voor verwarmings- en airconditioningsystemen naar verwachting niet op 10 maart 2020 is aangepast, wordt er bij de keuringen met overgangsrecht gewerkt. Tot de invoering van het nieuwe systeem voor keuringen, blijft het systeem van keuringen van kracht zoals dat is opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en was opgenomen in het Besluit energieprestatie gebouwen. Het keuringsverslag is aangemerkt als onderdeel van de keuring, waarvoor dus het oude regime ook tijdelijk blijft gelden. Bij het toepassen van de keuringen dient wel de nieuwe ondergrens (installaties met een vermogen van meer dan 70kW) gehanteerd te worden. Ook de uitzonderingen voor systemen die vallen onder een energieprestatiecontract of een systeem voor gebouwautomatisering en -controle gelden al direct na de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit. Het overgangsrecht is van kracht tot en met 10 maart 2022. Gemeenten zijn wel met ingang van 10 maart 2020 bevoegd gezag voor handhaving van de keuringen.

10Transponeringstabel

Afbeelding

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2020, 189

1.Inleiding

Dit besluit bevat diverse wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die de veiligheid bij het bouwen en de veiligheid en gezondheid in bouwwerken verbeteren. Deze wijzigingen hebben verschillende aanleidingen, waaronder aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: OvV). Daarnaast voorziet het besluit in een aantal wetstechnische of tekstuele wijzigingen van het Bouwbesluit 2012.

In de hierop volgende paragraaf worden de verschillende wijzigingen toegelicht (paragraaf 2), waarna aandacht is voor de verhouding tot ander recht (paragraaf 3), de gevolgen van de wijzigingen (paragraaf 4), de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (paragraaf 5), ingewonnen advies en inspraak (paragraaf 6), de technische notificatie (paragraaf 7) en tot slot de inwerkingtreding en overgangsrecht (paragraaf 8).

2.Hoofdlijnen van het besluit

2.1Veiligheid rondom de bouwplaats, gespoten PUR-schuim en zelfsluitende deuren

Dit besluit bevat nieuwe voorschriften ten behoeve van de veiligheid en gezondheid. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen de veiligheid op de bouwplaats, het veilig aanbrengen van gespoten PUR-schuim en de verplichting van zelfsluitende deuren.

Ten aanzien van veiligheid op de bouwplaats zijn ten eerste veiligheidsafstanden vastgelegd voor hijswerkzaamheden. Deze wijziging komt voort uit de aanbeveling van de OvV, die is gedaan in het onderzoek naar het ongeval op de bouwplaats van Rijnstraat 8 in Den Haag.1 De OvV adviseert om de richtlijnen voor bouw- en sloopveiligheid aan te passen op basis van onder andere gegevens over valgedrag van objecten uit hijskranen. De Vereniging Bouw- en Woningtoezicht heeft dit uitgewerkt in een richtlijn waarmee de veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen kunnen worden berekend. Deze Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid is in dit besluit als bepalingsmethode opgenomen voor de veiligheidsafstanden. De veiligheidsafstanden die volgen uit deze richtlijn kunnen ertoe leiden dat trottoirs, fietspaden, wegen of openbaarvervoerslijnen in de nabije omgeving van de bouwplaats (gedeeltelijk) moeten worden afgesloten. Dit kan vervolgens tot problemen leiden bij omwonenden en bedrijven. De richtlijn geeft in dit soort situaties de mogelijkheid om te kiezen voor een gelijkwaardige oplossing, ter beoordeling van bevoegd gezag. Ook het Bouwbesluit 2012 staat het toepassen van een gelijkwaardige oplossing toe. Een gelijkwaardige oplossing kan bijvoorbeeld gevonden worden in het toepassen van een tijdelijke overkapping van de openbare weg. Een andere oplossing is het alleen tijdelijk afsluiten van wegen op momenten die tot het minste overlast leiden voor omwonenden en bedrijven.

Ten tweede wordt er ten behoeve van de bouwveiligheid bepaald dat in het veiligheidsplan de contactgegevens moeten worden opgenomen van diegene die de maatregelen coördineert die in het veiligheidsplan zijn opgenomen ter bescherming van de omgeving van de bouwplaats. Deze wijziging komt voort uit een aanbeveling van de OvV uit het rapport over het hijsongeval in Alphen aan den Rijn.2 Voorzien is dat de taak van de coördinator verder vorm krijgt in het toekomstige Besluit bouwwerken leefomgeving, dat is gebaseerd op de Omgevingswet. De Woningwet, die de grondslag geeft voor het Bouwbesluit 2012, geeft beperkte mogelijkheid om de taken en positie van de coördinator in het Bouwbesluit 2012 te regelen. De wijziging regelt daarom nu alleen een informatieverplichting om de gegevens van diegene die coördineert op te nemen in het veiligheidsplan. Deze wijziging is een eerste stap om de coördinatie van de veiligheid rondom bouwplaatsen voor het bevoegde gezag beter inzichtelijk te maken. In de praktijk is bij bouwprojecten met een veiligheidsplan al een veiligheidscoördinator voor arbeidsveiligheid verplicht, die in het algemeen ook de omgevingsveiligheid coördineert. De verwachting is dat deze veiligheidscoördinator door de vergunningsaanvrager ook in het veiligheidsplan wordt aangewezen als de coördinator die het treffen van de bouw- of sloopwerkzaamheden coördineert. In de praktijk zal dit daarmee niet leiden tot een andere werkwijze die het nu noodzakelijk maakt om ook de taken van de coördinator vast te leggen.

Ten derde zijn er nieuwe voorschriften opgenomen in het Bouwbesluit 2012 over het aanbrengen van gespoten PUR-schuim in kruipruimten in woningen, ter bescherming van de gezondheid van bewoners en andere personen. Deze wijziging is eerder aangekondigd in een antwoord van Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op Kamervragen over de veiligheid van PUR-schuim.3 De voorschriften regelen dat bij het aanbrengen van gespoten PUR-schuim geen andere personen aanwezig mogen zijn dan degenen die het PUR-schuim aanbrengen. Dat voorschrift beschermt de bewoners en eventuele gasten, personeel of andere personen. Daarnaast is bepaald dat de kruipruimte geventileerd moet worden tijdens het aanbrengen van het gespoten PUR-schuim. Beide voorschriften gelden al voor gecertificeerde verwerkers op grond van private certificeringsregelingen. Omdat niet iedereen is gecertificeerd is, is besloten deze eisen ook op te nemen in het Bouwbesluit 2012. Deze eisen zijn dan rechtstreeks geldend. Het gaat om voorzorgmaatregelen uitgaande van de huidige kennis over de invloed van gespoten PUR-schuim op bewoners. Ter uitvoering van de motie 32 847 nr. 348 (Beckerman en Van Kent) zal de Gezondheidsraad op verzoek van de minister van BZK een nader advies uitbrengen over deze invloed.

Tot slot wordt uit oogpunt van brandveiligheid het voorschrift dat toegangsdeuren van woningen zelfsluitend moeten zijn, uitgebreid. Sinds 1 april 20144 geldt voor nieuwe portiekflats dat deze zelfsluitende deuren moeten hebben5. Op basis van dit wijzigingsbesluit wordt dit uitgebreid naar woongebouwen waar woningen uitkomen op inpandige gangen (zogenoemde corridorflats). De zelfsluitendheid zorgt ervoor dat een toegangsdeur niet open blijft staan bij het vluchten uit een brandende woning. Hierdoor wordt de rookverspreiding in de aansluitende vluchtroutes beperkt. In de kamerbrief Brandveiligheid en zelfstandig wonende ouderen6 was onderzoek hiernaar aangekondigd, en dat heeft geresulteerd in een onderzoeksrapport van Nieman Raadgevende Ingenieurs.7 Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat zelfsluitende woningtoegangsdeuren bij corridorflats net zo nodig zijn als bij portiekflats. De aanbeveling in dit rapport luidt dan ook om in de nieuwbouwvoorschriften zelfsluitende woningtoegangsdeuren voor te schrijven voor alle woonfuncties die via inpandig gangen ontsloten worden.Aanleiding om dit onderzoek uit te laten voeren, was het Rapport «Branden in seniorencomplexen: regelgeving en praktijk»8 waaruit volgt dat het risico van rookverspreiding in een appartementencomplex bij brand een negatieve invloed heeft op de veiligheid van de bewoners. Hoewel het rapport gaat over seniorencomplexen ligt het niet in de rede de eis voor zelfsluitende deuren alleen te beperken tot seniorencomplexen, omdat het aannemelijk is dat in alle nieuw te bouwen woongebouwen direct of na verloop van tijd senioren komen te wonen door de vergrijzing en de extramularisering (langer zelfstandig thuis wonen). De nieuwe nieuwbouweis maakt het voor gemeenten verder mogelijk om zelfsluitende deuren voor te schrijven bij bestaande woongebouwen zoals seniorencomplexen. Dit kan met het bestaande artikel 13 Woningwet op basis waarvan gemeenten de mogelijkheid hebben om de eigenaar van een bestaand woongebouw te verplichten een bestaand gebouw aan te passen tot een hoger niveau, waarbij het nieuwbouwniveau van het Bouwbesluit 2012 de bovengrens vormt. Dit zal dan door de gemeente goed en specifiek voor de situatie in dat woongebouw moeten worden gemotiveerd.

1 Te vinden op: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4331/ongeval-bouwplaats-rijnstraat

2 Te vinden op: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4008/hijsongeval

3 Kamerstukken II, 2017/18, Aanhangsel van de Handelingen, nummer 1160

4 Stcrt. 2014, 4057

5 Stcrt. 2014, 4057

6 Kamerstukken II 2015/16, 32757, nr. 137, p.2

7 Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/06/12/onderzoeksrapport-verbetering-vluchtveiligheid-corridor-ontsluiting-door-rookbeheersing

8 Te vinden op: https://www.ifv.nl/kennisplein/.../20160609-BA-Branden-in-seniorencomplexen.pdf

2.2Geluidseisen installaties voor warmte- of koudeopwekking

De huidige voorschriften in het Bouwbesluit 2012 voor de bescherming tegen geluid van installaties zijn onvoldoende toegesneden op installaties die worden gebruikt bij energiezuinige gebouwen. Het gaat vooral om het gebruik van warmtepompen die buiten worden opgesteld. Om te voldoen aan de toekomstige ambities voor aardgasloos bouwen en eisen voor Bijna energie-neutrale gebouwen (BENG) op grond van richtlijn 2010/31/EU voor de energieprestatie van gebouwen, zullen warmtepompen vaker worden toegepast. Vanwege het geluid dat warmtepompen produceren kan dit leiden tot een toename van geluidhinder bij omwonenden. Vanuit consumenten- en belangenorganisaties is hiervoor aandacht gevraagd. Er worden daarom nieuwe voorschriften gesteld met betrekking tot dit installatiegeluid, aanvullend op de bestaande geluidsvoorschriften die het Bouwbesluit 2012 stelt aan installaties. De nieuwe voorschriften zijn gebaseerd op onderzoek, uitgevoerd door het adviesbureau LPB/Sight9 en sluiten aan op geluidseisen die volgen uit de milieu- en ruimtelijke ordeningsregelgeving. Vanwege de samenhang met BENG zullen de geluidseisen in werking treden als het Besluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en van enkele andere besluiten in verband met bijna energie-neutrale nieuwbouw eveneens in werking treedt. Dit zal naar verwachting gelijk zijn aan de inwerkingtreding van de overige wijzigingen in dit besluit. De artikelsgewijze integrale toelichting zal voor deze wijzigingen worden aangepast zodra deze voorschriften in werking zijn getreden

9 Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-en-koninkrijksrelaties/documenten/rapporten/2018/10/25/onderzoek-geluideisen-buitenopgestelde-warmtepompen-en-aircos-in-bouwregelgeving

2.3Normalisatiestandaard brand- en rookklassen voor elektrische leidingen en pijpisolatie

Dit besluit bevat een aanpassing van de brand – en rookklassen voor elektrische leidingen en pijpisolatie, die voortkomen uit de nieuwe normalisatiestandaard die is gebaseerd op de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/364 van de Commissie van 1 juli 2015 betreffende de indeling van bouwproducten in klassen van materiaalgedrag bij brand overeenkomstig Verordening (EU) nr. 305/2011 van het Europees Parlement en de Raad. Op grond van de Europese Verordening Bouwproducten worden deze prestatieklassen verwerkt in normalisatiestandaarden, in dit geval NEN-EN 13501, deel 1 en deel 6. Deze NEN-EN-normen zijn aangewezen in het Bouwbesluit 2012, dus de gedelegeerde verordening (EU) 2016/364 werkt hierin door. Er is onderzoek uitgevoerd door onderzoeksbureau DGMR naar de wijze waarop de prestatieklassen het beste kunnen worden verwerkt in de regelgeving, uitgaande van het bestaande veiligheidsniveau in het Bouwbesluit 2012 voor andere bouwproducten.10 De wijziging op Europees niveau is, met gebruikmaking van het DGMR-rapport, in het Bouwbesluit 2012 verwerkt. Overeenkomstig de bestaande eisen voor andere bouwproducten worden er alleen eisen gesteld aan de brand- en rookklasse van elektrische leidingen en pijpisolatie en niet aan andere eigenschappen waarvoor de NEN-EN 13501-reeks een classificering geeft, zoals aan brandende vallende deeltjes en zuurgraad van -verbrandingsgassen.

10 DGMR-rapport “BBL-brandklassen kabels en pijpisolatie”, te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/10/27/bbl-brandklassen-kabels-en-pijpisolatie

2.4Overige wijzigingen

Daarnaast bevat dit besluit een reparatie ten aanzien van de brandcompartimentering van de parkeergarage en een verduidelijking van de aanschrijfmogelijkheid op grond van artikel 13 van de Woningwet naast een vergunning. Deze wijzigingen worden toegelicht in het artikelsgewijs deel van deze nota van toelichting.

3.Verhouding tot hoger en toekomstig recht

De wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 houden verband met het Europees recht en werken in de toekomst (naar verwachting oer 01.01.2022) door in het stelsel van de Omgevingswet (Besluit bouwwerken leefomgeving). Het Besluit bouwwerken leefomgeving is gebaseerd op de Omgevingswet en is de opvolger van het Bouwbesluit 2012. Alle wijzigingen die worden gedaan in het Bouwbesluit 2012 zijn daarom eveneens verwerkt in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Uitgangspunt is een technische omzetting van de normen van het Bouwbesluit 2012 naar het Besluit bouwwerken leefomgeving. Een uitzondering hierop is de wijziging voor de coördinator omgevingsveiligheid, die in het Besluit bouwwerken leefomgeving meer uitgebreid wordt geregeld dan in het Bouwbesluit 2012. Dit zal via een apart, nog te volgen, besluit gedaan worden. Deze uitzondering komt voort uit het verschil in grondslag voor het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving; omdat de grondslag in de Omgevingswet ruimer is geformuleerd ten aanzien van het verrichten van activiteiten, kunnen er specifiekere regels op gebaseerd worden.

Bij de verhouding tot het Europees recht gaat het om de wijzigingen ten aanzien van brand- en rookclassificaties van elektrische leidingen en pijpisolatie. Deze nieuwe classificaties komen voort uit de (gedelegeerde) Europese Verordening 2016/364 en worden via de herziene aanwijzing van de gestandaardiseerde norm in het Bouwbesluit 2012 geïmplementeerd.

4.Regeldruk en bestuurlijke lasten

4.1Algemeen

Dit besluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport “Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012, Zelfsluitendheid deuren, installatiegeluid warmtepompen, veiligheidsafstanden” (Sira Consulting, 12 april 2019).11

11 Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/01/31/effectmeting-wijziging-bouwbesluit-2012

4.2Regeldruk bedrijven

Door het voorschrift voor de zelfsluitendheid van woningtoegangsdeuren in nieuwe corridorflats is er een structurele lastentoename van 13,0 miljoen euro per jaar. De lastentoename is beperkt door het voorschrift alleen te laten gelden voor woongebouwen met inpandige gangen. De zelfsluitendheid van de deuren met deurdrangers voorkomt dat vluchtroutes onder de rook komen te staan en er geen sprake meer is van het veilig kunnen vluchten. Er is maar één alternatieve oplossing om gangen rookvrij te houden en dat is met veel duurdere rookafvoersystemen.

De nieuwe voorschriften voor installatiegeluid van buiten opgestelde installaties voor koude of warmteopwekking (warmtepompen, airco’s) hebben voor nieuwbouwwoningen een structurele lastentoename van minimaal 3,1 en maximaal 7,7 miljoen euro per jaar. De nieuwe voorschriften voor installatiegeluid gelden ook voor het plaatsen van deze installaties bij bestaande woningen, bijvoorbeeld in het kader van de energietransitie. Dit leidt tot een structurele lastentoename van 19,3 tot maximaal 39,6 miljoen euro per jaar. Er zijn verschillende mogelijkheden om aan de nieuwe geluidsvoorschriften te voldoen. Allereerst kan men een warmtepomp op enige afstand plaatsen van een buurperceel. Verder kan men kiezen voor een geluidarme warmtepomp of voor geluiddempende omkasting. Veelal zal een combinatie hiervan worden toegepast. Aannemelijk is dat door innovatie en grotere productie warmtepompen steeds geluidsarmer zullen worden, en omkastingen steeds minder nodig zijn.

Voor de nieuwe voorschriften voor veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen is een structurele lastentoename berekend van minimaal 18,7 miljoen en maximaal 36,7 miljoen euro per jaar voor bedrijven. Deze lasten zullen voornamelijk optreden bij grotere bouwwerken in stedelijke omgevingen met grote risico’s voor voorbijgangers. Deze lasten komen voort uit een betere voorbereiding van deze projecten en het vaker moeten toepassen van valdekken, doorloopcontainers en tijdelijke afzettingen.

De overige wijzigingen in dit besluit leiden niet tot structurele lastentoename. De eenmalige lasten voor bedrijven bedragen circa € 1,6 miljoen. Deze kosten vloeien geheel voort uit kennisname van de diverse wijzigingen.

4.3Bestuurlijke lasten

Voor overheden zorgt de beoordeling van de veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen voor een toename van de structurele lasten met circa € 3,8 miljoen. De overige wijzigingen in dit besluit leiden niet tot structurele lastentoename bij overheden. De eenmalige lasten voor overheden bedragen circa € 2,3 miljoen voor de kennisname door gemeentelijke bouwplantoetsers en toezichthouders van de diverse wijzigingen.

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het toezicht en de handhaving van de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 worden primair uitgevoerd door de gemeente. Zij beschikken hiertoe over de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden zoals opgenomen in de Woningwet. In het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen is dit besluit voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak. In de reactie van de VNG zijn enkele inhoudelijke opmerkingen gemaakt, onder meer over het toepassen van maatregelen die gelijkwaardig zijn aan het aanhouden van veiligheidsafstanden op de bouwplaats. Naar aanleiding hiervan is artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 aangepast, waardoor het mogelijk wordt om de gewenste gelijkwaardige oplossingen toe te passen.

6.Advies en inspraak

6.1Juridisch-Technische Commissie en het Overlegplatform Bouwregelgeving

Het concept van dit besluit is voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) en vervolgens het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Een grote diversiteit aan partijen neemt deel aan deze beide overlegplatforms: de ontwerpende, toeleverende en uitvoerende bouw, vertegenwoordigers van de gebruikers en eigenaren van gebouwen en andere belangenorganisaties. In de JTC is het concept op juridisch-technisch niveau ter beoordeling voorgelegd, waarna de voorgenomen wijzigingen op bestuurlijke niveau besproken zijn in de OPB. De besprekingen hebben geleid tot enkele tekstuele en technische wijzigingen (bijvoorbeeld bij de brand- en rookklassen van elektrische leidingen en pijpisolatie, zoals toegelicht in de artikelsgewijze toelichting), en tot aanvulling van deze nota van toelichting.

6.2Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

Op 28 februari 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) advies uitgebracht over deze wijziging van het Bouwbesluit 2012. Mede naar aanleiding van het advies heeft adviesbureau Sira de regeldrukeffecten van de nieuwe voorschriften voor de veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen beter kwantitatief bepaald. Voor wat betreft de veiligheidafstanden heeft ATR verder geadviseerd om in de toelichting te motiveren op welke wijze werkbaarheid en uitvoerbaarheid van de wettelijk verankerde veiligheidsrichtlijnen zijn geborgd en wat deze richtlijnen betekenen voor de doorlooptijd.De werkbaarheid en uitvoerbaarheid zijn verzekerd doordat de nieuwe eisen zijn gebaseerd op een werkwijze die bij veel gemeenten al bestaande praktijk is. Gemeenten hanteren nu ook al veiligheidsafstanden bij hun beoordeling van bouw- en sloopprojecten. Door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) is deze praktijk vastgelegd in haar Richtlijn Bouw- en sloopveiligheid. De eisen voor de veiligheidsafstanden uit deze richtlijn worden in het Bouwbesluit 2012 overgenomen zodat deze juridisch rechtstreeks werken en landelijk uniform zijn. Deze veiligheidsafstanden zijn gebaseerd op onderzoek naar eerder opgetreden incidenten12 en zijn afhankelijk van de hoogte van het betreffende bouwwerk of de te hijsen onderdelen. Als de voorgeschreven veiligheidsafstanden niet gehaald kunnen worden of alleen door het toepassen van een andere bouwwijze of langere doorlooptijd, kan door bouwbedrijven de economische afweging gemaakt worden om te kiezen voor andere preventieve maatregelen zoals het plaatsen van valdekken (crashdecks en doorloopcontainers) en het tijdelijk afzetten van het gebied. Met deze andere preventieve maatregelen kan een langere doorlooptijd worden voorkomen. Voor het toepassen van andere maatregelen geeft artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 ruimte voor het toepassen van gelijkwaardige oplossingen. Hiermee biedt het Bouwbesluit 2012 de mogelijkheid om af te wijken van de gestelde normen als daarmee hetzelfde beschermingsniveau wordt geboden, juist om in bepaalde gevallen de uitvoerbaarheid te verbeteren. Het is aan de gemeente om akkoord te gaan met een gelijkwaardige oplossing. De genoemde andere preventieve maatregelen kunnen ook worden ingezet om de gevolgen voor de omgeving te beperken zodat voetgangers- en verkeersstromen rondom de bouwplaats mogelijk blijven of slechts tijdelijk worden verstoord. De gemeente zal bij het verlenen van toestemming om de openbare weg rondom bouw- en sloopplaatsen te gebruiken voor werkzaamheden ook de belangen van derden moeten beschouwen, zoals met betrekking tot de bereikbaarheid van winkels en bedrijven. Ook dit is al gemeentelijke praktijk en wordt met de nieuwe eisen niet anders. Aannemelijk is dat de nieuwe eisen in het Bouwbesluit 2012 ertoe leiden dat initiatiefnemers van bouw- en sloopprojecten de gevolgen voor de omgeving vaker al gaan beschouwen bij hun planvorming en in een vroeg stadium in overleg gaan met gemeente en derden, wat naar verwachting zal leiden tot minder ervaren overlast.

De ATR heeft daarnaast geadviseerd om de toelichting aan te vullen met een kwantitatieve analyse van de noodzaak van de wijziging aangaande zelfsluitende deuren bij inpandige gangen in woongebouwen en bij de wijziging omtrent nieuwe geluidseisen bij warmtepompen. Voor beide onderwerpen is er geen goede kwantitatieve analyse mogelijk door het ontbreken van landelijke registraties over branden of van geluidsproblemen door warmtepompen. De wijzigingen kunnen echter wel kwalitatief worden onderbouwd. Voor de zelfsluitende deuren is de algemene eis in het huidige Bouwbesluit 2012 nu al dat deuren in brand- en rookscheidingen zelfsluitend moeten zijn. Het Bouwbesluit 2012 beoogt daarmee dat deze scheidingen te allen tijde goed functioneren met deuren die gesloten zijn, ter voorkoming van branduitbreiding en het onbruikbaar worden van vluchtroutes. Alleen voor woningen is in het verleden een uitzondering gemaakt van deze algemene brandveiligheidseis omdat het gebruik van traditionele deurdrangers in het reguliere gebruik als probleem werd ervaren. Door het op de markt komen van zogenaamde vrijloop deurdrangers speelt dit probleem niet meer. Uit veiligheidsoverwegingen is de uitzondering voor portiekflats al in 2014 vervallen en met de onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 is dit uitgebreid naar alle woongebouwen met inpandige gangen. Hiermee is de brandveiligheidsfilosofie achter de Bouwbesluitvoorschriften nu ook één op één van toepassing op woongebouwen. Aanleiding hiervoor is mede het Rapport «Branden in seniorencomplexen: regelgeving en praktijk»13 van de Brandweeracademie waaruit volgt dat het risico van rookverspreiding in een appartementencomplex bij brand een negatieve invloed heeft op de veiligheid van de bewoners.Voor wat betreft geluidseisen voor warmtepompen geldt het volgende. Voor alle mogelijke vormen van geluidsoverlast zijn in het Bouwbesluit sinds 1992 (en daarvoor in de gemeentelijke bouwverordeningen) beschermende eisen opgenomen. Er gelden tot nu toe echter nog geen geluidseisen voor buiten opgestelde installaties bij woningen zoals warmtepompen. Deze omissie is verklaarbaar omdat deze installaties pas recent op grote schaal worden toegepast. Het is nodig deze geluidseisen nu wel in te voeren omdat het ingezette rijksbeleid ten aanzien van aardgasloos bouwen en bijna energiezuinige gebouwen (BENG) zal leiden tot een toename van warmtepompen. Ook speelt mee dat door het ontbreken van deze geluidseisen in het Bouwbesluit 2012, er nu ruimte is voor gemeenten om zelf eisen hieraan te stellen bijvoorbeeld in hun algemene plaatselijke verordening14. Dit is een ongewenste situatie omdat het Bouwbesluit 2012 juist bedoeld is om bouwvoorschriften landelijk te uniformeren. Landelijke uniforme eisen hebben de voorkeur van het bedrijfsleven en leiden in het algemeen tot kostenreducties en innovaties.

12 Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/03/15/rapport-effect-vallende-voorwerpen-uit-hijskranen-en-veiligheidsniveau-omgeving-bouw-en-sloopprojecten

13 Te vinden op: https://www.ifv.nl/kennisplein/.../20160609-BA-Branden-in-seniorencomplexen.pdf

Opmerking BRIS

14 Dit is onjuist; Woningwet artikelen 121 en 122 verbiedt gemeenten in aanvulling of afwijking van het Bouwbesluit eisen te stellen

6.3Internetconsultatie

Het conceptbesluit is ter consultatie aangeboden op internetconsultatie.nl. Deze consultatie vond plaats van 2 februari 2019 tot en met 2 maart 2019. Er zijn in totaal 42 reacties binnengekomen.De meeste reacties hadden betrekking op geluidseisen voor warmte- of koudeopwekking. Mede naar aanleiding hiervan heeft Sira de regeldrukeffecten van de nieuwe voorschriften beter kwantitatief bepaald. De reacties over de geluidseisen zagen verder op de haalbaarheid ervan en de wijze waarop de geluidsbelasting bepaald moet worden. De artikelsgewijze toelichting is aangepast om meer inzicht te geven in de wijze waarop aan de eisen voldaan kan worden, de overwegingen erachter en de bepalingsmethode. De reactie op de eisen voor de brand- en rookklasse van kabels en pijpisolatie heeft geleid tot het gebruik van het begrip ‘elektrische leidingen’ in plaats van ‘kabels’ in artikel 2.69a. Dit omdat dit begrip ook wordt gebruik in de Nederlandse vertaling van de classificeringstabel voor kabels in de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/364. De verdere reacties hadden vooral betrekking op het beperken van de eisen tot de brand- en rookklasse. Dit heeft geleid tot nadere informatie in paragraaf 2 en de artikelsgewijze toelichting. De reacties op de verduidelijking van de aanschrijfmogelijkheid hebben geleid tot een aanpassing van het nieuwe tweede lid van artikel 1.12 en een meer uitvoerige artikelsgewijze toelichting.Paragraaf 2 en de artikelsgewijze toelichtingen zijn verder aangevuld naar aanleiding van de reacties op de nieuwe voorschriften voor de veiligheid rondom bouwplaatsen, gespoten PUR-schuim en zelfsluitende deuren.

7.Technische notificatie

Het ontwerpbesluit is op 19 december 2019 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2019/0645/NL). Er zijn gedurende de notificatie geen opmerkingen gemaakt.

8.Inwerkingtreding en overgangsrecht

De wijzigingen in dit besluit treden in werking op 1 juli 2020. Uitzondering is de regelgeving met betrekking tot geluidseisen voor installaties voor warmte- en koudeopwekking, die beoogd is per 1 januari 2021. Hiermee wordt aangesloten bij de vaste verandermomenten zoals vastgelegd in de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

Er is naar verwachting voldoende tijd voor de relevante sectoren om zich op de wijzigingen voor te bereiden. Bij het opstellen van de inhoudelijke wijzigingen is rekening gehouden met de positie van verschillende sectoren, door bijvoorbeeld bepaalde eisen alleen te laten gelden voor nieuwbouw. Er is om die reden ook niet voorzien in specifiek overgangsrecht in dit besluit. Voor procedures zoals vergunningaanvragen, die reeds in gang zijn gezet op het moment dat de nieuwe voorschriften in werking treden, geldt het overgangsrecht uit hoofdstuk 9 van het Bouwbesluit 2012.

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2020, 348

1.Inleiding

Het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is de uitwerking van de voorgestelde wijziging van de Woningwet in verband met de introductie van een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (hierna: het wetsvoorstel). 1 Aanleiding voor het wetsvoorstel zijn de bevindingen en aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) over het gevaar van koolmonoxidevergiftiging door gasverbrandingsinstallaties.2 Met het certificeringsstelsel wordt beoogd het aantal koolmonoxideongevallen te reduceren door de kwaliteit van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties te verbeteren.

De wijziging van de Woningwet maakt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur, in dit geval in het Bouwbesluit 2012, te regelen dat het uitvoeren of laten uitvoeren van bepaalde werkzaamheden niet is toegestaan als niet wordt beschikt over een geldige conformiteitsverklaring. In dit stelsel heeft de conformiteitsverklaring de vorm van een certificaat. De aangewezen werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties worden hiermee een gereserveerde activiteit: de werkzaamheden mogen alleen worden uitgevoerd door bedrijven die beschikken over het certificaat. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) wijst de conformiteitsbeoordelingsinstanties (hierna: CBI’s) aan die de certificaten mogen uitgeven en wijst ook conformiteitsbeoordelingsdocumenten, ook wel certificatieschema’s genoemd, aan die hierbij van toepassing zijn. Net als het wetsvoorstel bevat dit wijzigingsbesluit geen wijziging van de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit 2012 en geen eisen aan de gasverbrandingstoestellen zelf.

Voor de overwegingen die aan de basis liggen van het wetsvoorstel, en het daarin geregelde stelsel van certificering, wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel.3 In de memorie van toelichting is ook ingegaan op de voorziene werking van het certificeringsstelsel en de positie van de verschillende betrokken partijen.

Dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is gebaseerd op de nieuwe (voorgestelde) grondslag in de Woningwet. Op basis van die grondslag zijn in dit wijzigingsbesluit de volgende onderdelen van het certificeringsstelsel uitgewerkt:

  • Reikwijdte van het stelsel: de aanwijzing van de werkzaamheden en de gasverbrandingsinstallaties die onder stelsel komen te vallen (paragraaf 2.2 van deze nota van toelichting);
  • Accreditatie en aanwijzing van CBI’s: de wijze waarop en de voorwaarden waaronder een CBI wordt geaccrediteerd en kan worden aangewezen door de Minister van BZK (paragraaf 2.3);
  • Eisen aan certificatieschema’s: de minimumeisen waaraan certificatieschema’s, op basis waarvan bedrijven gecertificeerd kunnen worden, moeten voldoen (paragraaf 2.4);
  • Meldplicht en informatieverstrekking: het melden van (bijna-)ongevallen door de installateur aan de bewoner, het bevoegd gezag en de CBI, en de gegevens die de CBI moet overleggen aan de Raad voor Accreditatie en de Minister in het kader van het toezicht op het stelsel (paragraaf 2.5);
  • Openbaar register: de gegevens van aangewezen certificatieschema’s, CBI’s en gecertificeerde bedrijven die in een openbaar register worden opgenomen (paragraaf 2.6);
  • Geldigheidsduur certificaat na intrekking aanwijzing CBI: de tijd die een gecertificeerd bedrijf heeft om na intrekking van de aanwijzing van de CBI een geldig certificaat bij een andere CBI te verkrijgen om de met dit stelsel gecertificeerde werkzaamheden te kunnen blijven uitvoeren (paragraaf 2.7).

Deze onderwerpen komen aan bod in de volgende paragraaf (Paragraaf 2. Hoofdlijnen van het voorstel). Vervolgens wordt ingegaan op de verhouding tot hoger en ander nationaal recht (paragraaf 3), de gevolgen van het wijzigingsbesluit (paragraaf 4), uitvoering, toezicht en handhaving (paragraaf 5), advies, consultatie en notificatie (paragraaf 6), en overgangsrecht en inwerkingtreding (paragraaf 7).

1 Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 2.

2 https://www.onderzoeksraad.nl/uploads/phase-docs/1079/b4a6d08bb6f4rapport-koolmonoxide-nl-interactief.pdf.

3 Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 3.

2.Hoofdlijnen van het voorstel

2.1Algemeen

De wijzigingen in dit wijzigingsbesluit leiden ertoe dat werkzaamheden aan gasverbrandingstoestellen, aanvoer van verbrandingslucht en afvoer van rookgassen alleen mogen worden uitgevoerd door daarvoor gecertificeerde bedrijven. Bedrijven worden gecertificeerd door CBI’s op basis van eisen die zijn opgenomen in certificatieschema’s. De certificatieschema’s bevatten eisen aan zowel de inhoudelijke kennis van personen als aan het proces met betrekking tot uit te voeren controles en metingen alvorens een gasverbrandingsinstallatie in bedrijf gesteld mag worden. De certificatieschema’s worden opgesteld door private partijen, de zogenoemde schemabeheerders. Een certificatieschema wordt na het opstellen geëvalueerd door de Raad voor Accreditatie en – indien wordt voldaan aan de wettelijke minimumeisen – tot het stelsel toegelaten door de Minister van BZK. Een schematische weergave van het stelsel is gegeven in onderstaand figuur.

Afbeelding

Certificering van producten, processen en diensten is een vorm van conformiteitsbeoordeling waarbij wordt beoordeeld of een product, proces of dienst voldoet aan de daarvoor vooraf vastgestelde (certificatie-)eisen. Bij procescertificering worden op basis van het nationale actieplan gereglementeerde beroepen 4 alleen eisen gesteld die noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn om dwingende reden van algemeen belang. Het betreft hier de minimumeisen waaraan moet worden voldaan. In dit geval zijn de vooraf gestelde eisen vastgelegd in de certificatieschema’s. Bij de verstrekking van een certificaat wordt een aanvrager getoetst aan de uitgewerkte kwaliteitsnormen uit het certificatieschema. De beoordeling wordt uitgevoerd door een onafhankelijke en deskundige instantie, de CBI. De CBI controleert vervolgens periodiek via steekproeven en (administratieve) audits of de certificaathouder daadwerkelijk voldoet aan de gestelde normen. Is dit niet het geval, dan zal de CBI sancties op (kunnen) leggen in de vorm van een waarschuwing, schorsen of intrekken van het certificaat.

Conformiteitsbeoordeling betreft een privaat instrument en is een vorm van zelfregulering. Bij toepassing van conformiteitsbeoordeling in de wetgeving, moet vooraf duidelijk worden aangegeven in de regelgeving wat de vooraf gestelde eisen zijn op basis waarvan de conformiteitsbeoordeling wordt uitgevoerd. In het onderhavige wijzigingsbesluit wordt niet direct verwezen naar private instrumenten voor conformiteitsbeoordeling, maar is een wettelijk kader (randvoorwaarden) opgenomen waaraan de overheid kan toetsen of certificatieschema’s inhoudelijk aansluiten bij de beoogde doelstellingen van de wetgever en is de mogelijkheid gecreëerd om de door het veld opgestelde certificatieschema’s toe te laten tot het wettelijke stelsel. Ook zijn er bepalingen omtrent de geldigheid van certificaten, de schorsing of intrekking van de aanwijzing als CBI, faillissement en informatieverstrekking.

Met dit wettelijke kader wordt tevens duidelijkheid verschaft over de rollen en verantwoordelijkheden van betrokken publieke en private partijen. In dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) worden nadere eisen gesteld waaraan certificatieschema’s in ieder geval moeten voldoen om voor toelating tot het wettelijke stelsel in aanmerking te komen en eisen gesteld aan CBI’s. De Minister van BZK houdt toezicht op de werking van het stelsel en toetst of CBI’s en certificatieschema’s voldoen aan de gestelde eisen. Het bevoegd gezag (in de meeste gevallen de gemeente) houdt verder toezicht op de naleving van het verbod tot het uitvoeren of te laten uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties indien men voor die werkzaamheden niet beschikt over een geldig certificaat. Het publieke belang van reductie van koolmonoxideongevallen is hiermee geborgd. De effectiviteit van het stelsel zal gezamenlijk met de sector worden gemonitord.

Uit onderzoek in omringende landen blijkt de beschikbaarheid van een website met gecertificeerde (installatie)bedrijven een kritische succesfactor te zijn. Daarom is in het certificeringsstelsel voor gasverbrandingsinstallaties voorzien in een openbaar register van gecertificeerde (installatie)bedrijven. Gecertificeerde (installatie)bedrijven zijn bovendien verplicht om een in de regelgeving voorgeschreven beeldmerk te gebruiken, zodat het voor consumenten duidelijk is dat zij te maken hebben met een (monteur van een) gecertificeerd bedrijf. Ook wordt voorzien in een communicatiecampagne om bekendheid te geven aan het openbaar register en om mensen bewust te maken van de nieuwe wettelijke verplichting. Essentieel onderdeel daarvan is de (her)kenbaarheid van het stelsel en het gemak waarmee gecertificeerde (installatie)bedrijven te vinden zijn. Daarmee wordt het voor opdrachtgevers zo gemakkelijk mogelijk gemaakt om een (installatie)bedrijf te kiezen of om te controleren of hun vaste (installatie)bedrijf is gecertificeerd.

4 Kamerstukken II 2014/15, 24 036, nr. 409

2.2Reikwijdte van het stelsel

Met het wetsvoorstel is in de Woningwet een grondslag voor een verbodsbepaling opgenomen voor het uitvoeren of laten uitvoeren van aan te wijzen werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties zonder dat degene die de werkzaamheden uitvoert daarvoor over een geldig certificaat beschikt. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen nieuwe en reeds gebruikte gasverbrandingstoestellen. Ook voor bijvoorbeeld de (her)installatie van een reeds gebruikt gasverbrandingstoestel, gelden de normen van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). Hiermee wordt recht gedaan aan de circulaire economie en het hergebruik van materialen, hetgeen past in het Rijksbrede programma Circulaire Economie: «Nederland circulair in 2050».5

De in onderhavig wijzigingsbesluit (Stb 2020, 348) nader uitgewerkte verbodsbepaling houdt in:

  • dat het verboden is om werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties die onder het stelsel vallen uit te voeren of te laten uitvoeren, als degene die de werkzaamheden uitvoert, daarvoor niet is gecertificeerd;
  • dat ook bewoners zelf geen werkzaamheden meer mogen verrichten aan hun gasverbrandingsinstallatie als zij niet daartoe zijn gecertificeerd (zij zullen daar dus een gecertificeerd bedrijf voor moeten inschakelen); en
  • dat ook eigenaren en bewoners, als opdrachtgevers voor de betreffende werkzaamheden, verantwoordelijk zijn voor de naleving van de verbodsbepaling.

Het stelsel is van toepassing op werkzaamheden aan gebouwgebonden verbrandingstoestellen, inclusief luchttoevoer en rookgasafvoer. Uitzondering zijn werkzaamheden aan installaties die op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer worden gekeurd. In het artikelsgewijze deel is specifieker beschreven welke (onderdelen van) installaties vallen binnen de reikwijdte van het verbod.

De certificering die in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) wordt geregeld betreft alleen de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties; voor de eisen aan gasverbrandingstoestellen zelf geldt de Gas Appliances Regulation (GAR) en de Verordening bouwproducten (CPR) waaraan moet worden voldaan.

Volledigheidshalve wordt hierbij opgemerkt dat woonwagens en woonboten, die te kwalificeren zijn als bouwwerk, ook onder de bepalingen van het stelsel vallen. Voor mobiele caravans en plezierboten geldt dit niet, want dat zijn geen bouwwerken in de zin van de Woningwet.

5 Kamerstukken II 2015/16, 32 852, nr. 33

2.3Eisen aan certificerende instellingen (CBI’s)

De beoordeling of een (installatie)bedrijf in aanmerking komt voor een certificaat wordt uitgevoerd door een onafhankelijke en deskundige instantie: een CBI. CBI’s hebben daarmee een belangrijke rol bij het waarborgen van de kwaliteit van de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties. CBI’s die de in de regelgeving opgenomen conformiteitsbeoordeling uitvoeren dienen daarom onafhankelijk, onpartijdig en deskundig te zijn, aangewezen te worden door de Minister van BZK en over een passende accreditatie van de Raad voor Accreditatie te beschikken. Een CBI dient bovendien aan de in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) vastgelegde en genoemde eisen te voldoen, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen de voorwaarden die rechtstreeks tot de CBI zijn gericht en de eisen die volgen uit een certificatieschema. De rechtstreeks geldende regels zien op de verhouding tussen een CBI en de Minister van BZK, en gaan over de aanwijzing als CBI en de gegevensverstrekking van CBI aan de minister. In het certificatieschema dienen eisen opgenomen te worden over de betrekkingen tussen CBI en certificaathouder, bijvoorbeeld over het toezicht dat de CBI op de certificaathouder houdt en het verwerken van gegevens van en over de certificaathouder.

Een voorwaarde voor aanwijzing van een CBI door de Minister van BZK is dat deze over accreditatie van de Raad voor Accreditatie beschikt. Na accreditatie kan een CBI door de Minister van BZK worden aangewezen om een bepaald (toegelaten) certificatieschema te voeren. Accreditatie is een belangrijke steun in de rug bij de aanwijzing door de Minister van een CBI en zal in de meeste gevallen voldoende zijn om te waarborgen dat de instelling en onafhankelijk, onpartijdig en deskundig handelt. Aangezien een CBI is bekleed met openbaar gezag in het kader van dit stelsel en voor de uitoefening van de betreffende taken als (zelfstandig) bestuursorgaan wordt aangemerkt, zal een CBI zich onder meer moeten houden aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet openbaarheid van bestuur en de Archiefwet 1995. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat in de Woningwet is opgenomen dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen niet van toepassing is op CBI’s die door de minister worden aangewezen. 6

In de Woningwet is verder geregeld dat de Minister van BZK toezicht houdt op de manier waarop een CBI zijn verantwoordelijkheid voor de goede werking van het stelsel borgt.7 Het toezicht van de Minister zal zich vooral concentreren op het handelen door de CBI als bestuursorgaan.

De aanwijzing van een CBI kan door de Minister worden geschorst of ingetrokken, als de CBI niet (langer) voldoet aan de voorwaarden voor aanwijzing of zich niet houdt aan de regels in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). Ook surseance van betaling en faillissement zijn gronden voor het intrekken van de aanwijzing, net als een verzoek van de CBI zelf.

6 Zie hierover nader Kamerstukken II 2017/2018, 35 022, nr. 3

7 De minister wijst hiertoe toezichtambtenaren aan (artikel 92, derde lid, Woningwet en titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht).

2.4Eisen aan certificatieschema’s

Binnen het certificeringsstelsel wordt gebruik gemaakt van certificatieschema’s: conformiteitsbeoordelingsdocumenten aan de hand waarvan beoordeeld wordt of een certificaat kan worden afgegeven aan een bedrijf. In het Bouwbesluit 2012 worden de minimumeisen vastgesteld waaraan certificatieschema’s moeten voldoen. Belangrijk uitgangspunt daarbij is dat werkzaamheden aan de verschillende onderdelen van gasverbrandingsinstallaties in samenhang worden uitgevoerd en beoordeeld alvorens de installatie (opnieuw) in bedrijf wordt gesteld. Met in bedrijf stellen wordt gedoeld op het (opnieuw) aanzetten van de installatie na de betreffende werkzaamheden.

In het beroepsveld is de meeste kennis aanwezig over hoe werkzaamheden op vakbekwame wijze moeten worden uitgevoerd. Het is daarom primair aan marktpartijen om certificatieschema’s uit te werken die voldoen aan het wettelijke kader: marktpartijen en schemabeheerders kunnen certificatieschema’s ontwikkelen en/of aanbieden die aansluiten bij hun gewenste werkwijze, de verscheidenheid aan gasverbrandingstoestellen en specialisaties van bedrijven. Ook wordt hiermee de mogelijkheid geboden om in te zetten op onderscheidend vermogen van de certificatieschema’s ten opzichte van elkaar. Zo bestaat, vanwege de verschillende soorten werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties in verschillende levensfasen van de verbrandingsinstallatie (aanleg of onderhoud) en verschillende levensfasen van gebouwen (nieuwbouw, verbouw, bestaande bouw), de mogelijkheid om certificatieschema’s op te stellen die specifiek gericht zijn op bepaalde werkzaamheden en fasen.

Het kan hier bijvoorbeeld gaan om aparte certificatieschema’s voor de eerste aanleg van een gasverbrandingsinstallatie bij nieuwbouw, voor werkzaamheden bij onderhoud en reparatie of voor bijvoorbeeld werkzaamheden aan collectieve rookgasafvoeren. Ook is het denkbaar dat een certificatieschema zich specifiek richt op ZZP’ers. Zo kunnen bedrijven kiezen voor een schema dat het beste aansluit bij hun bedrijfsmodel. Hiermee wordt binnen het certificeringsstelsel ruimte geboden voor diversiteit en innovatie.

Een certificatieschema dat voldoet aan de in dit wijzigingsbesluit gestelde eisen kan op aanvraag van een schemabeheerder door de Minister van BZK worden aangewezen. Een certificatieschema dat niet voldoet aan de gestelde eisen wordt niet aangewezen. Het stelsel sluit niet uit dat een schemabeheerder aanvullende, niet verplichte, eisen in het schema opneemt. Bij de uitvoering van een dergelijk schema dient de CBI dan ook op naleving van deze eisen toe te zien. Deze eisen vallen echter buiten de beoordeling door de Minister en derhalve buiten de aanwijzing in het kader van het stelsel.

Een College van Deskundigen, waarin alle geledingen van de beroepsgroep zijn vertegenwoordigd, werkt de wettelijke norm uit in een certificatieschema. Het College van Deskundigen zal (na aanwijzing van het schema door de Minister van BZK) de beheerder van het certificatieschema worden en zorg dragen voor noodzakelijke aanpassingen. Voordat het certificatieschema kan worden aangewezen zal de Raad voor Accreditatie het schema evalueren om vast te stellen of CBI’s op basis daarvan geaccrediteerd kunnen worden (in dit geval op basis van NEN-EN-ISO/IEC 17065). Alle certificatieschema’s die aan dezelfde objectieve eisen uit het wettelijke kader voldoen kunnen door de Minister van BZK worden aangewezen. Dit sluit aan bij de huidige praktijk met meerdere erkenningsregelingen en geeft bestaande (verbeterde) erkenningsregelingen de mogelijkheid om aangewezen te worden, mits voldaan wordt aan de bij of krachtens dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) gestelde eisen.

In de certificatieschema’s worden eisen gesteld aan de werkwijze van de CBI en aan de werkzaamheden door en vakbekwaamheid van de installateur. Bij ministeriële regeling kunnen de eisen aan de certificatieschema’s nader worden uitgewerkt.

2.4.1Eisen in certificatieschema’s aan de installateur

In certificatieschema’s zal allereerst aandacht moeten zijn voor werkzaamheden die door de installateur worden uitgevoerd. Deze werkzaamheden moeten adequaat worden uitgevoerd in de zin dat ze ertoe moeten leiden dat er geen koolmonoxidegevaar ontstaat. De reikwijdte van de werkzaamheden moet in het schema worden beschreven, en er moet worden geborgd dat de werkzaamheden (en de controle daarop) worden uitgevoerd met deugdelijke hulpmiddelen en meetinstrumenten. Als blijkt dat er koolmonoxide vrijkomt in een ruimte waar zich mensen kunnen bevinden, dan zal de installateur de installatie buiten bedrijf moeten stellen. Dit is een nadere precisering van de algemene zorgplicht van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet op grond waarvan een ieder die een (installatie van een) bouwwerk gebruikt of bouwt 8 er zorg voor draagt dat als gevolg van dat bouwen of gebruik geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat of voortduurt. Met deze precisering in de certificatieschema’s kunnen CBI’s de door haar gecertificeerde bedrijven op dit punt controleren.

Na het uitvoeren van werkzaamheden aan het verbrandingstoestel, de luchttoevoer of rookgasafvoer moet de installatie als geheel gecontroleerd worden, alvorens het opnieuw in bedrijf wordt gesteld. In de praktijk komt het voor dat verschillende partijen onderdelen voor de gasverbrandingsinstallatie leveren en monteren. Elk van de onderdelen kan aan kwaliteitseisen voldoen, maar daarmee is de veiligheid in verband met koolmonoxide niet gegarandeerd. Daarom is er in dit stelsel voor gekozen dat degene die de installatie in bedrijf stelt een controle uitvoert op de installatie als geheel (gasverbrandingstoestel inclusief rookgasafvoer en luchttoevoer). De installateur meldt de afronding van de controle en het in bedrijf stellen van de installatie bij de CBI.

Ook dient de monteur die de gasverbrandingsinstallatie (opnieuw) in bedrijf stelt te beschikken over aantoonbare minimum vakbekwaamheidseisen. Dit betreft onder andere actuele kennis over de oorzaken van koolmonoxideongevallen, het kunnen beoordelen en beproeven van rookgasafvoerkanalen en het kunnen interpreteren en uitvoeren van rookgasmetingen. De vakbekwaamheidseisen zijn onderdeel van het certificatieschema. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over de vakbekwaamheidseisen en andere onderdelen van de certificatieschema’s.

Tot slot worden er in de certificatieschema’s eisen opgenomen over de wijze waarop de installateur zich legitimeert bij klanten.

8 Daaronder wordt op grond van artikel 1 van de Woningwet verstaan: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten.

2.4.2Eisen in certificatieschema’s aan CBI’s

Een certificatieschema dient voor te schrijven op welke wijze en met welke frequentie de CBI de door haar gecertificeerde bedrijven controleert. De CBI zal regelmatig moeten toetsen of een gecertificeerd bedrijf nog aan de gestelde eisen voldoet. Een certificatieschema dient bovendien in ieder geval voor te schrijven welke sancties de CBI treft indien bij een controle onrechtmatigheden worden aangetroffen. Als blijkt dat niet langer wordt voldaan aan de eisen in het certificatieschema, of het bedrijf in surseance van betaling of faillissement verkeert, zal de CBI maatregelen moeten treffen en zo nodig het certificaat schorsen of intrekken. Een bedrijf dat in surseance van betaling of faillissement verkeert kan niet worden gecertificeerd voor werkzaamheden in het kader van onderhavig stelsel. Ook deze eisen dienen in het certificatieschema te zijn opgenomen.

CBI’s dienen ervoor te zorgen dat de gegevens van de door haar gecertificeerde bedrijven te allen tijde actueel zijn. Een certificatieschema dient daarom in ieder geval ook voor te schrijven op welke wijze en met welke frequentie de administratieve organisatie van een gecertificeerd bedrijf door de CBI wordt gecontroleerd. Het gaat hierbij om de bedrijfsgegevens, het nummer waaronder het bedrijf bij de Kamer van Koophandel geregistreerd is en om gegevens van de personen die in het kader van het stelsel werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties mogen uitvoeren: naam, werkzaamheden binnen het schema die hij gerechtigd is uit te voeren en relevante opleiding en ervaring. Het certificatieschema beschrijft welke gegevens de CBI beschikbaar stelt aan de Raad voor Accreditatie en de minister in het kader van het toezicht op het stelsel.

2.5Informatieverstrekking, meldplicht en openbaar register

Het stelsel van certificering kent verschillende informatiestromen. Van certificaathouders wordt gevraagd om bepaalde informatie te verstrekken aan het bevoegd gezag en de CBI in geval van (bijna-)ongevallen en aan CBI’s in het kader van de certificering zelf. CBI’s zullen op hun beurt informatie moeten verstrekken aan de Minister van BZK in het kader van het stelseltoezicht. Om diezelfde reden zal de Raad voor Accreditatie de Minister moeten informeren over het intrekken of schorsen van een accreditatie van een CBI.

Hieronder wordt ingegaan op de drie soorten informatiestromen binnen het stelsel: de meldplicht voor (bijna-)ongevallen, de informatieverstrekking door CBI’s aan de Minister en het openbaar register waarin informatie te vinden is over certificaathouders en certificatieschema’s.

2.5.1Meldplicht bij (bijna-)ongevallen

Als een installateur bij het uitvoeren van de werkzaamheden constateert dat een gasverbrandingsinstallatie een verhoogde concentratie koolmonoxide produceert en deze vrijkomt in een ruimte waar zich mensen in kunnen bevinden, is er sprake van een (bijna)ongeval. Hiermee wordt aangesloten bij de omschrijving van een (bijna-)ongeval door de OvV.

Wanneer gesproken kan worden van een verhoogde concentratie koolmonoxide zal worden geregeld in de onderliggende ministeriële regeling. In het geval van een (bijna-)ongeval zal de installateur direct de installatie buiten bedrijf moeten stellen en de bewoner, gebruiker en/of eigenaar van het gebouw moeten waarschuwen. Ook stelt hij het bevoegd gezag op de hoogte, zodat deze adequate maatregelen kan nemen. Tot slot zal het (bijna-)ongeval gemeld moeten worden aan de CBI, omdat deze het certificaat van de installateur of het (installatie)bedrijf beheert.

Daarnaast is informatie over (bijna-)ongevallen van belang voor de Minister van BZK, omdat hiermee het aantal koolmonoxideongevallen gemonitord kan worden. Het monitoren en onderzoeken van koolmonoxideongevallen is aanbevolen door de OvV. De Minister zal informatie over (bijna-)ongevallen ontvangen van de CBI’s in het jaarlijkse verslag dat zij uitbrengen aan de minister. Hierbij worden geen persoonsgegevens gevraagd; het gaat enkel om het aantal ongelukken en de aard daarvan.

2.5.2Informatieverstrekking door CBI’s en de Raad voor Accreditatie aan de Minister van BZK

In dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is voorzien in een aantal informatieverplichtingen voor de CBI’s en een verplichting voor de Raad voor Accreditatie. De informatievoorziening door CBI’s is van belang voor de Minister van BZK in het kader van het toezicht op de goede werking van het stelsel. De CBI zal de Minister van BZK daartoe onder meer jaarlijks moeten informeren over de werkzaamheden in de vorm van een verslag. Als de CBI in surseance van betaling verkeert of in faillissement is geraakt, zal de Minister daar eveneens en onverwijld van op de hoogte gesteld moeten worden. De Raad voor Accreditatie zal als nationale accreditatie-instantie het intrekken of schorsen van een accreditatie moeten melden. De Minister van BZK zal de aanwijzing als CBI moeten intrekken bij faillissement of het verlies van accreditatie.

2.5.3Openbaar register van certificaathouders en certificatieschema’s

Er is in dit wijzigingsbesluit (Stb 2020, 348) voorzien in een openbaar register met informatie over aangewezen CBI’s en certificatieschema’s en informatie over certificaathouders. Hiermee kan worden tegengegaan dat iemand zich onterecht gedraagt alsof hij een geldig certificaat heeft. Het register is daarom digitaal en kosteloos voor iedereen toegankelijk. Er wordt op toegezien dat de in het register op te nemen gegevens uitsluitend noodzakelijk zijn voor het toezicht op het goed functioneren van het beoogde stelsel, de uitvoering en handhaving door het bevoegd gezag in dat kader en om als het bevoegd gezag en de opdrachtgever te beoordelen welke installateurs beschikken over een geldig certificaat. Als een certificaat niet langer geldig is of wordt ingetrokken, dan worden de gegevens van het bedrijf uit het register verwijderd.

Ten aanzien van certificatieschema’s registreert de Minister van BZK de datum van aanwijzing en de werkzaamheden en bedrijfsmodellen waarvoor het schema is aangewezen. De CBI kan het register raadplegen om een geschikt aangewezen certificatieschema te kiezen dat hij wil gaan uitvoeren. Verder zijn in het register bedrijfsgegevens (bedrijfsnaam en het registratienummer bij de Kamer van Koophandel) opgenomen van de CBI’s die door de minister zijn aangewezen om het schema uit te voeren.

De Minister van BZK neemt in het register verder de gegevens op van de bedrijven die door een door de minister aangewezen CBI zijn gecertificeerd om een aangewezen certificatieschema uit te voeren, namelijk de bedrijfsnaam, het registratienummer bij de Kamer van Koophandel en op basis van vrijwilligheid de vestigingsplaats van het bedrijf. De CBI houdt toezicht op de toepassing van het certificatieschema en daarmee op het gecertificeerde bedrijf. De gegevens van het gecertificeerde bedrijf dient de CBI aan de Minister van BZK te verstrekken.

2.6Privacy

De informatieverstrekking, meldplicht van (bijna-)ongevallen en het openbaar register kunnen gevolgen hebben voor de privacy van de CBI’s, de certificaathouders en de bewoners of eigenaren van een gebouw. In het algemeen geldt dat de gegevens die worden geëist op basis van dit wijzigingsbesluit Stb. 2020, 348) zijn beperkt tot de gegevens die noodzakelijk zijn voor het bereiken van de doelen van de gegevensverwerking. Er is daarnaast een Privacy Impact Assessment (PIA) uitgevoerd.9 Met behulp hiervan is de noodzaak van gegevensverwerking bekeken en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van het systeem op gegevensbescherming in kaart gebracht.

Er zijn op basis van de PIA geen privacy risico’s geconstateerd.

Gegevensverstrekking zal ten eerste plaats kunnen vinden bij het certificeren van (installatie)bedrijven door CBI’s. De bedrijven zullen hun zakelijke gegevens moeten voegen bij de aanvraag van een certificaat. Het gaat dan om de bedrijfsnaam en het KvK-nummer. Vertrouwelijke bedrijfsgegevens of bijzondere persoonsgegevens worden hierbij niet gevraagd. Wel kan er sprake zijn van persoonsgegevens in de vorm van identificerende gegevens, indien de persoonsgegevens direct aan de bedrijfsnaam kunnen worden ontleend. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij ZZP’ers.

Ten tweede zal er sprake kunnen zijn van gegevensverwerking in het openbaar register. De in het openbare register opgenomen gegevens van de CBI en certificaathouders zijn eveneens beperkt tot de noodzakelijke zakelijke gegevens: de bedrijfsnaam en het registratienummer bij de Kamer van Koophandel. Ook hier geldt echter dat bedrijfsnamen herleid kunnen worden tot personen, als er sprake is van overlap met de eigen naam. Met de registratie van de (bedrijfs-)naam van de certificaathouder en zijn registratienummer bij de Kamer van Koophandel kan worden nagegaan dat de installateur over een geldig certificaat beschikt. Als hulpmiddel bij het kiezen van een (installatie)bedrijf kan het voor de opdrachtgever/consument ook nuttig zijn te beschikken over de vestigingsplaats van de certificaathouder. Gegevens hierover kunnen op basis van vrijwilligheid in het register worden opgenomen.

Ten derde zullen er bij de meldplicht voor (bijna-)ongevallen persoonsgegevens verwerkt worden. Het gaat dan om de zakelijke gegevens van het (installatie)bedrijf en de adresgegevens van de bewoner, eigenaar of gebruiker van het gebouw. Deze persoonsgegevens zullen door de certificaathouder gedeeld moeten worden met het bevoegd gezag en de CBI. De Minister van BZK ontvangt informatie over de (bijna-)ongevallen van de CBI, zonder persoonsgegevens (alleen het aantal ongevallen en de aard daarvan).

Bij de informatieverstrekking door CBI’s en de Raad voor de Accreditatie (RvA) aan de Minister van BZK (exclusief de gegevens voor het openbaar register) zullen er in het algemeen weinig persoonsgegevens verwerkt worden. Het gaat daarbij veelal om zakelijke gegevens van de instelling, zoals bedrijfsnaam en KvK-nummer. In sommige gevallen kunnen deze gegevens tot een persoon te herleiden zijn, bijvoorbeeld wanneer de bedrijfsnaam is afgeleid van een eigennaam. Dit laatste zal naar verwachting echter vaker het geval zijn bij (installatie)bedrijven, dan bij CBI’s.

Voor zover in het openbaar register persoonsgegevens worden opgenomen, zal de Minister van BZK als verwerkingsverantwoordelijke en als verwerker te kwalificeren zijn in de zin van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). De minister is ook verwerkingsverantwoordelijke voor de informatie die door de CBI’s wordt verstrekt, bijvoorbeeld in het jaarlijkse verslag. Bij de meldplicht voor (bijna-)ongevallen ligt de verwerkingsverantwoordelijkheid bij het bevoegd gezag en de CBI.

Bij ministeriële regeling kunnen er regels worden gesteld aan de verwerking van gegevens van certificaathouders door CBI’s, waarbij rekening gehouden zal moeten worden met de privacyaspecten van die verwerking. Ook kunnen er bij ministeriële regeling regels gesteld worden over het verslag dat CBI’s jaarlijks verstrekken aan de Minister van BZK en aan de gegevensuitwisseling tussen CBI’s en met de Minister van BZK

9 Zie ook Kamerstukken I 2010/11, 31 051, nr. D; motie-Franken.

2.7Geldigheid uitgegeven certificaten na vervallen van de aanwijzing

Dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) regelt in zijn algemeenheid niets over de algemene geldigheidsduur van het certificaat. Dit is onderwerp van het certificatieschema, dat door marktpartijen wordt opgesteld. Het is echter wel wenselijk om duidelijkheid te geven over de geldigheid van het certificaat in enkele bijzondere situaties, zoals een faillissement van de CBI, of het verlies van de aanwijzing als CBI. Het is onwenselijk om een certificaat dat is afgegeven door een CBI die failliet is gegaan of waarvan de aanwijzing of accreditatie is ingetrokken, voor onbepaalde tijd te laten voortbestaan. Bij een certificaat dat is afgegeven door een CBI die niet meer actief is, geeft het certificaat geen gerechtvaardigd vertrouwen meer dat werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties vakbekwaam wordt uitgevoerd. De CBI controleert dan immers niet meer of het bedrijf nog aan het certificatieschema voldoet. Om de certificaathouder in bovengenoemde gevallen de gelegenheid te geven om, zonder onderbreking van werkzaamheden, bij een andere CBI een certificaat te verkrijgen, wordt de certificaathouder in beginsel zes maanden respijt gegund. Deze tijd wordt voldoende geacht om een nieuw certificaat bij een andere CBI te verkrijgen. Als het certificaat korter dan zes maanden geldig is, dan wordt de certificaathouder voor deze periode korter dan zes maanden in de gelegenheid gesteld om een nieuw certificaat te verkrijgen. Indien noodzakelijk kan de minister deze termijn aanpassen en aanvullende eisen stellen met betrekking tot de controle van de door de betreffende bedrijven uitgevoerde werkzaamheden. Ook voor een certificaathouder geldt dat wanneer die failliet is, het onwenselijk is het afgegeven certificaat te laten voortbestaan.

3.Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

3.1Nationaal recht

3.1.1Woningwet en Omgevingswet

Dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is gebaseerd op (nieuwe) grondslagen in artikel 2, vierde lid, en 3, tweede lid, van de Woningwet.10 De grondslag in artikel 2 maakt het mogelijk dat bepaalde werkzaamheden slechts mogen worden uitgevoerd als daarvoor wordt beschikt over een conformiteitsbeoordeling. In artikel 3 is een grondslag opgenomen voor het stellen van regels over conformiteitsbeoordelingsinstanties en conformiteitsbeoordelingsdocumenten. In onderhavige wijzigingsbesluit zijn artikelen 1.35 (het verbod om zonder certificaat werkzaamheden te verrichten aan gasverbrandingsinstallaties) en 1.38 (meldplicht van (bijna-)ongevallen) gebaseerd op artikel 2 van de Woningwet. De overige artikelen met regels over certificatieschema’s en CBI’s zijn gebaseerd op artikel 3. Beide grondslagen in de Woningwet zijn breed geformuleerd en sluiten niet uit dat er in de toekomst regels betreffende certificering worden gesteld ten aanzien van andere onderwerpen. Dit wijzigingsbesluit beperkt zich echter tot een certificeringsstelsel voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties ten behoeve van het tegengaan van koolmonoxidegevaar.

De Woningwet zal deels opgaan in de Omgevingswet, door middel van aanpassingen door de Invoeringswet Omgevingswet.11 Onder andere artikel 2 van de Woningwet komt te vervallen; dit artikel wordt vervangen door de grondslag in artikel 4.3 van de Omgevingswet. De grondslag voor het aanwijzen van werkzaamheden die alleen met een certificaat mogen worden uitgevoerd zal dus na inwerkingtreding van de Invoeringswet in de Omgevingswet te vinden zijn. Artikel 3, tweede lid, blijft achter in de Woningwet. Dit artikel bevat de grondslag voor regels over CBI’s en certificatieschema’s die uitgewerkt worden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (eisen aan de aanwijzing) en in het Omgevingsbesluit (aanvraagprocedure). De samenloop van het wetsvoorstel waar dit besluit op gebaseerd is en de Invoeringswet Omgevingswet is geregeld in een samenloopbepaling bij het wetsvoorstel. 12

Omdat de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 gedeeltelijk doorwerken in het stelsel van de Omgevingswet zal het certificeringsstelsel deels de Woningwet als grondslag behouden en deels de systematiek van de Omgevingswet volgen. Dat betekent dat het stelsel nader wordt uitgewerkt in het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en in het Omgevingsbesluit. Uitgangspunt daarbij is een technische omzetting van de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012. Een meer gedetailleerde toelichting op de omzetting is opgenomen in het artikelsgewijze deel van deze nota van toelichting.

10 Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 2 en nr. 3.

11 Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 2 (herdruk).

12 Kamerstukken II 2018/19, 35 022, nr. 6.

3.1.2Activiteitenbesluit milieubeheer

Het certificeringsstelsel ziet niet op werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties die reeds gereguleerd worden door het Activiteitenbesluit milieubeheer. Meer specifiek gaat het om de eisen die volgen uit artikel 3.7, tweede lid, en 3.10p van het Activiteitenbesluit milieubeheer inzake keuringen en onderhoud aan stookinstallaties. Deze eisen zijn nader uitgewerkt in de Activiteitenregeling milieubeheer (artikel 3.7m tot en met 3.7p). Een correcte afvoer van verbrandingsgassen en een controle op koolmonoxide zijn onderdeel van de keuring (artikel 3.7m Activiteitenregeling milieubeheer), dus het brengen van dergelijke gasverbrandingstoestellen onder het certificeringsstelsel zou leiden tot dubbele lasten voor de normadressaat.

3.2Europees recht

Er zijn verschillende Europese richtlijnen en verordeningen die raakvlakken hebben met dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). Voor de gasverbrandingstoestellen zijn ten eerste de Gas appliances regulation (GAR) en de Verordeningbouwproducten (CPR) relevant.13 Dit wijzigingsbesluit beoogt echter niet om de regels uit die verordeningen uit te voeren of aan te passen; het certificeringsstelsel ziet op de werkzaamheden aan gasverbrandingstoestellen en niet op de toestellen zelf. Ten tweede zijn de Dienstenrichtlijn en de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties 14 van belang voor dit wijzigingsbesluit, omdat het stelsel van certificering zowel te kwalificeren is als een vergunningstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn (en Dienstenwet) als het instellen van een beroepskwalificatie als bedoeld in de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties. Vanwege de toepasselijkheid van de richtlijnen is er in de voorbereiding van het bovenliggende wetsvoorstel extra aandacht geweest voor deze elementen. Dit is toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, waar ook een meer uitgebreide toelichting op de verhouding tot de Gas appliances regulation en de Verordening bouwproducten te vinden is. 15

13 Verordening (EU) 2016/426 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende gasverbrandingstoestellen en tot intrekking van Richtlijn 2009/142/EG (GAR) en Verordening nr. 305/2011/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten en tot intrekking van Richtlijn 89/106/EEG van de Raad (CPR).

14 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt en Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt.

15 Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 3, p. 18 e.v.

3.2.1Dienstenrichtlijn

De aanwijzing van CBI’s en certificatieschema’s valt ook onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Met de aanwijzing van CBI’s en certificatieschema’s door de Minister van BZK wordt duidelijkheid verschaft over welke CBI’s en schema’s voldoen aan de gestelde eisen. CBI’s moeten worden aangewezen door de Minister van BZK en geaccrediteerd zijn door de Raad voor Accreditatie. De eisen zijn non-discriminatoir. Ook CBI’s en schema’s uit andere lidstaten of staten buiten de EU kunnen worden aangewezen als zij voldoen aan de gestelde eisen. Er is bovendien voorzien in een bepaling van wederzijdse erkenning voor de eis van accreditatie. CBI’s voeren de in het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) opgenomen conformiteitsbeoordeling uit en dienen daarom onafhankelijk, onpartijdig en deskundig te zijn. Dit wordt geborgd door de gestelde eisen, zoals de verplichte accreditatie en eisen over het hebben van een adequate klachtenregeling, een adequate administratie en een verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid. De voorschriften over de inhoud van certificatieschema’s betreffen minimumeisen met betrekking tot de werkzaamheden van certificaathouders. Deze eisen verzekeren dat de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties op een kwalitatief goede manier worden uitgevoerd en de installaties na uitgevoerde werkzaamheden veilig zijn om te gebruiken. Zij zijn daarom geschikt om het beoogde doel, het reduceren van risico’s op ongevallen door het vrijkomen van koolmonoxide, te bereiken. Omdat met de eisen dienen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van de gebruikers van de installaties is sprake van een dwingende reden van algemeen belang. De gestelde eisen betreffen bovendien minimumeisen; het staat de sector vrij om in certificatieschema’s aanvullende eisen op te nemen. Daarmee zijn de wettelijk gestelde eisen proportioneel.

4.Gevolgen

4.1Lastenonderzoek wettelijke verplichting installateurs gasverbrandingsinstallaties (Sira Consulting 2017) 16

In de memorie van toelichting bij het bovenliggende wetsvoorstel zijn de lasten in verband met het nieuwe stelsel in kaart gebracht. Het betreft hier de in 2017 door Sira Consulting berekende regeldrukeffecten van het stelsel voor bedrijven en de gevolgen voor burgers, decentrale overheden en de Rijksoverheid.

Sira Consulting maakt voor de regeldrukeffecten onderscheid tussen eenmalige en structurele effecten. De eenmalige lasten zijn de noodzakelijke handelingen waar bedrijven en overheden alleen bij de inwerkingtreding van het stelsel mee te maken hebben. Dit betreft bijvoorbeeld de kennisname van de wijzigingen van de regelgeving. De structurele effecten zijn die verplichtingen die periodiek terugkomen. Daarbij geldt dat de structurele regeldrukeffecten deels bedrijfseigen zijn. Bedrijfseigen effecten zijn alle kosten die deze bedrijven uit eigen belang maken en die ook gemaakt zouden worden zonder verplichting uit weten regelgeving. Een deel van de installatiebedrijven zal daarom in meer of mindere mate al rekening houden met de verplichtingen in het wettelijk stelsel en z’n organisatie en werkwijze daar (deels) al op hebben aangepast. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij bedrijven die eerder al een (vrijwillige) erkenning of certificaat hebben aangevraagd en verkregen. Bij onderzoek naar regeldrukeffecten worden alleen de niet-bedrijfseigen kosten gezien als extra regeldruk als gevolg van een wettelijk stelsel.

Samengevat zijn in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel de volgende regeldrukeffecten genoemd:

16 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bouwregelgeving/documenten/rapporten/2018/03/15/erkenningsregeling-installateurs-gasverbrandingsinstallaties.

4.1.1Gevolgen voor bedrijven

Het betreft hier (installatie)bedrijven, bedrijfsmatige eigenaren van gasverbrandingsinstallaties (zoals woningcorporaties en andere verhuurders), schemabeheerders en CBI’s. De regeldrukeffecten voor bedrijven zijn uitgedrukt in euro’s. De totale eenmalige regeldruk voor bedrijven ligt tussen de 19,6 en 23,3 miljoen euro. (Installatie)bedrijven dragen verreweg het grootste deel van de eenmalige regeldruk, de overige eenmalige regeldruk komt voor rekening van bedrijfsmatige eigenaren van installaties. De totale structurele regeldruk voor bedrijven ligt tussen de 34,5 en 37,7 miljoen euro. Deze regeldruk, die bijna geheel voor rekening van de (installatie)bedrijven komt, is deels bedrijfseigen. De structurele regeldruk als gevolg van het certificeringsstelsel voor bedrijven komt daardoor uit op 21,8 tot circa 25 miljoen euro. Deze regeldruk zal afnemen naarmate het aantal gasloze gebouwen toeneemt. Voor schemabeheerders en CBI’s zijn de regeldrukeffecten niet door Sira Consulting gekwantificeerd. Zij ontvangen immers vergoedingen voor hun werkzaamheden van respectievelijk CBI’s en (installatie)bedrijven (de certificaathouders).

4.1.2Gevolgen voor burgers

De regeldruk voor burgers is uitgedrukt in uren en euro’s. De eenmalige regeldruk voor burgers bedraagt in totaal 392.000 uren, dat komt overeen met een bedrag van 5,9 miljoen euro.

De structurele regeldruk voor burgers bedraagt 1.300 tot 2.000 uren ofwel 19.500 tot 30.000 euro. Net zoals bij bedrijven wordt opgemerkt dat de structurele regeldrukeffecten afnemen naarmate het aantal gasloze gebouwen toeneemt.

4.1.3Gevolgen voor decentrale overheden

Voor decentrale overheden geldt dat er met het nieuwe stelsel geen feitelijke (nieuwe) toezichtstaak ontstaat. Daarbij wordt als gevolg van het nieuwe stelsel geen wezenlijke toename van het aantal meldingen van mogelijke overtredingen van de Woningwet of het Bouwbesluit 2012 verwacht. Voor decentrale overheden zijn daarom door Sira Consulting geen lasteneffecten berekend.

4.2Nader onderzoek naar regeldrukeffecten installatiebedrijven (Sira Consulting 2019) 17

Naar aanleiding van de motie Koerhuis/Ronnes van 22 mei 2019 18 , waarin de regering is verzocht een MKB-toets uit te voeren om de regeldruk en kosten van het stelsel nader te toetsen, zijn in het kader van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) de in 2017 berekende regeldrukeffecten voor installatiebedrijven door Sira Consulting nader gespecificeerd naar type/grootte bedrijf. Aanvullend daarop heeft Sira Consulting op basis van een aantal in afstemming met de sector aangepaste aannames en uitgangspunten de regeldruk en kosten voor installatiebedrijven ook geactualiseerd naar de situatie van nu. De overige in 2017 door Sira Consulting in kaart gebrachte regeldrukeffecten van het stelsel (voor bedrijfsmatige eigenaren van gasverbrandingsinstallaties, schemabeheerders, CBI’s, burgers, decentrale overheden en de Rijksoverheid) zijn in het kader van dit wijzigingsbesluit niet opnieuw berekend.

17 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/13/nader-onderzoek-naar-regeldrukeffecten-installatiebedrijven.

18 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 022, nr. 12.

4.2.1Nadere specificatie van de in 2017 berekende regeldrukeffecten naar bedrijfstype/grootte

Bij het nadere onderzoek naar de regeldrukeffecten voor installatiebedrijven is uitgegaan van de in 2017 berekende maximale eenmalige en structurele regeldruk. Net zoals in het lastenonderzoek uit 2017 bedraagt deze regeldruk voor de installatiebedrijven gezamenlijk respectievelijk 20,8 en 37,7 miljoen euro. Uit de nadere berekening volgt dat deze effecten in absolute bedragen voor een groot deel neerslaan bij zzp-ers en microbedrijven. Dit komt omdat de meeste installatiebedrijven zzp-ers en microbedrijven zijn. Wanneer de regeldrukeffecten per bedrijf worden uitgedrukt, dan zijn de effecten voor zzp-ers het laagst en worden deze hoger naarmate de bedrijven groter zijn. Voor wat betreft de eenmalige effecten wordt hierbij opgemerkt dat deze voor zzp-ers en microbedrijven voor het grootste deel bestaan uit kosten (uren) in verband met voorbereiding en kennisname en voor een kleiner deel uit kosten in verband met opleiding en examen van de monteur. Bij de grotere bedrijven is dit andersom. Dit komt omdat binnen grotere bedrijven meer monteurs zullen worden opgeleid en examen zullen doen.

Afbeelding
4.2.2 Regeldrukeffecten installatiebedrijven op basis van geactualiseerde aannames en uitgangspunten

In het nadere onderzoek zijn de regeldrukeffecten ook berekend met een aantal in overleg met de sector geactualiseerde aannames en uitgangspunten. Onder andere is gerekend met een groter aantal monteurs dat een EVC-examen zal gaan afleggen en hogere kosten voor deze examens. Ook zijn kosten voor het kalibreren van meetinstrumenten meegenomen. Verder zijn de uurtarieven voor monteurs nader toegespitst op het type bedrijf waar deze monteurs werkzaam zijn. Deze geactualiseerde aannames en uitgangspunten leiden tot hogere eenmalige en structurele effecten voor installatiebedrijven, behalve voor zzp-ers. Voor zzp-ers blijven deze effecten ten opzichte van het regeldrukeffectenonderzoek uit 2017 nagenoeg gelijk.

Afbeelding

In aanvulling op de berekening met de geactualiseerde aannames en uitgangspunten heeft Sira Consulting ook twee door de sector voorgestelde varianten doorgerekend die de regeldruk voor zzp-ers en microbedrijven zouden kunnen beperken. Het betreft hier de variant waarin de steekproef en audit bij een bedrijf worden gecombineerd en de variant waarbij de steekproef en audit «op afstand» worden uitgevoerd. De effecten van deze twee varianten blijken echter maar beperkt van invloed op de verwachte tarieven voor onderhoud en installatie.

4.2.3Gevolgen extra regeldruk voor tarieven onderhoud en installatie

Om beter zicht te krijgen op het effect van de extra kosten als gevolg van het wettelijk stelsel zijn in het nadere onderzoek de extra structurele kosten afgezet tegen de tarieven (voor installatie en onderhoud) zoals die gemiddeld in de praktijk door installatiebedrijven worden gehanteerd. Hieruit blijkt dat het tarief dat zzp’ers op dit moment voor onderhoud rekenen gemiddeld circa 15% lager ligt dan het tarief dat andere bedrijven rekenen. Als gevolg van het wettelijk stelsel zullen de tarieven van zzp’ers voor onderhoud echter wel meer stijgen, maar circa 7% lager blijven dan de tarieven die andere bedrijfscategorieën naar verwachting zullen hanteren. Bij installatie zullen de tarieven van zzp’ers als gevolg van het wettelijk stelsel waarschijnlijk iets hoger uitvallen dan bij andere bedrijven. Maar het verschil blijft beperkt tot circa 1%. In het algemeen laten de uitkomsten zien dat de tarieven voor zowel onderhoudsbeurten als installaties tussen de verschillende bedrijfstypen niet erg van elkaar zullen verschillen.

Afbeelding Afbeelding

De uitgevoerde berekeningen zijn gebaseerd op gemiddelde tarieven voor installatie en onderhoud die aan de consument worden berekend. In de praktijk zullen deze tarieven tussen de verschillende bedrijfscategorieën, maar ook tussen bedrijven binnen dezelfde bedrijfscategorie, sterk kunnen verschillen. Ook opgemerkt dient te worden dat bij de berekening van de regeldrukeffecten uitgegaan is van een beperkt aantal door een installatiebedrijf uit te voeren projecten met gasverbrandingsinstallaties. Per bedrijf is uitgegaan van twee installaties en vijf onderhoudsbeurten in de twee weken. Dit betekent dat bedrijven die meer projecten uitvoeren de extra kosten als gevolg van het wettelijk stelsel over meer projecten kunnen verrekenen waardoor het effect per installatie of onderhoudsbeurt en daarmee op het tarief dat aan de consument wordt berekend wordt beperkt.

5.Toezicht en handhaving

Het certificeringsstelsel voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties kent een gelaagdheid wat betreft het toezicht en de handhaving. De verschillende vormen van toezicht en handhaving zijn uitgebreid beschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat de basis vormt voor het onderhavige wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). Toezicht en handhaving wordt hieronder daarom in beknopte vorm behandeld.

5.1Toezicht en handhaving binnen het stelsel

De Minister van BZK houdt stelseltoezicht op het certificeringsstelsel als geheel. Dit toezicht is onder andere geconcretiseerd in de bevoegdheid van de minister om CBI’s aan te wijzen en om die aanwijzingen te schorsen of in te trekken. Schorsen en intrekken is mogelijk wanneer de CBI zich niet houdt aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de aanwijzing, of aan de regels zoals opgenomen in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). De minister kan voor het toezicht en de handhaving eventueel toezichthouders aanwijzen op grond van artikel 93 van de Woningwet.

De RvA houdt eveneens toezicht op de CBI’s, in het kader van de accreditatie. Dit toezicht houdt onder meer in dat de RvA periodiek toetsingen verricht bij de CBI’s om zicht te houden op de naleving van de voorwaarden voor accreditatie. Het actieve toezicht van de minister op CBI’s zal vanwege de rol van de RvA beperkt zijn, en worden vormgegeven in overleg met de RvA.

De CBI’s zullen op hun beurt toezicht moeten houden op de certificaathouders. De basis hiervoor zijn de certificatieschema’s, waarin onder meer is vastgelegd aan welke eisen de certificaathouder moet voldoen en op welke wijze de CBI zal ingrijpen indien de eisen niet worden nageleefd. Bij foutief handelen kan een CBI de certificaathouder waarschuwen of het certificaat schorsen of intrekken.

5.2Toezicht en handhaving van buiten het stelsel

Toezicht en handhaving van buiten het stelsel ligt primair bij het bevoegd gezag (veelal de gemeente). Het bevoegd gezag kan handhavend optreden bij overtreding van het verbod om zonder certificaat werkzaamheden te verrichten aan gasverbrandingstoestellen. Bij constatering van een overtreding kan daarom een herstelsanctie worden opgelegd, zoals een last onder dwangsom. Het bevoegd gezag kan zich daarbij richten tot zowel de installateur (diegene die de werkzaamheden verricht) als de bewoner/eigenaar (diegene die de werkzaamheden laat verrichten). Het bevoegd gezag heeft geen toezichtstaak ten aanzien van de aanwijzing van CBI’s; dat valt, zoals hierboven beschreven, onder de Minister van BZK.

Daarnaast kunnen de bepalingen in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) privaatrechtelijk en strafrechtelijk gehandhaafd worden. Bij privaatrechtelijke handhaving kan gedacht worden aan de bewoner of eigenaar van een woning die op kan komen tegen oneerlijke handelspraktijken, niet-nakoming van een overeenkomst of onrechtmatig handelen van een (installatie)bedrijf. Strafrechtelijke handhaving verloopt via de Wet op de economische delicten, waarin regels krachtens artikel 2 van de Woningwet strafbaar zijn gesteld.

6.Advies, consultatie en notificatie

De afgelopen jaren heeft intensieve afstemming plaatsgevonden met de verschillende vertegenwoordigers uit de sector over de nadere uitwerking van het stelsel van certificering. Naast de overleggen met de branchevereniging Techniek Nederland, heeft afstemming plaatsgevonden in het Overleg Platform Bouwregelgeving (OPB), waarin naast Techniek Nederland onder andere ook MKB-Nederland en Bouwend Nederland vertegenwoordigd zijn. Bij de uitwerking van het stelsel is ook met individuele – door brancheorganisatie Techniek Nederland benaderde – ondernemers gesproken over de werkbaarheid en uitvoerbaarheid van het stelsel in de praktijk.19 In navolging hierop is naar aanleiding van de motie Koerhuis/Ronnes van 22 mei 2019 ook een MKB-toets uitgevoerd.

Van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is een ontwerp gepubliceerd in het kader van de internetconsultatie op www.internetconsultatie.nl. Deze consultatie vond plaats van 8 maart 2019 tot en met 8 april 2019. Er zijn 78 reacties op de internetconsultatie ontvangen. Deze reacties zijn geanalyseerd en er is een rapport gemaakt, dat op www.internetconsultatie.nl is geplaatst.

Daarnaast is het ontwerp in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en is het ontwerp voor advies voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De VNG heeft aangegeven af te zien van een reactie op dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). De ATR en de AP hebben op respectievelijk 4 april 2019 en 9 mei 2019 advies uitgebracht.

De reacties en adviezen hebben op onderdelen geleid tot aanvullingen, verduidelijkingen en/of verbeteringen van het besluit en de toelichting daarbij. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste opmerkingen.

19 De Tweede Kamer is hierover per brief van 27 mei 2019 nader geïnformeerd, Kamerstukken II 35 022, nr. 14.

6.1Overlegplatform Bouwregelgeving

De nadere uitwerking van het wettelijke stelsel in het ontwerpbesluit is op 16 november 2018 besproken in het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Het OPB bestaat uit een onafhankelijke technisch voorzitter en vertegenwoordigers op bestuurlijk niveau van belangenorganisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van bouwwerken en organisaties van toezichthouders of andere deskundigen bij voorgenomen wijzigingen van de bouwregelgeving en doet hier aanbevelingen over aan de Minister van BZK. Omdat bedrijven tijd nodig zullen hebben om de benodigde certificering te verkrijgen, vraagt het OPB in haar advies aan de Minister aandacht voor de tijdsplanning van de uitwerking van het stelsel.

Het OPB geeft aan er vanuit te gaan dat deze tijdsplanning behaald kan worden door de gefaseerde opzet en het overgangsrecht. Dit aandachtspunt is bij het opstellen van dit wijzigingsbesluit betrokken. Ook bij de verdere uitwerking in de ministeriële regeling zal de sector nauw worden betrokken.

6.2Internetconsultatie

6.2.1Internetconsultatie algemeen

Er is in de internetconsultatie verdeeld gereageerd op de nadere uitwerking van het stelsel in het wijzigingsbesluit. Er zijn (installatie)bedrijven die positief reageren op het stelsel vanwege ondeskundigheid en mistanden die zij nu in de praktijk signaleren en er zijn (installatie)bedrijven die zich zorgen maken, met name vanwege de kosten en administratieve lasten die het stelsel voor hen met zich brengt. Vooral kleine bedrijven en ZZP-ers wijzen daar op. Brancheorganisaties zijn vooral positief over het stelsel, maar doen ook voorstellen voor verbeteringen.

6.2.2Werking van het wettelijk stelsel

Sommige partijen vinden dat te veel verantwoordelijkheid wordt gelegd bij de monteur. Zo vinden zij het onterecht dat een monteur die aan een defecte brander werkt ook verantwoordelijk is voor de montage en werking van bijvoorbeeld de rookgasafvoer, omdat deze rookgasafvoer na inbouw niet zichtbaar is. Ook wordt opgemerkt dat het niet zo kan zijn dat een monteur die slechts de batterijen van de ontsteker vervangt meteen ook verantwoordelijk is voor het koolmonoxidevrij opereren van de gehele installatie. In dat verband wordt gevraagd of het wijzigingsbesluit de mogelijkheid biedt om de certificaathouder deelwerkzaamheden te laten melden, waaruit blijkt welke potentieel koolmonoxide gevaar opleverende werkzaamheden hij heeft uitgevoerd en welke niet. Gevraagd wordt een systeem te overwegen waarbij de totale verantwoordelijkheid blijft rusten bij degene die het toestel de eerste keer in gebruik heeft genomen en waarbij vervolgwerkzaamheden aan de eerste ingebruiksteller moeten worden gemeld. Ook wordt gesteld dat niet de certificaathouder of CBI verantwoordelijk is voor een veilige installatie, maar de eigenaar van het bouwwerk. Verder is aangegeven dat de verkoop van gasverbrandingstoestellen aan particulieren en niet-erkende installateurs zou moeten worden verboden en dat verkoop van gasverbrandingsapparatuur alleen mag plaatsvinden aan de erkende of gecertificeerde installateur. Ook is opgemerkt dat dit nieuwe stelsel met bijbehorende lasten te laat komt omdat Nederland toch al van het gas afgaat.

Verder zijn enkele vragen gesteld over de plaatsing en werking van dit stelsel in breder verband. Zo wordt gevraagd of de in de toelichting opgenomen verwijzing naar het nationaal actieplan voor gereglementeerde beroepen correct is, omdat het stelsel niet ziet op persoonscertificatie maar betrekking heeft op de werkzaamheden die een bedrijf uitvoert. Ook is naar voren gebracht dat het niet duidelijk is wat er met het voorgenomen artikel 1.35, zevende lid, (thans artikel 1.36, negende lid) wordt beoogd. Voorgesteld wordt om dit artikel te schrappen, omdat de vergoeding voor de aanvraag van een certificaat een marktgelegenheid is en geen overheidstaak. Voorts wordt aangegeven dat de CBI’s bij procescertificatie niet de taak zouden moeten hebben om een overzicht bij te houden van medewerkers van de certificaathouders die gekwalificeerd zijn voor specifieke werkzaamheden. Die verantwoordelijkheid hoort bij de certificaathouder te liggen; de CBI is niet medeverantwoordelijk voor de kwalificatie van medewerkers van de certificaathouders. Verder wordt onder verwijzing naar paragraaf 2.4 van de toelichting opgemerkt dat het mogelijk is dat een certificatieschema invulling geeft aan aanvullende, niet verplichte eisen. Daarbij wordt aangegeven dat het in een dergelijk geval onduidelijk is hoe moet worden omgegaan met eisen die vallen buiten de aanwijzing in het kader van dit stelsel. Het normalisatie instituut NEN verzoekt in het wijzigingsbesluit ook aandacht te besteden aan normen en richtlijnen.

Met dit stelsel is gekozen voor procescertificering omdat hiermee de veiligheid van installaties na uitgevoerde werkzaamheden het beste wordt geborgd. Binnen dit stelsel van procescertificering is het (installatie)bedrijf verantwoordelijk voor de inbedrijfstelling van de gasverbrandingsinstallatie op locatie. Ook als de uitgevoerde werkzaamheden hier zelf geen betrekking op hebben, moet de installateur van het bedrijf bij inbedrijfstelling van de gasverbrandingsinstallatie controleren of de rookgasafvoer en toevoer van verbrandingslucht en de aansluiting van beiden op het gasverbrandingstoestel veilig zijn en mag hij de installatie pas in bedrijf stellen als de gehele installatie veilig is bevonden. Het stelsel voorziet daarmee in een gedegen controle op de uitgevoerde werkzaamheden en veilige inbedrijfstelling van de installatie als geheel. Het is daarmee ook niet mogelijk om alleen voor een deel van de werkzaamheden of een deel van de installatie de verantwoordelijkheid te dragen. Voor specifieke werkzaamheden zoals aan rookgasafvoeren biedt het stelsel wel de mogelijkheid voor specifieke regelingen. Dit is beschreven in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.37.

Verder wordt opgemerkt dat eenvoudige handelingen, zoals het vervangen van batterijen, die niet leiden tot een risico op koolmonoxidevergiftiging niet onder het stelsel vallen. In de memorie van toelichting (paragraaf 2.3) bij het wetsvoorstel zijn in dit verband nog genoemd het inschakelen van het toestel na een stroomstoring, het gebruiken van de aan/uitknop of het resetten van het toestel.

Met betrekking tot de opmerking dat de verkoop van gasverbrandingstoestellen aan particulieren en niet-erkende installateurs zou moeten worden verboden wordt het volgende opgemerkt. Een dergelijk verbod belemmert de mogelijkheid om een toestel te kopen en een gecertificeerd bedrijf in te huren om dit toestel te plaatsen. Deze belemmering is niet redelijk en gaat ook verder dan nodig is om het beoogde doel, dat gasverbrandingsinstallaties zodanig worden geplaatst en onderhouden dat deze veilig kunnen worden gebruikt, te bereiken.

Voor wat betreft de opmerking dat het stelsel te laat komt, omdat Nederland toch al van het gas afgaat, wordt opgemerkt dat uitfasering van het gas in Nederland voorzien is in de periode tot 2050. Tot die tijd zullen er nog veel gasverbrandingsinstallaties in woningen en gebouwen zijn en blijft certificering van de daaraan verbonden werkzaamheden dus van groot belang.

Voor wat betreft de opmerking over het nationaal actieplan is van belang dat volgens dit plan van beroepsreglementering onder meer sprake is wanneer bij of krachtens de wet normen worden gesteld aan de uitoefening van werkzaamheden. Een vorm hiervan zijn gereserveerde activiteiten. In dit geval zijn dat de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties die onder de reikwijdte van het stelsel vallen; deze mogen alleen worden uitgevoerd als de beoefenaar aan bepaalde eisen voldoet. Omdat hier sprake is van beroepsreglementering in de zin van het actieplan, is verwezen naar de normen hiervan.

Over de vraag naar de bedoeling van artikel 1.35, zevende lid, onder c, (thans artikel 1.36, negende lid) wordt opgemerkt dat het bepalen van de vergoeding die door de CBI gerekend wordt bij de aanvraag van een certificaat primair een marktaangelegenheid is. Het betreft immers de private handeling van het verlenen van een dienst van een bedrijf aan een ander bedrijf. Voornoemde bepaling is niettemin in het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) opgenomen voor het geval de gevraagde vergoedingen door CBI’s dusdanig hoog worden bepaald dat de goede werking van het certificeringsstelsel wordt geschaad.

Ten aanzien van de vraag bij wie de verantwoordelijkheid ligt om een overzicht bij te houden van medewerkers van de certificaathouders die gekwalificeerd zijn, wordt opgemerkt dat deze verantwoordelijkheid ligt bij de gecertificeerde instelling. Op basis van de certificatieschema’s zal deze verplicht zijn een dergelijk overzicht bij te houden. Wel dient, zoals ook beschreven in paragraaf 2.4.2 van de toelichting, de CBI regelmatig te controleren of de gecertificeerde instelling zich aan deze administratieve plicht houdt.

Over de vraag hoe om te gaan met aanvullende eisen van certificatieschema’s die vallen buiten de aanwijzing in het kader van dit stelsel, wordt het volgende opgemerkt. Elk schema dat minimaal voldoet aan de eisen gesteld bij en krachtens dit wijzigingsbesluit komt voor aanwijzing in aanmerking, ook als het schema nog aanvullende eisen bevat die niet op dit wijzigingsbesluit gebaseerd zijn. Een certificaathouder dient voor het behalen of behouden van het certificaat aan alle eisen uit het schema te voldoen, dus ook eventuele aanvullende eisen. De sanctie voor het niet voldoen aan de aanvullende eisen zal moeten worden vastgelegd in het certificatieschema. Indien een certificaathouder voldoet aan de eisen van het schema die gebaseerd zijn op dit wijzigingsbesluit, maar niet aan de aanvullende eisen, kan diens certificaat dus – indien het betrokken certificatieschema dat als sanctie voorschrijft – worden ingetrokken.

Met betrekking tot het verzoek van NEN met betrekking tot normen en richtlijnen wordt opgemerkt dat hier in de ministeriële regeling aandacht aan zal worden besteed.

6.2.3Aan te wijzen CBI’s

In een van de reacties wordt voorgesteld om voorlopig alleen InstallQ aan te wijzen als CBI, omdat andere potentiële partijen niet onafhankelijk zouden zijn. Een andere partij pleit voor een gelijkwaardigheidsstelling van de activiteiten voor reeds door SCIOS gecertificeerde bedrijven omdat deze bedrijven al ruimschoots voldoende kennis hebben van de veiligheidsaspecten van de beoogde werkzaamheden/inspecties. Verder wordt door de Gasunie verzocht om aan het stelsel (naast de NEN-EN-ISO/IEC 17065) ook de mogelijkheid van accreditatie toe te voegen volgens de NEN-EN-ISO/IEC 17020. Daarmee zou ook de inspectiedienst van de Gasunie als CBI in het kader van dit stelsel kunnen worden aangewezen.

Het voorgenomen stelsel biedt aan alle partijen die voldoen aan de gestelde eisen de mogelijkheid om als CBI voor het stelsel te worden aangewezen. Een belangrijke eis is dat de CBI door de Raad voor Accreditatie is geaccrediteerd. Hierbij controleert de Raad of CBI’s deskundig, onpartijdig en onafhankelijk zijn en voldoen aan de van toepassing zijnde norm voor accreditatie. De onafhankelijkheid van CBI’s is hiermee gewaarborgd. Voor procescertificering geldt als norm voor accreditatie de NEN-EN-ISO/IEC 17065. Het betreft hier beheersing van het werkproces (installatie, onderhoud en reparatie) tot en met inbedrijfstelling van de installatie. De door SCIOS en de Gasunie genoemde normen voor accreditatie betreffen niet procescertificering. De door SCIOS gecertificeerde bedrijven beschikken over een managementsysteemcertificaat. Daarin ontbreken zaken die voor het onderhavige stelsel van belang zijn, zoals normen voor installatie en reparatie. De door de Gasunie genoemde norm betreft inspectie (eenmalige of periodieke toetsing tegen grenswaarden) en niet beheersing van het werkproces zoals met het onderhavige stelsel beoogd. Deze normen kunnen daarom niet onder het stelsel vallen.

6.2.4Het wettelijk stelsel versus bestaande erkenningen en certificeringen

Door (installatie)bedrijven wordt regelmatig aangegeven dat een goede erkenningsregeling met inzet van vakkundig personeel (vakdiploma’s) en met de juiste controles voldoende is om de veiligheid van installaties te borgen. Een aantal van hen geeft ook aan er vanuit te gaan dat bedrijven met een bestaande erkenning of certificering gewoon hun werk kunnen blijven uitvoeren.

De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) heeft in haar onderzoeksrapport geconstateerd dat de verschillende vrijwillige kwaliteitslabels zoals keurmerken, erkenningen en certificeringen te weinig garantie bieden voor daadwerkelijk vakbekwame aanleg en veilig onderhoud door installateurs. De OvV heeft daarom de aanbeveling gedaan een wettelijk verplichte regeling voor installateurs op te stellen, waarin de vakbekwaamheid van zowel het bedrijf als van de monteurs wordt geborgd en de installatie gecontroleerd wordt alvorens het toestel (opnieuw) in bedrijf wordt gesteld. Dit houdt tevens in dat bij inwerkingtreding van het verbod in artikel 1.35, werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties alleen nog mogen worden uitgevoerd door bedrijven die daarvoor op basis van dit stelsel zijn gecertificeerd. Bestaande erkenningen of certificaten zijn dan niet meer voldoende om deze werkzaamheden te mogen blijven uitvoeren. Voor erkennings- en certificeringsregelingen die voldoen aan de in het kader van dit stelsel gestelde eisen geldt dat die ook voor dit stelsel kunnen worden aangewezen. Bedrijven die al voldoen aan de gestelde eisen kunnen zodoende ook onder het nieuwe stelsel worden gecertificeerd zodat ze hun werkzaamheden kunnen blijven uitoefenen.

6.2.5Overgangsperiode

Opgemerkt wordt dat, indien de certificeringsschema’s niet direct beschikbaar zijn bij inwerkingtreding van het stelsel, de voorgenomen overgangstermijn van één jaar voor de CBI’s om geaccrediteerd te worden waarschijnlijk niet voldoende zal zijn. In dit verband wordt voorgesteld om ook te voorzien in een termijn waarbinnen de certificatieschema’s beschikbaar moeten worden gesteld. Voorts wordt met betrekking tot de beoogde overgangstermijn gevraagd of potentieel nieuwe CBI’s na één jaar na de inwerkingtreding tot de markt kunnen toetreden. Techniek Nederland noemt een benodigde overgangsperiode van minimaal anderhalf jaar, zodat er voldoende tijd is voor technici om het theorie- en praktijkexamen af te leggen en zich eventueel te laten bijscholen.

Voor goede implementatie van het stelsel in de praktijk is het van belang dat partijen voldoende tijd hebben om zich hierop voor te bereiden. Omdat is aangeven dat een overgangsperiode van één jaar daarvoor niet voldoende is, wordt de overgangsperiode voor accreditatie van CBI’s vastgesteld op anderhalf jaar na inwerkingtreding van het stelsel. Een termijn waarbinnen certificatieschema’s beschikbaar moeten worden gesteld is niet wenselijk.

Het stelsel biedt namelijk de mogelijkheid tot meerdere certificatieschema’s afhankelijk van de uit te voeren werkzaamheden (bijvoorbeeld voor nieuwbouw, onderhoud, vervanging en rookgasafvoeren) en het moet mogelijk blijven om daar vanuit de markt nieuwe schema’s aan toe te voegen. Een termijn waarbinnen certificatieschema’s moeten zijn ingediend past daar niet bij. Met betrekking tot de opmerking over de koppeling van artikel 1.36, tweede lid, met artikel 9.2, twaalfde lid, en de ruimte die dit laat voor nieuwe instellingen om na de overgangsperiode in aanmerking te komen tot aanwijzing als CBI wordt het volgende opgemerkt. De uitzondering zoals vastgelegd in deze bepalingen zorgt ervoor dat de introductie van het certificeringsstelsel geen vertraging oploopt. Een accreditatie neemt immers enige tijd in beslag. Aan een dergelijke uitzondering is geen behoefte als het stelsel volledig in werking is. Nieuwe potentiële CBI’s kunnen ook daarna toetreden tot deze certificeringsmarkt, maar dienen dan wel (onder meer) geaccrediteerd te zijn.

Techniek Nederland wijst op een overgangsperiode voor examinering en eventuele bijscholing van technici. Met deze opmerking zal rekening worden gehouden bij de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit (Stb 2020, 348), zodat gewaarborgd is dat er voldoende tijd ligt tussen de bekendmaking van de gestelde eisen aan technici en de inwerkingtreding van dit stelsel.

6.2.6Reikwijdte van het stelsel

Door een aantal partijen is opgemerkt dat het gevaar van koolmonoxide niet alleen optreedt bij gebouwgebonden installaties, maar ook in andere situaties en bij andere verbrandingsinstallaties. In dat verband is gevraagd om ook gasverbrandingsinstallaties in bijvoorbeeld woonboten, tenten en schepen op te nemen in het stelsel. Daarbij is ook gevraagd om andersoortige gasverbrandingsinstallaties in het stelsel op te nemen, zoals gasverbrandingstoestellen in de horeca, wokbranders en broodovens in bakkerijen. Verder wordt opgemerkt dat het aantal mobiele gasverbrandingsinstallaties zal toenemen en daarmee ook de risico’s met koolmonoxide. Eén installateur doet de suggestie om in 2020 en volgende jaren stapsgewijs de 100 kW norm naar beneden bij te stellen, zodat binnen een paar jaar alle verbrandingsinstallaties kunnen worden gekeurd door een daarvoor gecertificeerd bedrijf. Ook wordt verzocht om een uitzondering op te nemen voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties voor zover deze geplaatst zijn in onbemande en goed geventileerde (stations-) gebouwen. Daarnaast pleit een partij ervoor dat middendruk propaangasinstallaties met terugwerkende kracht moeten voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Inspectie en periodieke controle van deze installaties moet volgens deze partij ook worden vermeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Verder is door een aantal partijen opgemerkt dat gasleidingen integraal onderdeel zijn van het gasverbrandingstoestel en dat het van belang is dat ook de aanleg van en werkzaamheden aan gasleidingen door vakkundige en gecertificeerde personen uitgevoerd worden overeenkomstig de voorschriften in het Bouwbesluit 2012. Een andere partij merkt op dat asbest rondom de gasverbrandingsinstallatie ook een risico vormt. Verder geeft de Nederlandse vereniging van Biomassa Ketel Leveranciers (NBKL) aan betrokken te willen worden bij de overweging van de eventuele uitbreiding van het stelsel met biomassa gestookte ketels. Vanuit het oogpunt van circulariteit is voorts gevraagd om de verbodsbepaling uit artikel 1.34 (thans 1.35) van het installeren van gasverbrandingstoestellen zonder certificering niet te beperken tot nieuwe toestellen, maar ook betrekking te laten hebben op gebruikte toestellen die worden geïnstalleerd.

Het wettelijk stelsel heeft betrekking op gasverbrandingsinstallaties in bouwwerken als bedoeld in Woningwet. Hierbij gaat het om alle vormen van installaties (het gasverbrandingstoestel inclusief de luchttoevoer en rookgasafvoer) voor ruimteverwarming of warmtapwaterbereiding die onderdeel uitmaken van bouwwerken, zoals cv-ketels, geisers, gasboilers, moederhaarden en gas-sfeerhaarden. Caravans, tenten en schepen zijn geen bouwwerken in de zin van de Woningwet en vallen daarom niet onder het stelsel. Woonboten en stacaravans daarentegen zijn wel bouwwerken in de zin van de Woningwet en maken dus wel deel uit van het stelsel. Verder vallen zoals toegelicht in artikel 2.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, werkzaamheden aan niet-gebouwgebonden (verwarmings-)voorzieningen zoals heteluchtkanonnen, terraskachels en andere losse gaskachels, gasfornuizen en gaskooktoestellen niet onder de reikwijdte van het stelsel. Dit geldt ook voor frituurovens, wokbranders, broodovens in bakkerijen en andersoortige (mobiele) gasverbrandingsinstallaties.

Met betrekking tot de suggestie om in 2020 en volgende jaren stapsgewijs de grens van 100 kW naar beneden bij te stellen, wordt opgemerkt dat in het stelsel wordt aangesloten bij het Activiteitenbesluit milieubeheer. Indien de grens daarin lager wordt vastgesteld werkt dat automatisch door in het onderhavige wijzigingsbesluit. Verder kan worden opgemerkt dat de borging van de veiligheid voor werknemers van gasverbrandingsinstallaties die beroepsmatig worden gebruikt, al beoogd is in Arbeidsomstandighedenwetgeving. Met betrekking tot het verzoek om een uitzondering op te nemen voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties in onbemande en goed geventileerde (stations-) gebouwen wordt opgemerkt dat het stelsel niet voorziet in dergelijke uitzonderingen. Voor alle hiervoor genoemde gebouwgebonden gasverbrandingsinstallaties geldt dat werkzaamheden daaraan alleen mogen worden uitgevoerd door bedrijven die daarvoor gecertificeerd zijn. Verder is het zo dat gasverbrandingsinstallaties die gebruik maken van andere gassoorten dan aardgas, zoals propaangas, ook onder het stelsel vallen, aangezien ook deze andere gassoorten risico geven op incidenten met koolmonoxide. Bij waterstof bestaat voornoemd risico niet, waardoor installaties op waterstof niet onder het stelsel vallen. Gasleidingen en werkzaamheden daaraan vallen niet onder de reikwijdte van het stelsel, omdat deze geen risico geven op incidenten met koolmonoxide. Ook voor asbest geldt dat dat geen risico geeft op incidenten met koolmonoxide. Voor werkzaamheden waarbij asbest aanwezig is, gelden vanwege de gezondheid en veiligheid bovendien stringente eisen vanuit onder andere het Productenbesluit asbest en het Arbeidsomstandighedenbesluit. Er is geen aanleiding om in verband met asbest nadere voorwaarden op te nemen in onderhavig stelsel. Met betrekking tot het verzoek van de NBKL om betrokken te worden bij de overweging van de eventuele uitbreiding van het stelsel met biomassa gestookte ketels, wordt opgemerkt dat wanneer deze eventuele uitbreiding aan de orde is, daarover afstemming zal plaatsvinden met alle relevante partijen en dus ook met de NBKL.

Aan het verzoek om in het kader van circulariteit ook de installatie van gebruikte gastoestellen onder het stelsel te laten vallen is gehoor gegeven door in artikel 1.34, tweede lid, (thans 1.35, tweede lid) niet meer te spreken over «nieuwe» toestellen, omdat er met het oog op de doelstelling van dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) geen reden is om onderscheid te maken tussen installatie van nieuwe gasverbrandingstoestellen en reeds gebruikte toestellen. Ook wordt hiermee recht gedaan aan de circulaire economie en het hergebruik van materialen, hetgeen past in het Rijksbrede programma Circulaire Economie: «Nederland circulair in 2050». 20

20 Kamerstukken II 2015/16, 32 852, nr. 33.

6.2.7Kosten van het stelsel voor kleine bedrijven en ZZP-ers

Opgemerkt wordt dat het overgrote deel van de installatiebranche bestaat uit kleine installateurs en ZZP-ers en dat het stelsel daarom ook voor hen betaalbaar moet blijven. Techniek Nederland merkt daarom op dat de certificering zo eenvoudig mogelijk van opzet moet zijn, de administratieve werkzaamheden beperkt moeten blijven en de kosten laag. Daarbij wordt door Techniek Nederland gedacht aan een driejaarlijkse organisatieaudit en een beperkt aantal controles van uitgevoerde werkzaamheden. InstallQ pleit er in dit verband voor dat de mogelijkheid wordt geopend voor certificering via een collectief, zodat kleinere bedrijven hun werkzaamheden kunnen blijven uitvoeren zonder dat tekort wordt gedaan aan de kwaliteit en veiligheid van de installaties.

Een van de uitgangspunten bij het wettelijk stelsel is dat het goed uitvoerbaar moet zijn voor kleine bedrijven en ZZP-ers. Het stelsel wordt daarom, rekening houdend met de uitgangspunten in het kabinetsstandpunt over conformiteitsbeoordeling en accreditatie, zo beperkt mogelijk vormgegeven. Hiermee wordt ruimte gelaten aan de markt om uitvoering te geven aan het stelsel op een wijze die goed aansluit bij de werkzaamheden in de praktijk. Hiermee kunnen kosten worden bespaard. Een voorbeeld hiervan zijn de verschillende certificatieschema’s die in het kader van dit stelsel kunnen worden aangewezen, bijvoorbeeld specifiek voor ZZP-ers. Belangrijk element van een dergelijk schema is de controle op de uitgevoerde werkzaamheden. Het gaat hierbij enerzijds om controle van de installatie door een vakbekwaam persoon alvorens deze (opnieuw) in bedrijf wordt gesteld en anderzijds om het private toezicht door de CBI op certificaathouders en uitgevoerde werkzaamheden door middel van steekproeven. De omvang van deze steekproeven bepaalt in belangrijke mate de kosten van het stelsel. Over de mogelijkheden om deze kosten te beperken vindt binnen de sector afstemming plaats tussen Techniek Nederland, schemabeheerders en CBI’s. Voorop daarbij staat dat de grootte van de steekproef groot genoeg moet zijn voor een getrouw beeld van de uitgevoerde werkzaamheden en daarmee van de veiligheid van deze installaties. Daarnaast is in het stelsel ruimte voor de sector opgenomen om collectieven in te zetten die kleine bedrijven en ZZP-ers kunnen ondersteunen bij de inbedrijfsteling van installaties na uitgevoerde werkzaamheden. Dit ontslaat deze bedrijven echter niet van de verplichting om gecertificeerd te zijn voor het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties.

6.2.8Vakbekwaamheid

Techniek Nederland vraagt het door haar ontwikkelde «Vakpaspoort» waarmee een monteur zijn vakbekwaamheid kan aantonen, in de lagere regelgeving te verankeren. Hierdoor kunnen de administratieve lasten voor bedrijven en ZZP’ers worden verlaagd. Daarnaast wijst Techniek Nederland op het belang om op zo kort mogelijke termijn de ministeriële regeling met de vakbekwaamheidseisen bekend te maken. Stichting InstallQ merkt hierbij op dat, gezien de daar aanwezige kennis, deze eisen in nauw overleg met de sector moeten worden vastgesteld. Door een aantal (installatie)bedrijven wordt opgemerkt dat nog niet duidelijk is welke opleidingseisen worden gesteld en hoe bedrijven op korte termijn mensen kunnen bijscholen. Ook wordt opgemerkt dat wanneer de eis is om op MBO-4 niveau opgeleid te zijn er dan een capaciteitsprobleem zal zijn voor bijscholing. Verder wordt door partijen opgemerkt dat goede scholing belangrijk is. In een aantal gevallen wordt ook opgemerkt dat de nieuwe wet niets zegt over de vakbekwame personen in het bedrijf en ook dat een certificering van het bedrijf niets zegt over vakbekwaamheid van de personen die daar werkzaam zijn. Mogelijke andere ongelukken dan met koolmonoxide als gevolg van gebrek aan vakmanschap lijken daarmee bijkomend. Verschillende installateurs vragen in dit verband of met het nieuwe stelsel hun behaalde vak- en middenstanddiploma’s geldig blijven. Anderen geven aan dat ze als ervaren vakman vrijstelling zouden moeten krijgen of dat ze als bestaand (installatie)bedrijf met voldoende kennis en scholing van personeel hun werk moeten kunnen blijven doen.

De noodzakelijke competenties met betrekking tot koolmonoxide waarover een monteur moet beschikken worden vastgelegd in een ministeriële regeling. Deze competenties worden in afstemming met de sector opgesteld en kunnen vervolgens in door de sector op te stellen certificatieschema’s worden doorvertaald in concrete opleidings- en vakbekwaamheidseisen. Door alleen de noodzakelijke competenties in de ministeriële regeling vast te leggen wordt ruimte gegeven aan de sector om bestaande opleidingen aan te passen of nieuwe opleidingen te ontwikkelen, ook op het gebied van bijscholing. Daarbij is het zo dat bedrijven anderhalf jaar de tijd krijgen om zich op de verbodsbepaling voor te bereiden en de vaak al beschikbare vakbekwaamheid uit te breiden met de benodigde vakbekwaamheid op het gebied van koolmonoxide. Van vrijstelling van de gevraagde competenties en vakmanschap op het gebied van koolmonoxide kan geen sprake zijn. Iedereen die een gasverbrandingsinstallatie na uitgevoerde werkzaamheden (opnieuw) in bedrijf stelt, moet aan de noodzakelijke competenties en vakbekwaamheidseisen voldoen. Binnen de sector vindt de borging van de vereiste vakbekwaamheid plaats via reguliere opleidingsroutes. Daarvoor zijn binnen de sector inmiddels de nodige stappen gezet. Voor monteurs die al in de bedrijven werkzaam zijn, is door de sector een instrument ontwikkeld om de vakbekwaamheid te toetsen en daarin ook examens af te leggen. Om de benodigde kennis op peil te houden is permanente educatie daar onderdeel van. De ministeriële regeling waarin de noodzakelijke competenties worden vastgelegd zal zo spoedig mogelijk nadat het wijzigingsbesluit 9Stb. 2020, 348) is vastgesteld worden opgesteld. Met betrekking tot het door Techniek Nederland ontwikkelde Vakpaspoort wordt opgemerkt dat dat een goed initiatief kan zijn voor het aantonen van vakbekwaamheid, maar dat dit niet zal worden voorgeschreven omdat de sector de ruimte moet hebben om ook andere initiatieven te ontwikkelen die voldoen aan de minimumeisen.

6.2.9Onderhoud

Gepleit wordt voor verplicht periodiek onderhoud aan gasverbrandingstoestellen (bijvoorbeeld door middel van een APK). Een aantal installateurs doet daarbij de suggestie een controlerende instantie of partij (met sanctiebevoegdheid) installaties te laten keuren. In één reactie wordt daarbij voorgesteld om ook de bouwkundige kwaliteit van het gebouw te bekijken.

In overeenstemming met de aanbeveling van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) is ervoor gekozen om periodieke keuringen van gasverbrandingstoestellen niet te verplichten. Uit het onderzoek van de OvV blijkt namelijk dat een dergelijke verplichting grote praktische implicaties met zich brengt en een aanzienlijke lastenverzwaring, waarbij het zo is dat veel bewoners en eigenaren hun verantwoordelijkheid al nemen door regelmatig onderhoud te laten plegen aan hun gasverbrandingsinstallatie. Daarnaast, zo geeft de OvV in haar onderzoeksrapport aan, zal door onderhavig stelsel de veiligheid van gasverbrandingsinstallaties al sterk toenemen. Ook periodieke keuringen met betrekking tot de bouwkundige kwaliteit van gebouwen zal niet worden voorgeschreven.

6.2.10Koolmonoxidesensoren

Warmteservice Group BV doet de suggestie voor een verplichte (door de producent in te bouwen) koolmonoxidesensor bij elk gasverbrandingstoestel.

De ontwikkeling en toepassing vanuit de sector van dergelijke systemen is lovenswaardig. Dergelijke systemen kunnen een aanvulling zijn op het beoogde stelsel, maar niet een alternatief daarvoor. Bij het wettelijk stelsel staat immers de veiligheid van de gasverbrandingsinstallatie zelf voorop, door het stellen van proceseisen aan de uit te voeren werkzaamheden en aan de inbedrijfsstelling van de installatie.

6.2.11Meldplicht (bijna-)ongevallen

Opgemerkt wordt dat de meldplicht dient te worden uitgebreid met technische gebreken aan het gasverbrandingstoestel, de luchttoevoer en de rookgasafvoer en de uitmonding daarvan. Ook wordt opgemerkt dat het nodig is om de hoeveelheid koolmonoxide (in PPM) waarbij een meldplicht geldt te definiëren door het vaststellen van grenswaarden voor het koolmonoxideniveau in de ruimte en in de rookgassen van open en gesloten verbrandingstoestellen. Verder wordt opgemerkt dat in het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) of de toelichting daarbij de noodzaak en bevoegdheid om onmiddellijk actie te ondernemen, zoals het afsluiten van de gaskraan of ontruiming van de woning, wordt gemist. Ook wordt de suggestie gedaan om het melden van ongevallen verplicht voor te schrijven in het certificatieschema, zodat de CBI kan controleren of een instelling een werkwijze heeft opgesteld voor het handelen in onveilige situaties.

De opmerking om de meldplicht voor (bijna-)ongevallen uit te breiden met technische gebreken aan het gasverbrandingstoestel, de luchttoevoer en de rookgasafvoer en de uitmonding daarvan, sluit aan bij het advies van het ATR. Aan het einde van deze paragraaf wordt nader ingegaan op het advies van het ATR. Met betrekking tot het stellen van grenswaarden (in PPM) aan het koolmonoxideniveau in een ruimte en in de rookgassen van gasverbrandingsinstallaties wordt hier opgemerkt dat in de ministeriële regeling hieraan invulling zal worden gegeven en met betrekking tot de te ondernemen acties bij (bijna-)ongevallen of andere gevaarlijke situaties, is van belang dat het aan het bevoegd gezag is om te bezien welke acties moeten worden ondernomen. De suggestie om het melden van ongevallen verplicht voor te schrijven in het certificatieschema is niet overgenomen. Met de meldplicht in artikel 1.38 wordt afdoende gezorgd voor melding van de daarin benoemde onveilige situaties. Daarbij wordt de meldplicht voldoende duidelijk geacht waardoor het voorschrijven van een werkwijze voor deze melding achterwege kan worden gelaten. Het naast de meldplicht voorschrijven van deze plicht in de certificatieschema’s leidt bovendien tot extra administratieve lasten voor zowel de CBI als de gecertificeerde instelling.

6.2.12Meldplicht vervangen/afmelden installaties

Door meerdere partijen wordt gevraagd om centrale registratie van afgemelde werkzaamheden en inbedrijfstellingen. Daarmee is dan bekend waar gasverbrandingstoestellen zijn geïnstalleerd en wat de onderhoudshistorie is van deze gasverbrandingstoestellen. Met betrekking tot een centrale database wordt er tevens voor gepleit om deze te combineren voor meerdere soorten gebouwinstallaties waar nu een wettelijke onderhoudsregistratie of veiligheidsinspectie van toepassing is (zoals bijvoorbeeld ook bij airco-installaties). Aan de andere kant wordt gewezen op onnodige administratieve druk en kosten voor installateurs en wordt ervoor gepleit om niet met een afmeldsysteem te werken, maar steekproefsgewijze inspecties uit te voeren bij de certificaathouder.

Een centrale landelijke registratie van ketels en afmeldingen is niet nodig om het beoogde doel van de wettelijke verplichting te bereiken. Het wettelijk stelsel voorziet wel in afmeldingen van werkzaamheden bij de afzonderlijke CBI’s ten behoeve van steekproefcontroles op de goede werking van het stelsel. Het staat de sector echter vrij om zelf een centrale registratie van installaties op te zetten.

6.2.13Openbaar register

Vanuit de installatiebranche wordt verzocht bij het zorgdragen voor een openbaar register van aangewezen certificerende instellingen, certificatieschema’s en certificaathouders, bestaande registers te gebruiken. Voorts wordt de vraag gesteld of de gegevens van alle gecertificeerde vestigingen ook worden opgenomen in het register.

Het wettelijk stelsel voorziet in een (online) openbaar register met in het kader van het stelsel gecertificeerde bedrijven en aangewezen certificatieschema’s en CBI’s. Met dit openbaar register wordt het voor eigenaren van woningen en gebouwen zo gemakkelijk mogelijk gemaakt om te beoordelen voor welk gecertificeerd (installatie)bedrijf zij kunnen kiezen en wordt tevens inzichtelijk gemaakt welke certificatieschema’s hierbij van toepassing zijn en welke CBI’s daar uitvoering aan geven. De gegevens die in het openbaar register worden opgenomen betreffen alleen zakelijke gegevens: bedrijfsnaam, het KvK-nummer en, op basis van vrijwilligheid, de gemeente waarin het bedrijf is gevestigd. Dit laatste biedt ruimte aan bedrijven die in meerdere gemeenten een vestiging hebben om ook de verschillende vestigingen in het register op te laten nemen. Voor de goede werking van het stelsel is er geen noodzaak om andere bedrijfsgegevens of bijzondere persoonsgegevens in het register op te nemen. Het staat partijen vrij om aanvullend op het wettelijk stelsel bestaande registers te betrekken.

6.2.14Informatie-uitwisseling

Techniek Nederland merkt op om het mogelijk te maken om nadere eisen te stellen aan de uitwisseling van informatie tussen certificaathouders, CBI’s, het ministerie en bevoegd gezag, zodat standaarden kunnen worden aangewezen.

In het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is reeds geregeld dat nadere regels gesteld kunnen worden over de uitwisseling van informatie tussen certificerende instellingen onderling en met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; daarin is ruimte voor eventuele gewenste standaarden. De informatie-uitwisseling met en tussen andere genoemde betrokkenen als de CBI’s en het bevoegd gezag is toegesneden op hun in het wijzigingsbesluit toebedeelde taken en direct in het besluit zelf geregeld. Mede om recht te doen aan de in het wijzigingsbesluit vastgelegde waarborgen voor privacy, is het stellen van nadere regels op dit vlak in lagere regelgeving niet wenselijk. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat ook deze organen gebruik kunnen maken van de informatie in het openbaar register.

6.2.15Toezicht en handhaving

Door zowel brancheorganisaties als installateurs wordt aandacht gevraagd voor de rol van het bevoegd gezag. Opgemerkt wordt dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen biedt voor adequate handhaving en dat het daarom de verwachting is dat gemeenten hier onvoldoende prioriteit aan zullen geven. Techniek Nederland stelt daarom voor dat de Autoriteit Consument en Markt (of een andere overheidsinstantie) erop toeziet dat bedrijven die via hun website kenbaar maken cv-ketels te plaatsen en te onderhouden, maar niet beschikken over een certificaat, worden gesanctioneerd. Ook wordt opgemerkt dat er in het voorgenomen stelsel geen minimumeisen worden gesteld aan het toezicht op de certificaathouders. Met betrekking tot de certificatieschema’s waarin onder meer is vastgelegd op welke wijze de CBI zal ingrijpen indien de eisen niet worden nageleefd, wordt opgemerkt dat duidelijk moet worden omschreven wanneer sprake is van een waarschuwing, schorsing of intrekking van het certificaat. Daarbij wordt voorgesteld bij een zeer ernstige fout of een zeer grote tekortkoming het certificaat direct te schorsen.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel en in de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer is de rol van het bevoegd gezag in het stelsel beschreven. Hierover heeft afstemming plaatsgehad met de VNG. Hierin is aangegeven dat het stelsel al veel prikkels heeft om overtreding van de verbodsbepaling te ontmoedigen. Voor die situaties dat er aanleiding is voor gemeentelijk optreden heeft de gemeente haar handhavingsinstrumentarium beschikbaar. De gemeente kan bijvoorbeeld bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen toetsen of de werkzaamheden worden uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf of kan handhavend optreden naar aanleiding van meldingen dat in een woning werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties worden uitgevoerd door een niet-gecertificeerd bedrijf. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) houdt toezicht op oneerlijke handelspraktijken. Daaronder valt ook het zonder toestemming gebruiken van een certificaat. De ACM kan daarvoor in voorkomende gevallen boetes opleggen. Verder is het aan CBI’s om erop toe te zien dat certificaathouders zich houden aan de werkwijze zoals voorgeschreven in de certificatieschema’s. Bij de aanwijzing van een certificatieschema in het kader van het stelsel zal er ook op worden getoetst of voldoende aannemelijk is gemaakt dat het toezicht op certificaathouders voldoende is ingevuld. Met betrekking tot de opmerking dat duidelijk moet worden omschreven wanneer sprake is van een waarschuwing, schorsing of intrekking van een certificaat door een CBI wordt opgemerkt dat dit primair aan de CBI’s is om nader in te vullen. Dit is immers een verplicht onderdeel van het certificatieschema (artikel 1.37, vierde lid, onder e). Hiermee kan ook maatwerk worden geleverd. Wel wordt in gevallen van surseance van betaling en faillissement in het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) voorgeschreven dat het certificaat geschorst of ingetrokken wordt. Dit zijn namelijk in algemene zin situaties waarin het beschikken over een geldig certificaat onwenselijk is.

6.2.16Publiekscampagne en beeldmerk

Gewezen wordt op het belang van een communicatiecampagne vanuit de overheid om consumenten ervan te overtuigen dat zij een gecertificeerd bedrijf moeten inschakelen. Daarbij wordt aangegeven dat de zichtbaarheid van gecertificeerde bedrijven belangrijk is en dat het daarom voor de hand ligt om het al bestaande OK CV beeldmerk voor veilige en energiezuinige cv-installaties te hanteren.

Dit belang wordt onderschreven. Het wettelijk stelsel voorziet in een communicatiecampagne vanuit de overheid naar consumenten. Het stelsel voorziet ook in een campagne gericht op de installatiebranche; daarvoor ligt het initiatief bij de sector zelf. Het wettelijk stelsel voorziet daarnaast in een door de installateur verplicht te voeren beeldmerk, waarmee de installateur aan de klant kan aantonen gecertificeerd te zijn om de werkzaamheden uit te voeren. Dit beeldmerk wordt in afstemming met de sector vastgesteld en bij ministeriële regeling vastgelegd.

6.2.17Monitoring en evaluatie

Techniek Nederland stelt voor om vanaf de ingangsdatum van de wetswijziging de effecten van het stelsel te meten, met de mogelijkheid tot bijsturing indien dat noodzakelijk blijkt. Daarnaast stelt Techniek Nederland voor om twee jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging de wettelijke regeling te evalueren.

Het wettelijk stelsel voorziet in monitoring van de effecten van het stelsel vanaf het moment dat het stelsel in werking treedt. Deze monitoring vindt plaats op basis van toezicht en steekproeven in de praktijk. Bij dit stelsel is echter sprake van een gefaseerde inwerkingtreding om partijen (schemabeheerders, CBI’s en bedrijven) voldoende tijd te geven om zich op de verbodsbepaling voor te bereiden. Vanaf het moment dat het stelsel volledig in werking is kan de effectiviteit ervan goed worden gemeten. Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag is aangegeven, is het gebruikelijk om een wetswijziging na vijf jaar te evalueren. Deze termijn geldt als uitgangspunt om te waarborgen dat er voldoende tijd is verstreken na een wijziging om de effecten daarvan adequaat in beeld te brengen. Op grond van het amendement van Koerhuis/Ronnes 21 zal de evaluatie van dit stelsel echter plaatsvinden binnen drie jaar na inwerkingtreding van het stelsel.

21 Kamerstukken II 2018/2019, 35 022, nr. 8.

6.3MKB-toets

Op 8 oktober 2019 heeft een panelgesprek (MKB-toets) met 9 installatiebedrijven uit het midden- en kleinbedrijf plaatsgevonden. Ook Techniek Nederland was hierbij aanwezig. De deelnemers aan het panelgesprek waren overwegend positief over het voorgenomen stelsel. Zij gaven aan dat het stelsel belangrijk is om misstanden zoals die nu in de praktijk worden ervaren tegen te gaan. De belangrijkste in het panelgesprek gemaakte opmerkingen betroffen de kosten van het stelsel voor de kleine installateur, de in het kader van het stelsel vereiste competenties van de installateur, de handhaving van het stelsel en de invoeringstermijn van de verbodsbepaling (overgangsperiode).

Bij de kosten van het stelsel en de vereiste competenties bleek dat het voor de deelnemers onvoldoende duidelijk is dat alleen de monteur die de inbedrijfsstelling doet over de vereiste competenties moet beschikken en dat het dus altijd mogelijk blijft om voor specifieke werkzaamheden leerling monteurs en andere lager geschoolde monteurs in te zetten. Dit is in het gesprek nader toegelicht.

In het panelgesprek is door het ministerie ook een nadere toelichting gegeven op het door Sira Consulting uitgevoerde nadere onderzoek naar de regeldrukeffecten (zie paragraaf 4.2). Uit dit nadere onderzoek waarin de regeldrukeffecten inzichtelijk zijn gemaakt naar type/grootte bedrijf, komt naar voren dat gemiddeld genomen de effecten niet tot grote verschillen leiden tussen enerzijds zzp-ers en microbedrijven en anderzijds kleine- en middelgrote bedrijven. Maar ook dat de verschillen in tarieven die in de praktijk door bedrijven worden gehanteerd sterk kunnen variëren. De deelnemers aan het panelgesprek gaven aan zich hierin te herkennen.

Het panelgesprek heeft geleid tot meer duidelijkheid over het stelsel bij de deelnemers en heeft geen aanleiding gegeven tot inhoudelijke aanpassingen. In het gesprek is door de deelnemers gevraagd om goede voorlichting aan consumenten en de installatiesector. Voor zowel installateurs als eigenaren van installaties moet duidelijk zijn dat na volledige inwerkingtreding van het stelsel het verboden en dus strafbaar is om werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties uit te voeren, of te laten uitvoeren zonder dat wordt beschikt over een daartoe geldig certificaat. Door het ministerie is aangegeven dat de voorgenomen consumentencampagne en campagne gericht op de installatiebranche hier invulling aan zullen geven. Door de deelnemers is hierbij aangegeven dat het belangrijk is om in deze campagne het belang van periodiek en goed onderhoud te benadrukken. Daarbij is erop gewezen dat het bij koolmonoxide niet alleen om de veiligheid van jezelf gaat, maar ook om de veiligheid van anderen (medebewoners en buren). Het ministerie onderschrijft dit en geeft aan dat dit bij de campagne wordt meegenomen. De deelnemers aan het panelgesprek geven verder aan dat voor installatiebedrijven een overgangsperiode van één jaar na inwerkingtreding van het wettelijk stelsel waarschijnlijk voldoende zal zijn om zich goed voor te bereiden en zich te laten certificeren. In dit verband heeft de Raad voor Accreditatie (RvA) laten weten dat een overgangsperiode van anderhalf jaar nodig is om de voor certificering vereiste stappen te zetten. Behalve dat het om een groot aantal installatiebedrijven gaat dat moet worden gecertificeerd, geldt hierbij dat allereerst, volgens de daarvoor geldende procedures, certificatieschema’s en CBI’s zullen moeten worden aangewezen. Een uitgebreid verslag van het panelgesprek is aan alle deelnemers toegestuurd.

6.4Advies ATR

Het ATR heeft in zijn advies aangegeven geen mogelijkheden te zien voor minder belastende alternatieven voor het stelsel en geen opmerkingen te hebben bij de werkbaarheid van het stelsel en bij de in beeld gebrachte gevolgen voor de regeldruk. Wel adviseert het ATR de verwachte effectiviteit van het stelsel te vergroten door de meldplicht voor (bijna-)ongevallen niet alleen te laten gelden voor de situatie dat een gasverbrandingsinstallatie (teveel) koolmonoxide produceert, maar ook te laten gelden voor constateringen dat rookgassen zich in woningen zouden kunnen verspreiden (bijvoorbeeld door een falende rookgasafvoer). Het ATR baseert zich hierbij op het rapport van de OvV waarin is aangegeven dat bij alle onderzochte ongelukken met koolmonoxide beide fouten optraden. Het ATR geeft aan dat als gevolg van deze uitbreiding van de meldplicht de regeldruk niet of nauwelijks zal toenemen, maar wel beter kan worden gemonitord of het certificeringstelsel voldoende effectief is.

Opgemerkt wordt dat het advies ondersteunend is aan het wettelijk stelsel zoals beoogd en alleen bij de meldplicht voor (bijna-)ongevallen een aanscherping voorstelt. De meldplicht is gebaseerd op het advies van de OvV. De Onderzoeksraad geeft aan dat ze in het uitgevoerde onderzoek onder een ongeval met koolmonoxide verstaat het onbedoeld vrijkomen van een verhoogde concentratie koolmonoxide in een ruimte waar zich mensen kunnen bevinden. Volgens de Onderzoeksraad zijn bij het vrijkomen van koolmonoxide in een ruimte altijd twee gebeurtenissen noodzakelijk: (1) de productie van koolmonoxide en (2) het terechtkomen van koolmonoxide in een ruimte. Daarbij geeft de Onderzoeksraad ook aan dat wanneer koolmonoxide via een afvoerleiding adequaat naar buiten wordt afgevoerd, er geen koolmonoxide in de woning terecht komt en dat productie van koolmonoxide door een verbrandingsapparaat dus niet per definitie leidt tot het vrijkomen van koolmonoxide in de woning. Bij een ongeval met koolmonoxide gaat het in het rapport van de Onderzoeksraad dus altijd om de combinatie van de hiervoor genoemde twee factoren en niet om deze factoren afzonderlijk. Immers: alleen de productie van te veel koolmonoxide leidt niet tot een gevaarlijke situatie (wanneer deze koolmonoxide niet vrijkomt in een ruimte waar zich mensen kunnen bevinden) en alleen een defecte rookgasafvoer, zonder dat er sprake is van teveel door een installatie geproduceerde koolmonoxide, leidt ook niet tot een gevaarlijke situatie.

Naar aanleiding van het advies is de tekst van artikel 1.38 en de toelichting daarbij op basis van het rapport van de Onderzoeksraad aangepast door in plaats van «constateert dat er koolmonoxide vrijkomt» op te nemen «constateert dat een gasverbrandingsinstallatie een hogere concentratie koolmonoxide produceert dan een bij ministeriële regeling vastgestelde concentratie en dat deze vrijkomt in een ruimte waar zich personen in kunnen bevinden».

6.5Advies Autoriteit Persoonsgegevens

De AP maakt in haar advies één opmerking over een passage in de toelichting bij artikel 1.37 waarin staat dat de branche vrij is om op eigen initiatief een register in te richten voor vakbekwame personen. De AP geeft hierover aan dat zij begrijpt dat bij een inspectie op de werkvloer vastgesteld moet kunnen worden onder welk certificaat een installateur zijn werk verricht. De AP merkt vervolgens op dat zij er op zich geen bezwaar tegen heeft dat de branche hiervoor een register inricht, mits dit noodzakelijk is en ook overigens aan de eisen van de AVG wordt voldaan. De AP adviseert de nota van toelichting hierop aan te passen.

Dit advies is overgenomen door in het desbetreffende deel van de toelichting te verduidelijken dat de branche, indien dit noodzakelijk is om uitvoering te geven aan de verplichting tot het verkrijgen van inzicht in de onder het certificaat werkende personen, een register voor vakbekwame personen kan inrichten. Ook is conform het advies vermeld dat dit register moet voldoen aan de eisen die de AVG op dit punt stelt.

6.6Notificatie

Het verbod van artikel 1.35 en de normen betreffende de aanwijzing door de Minister van CBI’s en certificatieschema’s moeten worden beschouwd als vergunningstelsels in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. In dit kader dient het onderhavige wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) op grond van de Dienstenrichtlijn onverwijld na vaststelling te worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Deze notificatie kent geen standstill periode.

7.Overgangsrecht en inwerkingtreding

Vanwege de gelaagdheid in het stelsel is in dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) voorzien in een gefaseerde inwerkingtreding. Hiermee kunnen verschillende onderdelen van het stelsel op verschillende tijdstippen in werking treden. Ook is voorzien in overgangsrecht, waarmee voorbereidingstijd wordt gegeven aan de betrokken schemabeheerders, certificerende instellingen en bedrijven.

Na inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit kunnen de schemabeheerders hun certificatieschema’s voorleggen bij de Minister van BZK, die de schema’s zal toetsen en vervolgens kan aanwijzen. Hiervoor dienen deze schema’s eerst te zijn geëvalueerd door de Raad voor Accreditatie. Gedurende deze periode kan het certificeringsstelsel nog niet werken; de certificatieschema’s zijn immers nodig voor zowel de accreditatie van de CBI’s als de certificering van de bedrijven. Hier wordt rekening mee gehouden bij het bepalen van de inwerkingtreding van de onderdelen van dit wijzigingsbesluit.

Als er certificatieschema’s zijn aangewezen kunnen CBI’s geaccrediteerd worden en worden aangewezen door de Minister van BZK. De accreditatie is een voorwaarde om te worden aangewezen, en pas na een aanwijzing mag de CBI beginnen met het uitgeven van certificaten. Een accreditatie neemt echter enige tijd in beslag. Daarom treedt de verplichting dat een CBI geaccrediteerd moet zijn, achttien maanden na inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit in werking. Ook hiermee wordt rekening gehouden bij het bepalen van de inwerkingtreding van de betreffende bepaling. In deze overgangsperiode, waarin certificerende instellingen nog niet geaccrediteerd hoeven te zijn, kunnen certificerende instellingen alvast overgaan tot het verstrekken van certificaten aan bedrijven die de werkzaamheden volgens het betreffende certificatieschema willen gaan uitvoeren.

In het geval een CBI binnen de hiervoor bedoelde periode geen accreditatie verkrijgt, wordt de aanwijzing van de certificerende instelling door de Minister van BZK ingetrokken. De door de CBI gecertificeerde bedrijven blijven gedurende zes maanden vanaf het moment dat de aanwijzing wordt ingetrokken, gerechtigd tot het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties zoals bedoeld in dit stelsel. In die tijd kunnen deze bedrijven dan bij een andere, wel geaccrediteerde en aangewezen, CBI een certificaat verkrijgen. Het betreft hier een tijdelijke periode waarin het verbod op het uitvoeren van werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties niet geldt. Na deze periode kunnen alleen nog werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties worden verricht wanneer het bedrijf over een geldig certificaat beschikt. Deze periode van zes maanden geldt uiteraard alleen indien het certificaat op het moment van de intrekking zes maanden of langer geldig is. Indien het certificaat van de betrokken certificaathouder een kortere geldigheidsduur heeft, dan geldt de ontheffing van het verbod voor deze kortere geldigheidsduur.

Voor bedrijven geldt dat ze na inwerkingtreding van het stelsel 18 maanden de tijd krijgen om zich voor te bereiden op de verbodsbepaling en de vakbekwaamheidseisen die in het kader van het stelsel worden gesteld.

Latere inwerkingtreding (Stb. 2021, 555)

Met artikel 2 wordt het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen 1.35, eerste lid, en 1.36, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012, zoals daarin opgenomen middels het Besluit van 14 september 2020 houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met de introductie van een stelsel van certificering voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (Stb. 2020, 348), gewijzigd van 1 april 2022 naar 1 januari 2023. Dit gebeurt door middel van het wijzigen van het bestaande inwerkingtredingsbesluit (Stb. 2020, 354). Voornoemde bepalingen bevatten de verbodsbepaling en het vereiste dat een certificerende instelling geaccrediteerd moet zijn voordat deze kan worden aangewezen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Reden voor het uitstel is dat het opstellen en aanwijzen van certificatieschema’s meer tijd vergt dan bij de inwerkingtreding van het stelsel was voorzien. Nu op dit moment nog geen certificatieschema’s zijn aangewezen is het niet langer haalbaar voor certificerende instellingen om vóór 1 april 2022 geaccrediteerd te zijn en voor bedrijven om voor die datum gecertificeerd te zijn. Met het verschuiven van deze datum naar 1 januari 2023 is voorzien in het verzoek van schemabeheerders en de sector om hier een oplossing voor te bieden.

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2020, 454

1.Inleiding

Met ingang van 1 januari 2021 worden de huidige bepalingsmethoden voor het meten van de energieprestatie van gebouwen vervangen door een nieuwe methode, de zogenoemde NTA 8800. Tegelijkertijd wordt de wijze waarop de energieprestatie ten behoeve van het energielabel wordt uitgedrukt, gewijzigd van de dimensieloze indicator Energie-Index (EI) naar de nieuwe indicator primair fossiel energiegebruik, uitgedrukt in kWh/m2 per jaar. Tevens worden op ditzelfde moment, 1 januari 2021, eisen ten aanzien van bijna energie-neutrale nieuwbouw (BENG) ingevoerd. Deze ontwikkelingen vloeien voort uit de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen, hierna ook herziene richtlijn of EPBD (Energy Performance of Buildings Directive, richtlijn 2018/844/EU van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen en Richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie. BENG vloeit voort uit de richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L 153/13). De wijziging van regelgeving voor de aanwijzing van de NTA 8800 als nieuwe bepalingsmethode voor de energieprestatie van gebouwen en aanwijzing van de nieuwbouweisen vanwege BENG is reeds in gang gezet (Kamerstukken II 2018/19, 30 196, nr. 651 (bijlage)). Met de voorliggende wijziging worden ook enige wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 aangebracht.

2.Hoofdlijnen van het besluit

Met de voorliggende wijziging worden de volgende wijzigingen doorgevoerd. In het Bouwbesluit 2012 wordt zowel in tabel 5.1A als in tabel 5.1B zoals deze per 1 januari 2021 gaan gelden een ondergeschikte wijziging aangebracht. Ook worden de technische eisen aan de label C-verplichting voor kantoren per 1 januari 2023 aangepast aan de nieuwe bepalingsmethode en indicator. Ook is specifiek overgangsrecht voor het energielabel van kantoren nader geregeld.

3.Lasten

Regeldruk Besluit bouwwerken leefomgeving /Bouwbesluit 2012

De structurele administratieve lasten bij de wijziging van het Bouwbesluit 2012, dan wel het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna ook Bbl) als vervanger van het Bouwbesluit 2012 op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, ten aanzien van de norm voor kantoren in 2023 bedragen per jaar zo’n € 153.000 voor bedrijven en € 13.000 voor de overheid 1. Deze lasten worden veroorzaakt door een langere opnametijd van 8–10% voor kantoren. De eenmalige lasten, in de vorm van investeringskosten, nemen af. De nieuwe bepalingsmethode heeft als effect dat het bestaande label kan verbeteren of verslechteren. Kantoren die bijvoorbeeld in de huidige situatie een label C hebben, kunnen door de nieuwe bepalingsmethode naar een label D of een label B gaan. Bij verschuiving naar label D moet het kantoor worden aangepast en moeten eenmalige investeringskosten gemaakt worden. Andersom, als een kantoor met label D verschuift naar label C is geen aanpassing meer nodig en vervalt de investering. Het effect van de nieuwe bepalingsmethode op de investeringskosten is doorgerekend voor alle kantoorgebouwen. Het resultaat is dat voor bedrijven de eenmalige investeringskosten verminderen met € 30,3 miljoen en met € 2,3 miljoen voor de overheid. In totaal een eenmalige lastenverlichting van € 32,6 miljoen.

1 Rapport «Lastenonderzoek implementatie nieuwe bepalingsmethode en indicator energielabel» van Sira Consulting B.V., 2019.

4.Advies, consultatie en notificatie

Code interbestuurlijke verhoudingen Dit besluit raakt niet aan de taken of bevoegdheden van decentrale overheden, en is daarom niet voorgelegd voor consultatie in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen. Dit besluit raakt niet aan de taken of bevoegdheden van decentrale overheden, en is daarom niet voorgelegd voor consultatie in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen.

MKB-toets Bij de totstandkoming van het besluit heeft geen MKB-toets plaats gevonden, omdat er nauwelijks regeldrukeffecten worden verwacht voor het MKB 2.

2 Kamerstukken II 2018/19, 32 637, nr. 360 (Kamerbrief evaluatie pilots MKB-toets).

Internet consultatie De internet consultatie heeft geen reacties over de voorgenomen wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 opgeleverd.

Advisering Adviescollege Toetsing Regeldruk Op 8 november 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) haar advies uitgebracht.

Het college adviseert om voor de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 de kennisnamekosten conform de Rijksbrede methodiek in beeld te brengen. Reactie: Bedoeld worden de kennisnamekosten voor de wijzigingen in het Bouwbesluit voor bedrijven. Kantoren zijn hiervan een onderdeel. Deze kosten zijn bij eerdere wijzigingen berekend. Het gaat om het onderzoek «Effectmeting wijziging Bouwbesluit 2012. Drijvende bouwwerken, milieuprestatiegrenswaarden en de label C-plicht voor kantoren» (Sira Consulting B.V., 2017). Voor de bedrijfsmatige overdrachten, waarvoor een nieuw energielabel moet worden aangevraagd, zijn de kennisnamekosten opgenomen in het onderzoek «Regel-drukeffecten vernieuwd energielabel voor woningen. Onderzoek naar de gevolgen van de introductie van het vernieuwde energielabel voor burgers en bedrijven» (Sira Consulting B.V., 2014). Het aantal jaarlijkse bedrijfsmatige overdrachten is volgens dit onderzoek 73.000. In de helft van deze gevallen is tijd opgenomen voor kennisname, omdat bedrijven niet voor elke woningoverdracht kennis hoeven te nemen (bijvoorbeeld als zij in het bezit zijn van meerdere woningen, volstaat één keer kennisname). De tijd die gemoeid is met kennisname en het verkrijgen van informatie over het energielabel is 20 minuten tegen een uurtarief van € 45.

Technische notificatie Het ontwerpbesluit is op 16 juli 2020 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2020/459/NL). De artikelen IV en V van het ontwerpbesluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie ook artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie zijn geen opmerkingen ontvangen.

Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb. 2021, 10

1. Onderwerpen van dit besluit

Dit besluit heeft allereerst tot doel om de wettelijke stortverboden in artikel 1, eerste lid, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (hierna: Bssa) in overeenstemming te brengen met het nieuwe beleid voor het storten van afvalstoffen dat is vastgelegd in het landelijk afvalbeheerplan 3 (hierna: LAP3). LAP3 1 is vastgesteld op grond van artikel 10.3 van de Wet milieubeheer. Er worden drie stortverboden aangepast (artikel III). Tevens worden technische wijzigingen aangebracht in het Asbestverwijderingsbesluit 2005, het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving op grond van de Omgevingswet (artikelen I, II en IV). In deze besluiten wordt een omschrijving van het begrip «asbest» opgenomen. De reden hiervoor wordt besproken in de artikelsgewijze toelichting.

1 Te raadplegen op: https://lap3.nl/. Op deze website zijn ook alle sectorplannen te vinden.

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb. 2021, 147

1. Inleiding

In dit besluit worden enkele wijzigingen aan het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) aangebracht < niet nader in deze toelichting behandeld>. De wijzigingen zijn onderdeel van beleidsontwikkeling in het kader van de doelen van bouwregelgeving. Dit besluit is in eerste instantie alleen opgesteld als een wijziging van het Bbl. Gedurende dit proces is bekend geworden dat de Omgevingswet en de daarbij behorende besluiten een jaar later dan eerder voorgenomen in werking zullen treden, namelijk op 1 januari 2022. 1 Tijdens de voorhangprocedure van dit besluit bij de Tweede Kamer is toegezegd voor diverse onderwerpen daarom nog wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 te maken, die naar verwachting in de loop van 2021 in werking kunnen treden. 2 Niet alle wijzigingen worden nog in het Bouwbesluit 2012 doorgevoerd, aangezien deze ofwel pas onder het stelsel van de Omgevingswet noodzakelijk zijn, ofwel er geen voldoende wettelijke grondslag is om deze in het Bouwbesluit 2012 op te nemen. De wijzigingen zijn onder te verdelen onder de volgende beleidsdoelen, daarbij is aangegeven of het een wijziging van het Bbl en het Bouwbesluit 2012 betreft, of alleen van het Bbl:

1 Kamerstukken II, 2019-20, 33118, nr. 145.

2 Kamerstukken II, 2019-20, 33118, nr. 150.

1.Veiligheid:
  • Het stellen van regels over de veiligheidscoördinator directe omgeving van een bouw- en sloopterrein (hoofdstuk 2 van het algemeen deel van deze toelichting), wijziging van het Bbl;
  • De verbetering van brand- en vluchtveiligheid voor ouderen en minder zelfredzamen in woningen en woongebouwen (hoofdstuk 3), wijziging van het Bouwbesluit 2012 3 en het Bbl;

    3 De nieuwe eisen ten aanzien van liften zijn nog niet opgenomen in het Bouwbesluit 2012 zodat de bouwsector meer tijd heeft om zich hierop voor te bereiden.

  • De aanscherping van de eis van de minimale hoogte van een afscheiding op bruggen waar fietsen overheen gaan (hoofdstuk 4), wijziging van het Bouwbesluit 2012 en het Bbl.
2.Toegankelijkheid:
  • De aanscherping en uitbreiding van toegankelijkheidseisen aan toegangen en trappen (hoofdstuk 5), wijziging van het Bouwbesluit 2012 en Bbl.
3.Duurzaamheid:
  • De aanscherping van de milieuprestatie-eis voor gebouwen (hoofdstuk 6), wijziging van het Bouwbesluit 2012 en Bbl.

Ook wordt met dit besluit bestaand recht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer technisch omgezet naar het Bbl (hoofdstuk 7). Met deze omzetting vinden geen inhoudelijke beleidswijzigingen plaats.

Daarnaast is er een wijziging opgenomen om duidelijk te maken tot wie de in artikel 2.6 van het Bbl opgenomen zorgplicht zich richt (zie artikel I, onderdeel A en de artikelsgewijze toelichting), en een wijziging (van het Bouwbesluit 2012 en Bbl) die erop is gericht te bepalen welke regels met betrekking tot het bepalen van overstromingsrisico's van bouwwerken met primair een waterkerende functie van toepassing zijn in het geval regels overlappen (zie artikel I, onderdeel B en de artikelsgewijze toelichting). Ten slotte zijn er nog enkele technische wijzigingen doorgevoerd.

De aanleiding, het nut en de noodzaak, en de inhoud van de wijzigingen zijn per onderwerp in de betreffende paragrafen hieronder toegelicht.

2.De veiligheidscoördinator directe omgeving

Wijziging van het BBL. Hier niet behandeld.

3.De verbetering van brand- en vluchtveiligheid van gebouwen

3.1Aanleiding

Naar aanleiding van verschillende incidenten en de toenemende vergrijzing en extramuralisering 4 van de zorg heeft de brand- en vluchtveiligheid van ouderen en minder zelfredzamen in diverse kamerbrieven en overleggen met de Tweede Kamer de aandacht gekregen. Hier is gezocht naar de mogelijkheden om met wettelijke instrumenten verbeteringen in de praktijk te kunnen gaan aanbrengen. Op basis van het onderzoek gedaan door Arcadis 5 naar aanleiding van de Tweede Kamer motie Ronnes en Krol 6 concludeerden het ministerie van BZK en belangenpartijen dat het introduceren van een woonfunctie specifiek voor seniorencomplexen in de bouwregelgeving niet zinvol was. In plaats daarvan is ervoor gekozen de mogelijkheid tot het stellen van aanvullende eisen in alle woongebouwen nader te onderzoeken. In de brief van de minister van BZK van 3 september 2019 is vervolgens aangegeven dat de eisen die gesteld worden aan woongebouwen op onderdelen generiek zullen worden aangescherpt om zo de vluchtmogelijkheden voor verminderd zelfredzamen (waaronder veel ouderen), te verbeteren. 7 Er is nader onderzoek gedaan om uit te wijzen welke maatregelen ter verbetering van de brand- en vluchtveiligheid effectief zijn. In opdracht van BZK heeft TNO dit onderzoek uitgevoerd. 8Naast de maatregelen die in het bovengenoemde rapport van Arcadis zijn genoemd (loopafstanden, rooksluizen, gebruik lift bij brand) is op advies van het Overlegplatform bouwregelgeving waar mogelijk ook gekeken naar de bestaande bouw omdat het stellen van nadere bouwkundige eisen voor nieuwbouw, niet direct leidt tot een verbetering in de bestaande woningvoorraad.

4 De extramularisering van de zorg is het streven om buiten de muren van een intramurale instelling gelijkwaardige zorg te bieden, bijvoorbeeld in de eigen woning.

5 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bouwregelgeving/documenten/rapporten/2019/08/27/onderzoek-brandveiligheid-seniorencomplexen.

6 Kamerstukken II 2017/18, 32847, nr. 351

7 Kamerstukken II, 2018-2019, 28352, nr. 201

8 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/20/beoordeling-aanvullende-brandveiligheidsmaatregelen-in-seniorencomplexen-op-basis-van-een-risicobenadering.

3.2Inhoudelijke wijzigingen

Mede op basis van bovenstaande onderzoeken worden wijzigingen doorgevoerd van diverse eisen aan nieuwbouw, verbouw en bestaande bouw. Benadrukt wordt dat dit een eerste stap is ter verbetering van brand- en vluchtveiligheid van gebouwen. Binnenkort volgt nog een onderzoeksrapport van het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) naar de verspreiding van rook in woongebouwen. Ook brengt de Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften (ATGB) een advies uit naar aanleiding van de brand in de Grenfell Tower in Londen. Dit rapport en advies kunnen mogelijk leiden tot een verdere aanpassing van de brandveiligheidsregelgeving van woongebouwen. Wat betreft de wijzigingen die met voorliggend wijzigingsbesluit worden doorgevoerd gaat het bij nieuwbouw om bouwkundige eisen die een betere bescherming van liften tegen brand en rook beogen waardoor de kans wordt vergroot dat de liften gebruikt kunnen worden bij brand door verminderd zelfredzamen. Uit het TNO-rapport volgt dat een lift helpt bij het zelf kunnen vluchten uit een woongebouw door verminderd zelfredzamen die geen gebruik kunnen maken van de trap. Dit geeft invulling aan het principe achter de bouwregelgeving dat bewoners zoveel mogelijk zelf in staat moeten zijn te kunnen vluchten en dat alleen in uitzonderlijke gevallen hulp van de brandweer daarbij nodig is. Een brand in een woongebouw zal in het algemeen plaatsvinden in een woning en de nieuwe bouwkundige eisen zorgen dat een dergelijke brand niet een directe bedreiging is voor een verderop gelegen lift. Geregeld wordt dat de lift voldoende beschermd is bij brand, de elektrische voorziening van de lift geheel brandwerend gescheiden is van andere ruimten en dat er een voorportaal is dat de lift beschermd tegen het binnendringen van rook en ook bescherming geeft aan personen die wachten op de lift. De eisen gaan gelden voor woongebouwen met een toegankelijkheidssector die verplicht een lift moeten hebben. Het overgrote deel van de aanpassingen betreffen alleen het Bbl.

Op verzoek van diverse leden van het overlegplatform bouwregelgeving, waaronder de brandweer, wordt de eis dat woningtoegangsdeuren in nieuwe woongebouwen zelfsluitend moeten zijn, aangepast. Verplicht wordt dat met zogenaamde vrijloopdrangers kan worden volstaan. Reguliere deurdrangers zijn belemmerend in het dagelijkse gebruik en worden daardoor in de praktijk vaak onklaar gemaakt door gebruikers.

De reeds in het Bbl opgenomen eisen voor zelfsluitende en rookwerende woningtoegangsdeuren zullen volgens het TNO-onderzoek ook voor bestaande gebouwen grote positieve effecten kunnen hebben. Daarom worden deze eisen ook van toepassing verklaard bij verbouw en transformatie (functiewijziging). De huidige regels gaan uit van het rechtens verkregen niveau respectievelijk het niveau bestaande bouw waardoor er bij verbouw vaak geen verplichting is de bestaande situatie naar een veiliger niveau te brengen.

Tenslotte wordt de aanwezigheid van een rookmelder op iedere bouwlaag (iedere verdieping inclusief de begane grond) in de bestaande bouw verplicht gesteld in woningen. De verplichting geldt voor bouwlagen met een verblijfsruimte of met een besloten ruimte waardoor een vluchtroute voert tussen de uitgang van een verblijfsruimte en de uitgang van de woonfunctie. Rookmelders redden levens. Daarom zijn rookmelders sinds 2003 verplicht voor nieuwbouwwoningen. Brandweer Nederland heeft in 2015 gepleit voor het verplichten van rookmelders, ook bij bestaande woningen 9. In een TNO-onderzoek 10 uit 2019 wordt op basis van risicoanalyses ingeschat dat met rookmelders in alle woningen het aantal dodelijke slachtoffers met 13 kan worden teruggebracht. Om gebouweigenaren voldoende tijd te geven deze maatregelen in alle bestaande woningen door te voeren, zal deze verplichting pas per 1 juli 2022 daadwerkelijk ingaan. Deze overgangstermijn is ingevoerd om gebouweigenaren de tijd te geven te voldoen aan het moeten beschikken over één of meer rookmelders. Ook worden hiermee problemen voorkomen bij de levering en beschikbaarheid van rookmelders bij leveranciers. Opgemerkt wordt dat uit artikel 3.3 in combinatie met artikel 2.6 van het Bbl volgt dat deze eis in de bestaande bouw zich zowel tot de eigenaar van het gebouw richt, als degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk, bijvoorbeeld de huurder of gebruiker. Op het moment van het betrekken van een nieuwe woning door een huurder, is het een verplichting van de verhuurder om ervoor te zorgen dat de rookmelders aanwezig zijn. De huurder kan echter worden aangesproken op het vervangen van de batterijen. Privaatrechtelijk kunnen er afspraken gemaakt worden tussen huurder en verhuurder over het vervangen van de batterijen.

9 Rapport Rembrand; brandveiligheid is een coproductie – Veiligheidsberaad – mei 2015 (bijlage bij Kamerstuk 29 517, nr. 105)

10 TNO 2019 R10794 Onderzoek aanpassing NEN 2555:2008.

3.3 Reparaties aan brandveiligheidsvoorschriften

In het voorliggende besluit worden daarnaast een aantal bestaande brandveiligheidsvoorschriften verduidelijkt of redactioneel verbeterd:

  • De eisen voor portiekwoningen, waarbij een enkele vluchtroute is toegestaan, zijn verduidelijkt. Gebleken is dat de bouwregelgeving nu (onbedoeld) portiekflats toestaat die afwijken van de klassieke portiekflats die zijn beoogd.11 Het gaat bijvoorbeeld om een portiekflat met een onderliggende parkeergarage die direct uitkomt op de enkele vluchtroute of een portiekflat waarbij de onderste woningen een tweede vluchtroute hebben. Voor die situaties was de mogelijkheid van het volstaan met een enkele vluchtroute niet bedoeld, en met de correctie in dit besluit is dat voortaan niet meer mogelijk.
  • Ook wordt een redactionele wijziging doorgevoerd in de brandveiligheidsvoorschriften met betrekking tot de rookdoorgangseisen. De rookdoorgangseisen Sa en S200 in het Bbl hebben betrekking op de gehele scheidingsconstructie tussen verschillende ruimten. De bepalingsmethode voor deze eis is de NEN 6075. In deze NEN 6075 worden, in aansluiting op de Europese productregelgeving, de aanduidingen Sa en S200 gebruikt voor de rookweerstand van afzonderlijke constructie-onderdelen. Voor de rookdoorgang van de gehele scheidingsconstructies gebruikt de NEN 6075 de aanduidingen Ra en R200. In een aantal artikelen was “Sa” en “S200” opgenomen, terwijl de rookdoorgang van de gehele scheidingsconstructies bedoeld is. Daarom worden in die artikelen “Sa” en “S200” vervangen door “Ra” en “R200”. Deze onjuist kwam alleen in het Bbl voor. Ook in het Bouwbesluit 2012 zijn deze grootheden bij deze wijziging ingevoerd.

11 Zie adviezen 1706 en 1801 van de Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften (ATGB), https://www.atgb.nl/.

4.Aanscherping eis minimale hoogte afscheiding van bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam rijdend verkeer

De Fietsersbond, het Landelijke Fietsplatform, RAI-vereniging, de ANWB en Veilig Verkeer Nederland hebben bij de ministeries van BZK en Infrastructuur en Waterstaat aandacht gevraagd voor de momenteel minimum voorgeschreven hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde, zoals met name bruggen of een viaduct. Deze organisaties stellen dat de minimum voorgeschreven hoogtes te laag zijn om in alle gevallen voldoende bescherming te bieden aan met name lange fietsers en hebben verzocht om een ophoging van de wettelijke eisen.

De bezwaren van de diverse organisaties tegen de huidige voorschreven hoogte van de afscheidingen zoals die nu in het Bouwbesluit 2012 zijn voorgeschreven, berusten op belevingen van hun leden en theoretisch onderzoek naar de lengte van fietsers en hun zwaartepunt. In opdracht van het ministerie van BZK heeft Sweco onderzoek verricht naar de vraag of de minimale voorschreven hoogte van leuningen bij bruggen voldoende veilig is.12 Daarbij is gekeken naar de theorie (biomechanische analyse), praktijk (geregistreerde ongevallen) en daarnaast is een grove inschatting gemaakt van het aantal fietsbruggen en de daadwerkelijke hoogtes van de leuningen. Sweco constateert dat er in de periode 2013-2017 twee ongelukken geregistreerd zijn waarbij een fietser over of onder een brugleuning door is gevallen. Er is onvoldoende informatie bekend om te achterhalen wat de rol van de hoogte van de leuningen hier in was en welke andere factoren mogelijk nog een rol hebben gespeeld. Op basis van de biomechanische analyse concludeert Sweco dat de hoogte van de leuning inderdaad een effect heeft op de objectieve en subjectieve veiligheid. Een hogere leuninghoogte voelt veiliger, en is ook veiliger.

De bouwregelgeving is er onder meer op gericht om risico’s voor de veiligheid zoveel mogelijk te verkleinen. Het past daarom om in ieder geval het objectieve risico dat fietsers lopen zoveel mogelijk weg te nemen. Het CROW (kennisplatform voor infrastructuur, openbare ruimte, verkeer en vervoer) hanteert in haar (vrijwillige) richtlijn een leuninghoogte van 120 cm, maar bij voorkeur 130 cm. Voorgesteld wordt om in de regelgeving bij de bestaande CROW-norm van 130 cm aan te sluiten. Op basis van het onderzoek van Sweco ligt met die waarde het zwaartepunt van het 95e percentiel van alle Nederlanders onder deze waarde bij een geheel rechtop zittende fietser. Het zwaartepunt van een fietser ligt in de buurt van de heuphoogte. Dat houdt in dat bij een leuning van 130 cm 95% van de Nederlanders geen objectief risico loopt om bij val bij de leuning, over die leuning te kunnen vallen.

12 ‘Fietsleuningen op Bruggen’, Sweco 2019, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/05/08/fietsleuningen-op-bruggen.

5.Toegankelijkheidseisen aan toegangen en trappen

5.1 Aanleiding

Op 18 januari 2018 heeft de minister van BZK in het kader van de implementatie van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een beperking (hierna: het VN Verdrag) het Actieplan Toegankelijkheid voor de bouw toegestuurd. 13 Met dit actieplan is uitvoering gegeven aan de motie Volp 14 en een beweging in gang gezet om tot verbetering te komen van de fysiek-bouwkundige toegankelijkheid van woningen en gebouwen. Het actieplan dat samen met een groot aantal partijen in het veld is opgesteld is onderdeel van het programma ‘Onbeperkt Meedoen! waarmee door het kabinet invulling wordt gegeven aan het verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een beperking (hierna het VN Verdrag).

Op 12 juni 2019 heeft de minister van BZK in een kamerbrief aangekondigd voornemens te zijn tot een aanpassing van de bouwregelgeving naar aanleiding van een tweetal in het kader van het actieplan uitgevoerde onderzoeken.15 Om beter inzicht te krijgen in de door mensen met een beperking in de praktijk meest ervaren knelpunten bij het gebruik van woningen en publieke gebouwen en de mogelijke oplossingen (inclusief kosten) om die knelpunten weg te nemen, heeft RIGO Research en Advies (hierna: RIGO) in 2018 de opdracht gekregen om hier onderzoek naar te doen. Uit dit onderzoek blijkt dat mensen met een beperking in een groot deel van de woningvoorraad knelpunten op het gebied van de fysieke toegankelijkheid ervaren. Dit geldt niet alleen voor de eigen woning, maar vaker nog voor woningen en publieke gebouwen waar men op bezoek gaat. Met betrekking tot eengezinswoningen (66% van de woningvoorraad in Nederland) concentreert de problematiek zich vooral op hoge drempels naar de buitenruimte. In het rapport van RIGO komt verder naar voren dat zowel mensen met visuele als fysieke beperkingen knelpunten ervaren met trappen.

13 Kamerstukken TK 2017-2018, 33990, nr. 63

14 Kamerstukken TK 2016-2017, 24 170, nr. 155

15 Kamerstukken TK 2018-2019, 32757, nr. 154

Naar aanleiding van het onderzoek van RIGO naar de knelpunten die mensen met een beperking het meest ervaren, worden de volgende extra toegankelijkheidseisen in de bouwregelgeving opgenomen:

1.Met betrekking tot nieuwbouwwoningen wordt er op dit moment aan de bouwregelgeving voldaan wanneer een woning ten minste één toegankelijke toegang met een maximale drempel van 20 millimeter heeft. Deze toegang mag zowel gesitueerd zijn aan de voorkant als aan de achterkant van de woning. Goede toegang tot een woning of naar een buitenruimte behoort tot de basisbehoefte van iedereen. Daarom wordt in het besluit de 20 millimeter eis van toepassing verklaart op alle toegangen van een woning. Voor wat betreft de toegang tot balkons zal er eerst onderzocht worden of deze eis wel in alle gevallen praktisch uitvoerbaar is. Op dat punt bevat dit besluit in afwachting van de uitkomsten hiervan geen wijziging.
2.Daarnaast wordt in de bouwregelgeving voor alle nieuwe publiek toegankelijke gebouwen (gebouwen met gebruikersfuncties waarbij veelal sprake is van publiekstoegankelijkheid) voorgeschreven dat in ieder geval voor de hoofdtoegang van het gebouw geldt dat de drempel maximaal 20 millimeter is. Deze eis geldt nu al voor de grotere gebouwen met een toegankelijkheidssector, maar gaat straks ook gelden voor de in de tabel genoemde gebouwen zonder toegankelijkheidssector. Voorbeelden hiervan zijn kleine winkels en restaurants.
3.De onder 1) en 2) genoemde toegangen moeten daarnaast ook bereikbaar zijn vanaf de openbare weg, zodat men ook daadwerkelijk met bijvoorbeeld een rolstoel bij de toegang aan kan komen.
4.Met betrekking tot nieuwe voor publiek toegankelijke gebouwen worden aanvullende eisen in de bouwregelgeving opgenomen voor trappen zodat deze gebouwen ook voor mensen met een visuele en fysieke beperking beter toegankelijk zijn. Dit betreft onder andere de eigenschappen van de trapleuning (doorlopend over de lengte van de aantrede aan begin en einde van de trapsteek), correct aangebrachte markeringen en meer uniformiteit in trapontwerpen. Op deze manier komt er zowel voor ontwerpers als opdrachtgevers meer duidelijkheid met betrekking tot het ontwerpen en bouwen van een goed toegankelijke trap.

5.2 Noodzakelijkheid van de wijzigingen

Uit het onderzoek van RIGO bleek dat mensen met een beperking in de praktijk knelpunten ervaren bij het gebruik van woningen en publieke gebouwen. Uit het onderzoek blijkt dat mensen met een beperking in een groot deel van de woningvoorraad knelpunten op het gebied van de fysieke toegankelijkheid ervaren. Dit geldt niet alleen voor de eigen woning, maar vaker nog voor woningen en publieke gebouwen waar men op bezoek gaat. Met betrekking tot eengezinswoningen (66% van de woningvoorraad in Nederland) concentreert de problematiek zich vooral op hoge drempels naar de buitenruimte (balkon en tuin) en drempels binnenhuis waarbij de drempel naar de badkamer wordt genoemd als een bijzonder aandachtspunt. Uit het onderzoek blijkt dat veel knelpunten door mensen zelf worden opgelost door middel van bijvoorbeeld drempelhulpen of kleine verbouwingen. Bij drempels kan dat volgens het rapport relatief makkelijk en goedkoop, omdat de markt hiervoor verschillende eenvoudige oplossingen biedt. Voor de bestaande bouw bestaan ook eenvoudige oplossingen voor bijvoorbeeld het ophogen van het balkon. Voor nieuwbouw is het echter noodzakelijk om de bouwregelgeving hierop aan te passen zodat toekomstige gebouwen en woningen beter toegankelijk zijn. Het wegnemen van de letterlijke drempels zal de zelfredzaamheid van mensen met een beperking vergroten daar waar er nu slechts een verplichte toegang vereist is. Door de bouwregelgeving aan te passen wordt hiermee aangegeven dat het uitgangspunt moet zijn dat iedereen door iedere (hoofd)toegang van een woning of gebouw moet kunnen betreden. Dat is een belangrijk signaal met betrekking tot de gelijkwaardigheid van personen. Het verlagen van de drempel geldt voor alle woningen en hoofdingangen van gebouwen met gebruiksfuncties waarbij het van belang is dat deze goed kan worden betreden. Voor grote gebouwen met een toegankelijkheidssector bestond deze verplichting al, maar voor kleinere gebouwen is het ook van belang dat deze goed bereikbaar zijn, zoals restaurants en winkels.

In het rapport van RIGO komt verder naar voren dat zowel mensen met visuele als fysieke beperkingen knelpunten ervaren met trappen. Het gaat dan om treden die te kort of juist te lang zijn, onlogische leuningen, dichte trappen en het ontbreken van zichtbare en voelbare trapmarkeringen. Aandacht hiervoor in de ontwerpfase is volgens de onderzoekers een belangrijk aandachtspunt. RIGO geeft aan dat soms relatief eenvoudige oplossingen mogelijk zijn, zoals het aanbrengen van een logische trapleuning, duidelijke markeringen en goede verlichting. Anderzijds komt uit het rapport naar voren dat uniformiteit in de maatvoering een belangrijk aandachtspunt is. Opgemerkt wordt dat er door de verscheidenheid aan bouwstijlen grote verschillen zijn tussen trappen, hetgeen leidt tot onvoorspelbaarheid. Met name voor mensen met een visuele beperking levert dit een belangrijk knelpunt op, maar ook voor veel andere mensen kan dit een belangrijk knelpunt zijn, zeker wanneer de vergrijzing hierbij in ogenschouw wordt genomen. In de praktijk blijkt vaak dat maatregelen zoals trapmarkeringen niet of niet juist worden meegenomen in het ontwerp en/ of de uitvoering. Het ontbreken van trapmarkeringen kan leiden tot gevaarlijke situaties, maar het onjuist plaatsen van de markeringen kan zeker zo gevaarlijk zijn. Een voorbeeld hiervan is het plaatsen van de laatste markering op de grond in plaats van de laatste traptrede. Hierdoor kan er een verkeerde inschatting gemaakt worden waardoor een ongeluk op de loer ligt. Dit geldt ook voor trapleuningen. Wanneer deze eerder aflopen dan de trap kan dit voor alle mensen op de trap vervelend zijn, laat staan wanneer je visueel beperkt bent. Het dubbelzijdig plaatsen van de trapleuningen is van belang, omdat mensen zowel een trap op als af gaan. Het is essentieel dat dit aan beide kanten van de trap veilig kan plaatsvinden, maar kan ook van doorslaggevend belang zijn bij noodsituaties. Voor zowel de trapleuningen als trapmarkeringen zien wij genoeg draagvlak en ruimte binnen de ontwerpersvrijheid om de eisen hierover op te nemen in de bouwregelgeving. Voor deze maatregelen is het “Handboek toegankelijkheid” 16 en “Zicht op ruimte” 17 als uitgangspunt genomen.

16 M. Wijk e.a., Handboek voor Toegankelijkheid, Den Haag: Sdu Uitgevers, 7e druk

17 B. den Brinker e.a., Zicht op ruimte; Handboek voor de visuele toegankelijkheid en bruikbaarheid van de gebouwde omgeving, stichting Silvur, 2014

Met betrekking tot de dichte trappen (ook wel gesloten trap genoemd) en de maatvoeringen van treden is besloten om dit niet mee te nemen in deze wijziging van de regelgeving, omdat er nog te weinig consensus is over de gewenste oplossing. Daar waar de een pleit voor open trappen heeft de ander een voorkeur voor een dichte trap. Verder tast een uniformering van de maten van de traptreden de ontwerpvrijheid dermate aan dat er niet voor gekozen is de maatvoering uit het “Handboek toegankelijkheid” over te nemen.

Het ontbreken van consensus over de gewenste oplossingen op bovenstaande onderwerpen komt voornamelijk door de pluraliteit aan richtlijnen die door verschillende partijen gehanteerd worden. In het actieplan Toegankelijkheid voor de Bouw hebben partijen geconstateerd dat het, naast de wettelijke eisen in de bouwregelgeving, op dit moment ontbreekt aan een eenduidige richtlijn voor toegankelijk (ver)bouwen. Het ministerie van BZK heeft daarom in samenwerking met bij het actieplan betrokken partijen 18 RIGO verkennend onderzoek laten uitvoeren naar de mogelijkheid om hiervoor een volledige en eenduidige richtlijn te ontwikkelen. Een vrijwillige richtlijn kan in het ontwikkel- en bouwproces gebruikt worden om goed toegankelijke woningen en gebouwen te realiseren. Naar aanleiding van dit onderzoek is besloten aan NEN opdracht te verstrekken voor het ontwikkelen van de richtlijn. NEN volgt hierbij de ontwikkeling van een Europese norm (CEN) op het gebied van toegankelijkheid.

18 Ieder(In) en ervaringsdeskundigen, Branchevereniging Nederlandse Architectenbureaus (BNA), Neprom, Aedes, Bouwend Nederland, VACpuntWonen (VpW), NEN, SKW Certificatie en de VNG. Later heeft ook Bartemeus (organisatie voor mensen die blind of slechtziend zijn) zich hierbij gevoegd.

6.Aanscherping milieuprestatie-eis voor woningen

Op 1 januari 2018 is in het toenmalige Bouwbesluit 2012 een milieuprestatie-eis ingevoerd voor nieuwe woningen en kantoorgebouwen. Deze milieuprestatie-eis bepaalt de maximum milieubelasting die een nieuwe woning of kantoorgebouw mag hebben. Deze milieubelasting wordt berekend met de in de bouwregelgeving aangewezen methode. De milieuprestatie-eis is een generieke prestatie-eis. Ze schrijft niet voor hoe de eis moet worden gerealiseerd. Op deze manier hebben bij het bouwen betrokken partijen zoals de opdrachtgever, de architect, adviseurs, de aannemer en leveranciers vrijheid om zelf de optimale keuze te maken tussen mogelijke maatregelen. Dit geeft ontwerpvrijheid en stimuleert innovatie. Het huidige kabinet heeft de circulaire economie tot een prioriteit bestempeld.19 Daarbinnen is circulair bouwen één van de vijf prioritaire thema’s. In een circulaire economie worden grondstoffen efficiënt ingezet en hergebruikt, zonder schadelijke emissies naar het milieu. Voor zover nieuwe grondstoffen nodig zijn, worden deze op duurzame wijze gewonnen en wordt verdere aantasting van de sociale en fysieke leefomgeving en de gezondheid vorkomen. Producten en materialen worden zo ontworpen dat ze kunnen worden hergebruikt met zo min mogelijk waardeverlies en zonder schadelijke emissies naar het milieu. 20 In een brief aan de Tweede Kamer van 8 oktober 2019 over maatregelen voor het bevorderen van circulair bouwen stelt de minister van BZK voor om de milieuprestatie-eis te gebruiken als instrument voor het bevorderen van circulair bouwen. Circulaire maatregelen verminderen de milieubelasting. Er zijn verschillende soorten circulaire maatregelen mogelijk in de bouw. Een eerste stap is om te kijken wat voor materiaal er al beschikbaar is, bijvoorbeeld hergebruik van elementen uit het casco of van een installatie. Een volgende stap is om hernieuwbare materialen te gebruiken. Vervolgens kan worden gekeken hoe de milieubelasting kan worden geminimaliseerd, bijvoorbeeld door efficiënt gebouwontwerp. Ook een belangrijk element is de verlenging van de levensduur van bouwwerken of onderdelen daarvan. Tot slot kan worden gekeken hoe het bouwwerk zo goed mogelijk herbruikbaar is aan het einde van zijn levensduur. Dit kan bijvoorbeeld door demontabel te bouwen. De minister van BZK stelt in voornoemde brief als doel de milieuprestatie-eis tot 2030 stapsgewijs scherper te stellen en uiterlijk in 2030 te halveren. 21 De uitwerking van deze ambitie zal in een plan van aanpak in 2020 aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

19 Vertrouwen in de toekomst Regeerakkoord 2017 – 2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie (p. 46)

20 Rijksbreed programma Circulaire Economie, ministerie van Infrastructuur en Milieu, ministerie van Economische Zaken, Den Haag, september 2016

21 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 852, nr. 94

Een eerste stap om uiterlijk in 2030 te kunnen komen tot de aangekondigde halvering van deze eis, is het aanscherpen van de milieuprestatie- eis voor nieuwe woningen van 1 naar 0,8. In artikel artikel II, onderdeel V van dit besluit is dit geregeld. Het beleidsdoel van deze voorliggende wijziging is dat het niveau van de eis licht wordt verhoogd zonder dat dit ingrijpende gevolgen heeft voor de bouw en dat meer partijen in de bouw aan de slag zullen gaan met milieuvriendelijk en circulair bouwen. Bij de berekeningen die zijn uitgevoerd om inzicht te krijgen in de mogelijkheden voor een scherpere eis, is uitgegaan van aardgasloze woningen, gebouwd conform BENG-eisen.22 Uit de berekeningen is gebleken dat het mogelijk is om met nu al beschikbare technieken woningen met een scherpere milieuprestatie dan de huidige milieuprestatie-eis te bouwen die tevens voldoen aan de BENG-eisen.

22 Onderzoek t.b.v. aanscherping MPG-eis, Inzicht in het kwaliteitsniveau bij nieuwbouw anno 2020 van woningen en woon- en kantoorgebouwen, W/E adviseurs, Utrecht, juli 2019

7.Technische omzetting van een aantal bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer

Dit betreft een wijziging van het Bbl. Hier dus niet nader behandeld.

8.Financiële gevolgen en regeldrukgevolgen

8.1 Algemeen

Dit besluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport “Lastenonderzoek wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving” (Sira Consulting, 20 februari 2020). 23 Zie de inhoud van dat rapport voor de berekeningen ter onderbouwing van de bedragen in de paragrafen 8.2 tot en met 8.4. In het rapport wordt geconcludeerd dat voor alle wijzigingen tezamen, de eenmalige lasten van alle maatregelen voor bedrijven minimaal € 185,1 en maximaal € 236,8 miljoen bedragen en voor burgers minimaal € 283,6 en maximaal € 407,3 miljoen. De structurele lasten worden geschat op minimaal € 121 en maximaal € 168,7 miljoen per jaar voor bedrijven en minimaal € 60,5 en maximaal € 83,7 miljoen per jaar voor burgers.

23 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/21/lastenonderzoek-wijzigingen-besluit-bouwwerken-leefomgeving.

De volgende diverse kleine wijzigingen in dit besluit leiden naar verwachting niet tot veranderende lasten voor bedrijven, burgers en overheden. Zie voor meer toelichting op de inhoud van deze aanpassingen ook de artikelsgewijze toelichting. Artikel I, onderdeel A (aanpassing artikel 2.6) betreft een verduidelijking van het artikel waaruit blijkt tot wie de verplichting zich richt. Dit is geen inhoudelijke verandering ten opzichte van het recht onder de Woningwet en het Bouwbesluit 2012. Met onderdeel B (waterkerende bouwwerken) wordt verduidelijkt dat waterkerende bouwwerken in primaire waterkeringen niet aan zowel de voor dat bouwwerk specifieke regels, en de constructieve eisen van de bouwregelgeving behoeven te voldoen. Alleen de eerste eisen zijn in dat geval van toepassing. Hiermee wordt voorkomen dat voor dit soort bouwwerken dubbele onderzoeken en berekeningen gedaan hoeven te worden.

Naar de financiële gevolgen van de wijziging van het Bouwbesluit 2012 is geen specifiek onderzoek gedaan.

8.2 Regeldruk bedrijven en burgers

Bruikbare lift bij brand

De meerkosten van het plaatsen van een lift met de nieuwe brandveiligheidseisen ten opzichte van een gewone lift zijn minimaal € 30.000 euro en maximaal € 50.000. Er worden jaarlijks naar schatting 250 liften gebouwd waar de nieuwe eisen op van toepassing zijn. De wijziging veroorzaakt hierdoor per jaar minimaal € 7,5 miljoen en maximaal € 12,5 miljoen aan kosten voor bedrijven. Dit geldt nog niet zolang het Bouwbesluit 2012 van kracht is.

Aanscherpen regelgeving enkele vluchtroute

De eisen voor portiekwoningen, waarbij een enkele vluchtroute is toegestaan, zijn verduidelijkt. Er is bij deze technische wijziging geen sprake van regeldrukgevolgen, aangezien de beoogde eis bij de nieuwbouw van portiekwoningen niet gewijzigd is.

Zelfsluitende en rookwerende woningtoegangsdeuren

Bij het verbouwen of transformeren (functiewijziging) van bestaande gebouwen moet voortaan worden uitgegaan van de nieuwbouwvoorschriften met betrekking tot zelfsluitende en rookwerende woningtoegangsdeuren. In de meeste situaties hebben woningen geen zelfsluitende toegangsdeuren. In 2014 is in de bouwregelgeving opgenomen dat portiekwoningen voorzien moeten zijn van zelfsluitende deuren. De nieuwe verplichting geeft een kostenpost van € 119,5 miljoen tot € 158,7 miljoen per jaar tot alle woningen zijn aangepast. Deze kosten zijn voornamelijk, 73,5%, voor bedrijven (verhuurders en dan met name woningcorporaties). 27,5 % van de meergezinswoningen is in bezit van burgers (koopwoningen). Dit betekent dat € 32,9 miljoen tot € 43,6 miljoen van deze lastenstijging voor burgers is en € 87,9 miljoen tot € 116,6 miljoen per jaar voor bedrijven.

Rookmelders

Van de nieuwe eis van rookmelders op elke verdieping in bestaande bouw wordt voor bedrijven een eenmalige kostenpost voor de aanschaf van de rookmelders van minimaal € 183,3 miljoen en maximaal € 235 miljoen verwacht. Daarnaast wordt voor bedrijven een structurele kostenpost berekend voor het tienjaarlijks vervangen van de rookmelders en het tweejaarlijks vervangen van de batterijen van minimaal € 18,3 miljoen en maximaal € 23,5 miljoen per jaar. Voor burgers wordt een eenmalige kostenpost van minimaal € 273,8 miljoen en maximaal € 397,5 miljoen verwacht. Daarnaast wordt een structurele kostenpost van minimaal € 27,4 miljoen en maximaal € 39,8 miljoen per jaar verwacht.

Minimumhoogte drempels nieuwe woningen en nieuwe publiek toegankelijke gebouwen

Er worden door de nieuwe regelgeving beperkte gevolgen verwacht voor initiatiefnemers van de bouw van nieuwe woningen en nieuwe publiekstoegankelijke gebouwen. De reden hiervoor is dat ontwerpers bij nieuwbouw doorgaans al rekening houden met de eisen zoals die nu wettelijk worden geregeld. De aantallen waarin dit niet het geval is -uit het onderzoek van RIGO blijkt dat er bij nieuwe eengezinswoningen toch knelpunten van te hoge drempels worden ervaren- zijn niet te kwantificeren.

Nieuwe eisen aan trappen in publiek toegankelijke gebouwen

In veel situaties worden bij de nieuwbouw van publiekstoegankelijke gebouwen de trapleuningen niet dubbelzijdig geplaatst. De toegenomen lasten voor bedrijven voor het plaatsen van de extra leuning bedragen € 3,4 miljoen per jaar. In de huidige situatie worden markeringen vaak nog niet geplaatst op trappen in publiekstoegankelijke gebouwen. Door de wijziging nemen structurele lasten voor bedrijven toe met € 1,4 miljoen per jaar.

Toegankelijkheid vanaf de openbare weg

De eis van de toegankelijke toegangsroute die met de onderhavige wijziging breder is gaan gelden, zorgt slechts voor beperkte aanvullende lasten. Bij de nieuwbouw van gebouwen waar de eis nieuw voor is gaan gelden, werd voorheen ook al in grote mate rekening ermee gehouden dat het pad of de weg van het openbaar gebied naar de deur toegankelijk is.

Aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer

Omdat de extra kosten die uit de gewijzigde regelgeving voortkomen, bij overheidsorganisaties komen te liggen zijn er geen effecten voor bedrijven en burgers.

Aanscherping milieuprestatie-eis voor woningen

De lasten van deze aanscherping zijn in een separaat lastenonderzoek berekend. 24 De conclusie van dit onderzoek is dat de extra kosten van de aanscherping van de milieuprestatie eis beperkt zijn tot niet-materiële kosten in het bouwproces en incidentele kosten om kennis te nemen van de maatregel. Deze kosten zijn dermate laag dat zij niet zullen leiden tot een merkbare kostenverhoging in de bouw. De aanscherping leidt niet tot duurdere bouwmaterialen en –producten. Het onderzoek concludeert ook dat als gevolg van deze maatregel partijen vaker op een vroeger moment in het bouwproces aandacht zullen gaan besteden aan de eis voor milieuvriendelijk en circulair bouwen. De administratieve lasten voor bedrijven worden berekend op € 59.300 per jaar.

24 Effectmeting scherpere milieuprestatie-eis, Sira Consulting, december 2019, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/13/effectmeting-scherpere-milieuprestatie-eis.

Eenmalige administratieve lasten

De eenmalige lasten voor bedrijven bedragen circa € 3.061.730. Deze kosten vloeien voort uit kennisname van de diverse wijzigingen en de kosten die worden gemaakt om te bepalen op welke manier de werkzaamheden in het bedrijf moeten worden aangepast. De eenmalige lasten voor burgers bedragen circa € 9,75 miljoen, en bestaan volledig uit de kosten die voortvloeien uit de kennisname van de wijziging met betrekking tot het installeren van rookmelders in bestaande bouw. De kosten zijn gebaseerd op de aanname dat per huishouden één persoon zich kort zal moeten verdiepen in deze verplichting en zal moeten bezien hoe en waar de rookmelders geplaatst moeten worden. Het gaat hier dus niet om de kosten voor de rookmelder zelf.

8.3Bestuurlijke lasten

Aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer

Het verhogen van de minimum hoogte van afscheidingen op bruggen die worden gebouwd of verbouwd en waar fietsers overheen gaan, leiden tot een structurele toename van de bestuurlijke lasten van minimaal € 560.000,- en maximaal € 2,6 miljoen.

Eenmalige administratieve lasten

De eenmalige lasten voor gemeenten bedragen circa € 198.460. Deze kosten vloeien voort uit kennisname van de wijzigingen met betrekking tot de risicomatrix, het veiligheidsplan, de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor woningen en de aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer, en daarnaast de kosten die worden gemaakt om te bepalen op welke manier de werkzaamheden moeten worden aangepast.

9. Toezicht en handhaving

In het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen is dit besluit voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak.

Het overgrote deel van de wijzingen in dit verzamelbesluit leidt tot aangepaste eisen of enkele nieuwe eisen voor nieuw te bouwen of te verbouwen bouwwerken, zoals de aanscherpingen van de milieuprestatie-eis en toegankelijkheidseisen. Het toezicht hierop leidt tot niet tot een nieuwe toezichtstaak maar kan vanaf het moment van inwerkingtreding direct meelopen in de reguliere procedures voor de bouwregelgeving. Dit kunnen de volgende procedures zijn:

  • de beoordeling en verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen;
  • het ontvangen van de sloopmelding bij de gemeente en eventueel stellen van nadere voorschriften hieraan; of
  • indien de werkzaamheden onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, de controle tijdens de bouw hierop door een kwaliteitsborger en de daar bijbehorende bouwmelding die bij het bevoegd gezag wordt ingediend.

Dit ligt anders bij de verplichting voor rookmelders in de bestaande bouw. De verplichting om op alle verdiepingen in bestaande woningen een rookmelder te hebben zal gaan gelden vanaf 1 juli 2022. Aangezien deze verplichting gaat gelden voor bestaande woningen is hier geen procedure aan gekoppeld zoals een omgevingsvergunning voor het bouwen of een melding. Er is dus geen standaard moment waarop het bevoegd gezag op basis van gegevens en bescheiden of een standaardcontrole kan controleren of aan de verplichting is voldaan. Hoe gemeenten hierop gaan toezien kunnen zij zelf beleidsmatig invullen. Dit geldt nu ook al voor de andere eisen die gelden voor bestaande bouw. Het is ook niet de bedoeling dat gemeenten achter elke voordeur in Nederland gaan controleren of er daadwerkelijk een functionerende rookmelder hangt. Dat zou een te grote belasting leggen op de toezicht capaciteit van gemeenten. Gemeenten hebben zelf de mogelijkheid om de keuze te maken of zij in 2022 actief op deze verplichting gaan controleren, bijvoorbeeld door hier tijdens reguliere controles uitdrukkelijk naar te kijken, of door steekproefsgewijs op deze verplichting te gaan controleren. Het bevoegd gezag kan in beleidsregels kaders opnemen voor de handhaving van deze verplichting. Ook kunnen zij er voor kiezen geen specifiek beleid hier op te voeren maar met name te reageren op handhavingsverzoeken van bijvoorbeeld huurders of anderen. Waar het bevoegd gezag en ook brandweer tot nu toe niet anders konden doen dan wijzen op het nut van rookmelders en het gebruik stimuleren, bestaat er immers straks een juridische grondslag om deze in elke woning daadwerkelijk te eisen. Het staat het bevoegd gezag vrij om te beoordelen of en welke maatregelen er in een bepaald geval ingezet worden bij de handhaving. Op basis van een afweging van alle omstandigheden van het geval zal het bevoegd gezag beoordelen of en welke handhavingsmaatregel in het concrete geval proportioneel is.

Dat rookmelders levens redden is een feit. Veel mensen hebben daarom zelf al rookmelders opgehangen in woningen waarvoor dit momenteel niet wettelijk verplicht is. De regering zal actie ondernemen om de naleving van deze nieuwe verplichting verder te bevorderen. In overleg met gemeenten en brandweer zal het ministerie van BZK hiervoor in de tweede helft van 2021 een voorlichtingscampagne opzetten. Deze zal niet alleen over de verplichting voor rookmelders gaan, maar vooral aandacht besteden aan waar en op welke wijze de melders het beste aangebracht en onderhouden kunnen worden. Hiermee ontstaat de noodzakelijke bewustwording dat deze nieuwe wettelijke verplichting er vanaf 1 juli 2022 dient te worden nageleefd. Het kabinet verwacht dat het effect van deze aankondiging zal leiden tot een gedragsverandering bij die mensen die thans nog niet zelf al -zonder een wettelijke verplichting- rookmelders in hun woning hebben opgehangen. Na invoering van de nieuwe wettelijke eis zal het kabinet via een representatieve steekproef jaarlijks monitoren of en hoe deze verplichting wordt nageleefd. Daarbij zal ook bezien worden hoe vaak gemeenten handhavend moeten optreden en welke kosten hiermee gemoeid zijn. De uitkomsten van dit onderzoek zullen worden besproken met de gemeenten en de brandweer. Bij gebleken onvoldoende naleving zal het kabinet in overleg met alle stakeholders bezien welke aanvullende maatregelen nodig zijn.

10.Overgangsrecht en inwerkingtreding

Artikel II van dit besluit betreffende het Bouwbesluit 2012 treedt naar verwachting zo snel mogelijk in 2021 in werking. De inwerkingtreding wordt op grond van artikel III van dit besluit bij koninklijk besluit geregeld. In dit besluit is overgangsrecht opgenomen in artikel II, onderdeel AD (artikel 9.2 van het Bouwbesluit 2012).

11.Afstemming met belanghebbende partijen

11.1JTC en OPB

De voorgenomen wijzigingen in dit besluit betrokken op uitsluitend het BBL zijn voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) en vervolgens het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Een grote diversiteit aan partijen neemt deel aan deze beide overlegplatforms: de ontwerpende, toeleverende en uitvoerende bouw, vertegenwoordigers van de gebruikers en eigenaren van gebouwen en andere belangenorganisaties. In de JTC is het concept op juridisch-technisch niveau ter beoordeling voorgelegd, waarna de voorgenomen wijzigingen op bestuurlijke niveau besproken zijn in de OPB. Het OPB heeft positief geadviseerd over de diverse wijzigingen. Meerdere partijen adviseren de wijzigingen rond het onderwerp brandveiligheid nu zeker door te voeren, maar ook in de toekomst te blijven bezien of nader onderzoek nog verdergaande maatregelen rechtvaardigt. Op verzoek van met name de brandweer is de bestaande eis rond de zelfsluitendheid van deuren aangepast om duidelijk te maken dat hiervoor een vrijloopdranger gebruikt mag worden. Na advies van het OPB is besloten om bij het onderwerp toegankelijkheid de eis dat er een toegankelijke weg tussen de toegang tot het gebouw en de openbare weg moet zijn, uitgebreid tot alle gebouwen die door deze wijzigingen een toegangsdrempel van maximaal 20 mm mogen hebben. Ook op advies van het OPB blijft de bestaande uitzondering voor woningen gebouwd in particulier opdrachtgeverschap voor deze eisen gelden, om de ontwerpvrijheid in die gevallen niet te beperken.

11.2 MKB-toets

Op 27 november 2019 heeft een MKB-toets plaatsgevonden over onder meer de in deze wijziging opgenomen voorstellen betrokken op het bbl waarvan de verwachting was dat die op enige manier een impact zouden kunnen hebben op MKB’ers (veiligheidscoördinator directe omgeving, milieuprestatie-eis, brandveiligheidseisen en de toegankelijkheidseisen). Voor deze bijeenkomst waren MKB’ers uitgenodigd via diverse brancheorganisaties. Naar aanleiding van deze toets is met name de toelichting op de wijzigingen verder uitgebreid. Zo is bijvoorbeeld naar aanleiding van vragen van een medewerker van een bouwbedrijf de toelichting over de veiligheidscoördinator directe omgeving aangevuld om te verduidelijken dat de taken van de veiligheidscoördinator directe omgeving ook uitgevoerd mogen worden door de V&G-coördinator. Daarnaast is naar aanleiding van vragen en opmerkingen van diverse aanwezigen in de toelichting opgenomen hoe en wanneer er afspraken met derden (zoals de gemeente) gemaakt kunnen worden in het veiligheidsplan en hoe naleving van deze afspraken moet lopen.

Ten aanzien van de milieuprestatie-eis hebben de deelnemers aandachtspunten meegegeven die betrokken zullen worden bij de toekomstige ontwikkeling van deze eis, zoals de samenloop met het onderwerp brandveiligheid en de effecten van de eis op de energieprestatie van een gebouw. Naar aanleiding van vragen van verhuurders is de toelichting op onderdelen aangevuld om duidelijkheid te geven over verdeling van verantwoordelijkheden tussen verhuurders en huurders.

Ten slotte is toegezegd de inwerkingtreding van de wijzigingen op onderdelen met specifieke informatievoorziening gepaard te laten gaan. Bijvoorbeeld door bij de coördinator veiligheid gemeenten van informatie hierover te voorzien om een uniforme uitleg te stimuleren; bedrijven die in meerdere gemeenten opereren zijn hierbij gebaat en zo kunnen discussies over de uitleg van de risicomatrix en de coördinator voorkomen worden.

11.3Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 24 februari 2020 het onderhavige besluit, zonder de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012, ter toetsing aan het ATR voorgelegd. Het ATR heeft hierop geadviseerd het besluit niet in te dienen, tenzij met de volgende adviespunten rekening is gehouden:

  • Gebruik liften bij brand Het college adviseert in de toelichting op te nemen wat de (kwantitatieve) bijdrage is van een brandwerende lift op het vergroten van brand- en vluchtveiligheid.
  • Risicomatrix en veiligheidscoördinator Het college adviseert om in het besluit inzichtelijk te maken of (aansluiting bij bestaande) vormen van zelfregulering zijn overwogen en waarom daar niet voor is gekozen.
  • Milieuprestatie Het college adviseert in de toelichting nader in te gaan in hoeverre is voorzien om verschillende eisen op het gebied van energie en milieu te integreren in één methodiek en dit element te betrekken bij de aangekondigde toekomstige aanscherpingen van de MPG-eis.
  • Brandveiligheid- rookmelders Het college adviseert om in het besluit op te nemen hoe een juiste plaatsing en gebruik van rookmelders in de praktijk wordt geborgd om schijnveiligheid te voorkomen en de effectiviteit van de maatregel te vergroten. Het college adviseert om in het besluit aan te geven hoe handhaving van de maatregelen inzake rookmelders plaats zal vinden. Het college adviseert om de totale regeldrukeffecten van alle maatregelen in de toelichting bij het voorstel op te nemen. Het college adviseert om regeldrukeffecten voortvloeiend uit gemeentelijke handhaving van de verplichtingen omtrent rookmelders in beeld te brengen conform Rijksbrede methodiek. Het advies van de ATR is zo veel mogelijk in de nota van toelichting verwerkt. Zie hieronder per onderwerp een toelichting hierop.
  • Gebruik liften bij brand Het college adviseert in de toelichting op te nemen wat de (kwantitatieve) bijdrage is van een brandwerende lift op het vergroten van brand- en vluchtveiligheid. Er is geen goede kwantitatieve analyse mogelijk door het ontbreken van landelijke registraties over branden, de benodigde hulpverlening en gezondheidsschade. Feitelijk is er alleen informatie beschikbaar waarmee men de reductie van het aantal dodelijke slachtoffers kan berekenen. Dit is gedaan door TNO 25 en hierbij wordt geconstateerd dat het gebruik van de lift slechts beperkte positieve effecten heeft voor de reductie van het aantal dodelijke slachtoffers. TNO geeft daarnaast echter aan dat om het feitelijk ontruimen ook voor verminderd zelfredzamen mogelijk te maken er wel een reden is om het gebruik van een lift bij brand dwingend voor te schrijven. Dit is gebaseerd op een kwalitatieve overweging. De huidige eisen in de bouwregelgeving gaan er vanuit dat bewoners zoveel mogelijk zelf in staat moeten zijn te kunnen vluchten en dat alleen in uitzonderlijke gevallen hulp van de brandweer daarbij nodig is. Dit principe achter de bouwregelgeving gaat bij woongebouwen waarin door de vergrijzing en extramuralisering steeds meer minder zelfredzame mensen wonen, steeds vaker niet op. Hierdoor ontstaat de situatie dat in de toekomst vaker een grote en dure brandweerinzet nodig is en dat bewoners bij het vluchten eerder gezondheidsschade oplopen door bijvoorbeeld het inademen van rook of psychische klachten door een niet snelle ontruiming. Deze nadelen kunnen worden bestreden door het inzetten van liften bij brand.

    25 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/20/beoordeling-aanvullende-brandveiligheidsmaatregelen-in-seniorencomplexen-op-basis-van-een-risicobenadering.

  • Risicomatrix en veiligheidscoördinator Met het publiekrechtelijk verankeren van de veiligheidscoördinator is gevolg gegeven aan de toezegging aan de Tweede Kamer. Het Instituut voor Bouwrecht (IBR) 26 heeft onderzocht of via de algemene voorwaarden in de UAV’s (Uniforme Algemene voorwaarden) één partij contractueel verantwoordelijk is te maken, zoals de OvV in haar advies voorstelt. Bouwende partijen hebben aangegeven dat algemene voorwaarden waarover partijen kunnen onderhandelen, veiligheid niet als onderwerp zouden moeten hebben. Aannemers en opdrachtgevers zouden niet moeten concurreren op het gebied van veiligheid (level playing field). Naar andere mogelijkheden van zelfregulering of aan te sluiten bij bestaande vormen hiervan, zoals bijvoorbeeld certificering door middel van VCA (Veiligheid, gezondheid en milieu Checklist Aannemers) is verder geen onderzoek gedaan, nu een publiekrechtelijke verankering gewenst is.

    26 IBR, Omgevingsveiligheid en de DNR 2011, de UAV 2012 en de UAV-GC 2005, 12 juli 2018.

  • Samenhang en integraliteit MPG met BENG- en brandveiligheidseisen Het ATR adviseert in de toelichting nader in te gaan in hoeverre is voorzien om verschillende eisen op het gebied van energie en milieu te integreren in één methodiek en dit element te betrekken bij de aangekondigde toekomstige aanscherpingen van de MPG-eis. Een integratie van beide methodieken is niet mogelijk uit hoofde van Europees beleid. Voor de berekening van de energieprestatie enerzijds en de milieuprestatie anderzijds zijn op Europees niveau verschillende bepalingsmethoden ontwikkeld. Nederland kiest er voor om in beide gevallen de nationale bepalingsmethoden te baseren op de Europese bepalingsmethoden. De reden hiervoor is dat Nederland van mening is dat voor zowel energiebeleid als beleid voor de milieueffecten van bouwwerken een Europese aanpak de beste aanpak is. Ontwerp- en rekeninstrumenten voor de praktijk zouden wel ondersteuning kunnen bieden aan een geïntegreerde benadering.
  • Brandveiligheid- rookmelders Ten aanzien van de handhaving en de effectiviteit van de maatregel is de toelichting aangevuld, zie hiervoor met name paragraaf 9 van dit deel van de algemene toelichting. Om de effectiviteit van de maatregel en het juist gebruik van rookmelders te bevorderen zal naast deze wijziging ook flankerend beleid worden ingezet in de vorm van voorlichting en monitoring. Ten aanzien van de bestuurlijke kosten van de handhaving van deze verplichting is in de toelichting aangegeven op welke manier dit wordt beoogd als onderdeel van alle overige eisen bestaande bouw waarvoor de gemeente een handhavende taak heeft. De gemeente heeft beleidsvrijheid hoe zij haar handhavende taak vormgeeft, ook in dit specifieke geval. Er kan daarom niets gezegd worden over de bestuurlijke lasten van deze maatregel. De verwachting is dat deze wijziging door middel van voorlichting grotendeels zonder actief toezicht en handhaving door gebouweigenaren zal worden opgevolgd. Het is aan gemeenten om aanvullend hierop zelf te bepalen of en op welke wijze haar handhavingsinstrumentarium zal worden ingezet. Zoals aangegeven in hoofdstuk 9 bij deze toelichting zullen de effecten van de invoering van deze verplichting in de praktijk gevolgd gaan worden door het uitvoeren van een terugkerende steekproef. Daarbij zal ook expliciet naar de gevolgen bij gemeenten gekeken worden. In navolging van het adviespunt om een overzicht van de totale regeldrukeffecten van alle maatregelen in de toelichting op te nemen, zijn in paragraaf 8.1 de totale kosten voor burgers en bedrijven opgenomen.

11.4Bestuurlijke en internetconsultatie

Op 22 februari 2020 is het ontwerpbesluit, waarin geen wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 waren opgenomen, voor consultatie op www.internetconsultatie.nl gepubliceerd waarbij eenieder de gelegenheid is geboden te reageren. In totaal zijn er 31 reacties binnen gekomen op de internetconsultatie. De adviezen en reacties uit de consultatie hebben op een aantal punten geleid tot aanpassing van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting. Op de belangrijkste punten wordt hierna ingegaan.

Tegelijkertijd is het ontwerpbesluit zonder de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak. De inbreng van de VNG heeft geleid tot aanvullingen op de toelichting bij het onderwerp veiligheidscoördinator directe omgeving om de effectiviteit van deze wijziging nader te onderbouwen. VNG heeft zorgen kenbaar gemaakt over de effecten op de gemeentelijke handhavingskosten van de wijzigingen rond rookmelders. Mede naar aanleiding hiervan is in hoofdstuk 9 nader ingegaan op toezicht en handhaving van de voorliggende wijzigingen, met name de verplichting tot het aanbrengen van rookmelders in bestaande woningen.

11.4.1 Veiligheidscoördinator directe omgeving

Valt buiten het bestek van de wijziging van het Bouwbesluit 2012.

11.4.2 Brandveiligheid

Vastgoed Belang wijst op het moment dat de nieuwe eis gaat gelden (1 juli 2022) en geeft aan: hoe kunnen verhuurders met zittende huurders op dat moment voldoen aan deze wettelijke verplichting? Zij kunnen huurders toch niet dwingen de rookmelders op te hangen of op te laten hangen door de verhuurder? Aedes sluit zich in haar consultatiereactie aan bij deze vragen. De nieuwe wettelijke verplichting gaat op 1 juli 2022 gelden voor de normadressaat van hoofdstuk 3 van het Bbl, opgenomen in artikel 3.3 van het Bbl: de eigenaar van het bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk. De eis richt zich in een verhuursituatie tot de verhuurder (eigenaar) en de huurder (die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk). In de overgangsperiode tot 1 juli 2022 kunnen verhuurders in overleg treden met hun huurders hoe zij aan deze gedeelde verantwoordelijkheid gaan voldoen. Als de verhuurder kan laten zien dat hij geprobeerd heeft aan de wettelijke verplichtingen te voldoen door initiatief te hebben genomen om de vereiste rookmelders te installeren, maar dit niet heeft kunnen doen omdat de huurder niet meewerkt, zal het bevoegd gezag bij eventuele handhaving in redelijkheid de verhuurder niet kunnen aanspreken, maar zich tot de huurder richten.

In lopende huurovereenkomsten zal op 1 juli 2022 niet in alle gevallen zijn voorzien in een afspraak over het controleren van rookmelders en het zo nodig vervangen van batterijen van rookmelders. Het ligt op grond van de gedeelde verantwoordelijkheid voor eigenaren en gebruikers in de bestaande bouw en de zorgplicht in artikel 2.6 van het Bbl in de rede dat in die gevallen de huurder, als gebruiker van de woning, de rookmelders periodiek controleert en de batterijen vervangt. Voor huurovereenkomsten die worden afgesloten na 1 juli 2022 geldt dat afspraken kunnen worden gemaakt over de onderhoudsverplichtingen. Daarom wordt geen gevolg gegeven aan de suggestie om het vervangen van batterijen en defecte rookmelders op te nemen in het Besluit kleine herstellingen. Deze verplichtingen in de bouwregelgeving zijn gericht aan de normadressaat in artikel 3.3, en zijn in een verhuursituatie een gedeelde verantwoordelijkheid van de verhuurder en de huurder.

In de periode na een huuropzegging en voordat een nieuwe huurder de woning betrekt, dient de verhuurder als eigenaar ervoor te zorgen dat de vereiste rookmelders aanwezig zijn, en gecontroleerd op werkende batterijen.

Diverse partijen en de VNG hebben vragen gesteld over de handhaving van de verplichting voor rookmelders in de bestaande bouw. Paragraaf 9 van dit deel van dit deel van deze toelichting is naar aanleiding hiervan aangevuld.

Een aantal partijen heeft gevraagd om ten aanzien van vrijloop deurdrangers striktere regelgeving op te nemen over de wijze van aansturing van de drangers en borging dat deze blijven werken. Deze suggestie is niet overgenomen om de markt de ruimte te geven zelf met oplossingen te komen die voldoen aan de prestatie-eisen en aan de zorgplicht.

Een partij heeft vragen gesteld over het gebruik van liften bij brand en de rol van het voorportaal. De eis voor het voorportaal is daarop aangepast alsmede de artikelsgewijze toelichting

11.4.3 Aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer

De Fietsersbond is verheugd dat het initiatief van deze en andere organisaties om iets aan de eisen voor afscheidingen te doen op deze wijze is opgepakt. Bij de voorgestelde hoogte van 130 cm pleit de Fietsersbond voor een kleine verhoging tot 132 cm, in lijn met de eigen eerdere analyse. Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor bestaande bruggen die niet onder deze aanscherping vallen, maar waar in gevallen wel knelpunten kunnen bestaan. Uit voorbereidend onderzoek gedaan in opdracht van het ministerie blijkt dat met de waarde van 130 cm in ieder geval op zeker gespeeld wordt, volgens de onderzoekers zou een iets lagere waarde ook kunnen volstaan. 27 Op basis hiervan is besloten in de regelgeving aan te sluiten bij de bestaande richtlijn van het CROW (bij voorkeur 130 cm) en hier geen nieuwe licht afwijkende norm aan toe te voegen. Ten aanzien van het tweede punt geldt dat bij verbouw van de leuning wel de hogere eis van 130 cm gaat gelden, ook de bestaande voorraad zal dus op de lange termijn geleidelijk aangepast gaan worden. Daarnaast staat de bouwregelgeving met minimumeisen sowieso nooit in de weg aan het in gevallen hanteren van nog strengere waardes. Aangezien de bouwwerken (in de regel bruggen) in opdracht van professionele partijen worden gebouwd en beheerd, mag verwacht worden dat de veiligheid van gebruikers ook de aandacht krijgt bij bestaande bruggen. Daarnaast gaat van deze wijziging in het algemeen al een signaalwerking uit richting deze partijen om ook goed naar bestaande situaties te kijken.

27 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/05/08/fietsleuningen-op-bruggen, p. 8.

11.4.4 Toegankelijkheid

Tijdens de consultatie is een enkele reactie ontvangen met betrekking tot de plaatsing van de trapmarkering. Er is gekozen om hier de richtlijnen te volgen zoals deze zijn weergegeven in het boek “Zicht op ruimte”. Een andere reactie wees op het betrekken van meer gebruikersfuncties voor publiek toegankelijke gebouwen. Hier heeft de wetgever als uitgangspunt genomen dat de gebruikersfuncties die nu toegankelijk moeten zijn door de afmeting van het gebouw nu ook toegankelijk moeten zijn ongeacht de afmeting. Hier wordt als voorbeeld de kleinere restaurants en cafés genoemd. Er is niet gekozen om dit verder uit te breiden. Met betrekking tot het dubbelzijdig plaatsen van leuningen wordt opgemerkt dat de ontwerper van het gebouw hier rekening mee dient te houden tijdens het ontwerpproces.

11.4.5 Milieuprestatie-eis

Verschillende partijen hebben gereageerd op de strengere milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen. In de toelichting op het voorstel in paragraaf 6 is nader op deze punten in gegaan.

12. Technische notificatie

Het ontwerpbesluit is op 1 oktober 2020 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2019/0645/NL). Er zijn gedurende de notificatie geen opmerkingen gemaakt.

Na de notificatie is door de Nederlandse liftenbranche een reactie gegeven op de nieuwe eisen voor liften. Hierbij is naar voren gebracht dat het stellen van eisen aan de liftinstallatie op gespannen voet staat met de Europese Richtlijn Liften. Hierop is besloten om de eerdere voorgenomen eis in het eerste lid van artikel 4.218a (een voorziening voor de sturing van een lift als bedoeld in artikel 4.189 in een woongebouw is zodanig dat de lift bruikbaar blijft bij brand) vooralsnog te laten vervallen en te volstaan met alleen bouwkundige eisen die geen directe betrekking hebben op de liftinstallatie.

13.Verhouding met nationaal recht

Dit deel van de toelichting van het wijzigingsbesluit heeft betrekking op het Bbl en is voor deze toelichting niet van belang.

14.Evaluatie

De Omgevingswet bevat een evaluatiebepaling in artikel 23.9, die inhoudt dat de Omgevingswet elke vijf jaar geëvalueerd wordt op de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Bij die evaluatie zal ook gekeken worden naar de werking van instrumenten van het nieuwe stelsel, zoals de algemene rijksregels in het Bbl. Daarmee zijn die wijzigingen ook onderwerp van de periodieke evaluatie als bedoeld in artikel 23.9 van de Omgevingswet. Naast deze formele evaluatie vindt er een aantal keer per jaar overleg plaats met een groot en divers aantal bij de bouw betrokken partijen in de overleggremia JTC en het OPB over het geheel van de bouwregelgeving, en wordt daarnaast in kleiner verband of op specifieke onderwerpen ook zeer regelmatig met marktpartijen en overheden gesproken. Signalen over de werking van de regelgeving worden hier opgehaald en kunnen, zo nodig na verder onderzoek, ook tussentijds tot aanpassing van de regelgeving leiden. Specifiek voor de milieuprestatie-eisen van gebouwen is in voornoemde brief van 8 oktober 2019 over maatregelen voor bevorderen circulair bouwen aangekondigd dat het doel is om de milieuprestatie-eis tot 2030 stapsgewijs scherper te stellen en uiterlijk in 2030 te halveren. Bij een volgende wijziging van het Bbl op dit onderwerp zal bezien worden hoe de in dit besluit opgenomen aanscherping functioneert.

Latere inwerkingtreding (Stb. 2021, 555)

Met dit besluit is in artikel 1 voorzien in de inwerkingtreding per 1 januari 2022 van artikel II, onderdeel T, onder 1, van het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147). In artikel II, onderdeel T, onder 1, van dit besluit worden bepaalde zaken geregeld met betrekking tot de verbetering van de toegankelijkheid van nieuwe woningen voor mensen in een rolstoel of met een rollator. Meer specifiek wordt geregeld dat voortaan bij nieuwbouw alle toegangsdrempels van een woongebouw maximaal 0,02 m hoog mogen zijn, met uitzondering van de drempels van balkons. Artikel II van dit besluit is grotendeels in werking getreden per 1 april 2021. Indertijd is ervoor gekozen om artikel II, onderdeel T, onder 1, niet in werking te laten treden per 1 april 2021, maar per 1 januari 2022, omdat betrokken partijen aangaven een langere voorbereidingstijd nodig te hebben.28

28 Zie de nota van toelichting bij het Besluit van 14 april 2021 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van onderdelen van artikel II van het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147).

Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2021, 658

1Inleiding

Op 11 december 2018 is de herziening van de richtlijn hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking) (PbEU 2018, L 382)) vastgesteld. Het onderhavige besluit strekt tot implementatie van deze herziene richtlijn (hierna ook: REDII). In paragraaf 9 van dit algemeen deel van de toelichting is een transponeringstabel opgenomen. De REDII dient uiterlijk 30 juni 2021 te zijn geïmplementeerd en heeft ten doel de inzet van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie te vergroten. Het toenemende gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen vormt een belangrijk onderdeel van het pakket aan maatregelen in het Europese energiebeleid dat nodig is om de broeikasgasemissies te reduceren en te voldoen aan de klimaatdoelen die in Parijs zijn afgesproken.

De REDII bevat een verplichting voor lidstaten om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw en ingrijpende renovatie. Voor een deel is deze verplichting al geïmplementeerd. Voor nieuwbouw geldt namelijk vanaf 1 januari 2021 een eis voor de minimum- waarde hernieuwbare energie. Dit is geregeld in een eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2012, het Besluit van 13 december 2019, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en van enkele andere besluiten inzake bijna energie-neutrale nieuwbouw (hierna: Besluit BENG).1 Hiermee wordt voldaan aan de REDII voor het gebruik van een verplichte minimum- waarde hernieuwbare energie bij nieuwbouw. Voor ingrijpende renovatie is er echter nog geen eis in de regelgeving opgenomen. Met de onderhavige wijziging wordt deze eis geïmplementeerd in het Bouwbesluit 2012 en, voor wanneer de Omgevingswet in werking treedt, in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl). Deze eis wordt nader uitgewerkt in de Regeling Bouwbesluit 2012 (en de Omgevingsregeling) en draagt bij aan het behalen van stijgende doelstellingen ten aanzien van de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Bij de implementatie van de REDII is rekening gehouden met afspraken in het kader van het Klimaatakkoord en bestaande verplichtingen. 2

1 Stb. 2019, 501.

2 Stb. 2018, 380; Kamerstukken II 2019/20, 30 196, nr. 695; Stb. 2020, 84.

2Hoofdlijnen van het besluit

2.1 Reikwijdte van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie

De verplichting uit de herziene richtlijn hernieuwbare energie om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij ingrijpende renovatie (en nieuwbouw) is opgenomen in artikel 15, vierde lid, van de REDII.

De verplichting uit het onderhavige wijzigingsbesluit voor een minimumwaarde hernieuwbare energie geldt allereerst alleen wanneer sprake is van ingrijpende renovatie. Op grond van artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012 (en artikel 5.20, vijfde lid, van het Bbl) is sprake van een ingrijpende renovatie wanneer meer dan 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot en deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Artikel 2 van de richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna: herziene EPBD) 3 biedt lidstaten voor wat betreft deze definitie van «ingrijpende renovatie» een keuze. De eerste mogelijkheid is een methodiek waarbij uitgegaan wordt van 25% van de waarde van het gebouw, de tweede een methodiek waarbij wordt uitgegaan van 25% van de oppervlakte van de gebouwschil die wordt gerenoveerd. Nederland heeft voor de oppervlakte-methode gekozen.4

3 PbEU 2010, L 153

4 Stcrt. 2013, 16919

Van een ingrijpende renovatie kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een dak of gevel volledig wordt opengelegd en vernieuwd. In de praktijk komt het dan vaak voor dat er door minimaal 25% van het gebouw «van binnen naar buiten» kan worden gekeken. Doorgaans zijn gebouwen bij ingrijpende renovatie tijdelijk niet bewoonbaar of functioneel. Er zullen ook renovaties zijn die niet voldoen aan deze definitie van ingrijpende renovatie, omdat de aanpassingen geen betrekking hebben op de integrale bouwschil. Voorbeelden hiervan zijn: na-isolatie van een spouwmuur, na-isolatie van enkelsteens buitenmuren aan binnen- of buitenkant, na-isolatie onder dakpannen of tegen het dakbeschot. Opgemerkt wordt dat bij een ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 5.6 Bouwbesluit 2012 (en artikel 5.20 Bbl) in het algemeen sprake zal zijn van een activiteit waarvoor een vergunning voor het bouwen nodig is zodat het bevoegd gezag de activiteit kan toetsen en toezicht kan uitoefenen. In die uitzonderlijke gevallen waarbij de ingrijpende renovatie vergunningsvrij is, zal de bouwactiviteit voor het bevoegd gezag toch zichtbaar zijn buiten het gebouw, waardoor zij ook in die gevallen zo nodig handhavend kan optreden.

Ten tweede geldt de verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie alleen wanneer een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling onderdeel uitmaakt van de ingrijpende renovatie. Dit is het geval wanneer bij de ingrijpende renovatie een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling wordt geplaatst, gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. Van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een technisch bouwsysteem is sprake wanneer één of meer van de centrale warmte-, koude-, of warmwateropwekkers of centrale ventilatie-units veranderd wordt of wanneer een derde of meer van de afgiftelichamen (meestal radiatoren) of inbouwarmaturen wordt geïnstalleerd, vervangen of verbeterd. Daarmee wordt aangesloten bij de EPBD-voorschriften voor technische bouwsystemen, wat de eenduidigheid in de markt ten goede komt.5 Er is géén sprake van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een technisch bouwsysteem bij ondergeschikte wijzigingen aan een technisch bouwsysteem, zoals een eenvoudige reparatie. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat wanneer een gebouweigenaar meer dan 25% van de gebouwschil integraal vernieuwt, hij om die reden verplicht wordt om de installatie(s) aan te passen vanwege de minimumeis voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Dit zou tot onnodig hoge kosten kunnen leiden wanneer de installatie nog een economische of technische levensduur heeft en niet hoeft te worden aangepast.

5 Stb. 2020, 84.

Kortom, in beginsel geldt de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie voor alle bestaande gebouwen die ingrijpend gerenoveerd worden en waarbij de verwarmings-of koelinstallatie(s) onderdeel uitmaken van de renovatie, zowel voor woningbouw als utiliteitsbouw. De gebruiksfuncties waar de eis voor geldt zijn gelijk aan de gebruiksfuncties waarvoor momenteel energieprestatie-eisen gelden bij verbouw of renovatie. Gebruiksfuncties waarvoor de minimumeis niet geldt, zijn bouwwerken geen gebouw zijnde, overige gebruiksfuncties en industriefuncties. Dit is gelijk aan de gebruiksfuncties die zijn uitgezonderd van de BENG-eisen bij nieuwbouw.

2.2Invulling van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie

Er zijn verschillende technische oplossingen beschikbaar om aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie te voldoen. Het is aan betrokken partijen, zoals projectontwikkelaars, gebouweigenaren en architecten, om invulling te geven aan hoe te voldoen aan de verplichting. Dit kan bijvoorbeeld via het realiseren van PV-panelen, een (hybride) warmtepomp of een zonneboilersysteem. Het verschilt per technische oplossing en per type gebouw hoeveel de technische oplossing bijdraagt aan de hernieuwbare energie in een gebouw. Verder dient de hernieuwbare energie op grond van de NTA 8800 te worden opgewekt op het perceel om invulling te geven aan deze minimumeis. Aanvullend hierop wordt ook hernieuwbare energie of restwarmte of -koude uit gebiedsmaatregelen met een directe fysieke koppeling met het gebouw, zoals een lokaal warmtenet, in deze minimumeis gewaardeerd. 6

6 Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 608.

Artikel 15, vierde lid, van de REDII schrijft voor dat rekening gehouden moet worden met de resultaten van de kostenoptimaliteitsberekening die in het kader van de herziene EPBD voor energieprestatie-eisen moet worden uitgevoerd. Ook dient er rekening gehouden te worden met de technische, functionele en economische haalbaarheid. Omdat de energetische prestatie op gebouwniveau wordt bepaald, zijn de eisen gesteld op het niveau van de (maatgevende) gebruiksfunctie van het gebouw of gebouwdeel, conform de rekenregels in de energieprestatiebepalingsmethode NTA 8800.

2.3Hoogte van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie

De hoogte van de minimumeis is gebaseerd op een onderzoek van ingenieursbureau DGMR 7 . Hierin is gekozen voor PV-panelen als maatgevende techniek. 8 Deze keuze is gemaakt op basis van verkennende berekeningen en het uitgangspunt van de REDII dat er gekeken moet worden naar een technisch, functioneel en economisch maatgevende techniek en er rekening gehouden moet worden met kosteneffectiviteit.9Er zijn vervolgens verschillende situaties uitgewerkt met PV-panelen om de hoogte van de eis te bepalen. Hierin is gevarieerd in zowel de hoeveelheid PV-panelen (15% en 20% van het dakoppervlak), de oriëntatie van de PV-panelen (oost, zuid, west, noord), de hellingshoek (15° en 30°) en matig en sterk geventileerde panelen. Uit deze analyse is naar voren gekomen dat 15% PV-panelen van Aroof (dakoppervlakte) als een acceptabel minimumniveau wordt gezien voor hernieuwbare energie in een gebouw bij ingrijpende renovatie. Ter illustratie, dit komt overeen met zeven PV-panelen bij een tussenwoning van 110 m2, 64 PV-panelen bij een woongebouw met 33 woningen van 3.036 m2 en 12 PV-panelen bij een klein kantoorgebouw van 298 m2. 10 De uitgangspunten oriëntatie oost (nagenoeg gelijk aan oriëntatie west), matig geventileerde panelen, een opwekcapaciteit van 200 Wp/m2 per paneel en een hellingshoek van 30° zijn gekozen voor het vaststellen van de hoogte van de minimumeis. Daarmee komt de hoogte van de minimumeis overeen met de volgende berekening: minimaal 30 x (Aroof / Ag;tot) kWh/m2 per jr, bepaald volgens NTA 8800, waarbij Aroof / Ag;tot ten hoogste 1,0 is 11 De. Wanneer er in de toekomst wijzigingen worden doorgevoerd in de NTA 8800 ten aanzien van PV-panelen, zullen deze wijzigingen ook worden doorgevoerd in de rekentool. Voor andere technische oplossingen dient er wel een volledige NTA 8800 berekening te worden uitgevoerd. Hierbij is de minimumwaarde hernieuwbare energie namelijk afhankelijk van de isolatiegraad en geometrische gegevens van het desbetreffende gebouw. Bij opwek door PV-panelen is dit niet het geval.

7 Onderzoek naar de mogelijkheden om een eis te stellen aan de minimale hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovaties, 25 september 2020, Ingenieursbureau DGMR.

8 Met andere technieken dan PV-panelen kan er ook worden voldaan aan de verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Daarmee is de verplichting techniekneutraal. PV-panelen zijn echter gebruikt als maatgevende techniek voor het bepalen van een acceptabele hoogte van de verplichting in het onderzoek van ingenieurs- bureau DGMR. Dit, omdat uit eerdere studies en onderzoeken is gebleken dat de toepassing van PV-panelen over het algemeen een kosteneffectieve maatregel is die zichzelf terugverdient.

9 Artikel 15, vierde lid, van de REDII.

10 Onderzoek naar de mogelijkheden om een eis te stellen aan de minimale hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovaties, 25 september 2020, Ingenieursbureau DGMR, bijlage 2.

11 Begin 2021 wordt een interpretatiedocument bij NTA 8800 gepubliceerd waarmee eenduidigwordt aangegeven dat de absolute opwek van hernieuwbare energie – behalve in aandeel hernieuwbare energie – ook wordt uitgedrukt in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar.

2.4Uitzonderingen

Op de verplichting zijn een aantal uitzonderingen van toepassing die zijn opgenomen in artikel 5.6, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012 (artikel 5.20, zevende lid, van het Bbl). Deze uitzonderingen zijn geformuleerd aan de hand van het onderzoek van ingenieursbureau DGMR, dat is voorgelegd aan en besproken met de klankbordgroep (zie paragraaf 6.2).

Allereerst geldt een uitzondering voor bouwwerken waarop artikel 5.5 van het Bouwbesluit 2012 van toepassing is. Daarmee geldt een uitzondering voor gebruiksfuncties met een lage energievraag. Daarnaast is een uitzondering opgenomen voor bouwwerken die aangesloten zijn of aantoonbaar binnen drie jaar na de renovatie aangesloten worden op een warmtenet. Een derde uitzondering geldt voor zover het vanwege locatiegebonden omstandigheden of technische belemmeringen niet mogelijk is aan de eis te voldoen. Tot slot geldt de eis niet wanneer de maatregelen die genomen moeten worden om aan de eis te voldoen niet binnen tien jaar kunnen worden terugverdiend. In dat geval moet echter wel de maximale hoeveelheid hernieuwbare energie worden gerealiseerd die met maatregelen kunnen worden gerealiseerd die een terugverdientijd hebben van ten hoogste tien jaar. Zie voor een uitgebreide bespreking van de uitzonderingen de artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdeel B van Stb. 2021, 658.

Om het werken met de uitzonderingen in de praktijk te vereenvoudigen, is een leidraad opgesteld, naast de bestaande leidraad «Afwijking eis hernieuwbare energie woongebouwen (nieuwbouw)», in samenspraak met marktpartijen. Deze leidraad biedt onder andere een praktisch stappenplan om het werken met de uitzonderingen op de eis te vereenvoudigen. De leidraad zal worden aangewezen in de Regeling Bouwbesluit 2012 (en de Omgevingsregeling).

Opgemerkt wordt dat moet worden voorkomen dat de voorschriften nadelige effecten hebben op beschermd cultureel erfgoed. De uitzondering dat voor zover het als gevolg van locatiegebonden omstandig- heden of bouwtechnische belemmeringen niet mogelijk is aan de minimumwaarde voor hernieuwbare energie te voldoen is onder meer van belang om nadelige gevolgen voor beschermde monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten, waardevolle cultuurlandschappen en werelderfgoed te voorkomen. Dit ook in het licht van het verdrag van Granada 12 en het werelderfgoedverdrag 13 (en de instructieregel in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Het bevoegd gezag zal moeten nagaan of, en zo ja, in hoeverre de voorgeschreven minimum- waarde hernieuwbare energie behaald kan worden zonder nadelige invloed op de monumentale waarden, het karakter of de uitzonderlijke universele waarden van het desbetreffende erfgoed. Dit is bij voorkeur al onderwerp van vooroverleg (voorafgaand aan de vergunningaanvraag) tussen de initiatiefnemer van de ingrijpende renovatie en het bevoegd gezag. De «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» gaat specifiek in op locatiegebonden omstandigheden of bouwtechnische belemmeringen die mogelijk raken aan cultureel erfgoed, en hoe het vergunningverleningsproces er idealiter uit ziet in deze situaties.

12 Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa (Trb. 1985, 163) van de Raad van Europa

13 Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld (Trb. 1993, 6) van de Organisatie van de Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (UNESCO).

Voor (voor)beschermde monumenten is overigens met name ook artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 (artikel 2.8 van het Bbl) van belang, op grond waarvan de van toepassing zijnde omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften de relevante voorschriften van het Bouwbesluit 2012 (of het Bbl) uitsluiten, wanneer ze afwijken van de voorschriften van deze regelgeving. Dit artikel heeft betrekking op (voorbeschermde) gemeentelijke monumenten, provinciale monumenten en rijksmonumenten. Het ingrijpend renoveren van deze gebouwen is behalve een vergunningplichtige bouwactiviteit ook altijd een vergunningplichtige activiteit uit oogpunt van monumentenzorg. Via deze weg zal het bevoegd gezag de voorgenomen plannen toetsen. De conclusie kan dan zijn dat in het geval van een (voor)beschermd monument geen of minder maatregelen getroffen hoeven te worden. De overige uitzonderingen, zoals het vanwege locatiegebonden of technische belemmeringen niet kunnen voldoen aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie, en de leidraad kunnen eventueel ook een rol spelen.

3Verhouding tot ander recht

Richtlijn herziene EPBD

De nationale regelgeving bevat ter implementatie van de herziene EPBD energieprestatie-eisen en systeemeisen bij verbouw en ingrijpende renovatie. Deze eisen hebben ten doel de vermindering van de benodigde hoeveelheid (fossiele) energie om te voldoen aan de vraag naar energie die verband houdt met een normaal gebruik van gebouwen. In die zin is er geen directe samenhang met de verplichting in dit voorstel, welke het doel dient om het totale aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindgebruik van energie te vergroten. In de uitwerking van deze verplichting is er zoveel mogelijk aangesloten bij de EPBD-implementatie in het Bouwbesluit 2012. Concreet betekent dit dat dezelfde definitie voor ingrijpende renovatie wordt gebruikt en dezelfde reikwijdte wordt aangehouden als voor de energieprestatie-eisen en systeemeisen voor technische bouwsystemen bij verbouw en ingrijpende renovatie. Dit komt de eenduidigheid ten goede. In de communicatie van de Rijksoverheid over de energieprestatie-eisen en systeemeisen bij verbouw en ingrijpende renovatie zal een link worden gelegd met de verplichting in dit voorstel wanneer deze inwerking is getreden.

Met het Besluit BENG (Stb. 2019, 501) is de eis voor een aandeel hernieuwbare energie voor nieuwbouw reeds geïmplementeerd in het Bouwbesluit 2012, in de vorm van de BENG 3-eis. Die wijziging betreft dus, evenals het onderhavige besluit, implementatie van artikel 15, vierde lid, van de REDII. Ook is met Besluit BENG de bepalingsmethodiek NTA 8800 per 1 januari 2021 in het Bouwbesluit 2012 aangewezen. NTA 8800 wordt op grond van het onderhavige besluit ook gebruikt om de minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie te berekenen.

Tot slot is er een raakvlak met een eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2013, 244) en een wijziging van de Regeling bouwbesluit 2012 (Stcrt. 2013, 16919), waarmee artikel 7 (ingrijpende renovatie bestaande gebouwen) en artikel 8 (technische bouwsystemen) van de herziene EPBD zijn geïmplementeerd. Op grond van voornoemde wijziging van het Bouwbesluit 2012 gelden in het geval van ingrijpende renovatie de nieuwbouweisen voor thermische isolatie. Met de wijziging van de Regeling bouwbesluit 2012 is de definitie voor ingrijpende renovatie opgenomen.

De Omgevingswet

Onder het stelsel van de Omgevingswet worden de regels uit het Bouwbesluit 2012 opgenomen in het Bbl. In voorliggend wijzigingsbesluit worden daarom ook de wijzigingen opgenomen voor het Bbl. Uitgangspunt daarbij is een technische omzetting van de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012. Deze wijzigingen zullen pas in werking treden wanneer het stelsel van de Omgevingswet in werking treedt. Inwerkingtreding van de Omgevingswet (en daarmee de wijzigingen van het Bbl) is voorzien per 1 juli 2022.

Isolatiestandaard voor woningen en de eindnorm voor utiliteitsgebouwen

Er ligt een voorstel voor een standaard voor woningisolatie om gebouweigenaren op natuurlijke momenten van onderhoud, verkoop en verbouwing een duidelijk handelingsperspectief richting 2050 te geven. 14De standaard geeft aan wanneer de woning goed geïsoleerd is en hoeveel warmte dan nog nodig is om de woning te verwarmen. Conform de afspraak in het Klimaatakkoord, is er gestart met de voorbereiding om een standaard uit te werken in het beleidsinstrumentarium. Wanneer een verplichting, waaraan de huursector in 2050 mogelijk dient te voldoen, in regelgeving opgenomen zal worden wordt gelaten aan een volgend kabinet. Dat geldt ook voor de vraag of het nodig is de standaard ook voor eigenaar-bewoners te verplichten. Ook wordt er op dit moment gewerkt aan een wettelijke eindnorm waar bestaande utiliteitsgebouwen in 2050 minimaal aan dienen te voldoen, zoals is afgesproken in het Klimaatakkoord.

14 Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 749.

Zowel de isolatiestandaard voor woningen als de eindnorm voor utiliteitsgebouwen bevatten geen verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie. Ook zijn ze op dit moment niet verplicht bij ingrijpende renovatie van woningen of utiliteitsgebouwen. In die zin is er geen directe samenhang met de verplichting in dit voorstel. Het is wel aannemelijk dat de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie bij kan dragen aan het behalen van de eindnorm voor utiliteitsgebouwen. Dit zal duidelijk worden in de verdere uitwerking van de eindnorm.

Duurzame daken

Tot slot wordt er momenteel gewerkt aan een wijzigingsbesluit van het Bbl voor het duurzaam gebruik van daken.15 Hiermee wordt de bevoegdheid voor gemeenten geïntroduceerd om bij maatwerk te bepalen dat de daken van gebouwen met een industriefunctie of overige gebruiksfunctie 16 gebruikt worden voor de opwek van hernieuwbare energie of maatregelen ten behoeve van klimaatadaptatie, zoals groendaken. Voor deze gebruiksfuncties gelden op dit moment geen energieprestatie-eisen. De wijziging voor het duurzaam gebruik van daken betreft dus andere gebruiksfuncties dan deze wijziging. Deze wijziging schrijft namelijk een minimumwaarde hernieuwbare energie voor bij gebouwen met een gebruiksfunctie waarvoor op dit moment wél energieprestatie-eisen gelden voor gebouwen. Er is daarmee dus geen directe relatie tussen beide wijzigingen. In de verdere uitwerking van het wijzigingsbesluit voor het duurzaam gebruik van daken zal, voor zover mogelijk, worden aangesloten bij de uitgangspunten die gehanteerd worden voor het onderhavige besluit. Daarbij kan gedacht worden aan de invulling van locatiegebonden omstandigheden of bouwtechnische belemmeringen met betrekking tot de opwek van hernieuwbare energie op daken.

15 Consultatieversie: https://www.internetconsultatie.nl/bbl_duurzaam_gebruik_daken.

16 Conform het Bouwbesluit 2012.

4Financiële gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden

Dit wijzigingsbesluit heeft financiële gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport van onderzoeksbureau SIRA Consulting, Effectenmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie.17 Het onderzoeksbureau heeft in dit effectenoderzoek gekeken naar regeldruk voor bedrijven en burgers bestaande uit administratieve lasten (AL) en inhoudelijke nalevingskosten (INK). Ook is er gekeken naar de mogelijke positieve financiële effecten in de vorm van baten voor gebouweigenaren (en/of gebruikers). PV-panelen leiden bijvoorbeeld voor gebouweigenaren (bewoners) tot minder elektriciteitsafname uit het energienet, wat resulteert in een lagere energierekening. Voor het onderzoek heeft SIRA Consulting interviews gehouden met gebouweigenaren, bevoegde gezagen en adviesbureaus in de bouwsector.

17 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting.

4.1Regeldruk

Volgens het effectenonderzoek stijgt de totale structurele regeldruk voor burgers en bedrijven met gemiddeld tussen € 0,35 miljoen en € 5,7 miljoen per jaar. De bandbreedte is ruim, omdat de schattingen van het aantal situaties waarop minimumeis van toepassing is sterk uiteenlopen. De inschatting van de regering is echter dat het aantal situaties in de praktijk aan de onderkant van deze bandbreedte zal zitten, mede op basis van het feit dat in de markt de term ingrijpende renovatie vaak wordt gehanteerd voor situaties die juridisch gezien niet als ingrijpende renovatie gelden (bijvoorbeeld bij na-isolatie van gevels of het dak). Daarnaast is de inschatting volgens het effectenonderzoek dat minimaal45% van de regeldruk bedrijfseigen is. Dit betekent dat minimaal 45% van de investeringen ook gedaan zouden zijn als de regelgeving niet was gewijzigd. 18 De voornaamste lastentoename vloeit voort uit de investeringskosten voor de aanschaf van PV-panelen en/of een warmtepomp. De (eenmalige) kosten voor bedrijven voor kennisname van de eis bedragen € 162.000.

18 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 20.

4.2Besparingen

De verplichting levert ook baten op. Deze zijn niet in kwantitatieve zin meegenomen in de berekening van de regeldruk. SIRA Consulting geeft echter wel aan dat zowel PV-panelen als een warmtepomp zorgen voor een lagere energierekening door minder elektriciteitsafname uit het net of door energie te besparen. De terugverdientijd van PV-panelen, de maatgevende techniek om de hoogte van de minimumeis te bepalen, is gemiddeld 7–12 jaar bij eengezinswoningen, 6–9 jaar bij gebouwen met meergezinswoningen en 11–20 jaar bij utiliteitsgebouwen. 19 De volgende paragrafen gaan dieper in op de regeldruk en de besparingen bij deze drie categorieën gebouwen.

19 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 20.

Onderdeel A – Eengezinswoningen

Bij ingrijpende renovaties van eengezinswoningen wordt er meestal voor PV-panelen gekozen om aan de minimumeis te voldoen. Deze optie is het minst kostbaar en verdient zichzelf het snelst terug. De inschatting is dat de structurele nalevingskosten voor eigenaren van eengezinswoningen gemiddeld minimaal € 60.000,– en maximaal € 600.000,– per jaar bedragen. Hierbij is uitgegaan van de gemiddelde structurele kosten per jaar tot en met 2050 (vanwege de doelstelling in het Klimaatakkoord). Aangenomen wordt dat minimaal 12,5% van deze structurele lasten ook zonder de minimumeis waren voorgekomen. Verder dient opgemerkt te worden dat deze structurele lasten zich terugverdienen door een lagere energierekening en dat de terugverdientermijn van PV-panelen gemiddeld zeven tot twaalf jaar bedraagt bij eengezinswoningen. 20

20 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 12

Onderdeel B – Meergezinswoningen

Bij ingrijpende renovaties van meergezinswoningen beïnvloeden de vorm van het appartementencomplex, het gebruiksoppervlak en het dakoppervlak de keuze voor een technische oplossing. SIRA Consulting geeft aan dat PV-panelen, een warmtepomp of een combinatie hiervan in de meeste gevallen wordt gekozen om aan de minimumeis te voldoen. De structurele nalevingskosten worden gemiddeld ingeschat op minimaal € 30.000,– en maximaal € 1.400.000,– per jaar. Hierbij is uitgegaan van de gemiddelde structurele kosten per jaar tot en met 2050 (vanwege de doelstelling in het Klimaatakkoord). Aangenomen wordt dat minimaal 12,5% van deze structurele lasten ook zonder de minimumeis waren voorgekomen. Deze structurele lasten verdienen zich doorgaans terug door een lagere energierekening. De terugverdientermijn van PV-panelen is gemiddeld zes tot negen jaar bij meergezinswoningen. 21

21 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 14.

Onderdeel C – Utiliteitsgebouwen

Bij ingrijpende renovaties van utiliteitsgebouwen bedragen de nalevingskosten gemiddeld minimaal € 250.000,– en maximaal € 3.600.000,– per jaar. Bij de inschatting hiervan is uitgegaan van de gemiddelde structurele kosten per jaar tot en met 2050 (vanwege de doelstelling in het Klimaatakkoord). SIRA Consulting geeft aan dat gebouweigenaren van utiliteitsgebouwen vaak kiezen voor het installeren van een warmtepomp bij ingrijpende renovatie vanwege het streven om gebouwen aardgasvrij te verwarmen en koelen in Nederland in de toekomst. Deze keuze wordt dan gemaakt, ook zonder de minimumeis voor hernieuwbare energie. Dit betekent dat minimaal 60% van de structurele lasten ook zonder de minimumeis waren voorgekomen, aldus SIRA Consulting. Gebouweigenaren van utiliteitsgebouwen welke geschikt zijn voor het plaatsen van PV-panelen kiezen doorgaans voor het plaatsen van PV-panelen om te voldoen aan de minimumeis. Dit is de inschatting van de regering. Het is namelijk kostentechnisch gezien gunstiger om in deze situaties te kiezen voor het plaatsen van PV-panelen. Ten slotte verdienen de structurele lasten zich doorgaans terug via een lagere energierekening bij utiliteitsgebouwen. Ter indicatie, de terugverdientermijn van PV-panelen is gemiddeld elf tot twintig jaar bij utiliteitsgebouwen. 22

22 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 15.

4.3Financiële effecten voor gemeenten

Het structurele effect voor de bestuurlijke lasten van gemeenten is naar verwachting verwaarloosbaar. De minimumeis zorgt voor gemeenten wel voor eenmalige kosten voor kennisname, namelijk circa € 50.000.

5Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 11 mei 2021 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2021/0277/NL). Deze notificatie kent een standstill-termijn van drie maanden, te rekenen vanaf het moment dat de Europese Commissie het ontwerpbesluit heeft ontvangen. De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving). Er is geen reactie van de Europese Commissie ontvangen.

6Advies en consultatie

6.1OPB en JTC

Een concept van het ontwerpbesluit is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) en aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw, alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/ technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft er onder meer toe geleid dat reeds benoemde uitzonderingen en bijzonderheden, en in aanvulling daarop de bijzonderheden rond beschermd cultureel erfgoed, worden uitgewerkt in de leidraad, er duidelijkere en completere invulling van het begrip «ingrijpende renovatie» is opgenomen, dat er rekening gehouden wordt met de toekomstige mate van verduurzaming van distributienetten voor warmte of koude en dat er zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande standaard- en streefnormen van woon -en utiliteitsgebouwen. Het OPB doet tevens een oproep de samenhang tussen deze Europeesrechtelijke verplichting, bestaande verplichtingen en de afspraken in het Klimaatakkoord over o.a. de wijkgerichte aanpak goed te bezien en hier helder over te communiceren.

6.2Klankbordgroep

De wijziging is voorgelegd en besproken met een klankbordgroep in juli en in september 2020. Zo is het onderzoeksrapport van ingenieursbureau DGMR ten aanzien van de hoogte van de minimumeis besproken met de klankbordgroep. Opmerkingen van de leden op het onderzoeksrapport zijn vervolgens meegenomen in de verdere uitwerking van de eis en de uitzonderingen. De klankbordgroep bestaat uit VNG, Rijksvastgoedbedrijf en branchepartijen zoals Aedes, Vereniging Eigen Huis, Techniek Nederland en Bouwend Nederland.

6.3MKB-toets

Op 7 december 2020 heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Een eerder geplande MKB-toets, voor 12 oktober 2020, werd geannuleerd wegens een te laag aantal inschrijvingen. Bij het digitale panelgesprek op 7 december 2020 waren uiteindelijk 3 bedrijven aanwezig uit het midden- en kleinbedrijf. De deelnemers aan het panelgesprek waren overwegend positief over de voorgenomen wijziging. Er werd aangegeven dat de verplichting past in een no regret aanpak en er in de praktijk regelmatig meer dan 15% van het dakoppervlak wordt benut voor het plaatsen van zonnepanelen bij renovaties. Dit is in principe meer dan dat de minimumeis voorschrijft.

Daarnaast werd er benadrukt dat een verduidelijking van de hoogte van de eis en de reikwijdte van de eis gewenst is. Qua hoogte van de eis gaven de deelnemers aan dat het nuttig zou zijn om een aantal voorbeelden te geven van type gebouwen en het aantal PV-panelen om aan de eis te voldoen. Dat geeft een beter beeld van mogelijke situaties in de praktijk. Qua reikwijdte van de eis is aandacht gevraagd voor een heldere uitleg van het begrip «ingrijpende renovatie». In de praktijk wordt dit namelijk voor veel meer renovaties gebruikt dan de juridische definitie die wordt gehanteerd in het Bouwbesluit en in deze minimumeis. Een heldere uitleg voorkomt onduidelijkheid bij marktpartijen en gebouweigenaren hierover. Ook werd benoemd dat niet helder is of het een voorwaarde is dat de verwarmings- of koelinstallatie onderdeel moet uitmaken van de ingrijpende renovatie. Naar aanleiding van het panelgesprek is dit verder uiteengezet in de toelichting van de regelgeving en is er een extra bijlage opgenomen in het onderzoek van ingenieursbureau DGMR waarin een aantal voorbeelden zijn opgenomen van type gebouwen en het aantal PV-panelen om aan de eis te voldoen. Daarnaast volgt er nog een leidraad in de Regeling Bouwbesluit 2012. De leidraad zal onder andere een praktisch stappenplan bieden voor marktpartijen en gebouweigenaren om het werken met de uitzonderingen op de eis te vereenvoudigen.

Verder gaven de deelnemers aan dat het onduidelijk is of er invulling kan worden gegeven aan de eis via hybride verwarmingsketels, pellet- ketels of hernieuwbare energiebronnen die via het landelijke energie- netwerk zijn gekoppeld aan het gebouw. Naar aanleiding van dit punt is uitleg ten aanzien van deze technische oplossingen expliciet toegevoegd aan de nota van toelichting van deze regelgeving.

Ten slotte vroegen de deelnemers aan het panelgesprek aandacht voor de samenhang tussen deze Europeesrechtelijke verplichting, andere verplichtingen voor gebouweigenaren en de communicatie hierover. Een voorbeeld dat expliciet werd genoemd zijn de bestaande standaard- en streefnormen van woon -en utiliteitsgebouwen. Zie hiervoor ook de onderdelen B en G van paragraaf 6.4.

6.4Internetconsultatie

De internetconsultatie vond plaats van 10 december 2020 tot en met 10 januari 2021 en leidde tot 12 openbare reacties en 1 niet openbare. De reacties zijn afkomstig uit het bouwbedrijfsleven zoals bedrijven die zich bezighouden met renovaties, branchepartijen die gebouweigenaren vertegenwoordigen, belangenverenigingen voor (hernieuwbare) energie of ruimtelijke kwaliteit, een gemeente en een omgevingsdienst. Hierbij zitten veel partijen die eerder in OPB verband en/of de klankbordgroep kennis hebben genomen van de hoogte van de minimumeis en de voorgenomen uitzonderingen. Daarnaast hebben verscheidene particulieren zich uitgesproken over de voorgenomen wijziging.

De reacties hebben op onderdelen geleid tot aanvullingen, verduidelijkingen en/of verbeteringen van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting daarbij. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste opmerkingen.

A.Noodzaak

Bij de internetconsultatie is een aantal gemengde reacties gegeven ten aanzien van de noodzaak voor de invoering van deze eis. Aan de ene kant zijn partijen als Aedes en Holland Solar in algemene zin positief over de manier waarop uitwerking is gegeven aan de REDII in dit besluit. Er wordt bijvoorbeeld genoemd dat het inspelen op een natuurlijk moment, bij ingrijpende renovatie, een logische manier is om het opwekken van duurzame energie verder te stimuleren.

Aan de andere kant stelt Vereniging Eigen Huis dat een eis voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie niet nodig zou zijn, omdat de ingezette koers vanuit het klimaatakkoord, de wijkaanpak en de Regionale Energie Strategieën voldoende stimulans zullen geven aan huiseigenaren om te verduurzamen en daarbij ook te kiezen voor hernieuwbare energie. De huidige regelgeving zou daarmee voldoende zijn om bij ingrijpende renovaties CO2-reductie te realiseren, aldus Vereniging Eigen Huis.

De noodzaak om deze verplichting in te voeren vloeit voort uit het feit dat alle lidstaten in de Europese Unie de REDII dienen te implementeren in nationale wetgeving, waaronder de verplichting voor een minimum- hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Uitgangspunten hierbij zijn dat de eis technisch, functioneel en economisch haalbaar dient te zijn. Ook dient er rekening gehouden te worden met kosteneffectiviteit en het dient de binnenluchtkwaliteit niet negatief te beïnvloeden. Dit besluit is daarom noodzakelijk om de REDII op dit punt te implementeren.

Naar aanleiding van de reactie van Vereniging Eigen Huis over de mogelijkheid dat de eis nog aangescherpt wordt de komende jaren, wordt nog opgemerkt dat er op dit moment niet te zeggen is hoe de verplichting zich in de toekomst gaat ontwikkelen bij herziening(en) van de REDII. Verder is de regering voornemens om de effecten van deze nieuwe regelgeving in de praktijk te volgen. Ook kan de «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» worden geactualiseerd wanneer daar aanleiding voor bestaat, bijvoorbeeld bij een herziening van de betreffende EU-regelgeving.

B.Samenhang met andere regelgevingEen aantal partijen in de internetconsultatie vragen om in de nota van toelichting te verduidelijken hoe de verplichtingen in het voorstel zich verhouden tot beleid en bepalingen uit andere regelgeving die gelden ten aanzien van verduurzaming bij (ingrijpende) renovatie, zoals de EPBDIII eisen bij verbouw, de isolatiestandaard voor woningen, de eindnorm voor 2050 voor utiliteitsgebouwen, het besluit duurzaam gebruik van daken en de uit het Klimaatakkoord volgende plannen voor de wijkgerichte aanpak voor het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. De nota van toelichting is op dit onderdeel aangevuld.
C.Hoogte van de eis

Ten aanzien van de hoogte van de eis wordt er door een partij opgemerkt dat het goed zou zijn om in de hoogte van de eis onderscheid te maken tussen woningen, appartementen en andere complexen om zo efficiënter gebruik van daken te kunnen maken. Hier is niet voor gekozen, omdat de eis techniekneutraal is. Bij het bepalen van de hoogte van de eis is er weliswaar gekeken naar de toepassing van PV-panelen als maatgevende techniek, maar het staat gebouweigenaren vrij om met andere technieken de eis te behalen. Gelet op dit uitgangspunt past het niet om voor verschillende type gebouwen verschillende eisen te stellen op basis van de (gemiddelde) grootte van het dak.

Daarnaast wordt er gevraagd waarom de mate van isolatie geen rol speelt bij het bepalen van de hoogte van de eis. De hoogte van de eis is gebaseerd op de maatgevende techniek van PV-panelen waarbij de hoeveelheid hernieuwbare energie afhankelijk is van de verhouding dakoppervlak en het gebruiksoppervlak, en niet van de isolatiegraad. Hiervoor is gekozen omwille van de eenvoud van de regelgeving en de behoefte aan een generieke eis die op verschillende gebruiksfuncties van toepassing is, ongeacht de isolatiegraad vóór de ingrijpende renovatie. In de bestaande bouw varieert de mate van isolatie sterk. Het is dan ook niet mogelijk om representatieve aannames te doen van de isolatiegraad van verschillende gebruiksfuncties. Een koppeling zou de hoogte van de eis dan ook nodeloos complex maken. Bovendien is er bij ingrijpende renovatie veelal geen totaalbeeld van de mate van isolatie van het gebouw, in tegenstelling tot nieuwbouw. Bij nieuwbouw is er wel gekozen om de hoogte van de eis voor hernieuwbare energie te koppelen aan onder andere de mate van isolatie van het gebouw.

D.Reikwijdte van de eis

Ten aanzien van de reikwijdte van de eis is ervoor gepleit om de huidige definitie voor ingrijpende renovatie, zoals deze momenteel is opgenomen in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012, te verruimen. Zo zouden de isolatie-eisen en de eis voor hernieuwbare energie ook moeten gelden wanneer 25% van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot en dit een significant effect op de energieprestatie van de bouwschil heeft. Dit wijkt af van de huidige definitie van ingrijpende renovatie.

Op grond van de huidige definitie is sprake van een ingrijpende renovatie wanneer 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot én deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Op grond van de herziene EPBD zijn in het Bouwbesluit 2012 minimumeisen voor de energieprestatie vastgesteld voor tot de bouwschil behorende onderdelen die, wanneer zij worden vervangen of vernieuwd, een belangrijk effect op de energieprestatie van de bouwschil hebben, zoals isolatielagen en ramen. Alleen bij integrale vernieuwing van de bouwschil is het mogelijk om eisen te stellen aan isolatie, gelet op de systematiek bepaald door artikel 4 van de Woningwet. Mede daarom is voor de huidige definitie in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012 gekozen. Het voorliggende voorstel wijzigt deze systematiek niet.

Verder is een aantal partijen kritisch op het feit dat de eis alleen geldt wanneer de verwarmings- of koelinstallatie onderdeel uitmaakt van een ingrijpende renovatie. Ook hier geldt dat op grond van artikel 4 van de Woningwet alleen eisen gesteld kunnen worden aan hetgeen wordt verbouwd. Bij toepassing van PV-panelen geldt daarom ook dat er sprake moet zijn van een ingreep in het verwarmings- of koelsysteem als voorwaarde voor deze verplichting, ongeacht of deze wel of geen directe koppeling hebben met de verwarmings- of koelinstallatie van het gebouw.

E.UitzonderingenTen aanzien van de uitzonderingen op de eis vertonen de reacties een grote verscheidenheid. Hieronder volgt een korte uiteenzetting.
i.Gebouwen die niet worden verwarmd ten aanzien van personen

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (hierna: ODNZKG) pleit ervoor om de eis ook van toepassing te laten zijn op gebouwen die niet worden verwarmd ten behoeve van personen, omdat dit nodig zou zijn voor het halen van de klimaatdoelstellingen. Daarnaast stelt Holland Solar voor om in de uitwerking van de leidraad aan te geven dat de uitzonderingsgrond van artikel 5.6, zesde lid, onderdeel a, alleen van toepassing is wanneer het gebouw niet gebruikt wordt door personen en tevens niet is aangesloten op een elektriciteitsnetwerk of lokaal warmtenet.

Er is niet gekozen voor een vertaling van de eis naar dit type gebouwen, omdat er met deze eis zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de implementatie van de EPBD en de energieprestatie eisen bij verbouw. Dit komt de eenduidigheid ten goede. Bij de uitwerking van de leidraad is het dus niet mogelijk om artikel 5.6, zesde lid, onderdeel a, alleen van toepassing te verklaren wanneer het gebouw niet gebruikt wordt door personen en tevens niet is aangesloten op een elektriciteitsnetwerk of lokaal warmtenet. Voor gebouwen met een industriefunctie of overige gebruiks- functie, welke doorgaans niet worden verwarmd ten behoeve van personen, wordt momenteel gewerkt aan een wijzigingsbesluit voor het duurzaam gebruik van daken.23 Hiermee wordt de bevoegdheid voor gemeenten geïntroduceerd om bij maatwerk te bepalen dat de daken van deze type gebouwen 24 gebruikt worden voor (onder meer) de opwek van hernieuwbare energie of maatregelen ten behoeve van klimaatadaptatie, zoals groendaken. Op deze manier wordt de opwek van hernieuwbare energie op deze type gebouwen gestimuleerd en juridisch geïnstrumenteerd, wat ten goede zal kunnen komen aan het behalen van de klimaat- doelstellingen.

23 Consultatieversie: https://www.internetconsultatie.nl/bbl_duurzaam_gebruik_daken.

24 Conform het Bouwbesluit 2012.

ii.Locatiegebonden omstandigheden

Reacties met betrekking tot locatiegebonden omstandigheden hebben vooral betrekking op het feit dat monumenten niet expliciet als uitzondering zijn aangemerkt in dit besluit. Er wordt voor gepleit dat er ten minste moet worden aangesloten bij de bestaande opbouw van de regelgeving ten aanzien van monumenten en het Bouwbesluit 2012 conform artikel 1.13 van het Bouwbesluit 2012. Federatie Ruimtelijke Kwaliteit geeft daarbij aan dat ook beschermde stads- en dorpsgezichten dienen te worden uitgezonderd in dit besluit.

In de herziene EPBD-richtlijn worden gebouwen met bijzondere architectonische of historische waarden genoemd als categorie die mag worden uitgezonderd van de energieprestatie-eisen door lidstaten. De REDII kent dergelijke uitgezonderde categorieën niet, maar geeft wel ruimte voor de bestaande systematiek rondom bouwregelgeving voor monumenten, te weten artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 (artikel 2.8 Bbl) en een locatiegebonden en bouwtechnische afweging. De nota van toelichting van het besluit is aangevuld in die zin dat nadrukkelijk verwezen wordt naar de aansluiting bij de bestaande opbouw van de regelgeving ten aanzien van (voor)beschermde monumenten en het Bouwbesluit 2012 conform artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 en de toepasselijkheid van de uitzondering vanwege locatiegebonden of bouwtechnische belemmeringen. Ook zal dit worden benoemd in de «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie». Dit is afgestemd met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de onder deze minister ressorterende Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. De leidraad is ook met hen afgestemd.

Ten aanzien van beschermde stads- en dorpsgezichten geldt in beginsel ook de eis om te voldoen aan een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie van gebouwen. De verplichting is namelijk techniekneutraal. De verplichting biedt daarmee op zichzelf al ruimte om deze minimumwaarde te behalen met technieken die het bijzondere cultuurhistorische karakter, zoals het aanzicht, niet belemmeren. Voorbeelden zijn verwarming via bijvoorbeeld een warmtenet of bodemwarmte. Het zou dan ook technisch, functioneel en economisch haalbaar kunnen zijn om bij ingrijpende renovatie van gebouwen in beschermde stads- en dorpsgezichten te voldoen aan de verplichting. Indien het gelet op het karakter van een beschermd stads- of dorpsgezicht niet haalbaar blijkt te zijn de minimumhoeveelheid hernieuwbare energie te realiseren bij ingrijpende renovatie met technieken die het aanzicht niet aantasten dan is sprake van locatiegebonden omstandigheden (artikel 5.6, zesde lid, onderdeel c, Bouwbesluit en artikel 5.20, zevende lid, onderdeel c, Bbl) en hoeft niet aan de eis voldaan te worden. Aan de beschermde stads- en dorpsgezichten wordt in de leidraad uitgebreid aandacht besteed.

De Federatie Grote Monumentengemeenten geeft ten slotte aan dat het nu onvoldoende duidelijk is hoe met lokale omstandigheden en cultuur- historische waarden wordt omgegaan in dit besluit. De in ontwikkeling zijnde «Leidraad afwijking eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» zal voorzien in handvatten die gebruikt kunnen worden om uitzonderingssituaties in de praktijk te duiden, ook met betrekking tot locatiegebonden omstandigheden. Een klankbordgroep zal deze leidraad opstellen, samen met het ministerie van BZK en de RVO. Naast de Federatie voor Ruimtelijke Kwaliteit zijn er ook enkele gemeenten uitgenodigd om hierin te participeren die ook lid zijn van de Federatie Grote Monumentengemeenten, zoals Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Ook zijn het ministerie van OCW en de onder dat ministerie ressorterende Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed uitgenodigd om deel te nemen.

iii.Bouwtechnische belemmeringenHolland Solar pleit ervoor om in de aangekondigde leidraad de uitzonderingsgrond zo toe te lichten dat wanneer er sprake is van grootschalige dakrenovatie er rekening gehouden dient te worden met de verplichting voortkomend uit dit voorstel zodat de draagconstructie van het dak voldoende sterk is. In de leidraad zal worden opgenomen dat er bij grootschalige dakrenovatie in combinatie met de invulling van de eis door PV-panelen, zonthermie of andere systemen op het dak rekening gehouden dient te worden met de draagconstructie van het dak.
iv.Warmtenetten

Er zijn uiteenlopende reacties ontvangen op de uitzondering voor aansluiting op een warmtenet. Aan de ene kant stelt ODNZKG voor om de uitzondering voor gebouwen en aansluiting (binnen een reële termijn) op een warmtenet te schrappen. Redenen die worden genoemd, zijn bijvoorbeeld dat een gebouw dat is aangesloten op een warmtenet ook kan worden gebruikt voor het opwekken van duurzame elektriciteit. Het warmtenet zorgt voor duurzame warmte (in de toekomst) en de hernieuwbare energie van deze regeling zal vaak worden ingevuld met elektriciteit, aldus ODNZKG. Aan de ander kant stelt Aedes juist dat de uitzondering voor aansluiting op een warmtenet moet worden verbreed, namelijk door de termijn van aansluiting binnen drie jaar te verbreden zodat deze aansluit op de wijkgerichte aanpak en de transitievisies van gemeentes.

De REDII staat de lidstaten toe dat de verplichting onder meer kan worden verwezenlijkt middels efficiënte stadsverwarming en -koeling die voor een aanzienlijk aandeel uit hernieuwbare energie en afvalwarmte en -koude wordt geproduceerd. In overleg met de klankbordgroep is ervoor gekozen om van deze mogelijkheid gebruik te maken. VNG is voor deze klankbordgroep bijeenkomsten uitgenodigd om namens de bevoegde gezagen hierover mee te denken. Het heeft uiteraard de aandacht dat de uitzonderingssituaties herkenbaar moeten zijn in de praktijk voor zowel marktpartijen als de bevoegde gezagen. Daarom wordt een leidraad opgesteld bij ministeriële regeling welke praktische handvatten biedt voor marktpartijen en het bevoegd gezag om aan te kunnen tonen dat het gebouw binnen drie jaar wordt aangesloten op het warmtenet. Bij een huurderscomplex zou dit bijvoorbeeld een bewijs kunnen zijn van de instemmingsregel waarbij wordt aangetoond dat minimaal 70% van de huurders van een gebouw heeft ingestemd met de aansluiting op het warmtenet binnen drie jaar. Een ander voorbeeld zou een contract of overeenkomst kunnen zijn tussen de gebouweigenaar en het warmtebedrijf waaruit blijkt dat het gebouw binnen drie jaar wordt aangesloten op een warmtenet.

Ten aanzien van de termijn van aansluiting op het warmtenet is het niet mogelijk om op dit moment aan te sluiten bij de wijkgerichte aanpak en de transitievisies van gemeenten. Vanwege rechtszekerheid is maatwerk bij verbouw niet mogelijk. Het is namelijk onwenselijk dat gebouweigenaren in verschillende gemeenten worden geconfronteerd met strengere eisen dan het rechtens verkregen niveau. Deze situatie kan voorkomen wanneer er aangesloten wordt op de wijkaanpak en de transitievisie warmte van gemeenten, omdat er dan sprake is van een variabele termijn van aansluiting op een warmtenet welke afhankelijk is van de geografische locatie van het gebouw en de inhoud van de betreffende transitie- visie warmte. Dat zou onwenselijk zijn. Daarom is er gekozen voor een «vaste» termijn van aansluiting op het warmtenet van drie jaar. Het is bij die termijn aannemelijk dat de gebouweigenaar dit kan aantonen met documenten, zoals een contract of een overeenkomst met het warmtebedrijf. Indien deze termijn langer zou zijn, kan een gebouweigenaar dit minder goed aantonen bij de bevoegde gezagen. Ook wordt het steeds onzekerder of de minimumwaarde hernieuwbare energie wordt gehaald via hernieuwbaar opgewekte warmte naarmate de beoogde termijn van aansluiting van het gebouw op het warmtenet verder in de toekomst ligt. Beleidsmatig is daarom de keuze gemaakt om de termijn van drie jaar als een reële termijn voor aansluiting op een warmtenet te hanteren in dit besluit 25 Momenteel wordt gewerkt aan een wetsvoorstel en daarbij horende uitvoeringsregelgeving om diverse onderdelen van de wijkgerichte aanpak zoals opgenomen in het Klimaatakkoord te instrumenteren (Kamerstukken II, 2019–2020, 32 813, nr. 437). Hierbij zal ook het Bbl aangepast moeten worden. Op dat moment zal bezien worden of het noodzakelijk is de in dit voorstel opgenomen verplichting aan te passen zodat bijvoorbeeld kan worden aangesloten bij hetgeen in het andere spoor geregeld wordt over aanpassing van het omgevingsplan.

25 Ter vergelijking, een EMG-verklaring wordt ook goedgekeurd voor een periode van drie jaar om zo de energieprestatie van systemen van leveranciers van warmte (en koude) te waarborgen.

Ten slotte stelt Energie-Nederland voor om de definitie van warmtenet zoals opgenomen in het besluit te koppelen aan de Warmtewet en geen aanvullende eisen voor een aandeel duurzame energie op te nemen in dit besluit in relatie tot de Warmtewet. Er is inderdaad voor gekozen om in de tekst van deze uitzondering in het Bouwbesluit 2012 en het Bbl aan te sluiten bij de term «warmtenet» zoals bedoeld in de Warmtewet. Verder zal dit besluit, en eveneens de bijbehorende ministeriële regeling, geen aanvullende vereisten stellen aan een warmtenet bovenop hetgeen wat de (huidige en de nieuwe) Warmtewet vereist. Hier is voor gekozen nu er via de Warmtewet, en in de toekomst via de Wet collectieve warmtevoorziening, wordt voldaan aan de REDII-verplichting voor verduurzaming van warmtenetten. Dit is aangepast in de tekst van het besluit en de nota van toelichting van het besluit.

v.Terugverdientermijn

Ten aanzien van de terugverdientermijn zoals deze is opgenomen in het ontwerpbesluit geeft ODNZKG aan dat het aantonen van de terugverdientijd tot veel discussie kan leiden. Volgens ODNZKG is de berekening van veel variabelen afhankelijk en bij verhuur komen de motieven van de gebouweigenaar (verhuurder) en de huurder vaak niet overeen. Ook wordt er gesteld dat in andere regelgeving niet wordt verwezen naar terugverdientermijnen van maatregelen.

De regering vindt het wenselijk de kosteneffectiviteit van de verplichting te waarborgen en handvatten te bieden voor proportionele kosten die kunnen worden gevraagd van de gebouweigenaar, zoals aanpassing van dakconstructies of de technische aansluiting op het elektriciteitsnetwerk. De «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» voorziet hierin. Dit is in overleg met de klankbordgroep op deze manier vormgegeven. VNG is voor deze klankbordgroep bijeenkomsten uitgenodigd om namens de bevoegde gezagen (onder meer) hierover mee te denken. Het heeft uiteraard wel onze aandacht dat de uitzonderingssituaties herkenbaar moeten zijn in de praktijk voor zowel marktpartijen als het bevoegd gezag. In overleg met de klankbordgroep zal worden bezien of en hoe eventueel kan worden aangesloten bij bestaande regelgeving ten aanzien van het berekenen van terugverdientermijnen. Voorbeelden hiervan zijn de energiebespaarplicht in de Wet milieubeheer en de verplichting voor kantoren om minimaal energielabel C te hebben in 2023.

F.RekentoolEr is gevraagd of het mogelijk is om in de rekentool ook zonnewarmte en PVT-systemen op te nemen, evenals andere innovatieve technieken waarvoor geen NTA 8800 berekening noodzakelijk is. Er is een rekentool ontwikkeld voor de gevallen waarin men met de toepassing van PV-panelen aan de eis wil voldoen. In dat geval hoeft – in tegenstelling tot die gevallen waarin de eis ten aanzien van opwek hernieuwbare energie met andere technieken wordt ingevuld – namelijk niet een gehele NTA 8800-berekening te worden opgesteld, maar kan een eenvoudige berekening volstaan. Bij zonnewarmte is er een NTA 8800-berekening nodig om de minimumwaarde hernieuwbare energie te bepalen. Hierdoor kan deze techniek niet worden opgenomen in de rekentool. Indien er andere (innovatieve) technieken worden ontwikkeld waarvoor, net als bij PV-panelen, geldt dat de minimumwaarde hernieuwbare energie kan worden bepaald zonder een volledige NTA 8800 berekening, dan kan de rekentool naar verwachting worden uitgebreid.
G.Overige reacties

Ook wordt er aandacht gevraagd om maatwerk in het Bbl mogelijk te maken voor deze eis bij verbouw, vergelijkbaar met de BENG-eisen bij nieuwbouw. Maatwerk bij verbouw is in het huidige Bbl echter niet aan de orde. Vanwege rechtszekerheid is het onwenselijk om bij verbouw verschillende (hogere) eisen te stellen. In dat opzicht verschilt dit onderwerp van de BENG-eisen bij nieuwbouw. Verder zijn er een aantal opmerkingen van regeling-technische aard gemaakt. Hier is zoveel mogelijk rekening mee gehouden.

Ten slotte zijn er nog enkele reacties gegeven die niet zozeer gaan over de voorgenomen wijzigingen in de regelgeving. De reacties worden intern onder de aandacht gebracht bij de betrokken collegae.

6.5Adviescollege toetsing regeldruk

Op 13 januari 2021 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) haar advies uitgebracht over het ontwerpbesluit. Het college constateert dat nut en noodzaak van het voorstel zijn onderbouwd in de toelichting bij het voorstel. Ook constateert het college dat bij de implementatie en uitwerking van de bepalingen gestreefd is naar beperkte lasteneffecten en daarmee lastenluwe implementatie. Het college ziet aanleiding voor twee aanbevelingen ten aanzien van werkbaarheid.

Ten eerste adviseert ATR om in de nota van toelichting te verduidelijken hoe verplichtingen in het voorstel zich verhouden tot bepalingen uit andere regelgeving (onder andere EPBD) die gelden ten aanzien van verduurzaming bij renovatie en de wijze waarop daarover gecommuniceerd wordt richting gebouweigenaren. De nota van toelichting is op dit onderdeel aangevuld. Ook is met de klankbordgroep afgestemd hoe over deze verplichting gecommuniceerd dient te worden richting gebouweigenaren. Hierbij is ook rekening gehouden met de bepalingen uit andere regelgeving, waaronder de EPBD. Op de website van RVO wordt uitleg gegeven over verschillende EPBD-verplichtingen zoals die van technische bouwsystemen, laadinfrastructuur en aircokeuringen. Doelgroepen worden door RVO actief geïnformeerd.

Ten tweede vraagt ATR aandacht voor het tijdig ter beschikbaar stellen van de rekentool en de leidraad om daarmee onnodige lasten te voorkomen en de werkbaarheid en uitvoerbaarheid van de regelgeving te bevorderen. De rekentool zal ruim voor de inwerkingtreding beschikbaar worden gesteld via de RVO-website zodat marktpartijen, gebouweigenaren en het bevoegd gezag tijdig kennis kunnen nemen hiervan.

6.6Code interbestuurlijke verhoudingen

Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft aangegeven dat zij graag ziet dat het potentieel voor duurzame energie maximaal wordt benut. Dit kan in eerste instantie via dubbel ruimtegebruik zoals op en in gebouwen. Hieronder is puntsgewijs op de opmerkingen van de VNG ingegaan.

  • VNG uit zorgen dat het potentieel aan duurzame energie onvoldoende wordt aangeboord via deze eis en dat de handhaving mogelijk relatief veel werk kan opleveren. Ze pleit dan ook voor ruimte voor gemeenten om verdergaande eisen te kunnen stellen bij ingrijpende renovatie. Ze acht het wenselijk dat, gelet op de geest van de Omgevingswet, maatwerk mogelijk is, vergelijkbaar met de BENG-eisen bij nieuwbouw. In de paragraaf over de internetconsultatie is nader toegelicht waarom maatwerk bij verbouw vanwege rechtszekerheid niet wenselijk is. Daarnaast is er in de paragraaf over regeldruk een inschatting gemaakt van de uitvoeringskosten voor bevoegde gezagen. Sira Consulting schat in dat de kosten voor handhaving beperkt zijn. Ook ATR onderschrijft dat er voldoende gestreefd is naar beperkte lasteneffecten en daarmee lastenluwe implementatie. De Leidraad biedt ook soelaas voor bevoegde gezagen om handhaving in de praktijk te vergemakkelijken en uitzonderingssituaties nader te duiden.
  • VNG vindt de randvoorwaarde om alleen eisen te stellen indien gebouwinstallaties onderdeel zijn van de renovatie te beperkt. In de paragraaf over de internetconsultatie is een uitleg gegeven over deze keuze in relatie tot de systematiek van artikel 4 van de Woningwet.
  • VNG vraagt aandacht voor de hoogte van de eis, de introductie van een terugverdientermijn als uitzonderingsgrond en (aanvullende) eisen voor duurzame opwek voor gebouwen die niet worden verwarmd. Ook hierover is nadere toelichting gegeven in de paragraaf over de internet- consultatie.
  • VNG adviseert om geen onderscheid te maken tussen wel of geen aansluiting op het warmtenet, gelet op de handhaafbaarheid en het feit dat een gebouw dat is aangesloten op een warmtenet ook kan worden gebruikt voor het opwekken van andere vormen van duurzame energie. Ook hierover is nadere toelichting gegeven in de paragraaf over de internetconsultatie.
  • VNG vraagt aandacht voor de netcapaciteitsproblemen. Dit kan een locatiegebonden belemmering zijn om te voldoen aan de eis voor hernieuwbare energie en zal daarom worden voorgelegd aan de klank- bordgroep bij het opstellen van de leidraad.
  • Ten slotte vraag VNG om actief betrokken te worden bij de klankbord- groep die de leidraad opstelt. Hiervoor is de VNG uitgenodigd, net als voor de klankbordgroep die mee heeft gedacht over de hoogte van de eis.

7Voorhang

Op grond van artikel 2, zevende lid, van de Woningwet is het ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur op 6 april 2021 voor een termijn van vier weken overgelegd aan beide Kamers der Staten- Generaal, om deze de mogelijkheid te bieden zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voor de voordracht en vaststelling van het besluit. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft bij brief van 26 april 2021 vragen omtrent het ontwerpbesluit gesteld.26 Deze vragen betroffen onder meer de definitie van «ingrijpende renovatie», de verschillende manieren waarop en technieken waarmee aan de eis voor ingrijpende renovatie kan worden voldaan, de uitzondering over aansluiting op een warmtenet en het behoud van bijzondere cultuurhistorische waarden van gebouwen. Bij brief van 27 mei 2021 zijn de betreffende vragen door de minister van BZK beantwoord. 27

26 Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 179.

27 Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 180.

8Inwerkingtreding

Artikel I, onderdelen A, B, C, D en G, dat een aantal correcties in Bouwbesluit 2012 bevat, treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin dit besluit wordt geplaatst (30 december 2021 in werking). Onderdeel G werkt terug tot en met 1 juli 2021, zie voor een toelichting hierop de artikelsgewijze toelichting bij dit onderdeel.

De wijzigingen in het Bouwbesluit 2012, in artikel I, onderdelen E en F, treden in werking op 1 februari 2022. Gelet op de implementatietermijn wordt afgeweken van de vaste verandermomenten.

De wijziging van het Bbl treedt later in werking dan de wijziging van het Bouwbesluit 2012, namelijk op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. De beoogde inwerkingtreding daarvan is 1 juli 2022. Op dat moment wordt het Bouwbesluit 2012 ingetrokken en zijn de voorschriften die voorheen in het Bouwbesluit 2012 stonden te vinden in het Bbl. De inwerkingtreding van de wijzigingen in het Bbl (artikel II) vindt plaats bij koninklijk besluit. Er wordt rekening gehouden met een invoeringstermijn.

Op grond van artikel 9.1, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012 zijn de voorschriften van deze wijziging van toepassing op aanvragen gedaan na inwerkingtreding van het onderhavige besluit. Aanvragen gedaan vóór dit moment worden nog afgehandeld conform de voorschriften zoals ze golden op het moment van aanvraag.

9Transponeringstabel

Waar is aangegeven «Geen implementatie in bouwregelgeving BZK», wordt bedoeld dat die artikelen Richtlijn (EU) 2018/2001 geen omzetting behoeft in het Bouwbesluit 2012 dan wel het Besluit bouwwerken leefomgeving, maar (mogelijk) wel in andere wetgeving, in het bijzonder wetgeving onder de beleidsmatige verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Voor de volledige toelichting op waar de verschillende artikelen van de richtlijn worden geïmplementeerd wordt verwezen naar de transponeringstabel in de memorie van toelichting bij de Wet implementatie EU-richtlijn hernieuwbare energie voor garanties van oorsprong. 28

27 Kamerstukken II 2020/21, 35 814, nr. 3.

Afbeelding

Algemeen deel van de Nota van toelichting van Stb. 2022, 145

IAlgemeen

1Inleiding

1.1Voorgeschiedenis

Het onderhavige besluit is een uitwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen1 (hierna: de wet). Het doel van deze wet is verbetering van de bouwkwaliteit door versterking van de positie van de particuliere en zakelijke bouwconsument en door de introductie van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor bouwwerken (hierna: het stelsel). Voor de overwegingen die aan de wet ten grondslag hebben gelegen, wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel2.

Een eerder ontwerp van dit besluit is op 1 mei 2017 voorgehangen bij de Tweede Kamer en Eerste Kamer3. Naar aanleiding van het besluit om het stelsel tegelijk met de Omgevingswet per 1 januari 2022 in werking te laten treden4 , zijn in het ontwerpbesluit naast wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 tevens wijzigingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl5), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit (Ob) opgenomen. Daarna is in het bestuurlijk overleg over de Omgevingswet op 26 mei 2021 de beoogde inwerkingtredingsdatum een half jaar verschoven naar 1 juli 2022 omdat er meer tijd nodig is om het Digitale Stelsel Omgevingswet opgeleverd, ingeregeld en stabiel werkend te krijgen6. Bij brief van 1 februari 2022 is aangegeven dat er meer tijd nodig is om goed te oefenen met de digitale systemen7. Vervolgens heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening bij brief van 24 februari 2022 na nauw overleg met de betrokken overheden de afweging gemaakt om te komen tot een nieuw voorgestelde datum voor inwerkingtreding: 1 januari 20238. Dit leidt ertoe dat de regelgeving over kwaliteitsborging voor het bouwen mee schuift.

Het ontwerpbesluit is verder aangevuld met:

  • Een aantal inhoudelijke aanpassingen ter uitvoering van de afspraken in het Bestuursakkoord van 17 januari 2019 (hierna: bestuursakkoord) tussen de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) over de implementatie en invoering van het stelse9l;
  • Nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in dat stelsel naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, de Vereniging Bouw en Woningtoezicht Nederland (VBWTN), de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland; en
  • De inbreng van de vaste Commissie van Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning (BiZa/AZ) (hierna: EK Commissie) naar aanleiding van de hierover gestelde vragen.

1 Kamerstukken II 2020/21, 35 814, nr. 3.

2 Stb. 2019, 382

3 Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3.

4 Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 139 en Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 145

5 Stb. 2018, 291. Zoals daarna gewijzigd door het Invoeringsbesluit Omgevingswet en andere in het Staatsblad gepubliceerde wijzigingen.

6 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/05/27/kamerbrief-uitkomsten-bestuurlijk-overleg-omgevingswet-26-mei-2021.

7 https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-en-koninkrijksrelaties/documenten/kamerstukken/2022/02/01/kamerbrief-over-inwerkingtreding-omgevingswet.

8 Kamerbrief inwerkingtreding Omgevingswet | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

9 Kamerstukken II 2018/19, 34 453, nr. 31.

1.2Inhoud van het besluit

Het stelsel treedt gefaseerd in werking, waarbij begonnen wordt met de eenvoudige bouwactiviteiten, gevolgklasse 1. Later zullen de bouwactiviteiten in gevolgklasse 2 en 3 volgen (zie paragraaf 2.3). Dit besluit regelt onder andere:

  • De aanwijzing van de categorieën bouwwerken die betrekking hebben op bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 – eenvoudige bouwwerken – waarmee het stelsel van start gaat;
  • aan welke minimumeisen een instrument voor kwaliteitsborging moet voldoen;
  • de aanvraagprocedure voor toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel;
  • welke gegevens een instrumentaanbieder overlegt aan de toelatingsorganisatie en welke gegevens in een openbaar register worden opgenomen;
  • op welke wijze de kosten van de toelatingsorganisatie worden doorberekend aan een instrumentaanbieder;
  • welke gegevens bij de gereedmelding van een bouwactiviteit worden overgelegd aan het daarvoor aangewezen bevoegd gezag. Omdat dit voor de bouwregelgeving in de regel de gemeente is10 wordt hierna het bevoegd gezag steeds aangeduid als de gemeente.
  • Ten opzichte van het oorspronkelijke ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen, zoals voorgehangen op 1 mei 2017, bevat het onderhavige besluit de volgende wijzigingen:
  • Nu de wet gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt en daartoe onderdelen van de Woningwet in de Omgevingswet zijn omgezet, is dit besluit aangevuld met wijzigingen van het Bbl, het Ob en het Bkl.

De wijziging van het Bouwbesluit 2012 bevat alleen de artikelen die nodig zijn voor werkzaamheden van de toelatingsorganisatie die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wettelijk stelsel nodig zijn, zoals het toetsen en toelaten van instrumenten van kwaliteitsborging voor het bouwen en de artikelen die hiermee samenhangen zoals het aanwijzen van bouwactiviteiten die onder het stelsel vallen, de regels voor instrumenten en de verdeelsleutel voor de toezichtkosten van de toelatingsorganisatie.

  • De aanwijzing van vergunningplichtige en meldplichtige bouwactiviteiten in het Bbl. In dit besluit wordt de technische vergunningplicht aangepast zodat conform de formulering in de Omgevingswet vergunningplichtige activiteiten worden aangewezen in plaats van vergunningvrije. De in de voorhangversie van 1 mei 2017 genoemde Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken zijn onderdeel van de voor de technische bouwactiviteit vergunningvrije bouwactiviteiten geworden. Aangewezen bouwactiviteiten onder gevolgklasse 1 worden onder de Omgevingswet meldplichtig in plaats van vergunningplichtig.
  • Naar aanleiding van het bestuursakkoord, nadere afspraken met de VNG en de VBWTN en naar aanleiding van de hierover door de EK Commissie gestelde vragen tijdens de voorhangprocedure, bevat het besluit een aantal wijzigingen om de informatiepositie van de gemeente verder te versterken, zie paragraaf 4.2.

Op de verschillende wijzigingen wordt hierna ingegaan.

10 Opgemerkt wordt dat op basis van artikel 2.2, tweede lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving in gevallen gedeputeerde staten (gs) het bevoegd gezag voor de bouwactiviteit kunnen zijn op de locatie van een complex bedrijf waar een door gs verleende omgevingsvergunning geldt. In die gevallen wordt de melding voor de bouwactiviteit ingediend bij gs en ligt ook de handhavende bevoegdheid bij gs. Gs zullen daarbij eventuele voorschriften in het ter plaatse van toepassing zijnde omgevingsplan in acht moeten nemen.

2Aanwijzing categorieën bouwwerken waarop het stelsel van toepassing is

2.1Inleiding

Uit oogpunt van proportionaliteit zijn de regels met betrekking tot de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging mede afhankelijk gesteld van de gevolgklasse. Hoe groter de potentiële gevolgen in de fysieke leefomgeving, hoe zwaarder de regels voor kwaliteitsborging. Ook binnen die gevolgklassen is weer een nadere onderverdeling mogelijk. Dit gebeurt aan de hand van het type bouwwerk. Op basis hiervan zijn specifieker gedefinieerde typen bouwwerken te onderscheiden waarvoor meer op maat uitgewerkte instrumenten kunnen worden ontwikkeld en specialisatie door kwaliteitsborgers mogelijk wordt.

In dit besluit zijn de categorieën bouwwerken aangewezen die betrekking hebben op bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1, waarvoor een meldplicht geldt. Dit zijn relatief eenvoudige bouwactiviteiten (zie hierover paragrafen 2.2 en 2.4). Later kan het stelsel worden ingevoerd voor gevolgklassen 2 en 3 en zal hiertoe het Bbl worden gewijzigd. Niet alleen zullen er dan nieuwe bouwactiviteiten worden aangewezen maar ook zal worden bezien in hoeverre de eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging moeten worden aangescherpt. Op deze manier kan ervaring worden opgedaan met de uitvoering van het stelsel voordat het stelsel van toepassing wordt op complexere bouwactiviteiten. De gefaseerde invoering biedt de betrokken partijen in de bouwsector, consumenten en professionele opdrachtgevers, en de gemeente de gelegenheid om geleidelijk te wennen aan het nieuwe stelsel. Dit geldt ook voor het Rijk, waaronder de toelatingsorganisatie. Uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van het stelsel zal de werking ervan onder gevolgklasse 1 worden geëvalueerd, worden besloten wanneer de hogere gevolgklassen kunnen worden ingevoerd en welke nadere eisen daaraan worden gesteld.

De aanwijzing van bouwactiviteiten en de uitwerking van de gevolgklassen worden in de volgende paragrafen nader toegelicht.

2.2Gevolgklasse 1

Gevolgklasse 1 omvat eenvoudige bouwactiviteiten, zoals woningen, waaronder woonboten, recreatiewoningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en kleine infrastructurele werken. Bij bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1 zijn de gevolgen in de fysieke leefomgeving in geval van falen van een bouwwerk beperkt. Zoals in de memorie van toelichting bij de wet aangegeven is bij het bepalen van gevolgklasse 1 aangesloten bij in de bouwregelgeving gehanteerde indelingen als het gaat om gevolgen van eventuele calamiteiten. In de eerste plaats is gevolgklasse 1 bepaald door de aspecten met de grootste directe gevolgen voor gebruikers in geval van falen van een bouwwerk: constructieve veiligheid en brandveiligheid. In overleg met betrokken partijen zijn ten opzichte van deze uitgangspunten enkele aanpassingen gemaakt ter vereenvoudiging van de indeling. Zo zijn – in afwijking van de Eurocodes – alle grondgebonden woningen geschaard onder gevolgklasse 1 en zijn alle bouwactiviteiten waarvoor een melding brandveilig gebruik vereist is uitgesloten. Aangezien niet-standaard oplossingen mogelijk risicovol zijn is tevens besloten om toepassing van gelijkwaardige maatregelen op het gebied van brandveiligheid (inclusief de toepassing van NEN 6060 en NEN 6079 bij grote brandcompartimenten) en constructieve veiligheid ook uit te sluiten van gevolgklasse 1. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben de Kamerleden De Vries en Ronnes moties ingediend, die verzoeken rijksmonumenten voorlopig uit te zonderen van het stelsel voor kwaliteitsborging11. Ter uitvoering van deze moties zijn in dit besluit vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel gehouden. Het is voor een effectieve uitvoering van het erfgoedbeleid door de gemeenten noodzakelijk dat bij de beoordeling van het bouwen voor de verschillende categorieën beschermde monumenten (gemeentelijke, provinciale en rijksmonumenten) sprake is van een en dezelfde wijze van toetsing12. Ook onder het huidige stelsel gelden dezelfde indieningsvereisten bij een aanvraag om een omgevingsvergunning en worden de aanvragen inhoudelijk op dezelfde wijze behandeld door de gemeenten. Een verschillende aanpak schept ook onduidelijkheid voor de aanvrager. Verder zal een onderscheid leiden tot onnodige administratieve lasten voor gemeenten. Met vertegenwoordigers van de Federatie Grote Monumentengemeenten (FGM), de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, de VNG, het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) zijn eerste afspraken gemaakt over het starten van pilots (ook wel proefprojecten genoemd) om bij beschermde monumenten met het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen te experimenteren. Deze afspraken betroffen onder andere dat er een startbijeenkomst zal plaatsvinden om doelstelling, voorwaarden en leerdoelen van de pilots uit te werken en wat met de pilots bereikt moet worden. Van een vervolg is het nog niet gekomen toen duidelijk werd dat beschermde monumenten niet zouden worden meegenomen in gevolgklasse 1. De beschermde monumenten vallend binnen de categorie bouwwerken gevolgklasse 1 zullen naar verwachting gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel worden gebracht – uiterlijk drie jaar na invoering van de wet. De komende periode wordt primair ingezet op het uitvoeren van proefprojecten vallend in gevolgklasse 1. Na invoering van gevolgklasse 1 zal, samen met de FGM, OCW en andere belanghebbenden het in 2017 ingezette traject om te komen tot proefprojecten (onder gevolgklasse 2) met het bouwen aan, op of in beschermde monumenten worden hervat.

Welke gevolgklasse voor een bouwactiviteit van toepassing is, wordt verder bepaald op basis van de beoogde gebruiksfunctie van het bouwwerk. Is sprake van een combinatie van verschillende gebruiksfuncties in één bouwplan, dan zal de hoogste gevolgklasse bepalend zijn voor de vraag onder welke gevolgklasse de betreffende bouwplan valt. Zo zal een combinatie van wonen en winkels niet in gevolgklasse 1 kunnen vallen omdat winkels onder een hogere gevolgklasse vallen. Dit betekent ook dat als de bouwactiviteit na de bouwmelding niet langer voldoet aan gevolgklasse 1, bijvoorbeeld doordat tijdens de bouw aanpassingen zijn gedaan waardoor de bouwactiviteit onder gevolgklasse 2 komt te vallen, de bouw dient te worden gestopt en voor het bouwen een omgevingsvergunning bij de gemeente dient te worden aangevraagd.

11 Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nrs. 20 en 23.

12 Het is zelfs mogelijk dat een monument, bijvoorbeeld een landgoed of een industrieel complex, bestaat uit onderdelen die rijksmonument zijn en andere onderdelen die gemeentelijk monument zijn.

2.3Onderverdeling naar type bouwwerk binnen een gevolgklasse

Onder een gevolgklasse valt een grote variëteit aan bouwactiviteiten. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een opbouw op een woning versus de nieuwbouw van een bedrijfshal (gevolgklasse 1), woongebouw van vier woonlagen versus een onderwijsgebouw (gevolgklasse 2) en metrostation versus woongebouw hoger dan 70 meter (gevolgklasse 3).

Het voorgenomen stelsel biedt de mogelijkheid om binnen een gevolgklasse een instrument voor kwaliteitsborging op maat te maken voor een specifiek beschreven type bouwwerk of -activiteit. Dit gaat als volgt in zijn werk. Een instrumentaanbieder geeft bij zijn aanvraag om toelating van het instrument voor kwaliteitsborging aan voor welke typen bouwwerken zijn instrument toepasbaar is en dus toegelaten moet worden. Op basis van deze omschrijving stelt de toelatingsorganisatie vast of het instrument voldoet aan de wettelijke eisen en kan worden toegelaten tot het stelsel voor dat type bouwwerk.

De indeling in typen bouwwerken wordt dus niet in de regelgeving voorgeschreven. Hierdoor hebben marktpartijen de vrijheid om uit te vinden voor welke typen bouwwerken een specifiek instrument voor kwaliteitsborging efficiënt is. Tegelijk leidt deze vrijheid tot de uitdaging voor een instrumentaanbieder om de typen bouwwerken voldoende nauwkeurig te omschrijven zodat ondubbelzinnig is vast te stellen voor welke bouwwerken een instrument voor kwaliteitsborging kan worden gebruikt en voor welke bouwwerken niet. Als de typen bouwwerken waarvoor het instrument is ontwikkeld, niet duidelijk zijn omschreven, kan de toelatingsorganisatie de toetsing aan de wettelijke eisen niet goed uitvoeren en zal geen toelating plaats kunnen vinden. Ter illustratie enkele voorbeelden:

  • Voor op- of aanbouwen kan een minder omvattend instrument worden gemaakt: zo is in dergelijke gevallen geen energieprestatieberekening nodig;
  • voor standaard bedrijfshallen kan een instrument worden gemaakt dat hierop is toegespitst;
  • voor kleine infrastructurele werken kan een speciaal instrument worden gemaakt: een groot deel van de bouwtechnische regels is niet van toepassing op infrastructuur: gezondheid, energie, en ventilatie hoeft dus niet in het instrument te worden opgenomen.

2.4Vergunningplichtige, meldplichtig en vergunningvrije gevallen bouwactiviteit

Onder de Omgevingswet is het nodig bouwactiviteiten onder te verdelen in vergunningplichtige, meldplichtige en vergunningvrije gevallen. Dit heeft ook gevolgen voor de aanwijzing van categorieën bouwwerken die betrekking hebben op bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen. Met bouwactiviteit wordt hiermee de bouwactiviteit zoals gedefinieerd in de Omgevingswet en genoemd in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van die wet bedoeld. Om deze activiteit te onderscheiden van overige activiteiten die ook het (ver)bouwen van een bouwwerk kunnen omvatten (zoals een omgevingsplanactiviteit of een monumentenactiviteit) wordt deze activiteit in de communicatie rond de Omgevingswet ook wel aangeduid als de «technische bouwactiviteit». In deze toelichting zal hierna altijd deze technische activiteit bedoeld worden als over de bouwactiviteit wordt gesproken, tenzij anders aangegeven.

Achtergrond

Met dit besluit is de aanwijzing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit, zoals die in dat besluit was ingevoegd met het Invoeringsbesluit Omgevingswet aangepast. Het doel van de wijziging is tweeledig. Ten eerste is hiermee beter aangesloten bij de formulering van artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet. Ten tweede is aanpassing van de aanwijzing van de vergunningplicht nodig om de activiteiten die onder gevolgklasse 1 van het stelsel vallen, hier als categorie op uit te kunnen zonderen omdat voor deze activiteiten een bouwmeldplicht geldt. Een bouwactiviteit valt hiermee altijd binnen de vergunningplicht voor de bouwactiviteit of de bouwmeldplicht. Als de bouwactiviteit buiten beide omschrijvingen valt, is deze daarmee dan vergunning- en meldvrij.

Afbeelding

Afbeelding 1 – indeling bouwactiviteiten

Bouwactiviteiten die vergunningplichtig zijn daarmee actief aangewezen. Dit is een verandering ten opzichte van de systematiek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Besluit omgevingsrecht13 , waarin respectievelijk een algemeen verbod op het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning en de uitzonderingen hierop waren opgenomen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet was in afwachting van de inbouw van het stelsel in het stelsel van de Omgevingswet nog zoveel mogelijk aangesloten bij de eerdere teksten uit het Besluit omgevingsrecht. Met dit besluit is dit aangepast en zijn vergunningplichtige activiteiten daadwerkelijk als zodanig, dus «positief», aangewezen. Deze aanwijzing resulteert in een kortere en algemene omschrijving voor bouwactiviteiten die op basis van enkele randvoorwaarden vergunningplichtig zijn. Vervolgens zijn hier ook enige verbijzonderingen en uitzonderingen op gemaakt. De lezer die bekend is met de regeling uit het Besluit omgevingsrecht zal zowel in de randvoorwaarden maar met name in de verbijzonderingen en de uitzonderingen, formuleringen en omschrijvingen uit het Besluit omgevingsrecht herkennen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet zijn de randvoorwaarden uit het Besluit omgevingsrecht die vanuit technisch oogpunt gesteld waren, en die gesteld uit andere oogpunten (ruimtelijke ordening, welstand), reeds uit elkaar gehaald en alleen overgenomen in de voor dat oogmerk relevante artikelen. Bij de voorliggende omdraaiing van de technische vergunningplicht zijn deze randvoorwaarden onverminderd meegenomen maar op onderdelen konden deze door de aangepaste omschrijving nog verder versimpeld of veralgemeniseerd worden. Uitbreidingen in de categorie niet-vergunningplichtige bouwactiviteiten zoals die in het Invoeringsbesluit zijn opgenomen (zoals het vergunningvrij maken van een hellingbaan en meubilair in of bij een openbaar vervoersgebouw), zijn onverminderd meegenomen in dit besluit. Zie voor de inhoudelijke motivering daarbij de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Hieronder zal eerst ingegaan worden op de keuze om het aanwijzen van de vergunningplichtige gevallen in twee categorieën te splitsen, en vervolgens wordt toegelicht welke uitzonderingen hierop zijn gemaakt.

Aanwijzing vergunningplichtige gevallen – met en zonder dak

De definitie van een bouwwerk, zoals opgenomen in de Omgevingswet maar ook zoals die de jaren daarvoor vorm gekregen heeft in de jurisprudentie en praktijk, omvat een groot aantal zaken. Niet alleen de gebouwen die eenieder op basis van het spraakgebruik met deze term zal associëren maar ook tal van andere zaken zoals tuinmeubilair, woonwagens, incheckpaaltjes voor het openbaar vervoer, zendmasten en andere infrastructurele voorzieningen en recent nog drijvende bouwwerken. Met name de categorie bouwactiviteiten die betrekking heeft op bouwwerken geen gebouw zijnde, omvat een grote diversiteit aan bouwactiviteiten. Naast een aantal algemene randvoorwaarden om te beoordelen of deze bouwactiviteiten wel of niet vergunningplichtig moeten zijn, heeft deze diversiteit in de loop der tijd in vrij specifieke randvoorwaarden geresulteerd voor bijvoorbeeld sport- en speeltoestellen, magazijnstellingen en bouwwerken voor nutsvoorzieningen. Deze zijn bijvoorbeeld toegevoegd als bleek dat hier in de praktijk vragen over bestonden of wanneer deze naar het oordeel van de wetgever ten onrechte de hele vergunningprocedure moesten doorlopen. Bij het omdraaien naar de vergunningplicht in het Bbl is bezien hoe de omdraaiing naar het aanwijzen van de vergunningplicht aan de ene kant zo eenvoudig mogelijk kon worden vormgegeven, en hoe aan de andere kant bekende en nog altijd noodzakelijke randvoorwaarden ook herkenbaar konden blijven voor de gebruiker.

Geconstateerd is dat de vergunningplicht voor gebouwen, of andere bouwwerken met een dak, relatief eenvoudig en zonder veel randvoorwaarden kan worden aangewezen. Veel van de randvoorwaarden die aan met name bijbehorende bouwwerken werden gesteld in het Besluit omgevingsrecht, bijlage II, artikel 2, onder 3, hadden betrekking op de vraag of het bouwwerk voor de ruimtelijke toets vergunningvrij kon zijn of niet. Deze randvoorwaarden zijn via het Invoeringsbesluit Omgevingswet en de daar doorgevoerde «Knip» al niet langer meer overgenomen bij de afbakening voor de vergunningplicht voor de bouwactiviteit. Het resterende aantal randvoorwaarden voor gebouwen of andere bouwwerken met een dak, was zo beperkt dat er voor gekozen is één artikel (2.25) te maken waarmee alle bouwwerken met een dak vergunningplichtig worden gemaakt als zij aan een of meer van de in dat artikel genoemde randvoorwaarden voldoen. Onder de reikwijdte van de term bouwwerken met een dak en dus van dit artikel vallen bijvoorbeeld bijhorende bouwwerken, overkappingen voor auto’s, transistorhuisjes, een duiventil of een hondenhok.

Alle vergunningplichtige bouwwerken zonder dak zijn in artikel 2.26 aangewezen. De basis daarbij is algemeen en simpel gehouden met enkele duidelijke randvoorwaarden. Vervolgens zijn in dat artikel voor enkele specifieke bouwwerken strengere randvoorwaarden opgenomen, zij vallen dus gezien hun specifieke eigenschappen en daarbij behorende risico’s eerder onder de vergunningplicht dan overige bouwwerken zonder dak. Zie voor een nadere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 2.25 en 2.26.

Opgemerkt wordt dat een aantal bouwwerken of werkzaamheden dat voorheen expliciet als vergunningvrij was opgenomen in het Besluit omgevingsrecht, bijlage II, artikel 2 of 3, door het werken met positief geformuleerde vergunningplichtige gevallen, nu niet letterlijk meer terug te zien is in de hier besproken artikelen maar dat daarmee uitdrukkelijk niet beoogd is deze gevallen onder de vergunningplicht te brengen. Zij zijn dus nog altijd vergunningvrij. Het gaat hier om:

  • een collector voor warmteopwekking of een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak;
  • zonwering, rolhek, luik of rolluik aan of in een gebouw;
  • een afscheiding tussen balkons of dakterrassen;
  • bouwwerken ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, zoals een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer;
  • een silo of ander bouwwerk.

Uitzonderingen op de vergunningplicht

Een belangrijke uitzondering op de vergunningplicht zijn de bouwactiviteiten die onder de bouwmelding, en dus gevolgklasse 1 van het stelsel vallen. Deze bouwactiviteiten worden onder dit stelsel gecontroleerd door een onafhankelijke kwaliteitsborger en via de bouwmelding en de voor deze bouwactiviteiten geldende gereedmelding, is geregeld op welke wijze en op welke momenten de gemeente betrokken is bij deze projecten. Er is niet langer sprake van een preventieve toets door middel van een vergunning voor deze activiteiten. Daarom is deze categorie als geheel uitgezonderd van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit. Bijvoorbeeld het bouwen van een grondgebonden meerlaagse eengezinswoning van 10 meter hoog valt gezien de afmetingen en de functie (een hoofdgebouw), onder de vergunningplicht uit artikel 2.25. Doordat deze bouwactiviteit ook valt binnen de afbakening van de gevallen die onder het stelsel onder gevolgklasse 1 vallen in artikel 2.17, is de activiteit op grond van artikel 2.27 uitgezonderd van de vergunningplicht en geldt in plaats daarvan de bouwmeldplicht.

Naast deze specifieke categorie bouwactiviteiten die samenhangt met het stelsel zijn er ook andere uitzonderingen te noemen. Deze vallen in beginsel binnen de geformuleerde vergunningplicht maar worden hier toch weer actief van uitgezonderd. Deze bouwwerken zijn bijvoorbeeld groter dan de in artikel 2.25 en 2.26 genoemde afmetingen, of ze zijn (deels) ondergronds gelegen. Gezien hun specifieke karakter, gebruik of risico’s is in het verleden al de afweging gemaakt dat deze bouwwerken goed zonder preventieve toets en dus zonder vergunning of bouwmelding gerealiseerd kunnen worden. Al deze uitzonderingen waren voorheen vergunningvrij op grond van het Besluit omgevingsrecht. De destijds daarbij gemaakte afwegingen en motiveringen blijven onverminderd van belang. In artikel 2.27 zijn deze bouwactiviteiten daarom uitgezonderd van de in voorgaande artikelen opgenomen vergunningplicht, waardoor zij alsnog zonder vergunning gerealiseerd kunnen worden. Als deze bouwactiviteiten eveneens niet onder gevolgklasse 1 vallen, zijn ze daarmee dus vergunning- en meldvrij. Opgemerkt wordt dat bouwwerken en het bouwen daarvan altijd moeten voldoen aan de inhoudelijke eisen uit het Bbl. Daar heeft deze uitzondering op de vergunningplicht geen enkele invloed op. Voorbeelden van deze uitzonderingen zijn enerzijds veranderingen of vernieuwingen in een gebouw waarbij de draagconstructie en de brandcompartimentering niet veranderd worden, het plaatsen van een dakkapel of het plaatsen van een nieuw kozijn. Anderzijds kan het echter ook gaan om het plaatsen van geheel nieuwe bouwwerken zoals een zwembad, een bovenleiding of een ondergrondse vuilcontainer. Zie voor een verdere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.27.

Bij het bepalen van de vraag of voor een bouwactiviteit een vergunning nodig is, vormen de artikelen 2.25 en 2.26 het startpunt. Alleen wanneer de activiteit op grond daarvan vergunningplichtig is, is het nodig om vervolgens te bezien of de activiteit onder een daarna genoemde uitzondering valt. Bijvoorbeeld het plaatsen van een dakraam in een op de grond staande, eenlaagse uitbouw van 3 meter hoog, is op grond van artikel 2.25 al niet vergunningplichtig. Het is dan niet nodig te stellen dat het dakraam op grond van 2.27 uitgezonderd is van de vergunningplicht, de activiteit viel hier namelijk al niet onder. Hetzelfde zal bijvoorbeeld gelden voor tuinmeubilair (een bouwwerk zonder dak) dat door de formulering van 2.26 al niet vergunningplichtig was, een beroep op de uitzondering in artikel 2.27 is dan feitelijk niet nodig. Die uitzondering is alleen relevant voor tuinmeubilair dat wel binnen de omschrijving van de vergunningplicht van 2.26 valt. Materieel wordt in ieder geval bereikt dat de activiteiten opgenomen in 2.27 buiten de vergunningplicht vallen en dus net als voorheen feitelijk vergunningvrij zijn.

Ten slotte wordt nog opgemerkt dat in tegenstelling tot de situatie onder het Besluit omgevingsrecht een onderdeel van een grotere bouwactiviteit die valt onder de uitzondering van artikel 2.27, eerste lid, onder a, niet «losgetrokken» kan worden als eigenstandige activiteit die op zichzelf vergunningvrij is. Wanneer een activiteit onder gevolgklasse 1 en dus de procedure van de bouwmelding valt, gaat dit hele project naar die procedure over, en is het niet meer relevant of onderdelen daarvan, zoals een dakkapel of tuinschuur, op zichzelf vergunningvrij zouden zijn geweest. De kwaliteitsborger controleert het gehele project en verklaart aan het einde dat het hele gerealiseerde bouwwerk aan de inhoudelijke regels van het Bbl voldoet15.

Beoordelingskader vergunning

Op de vergunningplichtige gevallen voor de bouwactiviteit zijn de beoordelingsregels uit § 8.3.1 van het Bkl van toepassing. Met dit besluit is artikel 8.3a van het Bkl technisch aangepast om naar de artikelen van het Bbl te verwijzen die de aanwijzing van de vergunningplicht bevatten. Via de beoordelingsregels is bepaald dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een nieuw bouwwerk alleen verleend wordt als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 4 en afdeling 7.1 van het Bbl en eventuele lokale maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 van dat besluit in het omgevingsplan zijn gesteld. Voor vergunningplichtige verbouwactiviteiten geldt dat deze getoetst worden aan de regels van hoofdstuk 5 en afdeling 7.1 van het Bbl.

Procedurele verschillen vergunning- en meldplicht

De meldplicht brengt een wijziging van de besluitvorming voor de gemeente met zich mee. Zo wordt er anders dan bij vergunningverlening geen beschikking op een aanvraag genomen. Er is geen inhoudelijke toetsing van de bouwmelding en er is geen mogelijkheid van bezwaar en beroep omdat er naar aanleiding van de bouwmelding geen beschikking wordt genomen. De proceduretijd is 4 weken in plaats van de 8 weken die in het kader van de vergunningverlening zou gelden. Op de procedure van de bouwmelding wordt nader ingegaan in paragraaf 4.2. Zowel bij een vergunningplicht als bij een meldplicht geldt de verplichting om twee werkdagen voor de start van de bouw hiervan mededeling te doen aan de gemeente. Ten aanzien van de gereedmelding van de bouwmelding geldt dat als deze niet volledig is, de gemeente dat binnen twee weken moet melden. Als de twee wekentermijn verstrijkt zonder dat de gemeente een besluit neemt16 , is het rechtsgevolg dat de initiatiefnemer ervan mag uitgaan dat het dossier volledig is en dat het bouwwerk in gebruik kan worden genomen.

Voor de bouwmelding kan geen leges worden geheven. De introductie van een meldplicht heeft geen inhoudelijke gevolgen voor de beoogde werkzaamheden van de gemeente onder het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Dit omdat de gemeente de vergunningaanvraag voor gebouwen die onder het stelsel van kwaliteitsborging onder de Wabo ook niet inhoudelijk zou toetsen17.

13 Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht, in samenhang met bijlage II, artikelen 2 en 3, https://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2020-01-01#Hoofdstuk2_Paragraaf2.2_Artikel2.3.

14 ABRVS 16 april 2014 ECLI:NL:RVS:2014:1331.

15 Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, blz. 88.

16 Wel is het mogelijk dat de gemeente reeds voor het einde van de twee weken aangeeft dat het dossier bevoegd gezag in orde is en er geen bezwaar bestaat tegen eerdere ingebruikname van het bouwwerk. Vroegtijdig overleg tussen gemeente en opdrachtgever is hiervoor van belang.

17 Zie het mondeling overleg van 9 november 2021 met de EK Commissie en in antwoord hierop de brief van 9 november 2021, Kamerstukken I 2021/22, 34 453, Y.

3Instrumenten voor kwaliteitsborging

3.1Algemeen

Dit besluit stelt op hoofdlijnen de eisen vast waaraan een instrument voor kwaliteitsborging minimaal moet voldoen opdat een toegelaten instrument leidt tot bouwactiviteiten die voldoen aan de bouwtechnische regels in de hoofdstukken 2 tot en met 6 van het Bouwbesluit en hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl (hierna: bouwtechnische regels). Het besluit richt zich daarmee niet inhoudelijk op de bouwtechnische regels maar stelt alleen eisen aan de wijze waarop in het bouwproces wordt geborgd dat aan deze regels wordt voldaan. De eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging gelden in principe voor alle bouwactiviteiten die onder het stelsel vallen, ongeacht de gevolgklasse. Bij het vaststellen van de gevolgklassen 2 en 3 zal worden bekeken in hoeverre er aanleiding is om voor die gevolgklassen aanvullende eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging te stellen.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is in hoofdstuk 2 ingegaan op de uitgangspunten voor de uitwerking van de regels waaraan instrumenten voor kwaliteitsborging in het beoogde stelsel dienen te voldoen, opdat een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat een bouwactiviteit wordt uitgevoerd in overeenstemming met de bouwtechnische regels. Daarbij is tevens ingegaan op de vraag hoe dit stelsel zich verhoudt tot het kabinetsstandpunt over het gebruik van certificatie en accreditatie18. Om diversiteit en innovatie in instrumenten mogelijk te maken en daarmee een proportioneel en betaalbaar stelsel te creëren, is ervoor gekozen om dit kabinetsstandpunt niet volledig te volgen maar wel aan te sluiten bij de daarbij gehanteerde uitgangspunten. Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, is gekozen voor een systematiek waarbij marktpartijen, instrumentaanbieders, instrumenten voor kwaliteitsborging ontwikkelen en/of aanbieden die aansluiten bij hun gewenste werkwijze in het kader van de kwaliteitsborging in de praktijk, afgestemd op het soort project dat zij uitvoeren. Daarbij staan voorop de eigen verantwoordelijkheid van marktpartijen en de deskundigheid en professionaliteit van de bouwsector zelf om de kwaliteitseisen af te stemmen op de verschillende bouwactiviteiten en situaties en om elkaar hierop zo nodig aan te spreken. In de Woningwet en verder uitgewerkt in dit besluit, zijn de randvoorwaarden opgenomen waaraan een instrument voor kwaliteitsborging en de toepassing daarvan door de kwaliteitsborger moeten voldoen. Die randvoorwaarden zien ook op de kwaliteitseisen waaraan een kwaliteitsborger zelf dient te voldoen en de wijze waarop een instrumentaanbieder toeziet op het voldoen aan de gestelde eisen door een kwaliteitsborger.

Een instrument voor kwaliteitsborging dat voldoet aan de gestelde minimumeisen kan op aanvraag van een instrumentaanbieder door de toelatingsorganisatie worden toegelaten tot het stelsel. De toelatingsorganisatie toetst of een instrument dat door een instrumentaanbieder ter toelating wordt voorgelegd, voldoet aan de gestelde minimumeisen. In een instrument voor kwaliteitsborging kan een instrumentaanbieder aanvullende eisen opnemen waaraan een kwaliteitsborger zich dient te houden. Hierbij kan worden gedacht aan toetsing van de borging van de (privaatrechtelijke) afspraken tussen de aannemer en de opdrachtgever. Deze afspraken vallen buiten het wettelijk kader en dit besluit. De kwaliteitsborger zal dan ook zelf op deze eisen toezien. Aan een instrument voor kwaliteitsborging worden geen vormvereisten gesteld. Hierdoor kunnen bijvoorbeeld beoordelingsrichtlijnen, erkennings- of certificeringregelingen als instrument voor kwaliteitsborging worden toegelaten of er onderdeel van uitmaken. Indien een instrument een certificatie betreft, zou het om de verplichte toelatingsvariant uit het kabinetsstandpunt gaan. In afwijking van het kabinetsstandpunt is er niet voor gekozen een individuele kwaliteitsborger op basis van accreditatie door de minister aan te wijzen. De verantwoordelijkheid voor de beoordeling of de kwaliteitsborger voldoet aan de gestelde eisen, ligt daarmee bij de instrumentaanbieder. In dat kader zal een instrumentaanbieder, indien hij kiest voor certificatie, de beoordeling baseren op accreditatie van de kwaliteitsborger volgens de daarvoor geldende normen voor bijvoorbeeld de deskundigheid en onafhankelijkheid en de krachtens dit besluit in het instrument voor kwaliteitsborging gestelde (aanvullende) eisen.

18 Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, blz. 15 e.v.

3.2Eisen aan instrumenten

Op grond van artikel 7ac, derde lid, van de Woningwet dienen de eisen aan een instrument voor kwaliteitsborging bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt te worden. Dit zijn regels waaraan instrumenten voor kwaliteitsborging in het beoogde stelsel minimaal dienen te voldoen, opdat een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat een bouwactiviteit wordt uitgevoerd in overeenstemming met de bouwtechnische regels. Hieronder wordt toegelicht op welke wijze dit in dit besluit is gedaan.

Borgingsplan en risicobeoordeling

Basis voor de kwaliteitsborging is een borgingsplan dat gebaseerd is op een goede risicobeoordeling. In het borgingsplan wordt beschreven hoe deze risico’s worden voorkomen of beperkt. Het gaat hier om risico’s dat het resultaat van een bouwactiviteit – en daarmee het gerealiseerde bouwwerk – niet aan de bouwtechnische regels voldoet, waarbij extra aandacht besteed moet worden aan die onderdelen die aan het zicht onttrokken worden. De inspectiepunten en controlemomenten in het borgingsplan moeten zijn gebaseerd op de risico’s die met het ontwerp, het bouwplan en de uitvoering samenhangen, zoals het type bouwwerk, de gekozen bouwwijze, de lokale omstandigheden of de belendingen.

Omdat de bouwregels functionele voorschriften bevatten, betekent dit dat de kwaliteitsborger bij het vaststellen van de risicobeoordeling en vervolgens het borgingsplan ook rekening zal moeten houden met bijzondere lokale omstandigheden die van invloed kunnen zijn op hoe de bouwactiviteit technisch uitgevoerd moet worden. De kwaliteitsborger heeft de taak om zelf na te gaan welke lokale omstandigheden dit zijn. In de risicobeoordeling moet in ieder geval ingegaan worden op lokale omstandigheden die kenbaar zijn gemaakt door de gemeente of redelijkerwijs bekend moeten zijn. Dit geeft gemeenten de mogelijkheid om in het gemeentelijke beleid vooraf aandachtspunten op te nemen waar – in het specifieke geval – rekening mee gehouden moet worden. Dit beleid moet vooraf kenbaar zijn zodat alle betrokken hier rekening mee kunnen houden. Ook is het mogelijk dat de gemeente anderszins aandachtspunten kenbaar maakt, bijvoorbeeld in het vooroverleg voor het project. Een voorbeeld van zo’n lokale omstandigheid die benoemd kan zijn in het lokale toezichts- en handhavingsbeleid is een geringe en/of per locatie sterk wisselende draagkracht van de ondergrond. De kwaliteitsborger zal in dat geval dit specifieke risico bij de beoordeling van het bouwplan moeten betrekken. Op de fundering zal dan ook moeten worden ingegaan in de risicobeoordeling.

Het is noodzakelijk om eerst de risico’s te beoordelen, en vervolgens in het borgingsplan in te gaan op de hiervoor te treffen maatregelen om de risico’s te voorkomen of te beperken. Het in kaart brengen van de projectspecifieke risico’s en aangeven welke maatregelen hiervoor getroffen dienen te worden om deze te voorkomen of te beperken, zijn twee opeenvolgende stappen die niet los van elkaar gezien kunnen worden. Zonder dat de risico’s bekend zijn, heeft het opnemen van maatregelen in een borgingsplan geen zin. Het borgingsplan dient te worden voorgeschreven in het instrument voor kwaliteitsborging en per project vastgesteld te worden door de kwaliteitsborger. Gezien de samenhang tussen de twee onderdelen ligt het voor de hand dat de kwaliteitsborger allebei deze documenten vaststelt of hier één document met twee te onderscheiden onderdelen van maakt, en ter beschikking stelt aan de initiatiefnemer.Voor de beoordeling van de risico’s en de te treffen maatregelen om deze te voorkomen of te beperken wordt onder meer naar de volgende aspecten en onderwerpen gekeken. Eventuele toe te passen gelijkwaardige maatregelen moeten voldoende onderbouwd zijn19. Ook zal de initiatiefnemer ervoor moeten zorgen dat afstemming heeft plaatsgevonden met eventueel in het omgevingsplan opgenomen maatwerk dat een andere lokale invulling geeft aan de eisen in hoofdstuk 4 van het Bbl, eventuele samenloop tussen de bouwtechnische regels en de overige (lokale) voorschriften (welstand, monumenten, functie van de locatie), voor zover deze voorschriften van belang zijn voor het voldoen van het uiteindelijke bouwwerk aan de bouwtechnische regels, overige, op basis van de beoordeling van de omgevingsplanactiviteit door de gemeente aangegeven, risico’s op het niet voldoen aan de bouwtechnische regels.

Indien er in het gemeentelijk beleid aandachtspunten staan waar niet op in wordt gegaan in de risicobeoordeling, voldoet deze niet aan de daaraan gestelde eisen en kan geen bouwmelding gedaan worden.

Vervolgens zal in het borgingsplan moeten worden aangegeven hoe met de in de risicobeoordeling genoemde punten in de specifieke situatie wordt omgegaan. Het bouwplan, de uitvoering en de controle op de uitvoering moeten zodanig zijn dat geborgd is dat het bouwwerk na uitvoering van de bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels voldoet. De gemeente kan geen inhoudelijk oordeel geven over de werkwijze van de kwaliteitsborger en de in het borgingsplan genoemde maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken. Uiteraard werken de eerder geconstateerde en in de risicobeoordeling benoemde risico’s hier wel in door. Gemeentelijke informatie of beleid waar deze risico’s in zijn benoemd ontslaat de kwaliteitsborger niet van de taak om zelf altijd na te gaan welke mogelijke risico’s er bij een project zijn. De wijze waarop de lokale omstandigheden door moeten werken in het borgingsplan (dus de risico’s en wijze waarop deze beheerst worden), wordt vastgesteld door de kwaliteitsborger, in samenspraak met de initiatiefnemer, aannemer en adviseurs. De kwaliteitsborger dient een goede risicobeoordeling te geven van bouwtechnische oplossingen en bouwmethoden, inclusief tijdelijke bouwwerken ten behoeve van de bouwwerkzaamheden. Ook aan de maatregelen die in de uitvoering worden getroffen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken, wordt in het borgingsplan aandacht besteed, zoals de kwaliteitscontroles door de uitvoerende partijen op hun eigen werk. Een essentieel onderdeel van de inspectiepunten is het beoordelen van het ontwerp alvorens met de uitvoering kan worden gestart. De kwaliteitsborger dient aan te geven welke punten uit die beoordeling van het ontwerp naar voren komen die voor de start van de bouw zouden moeten worden aangepast. Het is vervolgens aan de aannemer deze punten op te lossen alvorens een borgingsplan kan worden vastgesteld door de kwaliteitsborger. Waar nodig zal het borgingsplan periodiek moeten worden geactualiseerd op basis van wijzigingen in het ontwerp of de uitvoering.

Integrale beoordeling

Belangrijke uitgangspunten van het stelsel zijn dat toepassing van een instrument voor kwaliteitsborging leidt tot een integrale beoordeling van de kwaliteit van een bouwactiviteit en dat de verschillende onderdelen van de bouwactiviteit in samenhang worden beoordeeld. Een instrument voor kwaliteitsborging kan dus niet worden toegelaten als er maar een deel van de conformiteit van een bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels mee kan worden getoetst. In dit besluit is expliciet geregeld dat het instrument voor kwaliteitsborging moet beschrijven hoe de kwaliteitsborger deze integraliteit en samenhang borgt. Het besluit laat wel vrij op welke manier een instrumentaanbieder dit uitwerkt. Dit geeft vrijheid aan instrumentaanbieders om hiervoor methoden en technieken te (laten) ontwikkelen. Deze vrijheid is tegelijk een uitdaging voor de toelatingsorganisatie om nieuwe methoden en technieken toe te laten zonder dat de kwaliteit van het stelsel en daarmee de kwaliteit van de bouwactiviteiten hieronder lijdt.

Kwaliteitscontrole aannemer en gebruik van kwaliteitsverklaringen, gecertificeerde materialen, producten of bouwmethoden

Het stelsel bevat verder prikkels om de kwaliteitsborging zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Ten eerste kan een kwaliteitsborger gebruik maken van bijvoorbeeld kwaliteitsverklaringen of gecertificeerde materialen, producten of bouwmethoden waarnaar in het besluit wordt verwezen. Een kwaliteitsborger hoeft deze materialen, producten of bouwmethoden dan niet nog een keer te controleren op kwaliteit maar kan vertrouwen op het certificaat of de kwaliteitsverklaring. Het is wel belangrijk dat een kwaliteitsborger controleert dat het gecertificeerde of erkende materiaal, product of bouwmethode op een goede manier in het bouwwerk is toegepast. Het is dus niet zo dat een bouwwerk met alleen certificaten, erkende technische toepassingen of goedkeuringen of erkende kwaliteitsverklaringen kan worden gebouwd zonder controle door een kwaliteitsborger. Ter illustratie hiervan: een dakkapel kan weliswaar – onder gecontroleerde omstandigheden, fabrieksmatig – als erkende technische toepassing zijn gebouwd en voorzien zijn van een sluitende instructie voor plaatsing. Doch ter plaatse zal te allen tijde een bepaalde mate van controle moeten plaatsvinden op de aanpassingen in de bestaande dakconstructie. Doordat het stelsel mogelijk maakt dat dergelijke verklaringen in instrumenten voor kwaliteitsborging kunnen worden meegenomen, kunnen ze bijdragen aan het beperken van de controle door een kwaliteitsborger. Overbodig wordt deze controle nadrukkelijk niet. Hiermee is invulling gegeven aan de motie De Vries en Van der Linde over het bevorderen van een systeem van «erkende kwaliteitsverklaringen en erkende technische toepassingen20. Daarnaast hoeft een kwaliteitsborger niet alle kwaliteitsaspecten zelf op de bouwplaats te controleren. Dat zou kwaliteitsborging erg duur maken en bovendien kunnen leiden tot onnodig dubbel werk. Een kwaliteitsborger kan bij de intensiteit van zijn controles rekening houden met het feit dat een aannemer volgens goede eigen kwaliteitscontroles aantoonbaar bouwt conform de bouwtechnische regels en overeengekomen afspraken. De aannemer is immers continu zelf op de bouwplaats aanwezig om de kwaliteit te controleren en het resultaat ervan vast te leggen. Het kan ook zo zijn dat een aannemer deze «eigen» kwaliteitscontroles door een extern bureau laat uitvoeren. In het kader van proportionaliteit en het stimuleren van efficiency en eigen verantwoordelijkheid van aannemers, is het daarom wenselijk dat een aannemer zelf kwaliteitscontroles uitvoert. Als een kwaliteitsborger in zijn risicobeoordeling vaststelt dat de kwaliteitscontrole van een aannemer op onderdelen voldoende is, dan kan worden volstaan met het overleggen van bewijsstukken van de kwaliteitscontrole door de aannemer aan de kwaliteitsborger. De kwaliteitsborger kan bij de beoordeling van eigen kwaliteitscontroles ook gebruik maken van prestaties van een aannemer in het verleden. Het kwaliteitssysteem van een aannemer dus worden meegenomen in het bepalen van de inzet van een kwaliteitsborger: hoe beter de interne kwaliteitsborger van de aannemer en zijn adviseurs, des te meer de inzet van de kwaliteitsborger kan worden beperkt. De interne kwaliteitsborging zal echter nooit de controle van een kwaliteitsborger geheel vervangen en uiteindelijk is het de kwaliteitsborger die verantwoordelijk blijft voor zijn eindoordeel en de verklaring dat de bouwactiviteit al dan niet naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische regels.

Daarmee is het stelsel in combinatie met de verruiming van de aansprakelijkheid van de aannemer een prikkel voor aannemers om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen kwaliteitscontroles. Dit wordt wel begrensd; enerzijds stelt de wet en anderzijds stellen instrumentaanbieders minimumeisen aan de controles die een kwaliteitsborger zelf moet uitvoeren en dus niet over kan laten aan een aannemer. Op deze manier wordt geborgd dat het streven naar beperking van de kosten niet leidt tot ondermaatse kwaliteitsborging. Als een instrumentaanbieder de goede werking van het toegelaten instrument voor kwaliteitsborging onvoldoende controleert, kan de toelatingsorganisatie sancties treffen. Daarbij gaat het stelsel ervan uit dat een kwaliteitsborger verantwoordelijk is voor zijn eindverklaring of een bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. Door dit stelsel van eisen en controles wordt voorkomen dat een kwaliteitsborger te veel kwaliteitscontrole overlaat aan een aannemer. Hiermee wordt evenwicht beoogd tussen de kwaliteit van de kwaliteitsborging enerzijds en een prikkel voor efficiency anderzijds.

Over de toekomst van het Erkend stelsel (hierna: erkend stelsel) is, mede ter uitvoering van de motie De Vries en Van der Linde , door het ministerie van BZK een bijeenkomst georganiseerd met betrokken marktpartijen, waaraan onder meer de initiatiefnemers van het systeem van erkende technische toepassingen hebben deelgenomen. In deze bijeenkomst is de toegevoegde waarde van erkende technische toepassingen binnen het stelsel besproken. Initiatiefnemers van het systeem van erkende technische toepassingen hebben hier nogmaals hun voorstellen toegelicht. Naar aanleiding van deze bijeenkomst is het nu aan betrokken partijen om hieraan vervolg te geven. Opgemerkt wordt dat het hierbij gaat om een privaat initiatief vanuit de markt, waarbij voor het gebruik zal moeten worden betaald. Het is niet de taak van de minister van BZK om dit stelsel te bevorderen ten koste van andere vergelijkbare initiatieven. Daarom zullen de initiatiefnemers van erkende technische oplossingen uiteindelijk zelf moeten zien te komen tot praktische uitwerking en het op de markt brengen van hun voorstellen. Zij zullen hierbij onder andere ook zelf de meerwaarde en betrouwbaarheid moeten aantonen zodat partijen bereid zijn om er gebruik van te maken en erin te investeren en toepassing binnen het stelsel kan plaatsvinden. Navraag bij onder meer NEN en andere aanwezigen op de bijeenkomst leert dat zij vooralsnog geen interesse hebben in een doorontwikkeling van het betreffende product.

Het systeem van door de overheid erkende kwaliteitsverklaringen – naast kwaliteitsverklaringen van de markt zelf – zal de komende jaren nog actief blijven. In die periode zal worden bezien of dit systeem in zijn huidige vorm zal moeten worden gecontinueerd, of zal kunnen worden beëindigd als de gevolgklassen 2 en 3 onder de werking van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging zullen zijn gebracht.

Toestemming instrumentaanbieder aan kwaliteitsborger

In een instrument voor kwaliteitsborging moet beschreven worden dat de kwaliteitsborger geen toestemming krijgt het instrument voor kwaliteitsborging te gebruiken als hij bij de aanvraag in faillissement of surséance van betaling verkeert. Een verkregen toestemming om een instrument te gebruiken wordt opgeschort in geval van surséance van betaling en ingetrokken in geval van faillissement. Verder kan de kwaliteitsborger de toestemming om het instrument voor kwaliteitsborging te gebruiken niet aan iemand anders overdragen.

Onafhankelijkheid

Een kwaliteitsborger moet volstrekt onafhankelijk zijn van de bouwwerkactiviteit waarvoor hij de kwaliteitsborging uitvoert. In het besluit is geregeld dat het instrument voor kwaliteitsborging moet voorschrijven dat hij geen belang bij de uitvoering van de werkzaamheden mag hebben. Dit betekent dat de kwaliteitsborging niet mag worden uitgevoerd door een partij die betrokken is bij ontwerp, advisering, financiering, productie, levering, installatie, bouw of inkoop van (onderdelen van) het bouwproject waarop de kwaliteitsborging betrekking heeft (zie de artikelsgewijze toelichting voor een nadere toelichting). Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan geen kwaliteitsborger zijn in een project waar hij zelf direct ook bij het bouwproces is betrokken. Ook de taak van veiligheidscoördinator, die namens de aannemer de taak heeft op tijdens de bouw de veiligheid van eenieder in de directe omgeving van de bouw- of sloopwerkzaamheden te borgen (hoofdstuk 7 van het Bbl), is niet verenigbaar met die van de kwaliteitsborger22. Zoals hiervoor uiteengezet, kan een kwaliteitsborger bij bepaalde onderdelen van de bouwactiviteit rekening houden met de bedrijfsinterne kwaliteitscontroles van de aannemer. De kwaliteitsborger heeft dan minder werk maar hij blijft zelf verantwoordelijk voor zijn eindoordeel dat de bouwactiviteit al dan niet voldoet aan de bouwtechnische regels.

Opleiding

Een voor een kwaliteitsborger werkzame persoon die de kwaliteitsborging uitvoert, moet voldoende kennis en ervaring hebben om een bouwplan en de uitvoering daarvan te kunnen beoordelen op het voldoen aan bouwtechnische regels. Daarom stelt dit besluit eisen aan de opleiding en ervaring van een kwaliteitsborger. De opleidingseisen worden gerelateerd aan de inhoud van de bouwtechnische regels23. Een instrumentaanbieder legt dit in het instrument voor kwaliteitsborging vast als onderdeel van de eisen waaraan een kwaliteitsborger dient te voldoen, opdat een instrumentaanbieder zijn toestemming kan geven om het instrument voor kwaliteitsborging te gebruiken. De kwaliteitsborger hoeft niet zelf aan alle opleidingseisen en benodigde ervaring te voldoen. Het gaat erom dat de personen die de feitelijke werkzaamheden verrichten voor een kwaliteitsborger, gezamenlijk aan die eisen voldoen. Een kwaliteitsborger kan hiervoor personen inhuren. Wel zal een kwaliteitsborger inzichtelijk moeten maken in zijn administratie dat de betreffende personen voldoen aan de gestelde eisen. Zie hierover ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.47 (3.83 Bkl). Ook blijft hij eindverantwoordelijk en kan hij aangesproken worden voor de fouten van deze personen24. Bij gevolgklasse 1 zal het zo zijn dat een kwaliteitsborger meestal zelf kan voldoen aan de eisen die gelden voor de meerdere deelgebieden. Een instrumentaanbieder kan de eisen aan de opleiding en ervaring in het instrument voor kwaliteitsborging vertalen naar concrete eisen door specifieke opleidingen en trainingen te benoemen.

Bij ministeriële regeling zullen de eisen ten aanzien van de opleiding en ervaring nader worden uitgewerkt en ten minste betrekking hebben op de volgende deelgebieden: ervaring met het opstellen van risicobeoordelingen, algemene coördinatie ten aanzien van de kwaliteitsborging, constructieve veiligheid, brandveiligheid, bouwfysica25, installaties en controle tijdens de bouw. Voor de genoemde deelgebieden zullen nadere eisen worden gesteld aan de opleiding en ervaring van bij de kwaliteitsborger werkzame personen. Dit geldt ook voor de wijze waarop het kennisniveau van kwaliteitsborger actueel wordt gehouden. Vooralsnog betreft dit eisen voor gevolgklasse 1. Deze eisen zijn gebaseerd op de Kwaliteitscriteria 2.2 die in het kader van de Wet VTH zijn opgesteld. De eisen komen hiermee overeen met de eisen die op grond van de Modelverordening VTH26 – opgesteld door IPO en de VNG – worden gesteld aan het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht bij de uitvoering van zijn taken. Bij inwerkingtreding van het stelsel voor hogere gevolgklassen zullen zo nodig extra eisen voor die hogere gevolgklassen worden gesteld. Ook hier gaat het om minimumeisen. Het staat een instrumentaanbieder vrij om hogere eisen te stellen of om eisen te formuleren voor aanvullende specifieke deelgebieden. In het kader van de proportionaliteit worden aan instrumenten voor kwaliteitsborging die gericht zijn op specifieke bouwwerken, geen eisen gesteld die niet relevant zijn voor die bouwwerken. Bijvoorbeeld bij een instrument voor kwaliteitsborging gericht op fiets- en voetgangersbruggen zal logischerwijs geen kennis inzake de bouwfysica nodig zijn.

Administratieve organisatie

Kwaliteitsborging wordt uitgevoerd door een rechtspersoon of natuurlijk persoon. Daar waar een rechtspersoon toestemming heeft om met een instrument voor kwaliteitsborging te werken is dit niet alleen gekoppeld aan de rechtspersoon zelf maar ook aan de met name genoemde natuurlijke personen die binnen die rechtspersoon gerechtigd zijn om met het instrument te werken. Een instrumentaanbieder dient ervoor te zorgen dat de gegevens van deze personen te allen tijde actueel zijn. De instrumentaanbieder dient ook aan te geven hoe deze informatie actueel wordt gehouden en wie hiermee is belast. Hiermee wordt geborgd dat de werkzaamheden voor de kwaliteitsborging alleen worden uitgevoerd door personen die toestemming hebben gekregen en op die kwalificaties zijn beoordeeld. Indien de kwaliteitsborger andere personen wil inzetten op de specifieke taken binnen het instrument dan zal de kwaliteitsborger die personen moeten melden aan de instrumentaanbieder. De instrumentaanbieder zal hierbij steeds bekijken of nog voldaan wordt aan de gestelde eisen. Als blijkt dat hieraan niet langer wordt voldaan zal de instrumentaanbieder maatregelen moeten treffen en zo nodig zijn toestemming intrekken.

Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld aan het instrument ten aanzien van de bewaartermijn door de kwaliteitsborger van alle gegevens en bescheiden behorende bij de werkzaamheden met betrekking tot kwaliteitsborging van een project zodat de toelatingsorganisatie deze kan gebruiken bij het toezicht op de werking van het stelsel.

Gegevens en bescheiden

Het instrument voor kwaliteitsborging beschrijft welke gegevens de kwaliteitsborger beschikbaar stelt aan de instrumentaanbieder en de toelatingsorganisatie. Het gaat om de bedrijfsgegevens en het nummer waaronder de kwaliteitsborger in het handelsregister is geregistreerd. Tevens legt de kwaliteitsborger gegevens over van de personen die in het kader van de kwaliteitsborging werkzaamheden voor de kwaliteitsborger uitvoeren: naam, werkzaamheden binnen het instrument die hij gerechtigd is uit te voeren en relevante opleiding en ervaring.

Informatieverstrekking en verklaring kwaliteitsborger

De kwaliteitsborger legt in zijn verklaring vast dat hij toestemming heeft het instrument toe te passen, dat hij de kwaliteitsborging heeft uitgevoerd in overeenstemming met de in het toegelaten instrument voorgeschreven werkwijze, en dat het bouwwerk na afronding van de bouwactiviteit naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische regels. Tevens geeft hij aan in welke gevolgklasse de bouwactiviteit valt, welk type bouwwerk het betreft, dat hij heeft gewerkt met een instrument dat is toegelaten voor de gevolgklasse en het type bouwwerk. Ook geeft hij aan hoe omgegaan is met de maatregelen die in het borgingsplan zijn genoemd om eventuele risico’s te voorkomen of te beperken. Deze verklaring wordt tegelijk met de gereedmelding aan de gemeente overgelegd. Als naar het oordeel van de kwaliteitsborger niet wordt voldaan aan de bouwtechnische regels, zal hij geen verklaring afgeven. Zonder verklaring kan de bouwactiviteit niet gereed worden gemeld en kan het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. Als het gebouw toch in gebruik wordt genomen, kan de gemeente daar zo nodig handhavend tegen optreden (zie ook paragraaf 4.2 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.21). Verder is van belang dat de bij de bouw betrokken partijen goed geïnformeerd blijven over de bevindingen van de kwaliteitsborging tijdens de uitvoering van de bouwwerkzaamheden. Als de kwaliteitsborger afwijkingen constateert, kunnen zij tijdig de nodige maatregelen treffen. In het instrument voor kwaliteitsborging dient dit ook als eis te worden opgenomen.

Het is verder nodig dat de gemeente in het kader van het toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels beschikt over voldoende informatie. Een van de mogelijkheden die het besluit daartoe biedt is dat de kwaliteitsborger, wanneer hij onverwijld de opdrachtgever informeert, in afschrift de gemeente informeert over afwijkingen van de bouwtechnische regels waarvan hij verwacht dat die niet meer hersteld zullen worden. De gemeente moet dit weten in het kader van haar toezichts- en handhavingstaak. Een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, hoeft niet te worden gemeld. Hiermee is invulling gegeven aan de toezegging door de minister van BZK tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer en hetgeen is vastgelegd in het bestuursakkoord tussen de minister van BZK en de VNG, de nadere afspraken met de VNG en de VBWTN over de informatiepositie van de gemeente in het kader van toezichts- en handhavingstaak27 en naar aanleiding van de hierover door de EK Commissie gestelde vragen tijdens de voorhangprocedure.

Maatregelen instrumentaanbieder

Bij het maken en beheren van een instrument voor kwaliteitsborging bepaalt een instrumentaanbieder hoe geschillen beslecht worden. Hij kan hiertoe een geschillencommissie aanwijzen28. Partijen kunnen bij geschillen ten aanzien van het instrument nakoming van de overeengekomen afspraken vorderen. Het gaat hier om geschillen tussen de instrumentaanbieder en de kwaliteitsborger maar ook om geschillen tussen de kwaliteitsborger en de opdrachtgever.

Een instrumentaanbieder bepaalt wie zijn instrument voor kwaliteitsborging mag toepassen en houdt toezicht op de juiste toepassing daarvan. De instrumentaanbieder beschikt hiervoor over gegevens van de personen die voor de kwaliteitsborger werken. Dit is geregeld via het instrument voor kwaliteitsborging, dat aan de kwaliteitsborger oplegt om in zijn bedrijfsvoering bij te houden wie voor de toepassing van het instrument verantwoordelijk is, op welke wijze de kwaliteitsborger informatie over de uitvoering actueel houdt, wie hiervoor verantwoordelijk is en welke personen verantwoordelijk zijn voor de overige werkzaamheden. Als blijkt dat de kwaliteitsborger of de personen die namens de kwaliteitsborger werken, het instrument niet of niet goed toepassen, treedt de instrumentaanbieder op (artikel 7ac, tweede lid, van de Woningwet)29. Naast het controleren van de administratie van de kwaliteitsborger, dient een instrumentaanbieder ook op te letten dat de toepassing van zijn instrument voor kwaliteitsborging leidt tot bouwactiviteiten die bij de afronding van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de bouwtechnische regels. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld de onafhankelijkheid van een kwaliteitsborger ten opzichte van een bouwer. Een instrumentaanbieder grijpt in als de onafhankelijkheid van een kwaliteitsborger in het geding komt. De instrumentaanbieder kan de kwaliteitsborger waarschuwen en schorsen of in het uiterste geval de toestemming intrekken om gebruik te maken van het instrument. In geval van surséance van betaling of faillissement van de kwaliteitsborger is de instrumentaanbieder verplicht de toestemming op te schorten om een instrument te mogen gebruiken, respectievelijk de toestemming in te trekken om een instrument te mogen gebruiken. Ook deze eis moet zijn opgenomen in het instrument voor kwaliteitsborging. De instrumentaanbieder meldt de toelatingsorganisatie voor de registratie in het openbaar register wie het instrument voor kwaliteitsborging mag toepassen, of een kwaliteitsborger is gewaarschuwd, geschorst, of dat de toestemming het instrument te gebruiken is ingetrokken. Bij de registratie van een schorsing wordt ook de duur van de schorsing vermeld. Bij het gereedmelden van een bouwactiviteit is een kwaliteitsborger nodig voor het afgeven van de verklaring dat de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. De gereedmelder zal niet altijd de duur van de schorsing afwachten. Hij kan in het openbaar register een andere kwaliteitsborger zoeken maar het is ook denkbaar dat de instrumentaanbieder een andere kwaliteitsborger, die toestemming heeft zijn instrument te gebruiken, voorstelt.

19 Bouwwerken met gelijkwaardige maatregelen op het gebied van constructies en brandveiligheid maken geen onderdeel uit van gevolgklasse 1, het gaat hier dus om gelijkwaardigheid op de andere onderwerpen uit het Bbl (gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid).

20 Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 19.

21 Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 19 (motie De Vries en Van der Linde, erkende verklaring).

22 Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 143.

23 Zo worden er geen eisen op het gebied van waterveiligheid gesteld tenzij deze eisen betrekking hebben op de constructie in relatie tot grondwater en waterdichtheid.

24 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

25 Onder bouwfysica vallen ook installaties voor verwarming en ventilatie. Dit betekent dat de kwaliteitsborger over kennis op die gebieden dient te beschikken, zodat hij kan beoordelen of het complete bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische regels. Ook voor brandveiligheid geldt eenzelfde benadering: eventuele benodigde installaties worden onder het betreffende deelgebied meegenomen.

26 Wet van 9 december 2015 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving) (Stb. 2015, 521).

27 Kamerstukken I 2018/19, 34 453, nr. L.

28 Men kan zich dan bijvoorbeeld wenden tot een geschillencommissie of tot de Raad van Arbitrage. Indien het toegelaten instrument voor kwaliteitsborging daarin niet voorziet kunnen partijen zich wenden tot de burgerlijke rechter.

29 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

4Toezicht en handhaving

4.1Algemene inleiding

Vanwege het maatschappelijk belang van een goede bouwkwaliteit dient het stelsel voldoende prikkels te bevatten om ervoor te zorgen dat daadwerkelijk volgens de gestelde regels wordt gebouwd en moet het voor de toelatingsorganisatie en meestal de gemeente mogelijk zijn om in het kader van het toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels op te treden, indien daartoe aanleiding is.

De term «toezicht» wordt in het stelsel maar ook in bredere zin in wet- en regelgeving (Woningwet, Algemene wet bestuursrecht (Awb), Omgevingswet) gebruikt voor daarvoor aangewezen toezichthouders van de overheid. De gemeente houdt toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels en de toelatingsorganisatie houdt toezicht op het toepassen van de instrumenten voor kwaliteitsborging en het functioneren van het stelsel als geheel. Daarnaast zijn er ook andere partijen, zoals de kwaliteitsborgers, die toezien en controles uitvoeren op de kwaliteit van de bouwactiviteit en de instrumentaanbieders die toezien op het functioneren van de kwaliteitsborgers. In het Bbl is voorzien in een aantal informatieverplichtingen voor de instrumentaanbieder en de kwaliteitsborger. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat een instrumentaanbieder daarmee niet optreedt in het verlengde van de toezichthoudende en handhavende taak van de toelatingsorganisatie, net als dat de kwaliteitsborger niet in het verlengde treedt van de toezichthoudende of handhavingstaak van de gemeente. De bestuursrechtelijke handhaving van de bouwregelgeving blijft daarmee in het nieuwe stelsel liggen bij de gemeente.

Bij de verdeling van bevoegdheden is steeds van belang geweest dat deze niet leidt tot overlap, onduidelijkheid en belemmeringen in de uitoefening van ieders taken. Dit is essentieel voor een optimale werking van het stelsel. Om te komen tot een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn in de wet en vervolgens in de nadere uitleg in het bestuursakkoord en nader uitgewerkt in dit besluit de bevoegdheden van partijen als volgt verdeeld:

  • de instrumentaanbieder controleert of de kwaliteitsborger voldoet aan de in het instrument voor kwaliteitsborging gestelde eisen;
  • de kwaliteitsborger controleert of de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels voor en tijdens de bouw en voor de gereedmelding;
  • de toelatingsorganisatie houdt toezicht op de toepassing van de instrumenten voor kwaliteitsborging en aanbieders daarvan en de werking van het stelsel;
  • de gemeente is als bevoegd gezag belast met het toezicht op de naleving van de bouwregelgeving en draagt zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving bij overtreding van die regelgeving.30

Het stelsel bevat voldoende prikkels om ervoor te zorgen dat daadwerkelijk volgens de gestelde regels wordt gebouwd. Voor zowel de toelatingsorganisatie als de gemeente, moet het mogelijk zijn om ieder in hun eigen rol in het kader van hun toezichthoudende taak, te kunnen optreden, indien daartoe aanleiding is. Daarbij is het in het kader van de toezichthoudende en handhavende taak van de gemeente van belang dat toepassing van een beoordelingsmethodiek in de vorm van een door de toelatingsorganisatie toegelaten instrument voor kwaliteitsborging door een kwaliteitsborger het gerechtvaardigd vertrouwen geeft dat een bouwactiviteit zal voldoen aan de bouwtechnische regels. Het is primair aan de instrumentaanbieder en niet aan de gemeente om de kwaliteitsborger zo nodig aan te spreken op de juiste toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging. Als de instrumentaanbieder onvoldoende ingrijpt is het aan de toelatingsorganisatie de instrumentaanbieder hierop aan te spreken en zo nodig de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging in te trekken of te schorsen. Indien daadwerkelijk sprake is van overtreding van deze bouwtechnische regels moet de gemeente de mogelijkheid hebben om in te grijpen en haar handhavingsbevoegdheden in te zetten. Daartoe is een goede informatiepositie van de gemeente van belang. In dit besluit is deze op verschillende manieren versterkt.

Hierna wordt ingegaan op de verschillende rollen en taken

30 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

4.2Toezicht en handhaving in alle fases van het proces

Belangrijk uitgangspunt is dat publiek toezicht (toelatingsorganisatie of gemeente) plaatsvindt met de mogelijkheid om vervolgens indien nodig bestuursrechtelijk te kunnen handhaven. Controle door de kwaliteitsborger is er altijd maar deze heeft uiteindelijk geen bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden in het geval een opdrachtgever geconstateerde afwijkingen van de technische eisen niet wil of kan herstellen. Het publieke toezicht en de controle door de kwaliteitsborger zijn dus zoveel mogelijk complementair aan elkaar, en niet overlappend. De grote verandering is dat de gemeente het bouwplan voor gevolgklasse 1 bouwactiviteiten niet meer preventief toetst aan de bouwtechnische regels in het kader van een vergunningprocedure maar dat volstaan wordt met een bouw- en gereedmelding. Gemeenten mogen er in beginsel op vertrouwen dat de bouwactiviteit bij gereedmelding zal voldoen aan de bouwtechnische regels als de kwaliteitsborger aan de hand van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging werkt. De gemeente behoudt hier wel haar toezichthoudende taak en moet zo nodig handhavend kunnen optreden bij overtreding van de bouwtechnische regels. Nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in het stelsel en die de gemeente in staat stellen het toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels op een efficiënte manier in te richten en uit te voeren, zijn naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, de Vereniging Bouw en Woningtoezicht Nederland (VBWTN), de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland in het besluit opgenomen:

  • bij het indienen van de bouwmelding moet een borgingsplan, inclusief een risicobeoordeling, worden aangeleverd. De risicobeoordeling is tevens een indieningsvereiste voor de bouwmelding;
  • in de risicobeoordeling wordt rekening gehouden met specifieke lokale omstandigheden;
  • de gemeente kan informatie opvragen over specifieke bouwwerkzaamheden in bijzondere situaties waarin bepaalde risico’s spelen die van invloed kunnen zijn op het voldoen van de bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels;
  • de gemeente kan informatie opvragen over de momenten waarop specifieke bouwwerkzaamheden plaatsvinden;
  • op de bouwplaats is een actuele planning van de bouwwerkzaamheden aanwezig;
  • tijdens het bouwen informeert de kwaliteitsborger onverwijld de opdrachtgever en in afschrift de gemeente over afwijkingen van de bouwtechnische regels die zij constateert. Het gaat hier om afwijkingen die de bouwer niet herstelt waardoor de gerealiseerde bouwactiviteit niet aan de bouwtechnische regels voldoet. Een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, hoeft niet aan de gemeente te worden gemeld;
  • na de afronding van de bouwactiviteit krijgt de gemeente een dossier (dossier bevoegd gezag) met alle relevante informatie over de gerealiseerde bouwactiviteit inclusief de verklaring van de kwaliteitsborger dat de bouwactiviteit naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische regels.

Daarbij houdt de gemeente al haar toezichthoudende en handhavende bevoegdheden en zij kan zelf bepalen hoe zij daaraan invulling geeft. Als dat nodig is kan de gemeente onderzoeken of sprake is van een overtreding van de bouwtechnische regels en zo nodig handhavend optreden. De gemeente kan dit doen naar aanleiding van een melding van een kwaliteitsborger, op basis van signalen van derden of kan zelf op onderzoek uit door bijvoorbeeld de bouwplaats te bezoeken en extra informatie op te vragen bij de bouwpartijen. Wanneer het vervolgens nodig is over te gaan tot handhaving kan de gemeente gebruik maken van de handhavingsbevoegdheden ingevolge de Awb en de Omgevingswet.

Het feit dat gemeenten onder het nieuwe stelsel geen preventieve toetsingstaak hebben, betekent niet dat er alleen achteraf gereageerd kan worden op zaken die fout zijn gegaan. Toezicht en handhaving kan ook in een vroeg stadium ingezet worden om een onveilig of ongezonde situatie te voorkomen of te beëindigen. Als in het kader van het toezicht uit eigen waarneming of signalen van bijvoorbeeld derden blijkt dat de bouwtechnische regels zijn overtreden of dreigen te worden overtreden, kan de gemeente – indien zij daartoe aanleiding ziet – handhavend optreden en zo nodig een handhavingsinstrument inzetten dat rekening houdt met de risico’s. Het is aan de gemeente om die afweging in een concrete situatie te maken. De gemeente zal daarbij zelf een risicoafweging maken en waar mogelijk gebruik kunnen maken van het werk dat al door de kwaliteitsborger is gedaan. De verwachting is dat de gemeente het toezicht, zeker op termijn, zo zal gaan inrichten dat er voornamelijk op specifieke risico’s of zaken gelet wordt (risicogestuurd toezicht). De gemeente kan daarbij gebruikmaken van de bestaande bevoegdheden op grond van titel 5.2 van de Awb en hoofdstuk 18 van de Omgevingswet. In het kader van het toezicht kan een gemeentelijke toezichthouder elke plaats betreden, zo nodig ook woningen, en zo onder meer toezicht houden op de bouwplaats, medewerking vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en informatie opvragen en medewerking en zakelijke gegevens en bescheiden vorderen. Op grond van artikel 5:13 van de Awb geldt dat een toezichthouder zijn bevoegdheden slechts gebruikt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Het gebruik van de bevoegdheid moet worden geacht redelijkerwijs noodzakelijk te zijn, indien de bevoegdheid wordt gebruikt voor het doel waarvoor deze is verleend en het gebruik niet als willekeurig is aan te merken. Uit de jurisprudentie blijkt dat toezichthouders binnen deze norm altijd mogen controleren en niet gebonden zijn aan het feit of er concrete aanwijzingen zijn dat de voorschriften worden overtreden. De algemene bestuursrechtelijke instrumenten (waarschuwingen, (spoedeisende) bestuursdwang, last onder dwangsom) en reeds bestaande specifieke instrumenten (bestuurlijke boete, stuiting) vormen de basis voor de gemeente om zo nodig de handhaving vorm te geven31.

Hieronder worden voorbeelden gegeven van de manier waarop de gemeente haar toezichts- en handhavingstaak in de verschillende fases van het bouwproces concreet invulling kan geven.

Voorbeelden hoe de gemeente haar bevoegdheden in kan zetten

Voor de start van de bouw

Onder de Omgevingswet en het Bbl is er bij het bouwen vaak sprake van twee activiteiten; de technische bouwactiviteit (conform landelijke technische regels uit dat besluit) en de ruimtelijke omgevingsplanactiviteit voor het bouwen. De twee activiteiten hebben hun eigen procedures en zien op verschillende inhoudelijke activiteiten maar beide procedures moeten correct zijn doorlopen voordat het bouwen kan aanvangen. Bij de procedure voor de ruimtelijke activiteit (het omgevingsplan bepaalt of dit een activiteit met een vergunning, melding, informatieplicht of algemene regels is), kijkt de gemeente of het bouwplan voldoet aan de lokaal gestelde regels in het omgevingsplan. Voor het toezicht en de handhaving op de technische bouwactiviteit is de melding die de gemeente uiterlijk 4 weken voor aanvang van de werkzaamheden ontvangt een belangrijk moment. Als deze bouwmelding niet volledig is, of niet voldoet aan de gestelde eisen, is er in juridische zin geen melding. De bouw mag dan niet vier weken later aanvangen. Eerst zal een nieuwe melding gedaan moeten worden waarna – indien deze wel volledig is – de vierwekentermijn start. Op een melding hoeft – los van een niet-inhoudelijke ontvangstbevestiging – geen bevestiging of goedkeuring van de gemeente te volgen. De gemeente kan na het ontvangen van de melding constateren dat de risicobeoordeling of andere vereiste gegevens en bescheiden ontbreken of onvolledig zijn en dat de bouw niet vier weken na de melding kan beginnen. Het is in zo’n geval met het oog op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wel zaak dat de gemeente de initiatiefnemer hier binnen de termijn van vier weken op wijst omdat anders in beginsel een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat de melding juist is gedaan en dat met de bouw kan worden begonnen. Eventueel kan dit direct gepaard gaan met de waarschuwing van de gemeente dat zonder het alsnog doen van een volledige melding de bouw niet kan beginnen en dat kan worden gehandhaafd op het beginnen met de bouwwerkzaamheden zonder voorafgaande melding. Indien de initiatiefnemer binnen de termijn van vier weken geen signaal van de gemeente ontvangt dat de melding onvolledig is, ontstaat er in beginsel een gerechtvaardigd vertrouwen dat de melding procedureel correct is gedaan en dat met de bouwwerkzaamheden mag worden begonnen. Dit neemt niet weg dat de bouwwerkzaamheden en het bouwwerk te allen tijde aan de bouwtechnische eisen moeten voldoen en bij afwijking daarvan, ongeacht de inhoud van de oorspronkelijke melding, een handhavingstraject kan worden gestart gericht op herstel. Een handhavingsinstrument zal uiteraard afgestemd moeten worden op de ernst van de overtreding.

In de door de kwaliteitsborger vastgestelde risicobeoordeling moet ingegaan worden op het risico dat een bouwactiviteit uiteindelijk niet aan de bouwtechnische regels voldoet en de daarvoor te treffen beheersmaatregelen. Zie hierover paragraaf 3.2.

Ter ondersteuning van zowel de indiener en zijn kwaliteitsborger als de gemeente wordt, in samenwerking tussen de Vereniging Kwaliteitsborging Nederland en de VBWTN een format ontwikkeld voor de risicobeoordeling. Met het format wordt geborgd dat de indiener bij het uitvoeren van de risicobeoordeling alle voor dat plan en voor die locatie relevante risico’s meeneemt in zijn beoordeling. Voor de gemeente zorgt toepassing van het format voor duidelijkheid of een bepaald risico door de indiener van de bouwmelding is onderkend. Het format is een richtlijn en kan worden gebruikt als een oplegger of samenvatting van het borgingsplan zoals dat op grond van de verschillende toegelaten instrumenten wordt opgesteld. Op deze wijze ontstaat uniformiteit in de aan te leveren informatie zonder dat de ruimte die de wet biedt aan maatwerk in instrumenten voor kwaliteitsborging wordt ingeperkt.

Tijdens de bouw

De gemeente kan de informatie die ontvangen is bij de bouwmelding of eventueel op haar verzoek over specifieke bouwwerkzaamheden, gebruiken om het toezicht tijdens de bouw en de handhavingsstrategie in te vullen. Bijvoorbeeld door momenten te kiezen waarop er een inspecteur toezicht komt houden op de bouwplaats (bijvoorbeeld bij het storten van het beton). Daartoe moet er altijd een actuele planning van de bouwwerkzaamheden op de bouwplaats aanwezig zijn. De initiatiefnemer moet informatie hierover (de precieze datum) op verzoek aan de gemeente overleggen en alle op de bouwplaats aanwezigen moeten hier medewerking aan verlenen.

Dit toezicht op de bouwplaats zelf maar ook signalen van derden zoals omwonenden en de kwaliteitsborger, kan ertoe leiden dat de gemeente in het uiterste geval overgaat tot handhavend optreden zoals een bouwstop bij ernstige overtreding van de gestelde regels.

Voorbeeld opvragen informatie bij specifieke risico’s

De gemeente kan ten aanzien van een bouwproject specifieke informatie opvragen als dat bijzonder is aangewezen met het oog op het voorkomen van risico’s dat het bouwwerk niet gaat voldoen aan de bouwtechnische regels. Wanneer er immers een gevaarlijke situatie dreigt te ontstaan die uiteindelijk niet zal voldoen aan de regelgeving, kan de gemeente hierop ingrijpen. Het ligt voor de hand om in eerste instantie de reeds bij de gemeente bekende informatie te raadplegen om te achterhalen of dit bij projecten in de gemeente het geval is. Dit zou bijvoorbeeld al kunnen zijn benoemd bij de risico’s en beheersmaatregelen daarvoor die in het borgingsplan en de risicobeoordeling zijn opgenomen. Indien deze informatie niet op deze manier te achterhalen is, kan de gemeente de initiatiefnemer van de werkzaamheden op grond van het Bbl verzoeken deze informatie te verstrekken. Deze moet hieraan meewerken zoals hierboven beschreven. Op basis van alle beschikbare informatie beoordeelt de gemeente of en welke handhavingsmaatregel in het concrete geval proportioneel is. De gemeente kan dus ook op basis van deze informatie concluderen dat handhaving niet noodzakelijk is.

Gereedmelding van de bouwactiviteit

Bij de gereedmelding krijgt de gemeente door middel van het dossier bevoegd gezag gegevens en bescheiden over de gerealiseerde bouwactiviteit die inzichtelijk maken dat de gerealiseerde bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. Aan de eisen voor de inhoud van het dossier bevoegd gezag is expliciet toegevoegd dat informatie wordt verstrekt over de wijze waarop bij het bouwen rekening is gehouden met de in het borgingsplan opgenomen risico’s. Hiermee ontvangt de gemeente niet alleen vooraf alle informatie over de risico’s en voorgenomen borging maar ook achteraf over hoe hiermee om is gegaan Zo nodig kan de gemeente in het kader van haar handhavende bevoegdheden in de verschillende fases optreden.

Het dossier bevoegd gezag is de schakel tussen het afronden van de bouwfase en het overgaan naar de fase bestaande bouw. De gemeente kan beoordelen of het dossier volledig is aangeleverd. Als dit naar het oordeel van de gemeente niet (geheel) het geval is mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen en kan de gemeente gebruik maken van haar handhavingsbevoegdheden als dat wel het geval is. In het kader van haar handhavingstaak kan de gemeente besluiten dat het bouwwerk – in afwachting van nader onderzoek – niet in gebruik mag worden genomen, indien er op basis van het dossier of op grond van andere signalen een ernstig vermoeden bestaat dat er niet gebouwd is in overeenstemming met de van toepassing zijnde bouwtechnische regels. Vervolgens is het dossier vooral gericht op de fase daarna; het gerealiseerde bouwwerk en de informatie die de gemeente in die fase nodig heeft in haar rol als toezichthouder op de bestaande bouw32.

Het ligt in de rede dat gemeenten voor de hier genoemde en andere gevallen beleid opstellen in het kader van hun uitvoerings- en handhavingsstrategie. Dit is niet alleen relevant voor gemeenten zelf maar ook voor de bij de bouw betrokken partijen zodat zij meer duidelijkheid hebben over de handelwijze van de gemeenten en de wijze van respons na het verstrekken van informatie aan de gemeente. Ter ondersteuning van gemeenten bij het opstellen van de uitvoerings- en handhavingsstrategie wordt samen met de VNG een handreiking opgesteld over welke interventiemomenten in het nieuwe stelsel aan de orde kunnen zijn en welke handhavingsinstrumenten in die gevallen toepasbaar en proportioneel zijn.

31 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

32 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

4.3Toelatingsorganisatie en instrumentaanbieder

In de Woningwet is geregeld dat de toelatingsorganisatie toezicht houdt op de manier waarop een instrumentaanbieder zijn verantwoordelijkheid voor de goede werking van het instrument voor kwaliteitsborging borgt33. Daarbij zal de toelatingsorganisatie naast een papieren controle ook steekproeven uitvoeren op de bouwplaats om te controleren of instrumenten in de praktijk leiden tot bouwwerken die voldoen aan de bouwtechnische regels. De toelatingsorganisatie beschikt daarbij over een sanctie-instrumentarium. Zij kan zo nodig een waarschuwing aan een instrumentaanbieder geven of de toelating schorsen of intrekken. Zo nodig kan de toelatingsorganisatie ter handhaving van de artikelen 7ac tot en met 7ah een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 92, derde lid, van de Woningwet). Na intrekking van de toelating kan de gemeente handhavend optreden en zo nodig besluiten de bouw stil te laten leggen omdat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden om de bouwactiviteit te verrichten.

Een instrumentaanbieder ziet toe op de toepassing van zijn instrument voor kwaliteitsborging en treft de nodige maatregelen, indien blijkt dat de kwaliteitsborger zich niet houdt aan de gestelde voorwaarden voor de toepassing van dat instrument. De toelatingsorganisatie heeft dus zelf geen eigen bevoegdheid op te treden jegens een kwaliteitsborger. Mocht de toelatingsorganisatie constateren dat een instrumentaanbieder onvoldoende actie onderneemt, dan kan zij de instrumentaanbieder hierop aanspreken en zo nodig een waarschuwing afgeven, de toelating van het instrument schorsen of intrekken en een last onder bestuursdwang opleggen.

In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de eisen waaraan een instrument voor kwaliteitsborging moet voldoen om te kunnen worden toegelaten tot het stelsel en welk minimumniveau van kwaliteitsborging daarmee in het stelsel is aangebracht.

33 De toelatingsorganisatie wijst hiertoe toezichtambtenaren aan (artikel 92, vierde, Woningwet en titel 5.2 van de Awb).

5Aanvraagprocedure toelating instrument voor de toelating

5.1Algemeen

De toelatingsprocedure voor de instrumenten voor kwaliteitsborging dient te worden beschouwd als een vergunningstelsel in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. Hoofdstuk 5 van de Dienstenwet stelt regels ten aanzien van onder meer behandeltermijnen en ontvangstbevestigingen wat betreft vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Daarbij wordt op verschillende aspecten afgeweken van de Awb.

5.2Indiening aanvraag om toelating

Het indienen van een aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging gebeurt bij de toelatingsorganisatie. Daartoe zal de toelatingsorganisatie een werkwijze vaststellen. Het ligt voor de hand dit via elektronische weg te doen. In dat geval worden in principe ook de benodigde gegevens en bescheiden langs elektronische weg gestuurd, tenzij de toelatingsorganisatie heeft aangegeven dat dat op schriftelijke wijze mag. De aanvraag bevat in ieder geval de gegevens die op grond van de Awb vereist zijn: naam en adres van de aanvrager, dagtekening en de aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd (artikel 4:2 Awb). Aanvullend hierop zal in de ministeriële regeling worden geregeld dat gegevens en bescheiden worden gevraagd ten aanzien van de gevolgklasse en eventueel het type bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft. Gegevens waarover de toelatingsorganisatie al beschikt, hoeven niet opnieuw te worden geleverd.

5.3Procedure

Na ontvangst van de aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel of een aanvraag tot wijziging van de toelating stuurt de toelatingsorganisatie zo snel mogelijk de verplichte ontvangstbevestiging (artikel 29 Dienstenwet). In de ontvangstbevestiging wordt de termijn vermeld waarbinnen de beschikking wordt gegeven en welke rechtsmiddelen kunnen worden ingezet om tegen de beschikking op te komen.

Indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, kan de toelatingsorganisatie beslissen de aanvraag niet te behandelen. De toelatingsorganisatie kan ook besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen, indien de instrumentaanbieder de voor de behandeling van de aanvraag verschuldigde vergoeding niet betaalt. Voordat de toelatingsorganisatie hiertoe overgaat, stelt zij de aanvrager in de gelegenheid de aanvraag binnen een door haar gestelde termijn aan te vullen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). In deze periode wordt de beschikkingstermijn opgeschort (artikel 4:15 Awb). Het besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld, of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (4:5, vierde lid, Awb).

De toelatingsorganisatie wijst een aanvraag om toelating af, indien het betreffende instrument voor kwaliteitsborging niet voldoet aan de gestelde eisen.

De toelatingsorganisatie beslist uiterlijk binnen acht weken op een aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel. Indien het de toelatingsorganisatie niet lukt binnen deze termijn te beslissen vanwege de ingewikkeldheid van het onderwerp, deelt zij dit aan de aanvrager mee en noemt zij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking tegemoet kan worden gezien (artikel 31 Dienstenwet in samenhang met artikel 4:14, eerste lid, Awb). De beslistermijn kan slechts eenmaal worden verlengd. De beschikking om de toelating van een instrument wordt door de toelatingsorganisatie bekend gemaakt door toezending aan de aanvrager door middel van publicatie in het register. Het gaat om publicatie in het register van de volgende gegevens: de datum van toelating, de gevolgklasse en indien van toepassing het type bouwwerk waarvoor het instrument voor kwaliteitsborging is toegelaten, een uniek volgnummer en de gegevens van degene die het instrument aanbiedt (zie verder hoofdstuk 6).

Rechtsgevolgen overschrijding wettelijk termijn

Er ontstaat geen toelating van het instrument van rechtswege als de beslistermijn van acht weken wordt overschreden. Op grond van artikel 28 van de Dienstenwet is de zogenoemde lex silencio positivo, zoals neergelegd in paragraaf 4.1.3.3. van de Awb, van toepassing op een aanvraag om toelating, tenzij hiervan bij wettelijk voorschrift wordt afgeweken. In dat geval leidt overschrijding van de beslistermijn door een bestuursorgaan tot een positieve beschikking op de aanvraag en wordt niet beoordeeld of een instrument geschikt en voldoende betrouwbaar is om een bouwwerk te realiseren dat voldoet aan de bouwtechnische regels. Zoals ook is aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is dit onwenselijk. In dit besluit is daarom afgeweken van artikel 28 van de Dienstenwet.

Overschrijding van de beslistermijn is echter niet zonder gevolgen. Als de toelatingsorganisatie de beslistermijn of de verlengde termijn overschrijdt en door de aanvrager schriftelijk in gebreke is gesteld, dient zij de aanvrager een dwangsom te betalen voor elke dag dat zij in gebreke is (4:17 Awb). Dit geldt voor ten hoogste tweeënveertig dagen met ingang van de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken. Tevens staat op het overschrijden van de termijn beroep op de bestuursrechter open zodra de toelatingsorganisatie in gebreke is een besluit op de aanvraag om toelating te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de aanvrager de toelatingsorganisatie schriftelijk heeft meegedeeld dat zij in gebreke is.

Schorsen, intrekken of last onder bestuursdwang opleggen

Het intrekken van de toelating van een instrument voor kwaliteitsborging kan op verzoek van de instrumentaanbieder om welke reden dan ook. Daarnaast kan de toelatingsorganisatie ambtshalve besluiten de toelating te schorsen of in te trekken op grond van de in wet gegeven gronden (zie artikel 7ae, tweede lid, van de wet), namelijk indien het toegelaten instrument niet meer voldoet aan de gestelde regels, de instrumentaanbieder handelt in strijd met een of meer andere uit de toelating voortvloeiende verplichtingen, de instrumentaanbieder van het instrument voor kwaliteitsborging failliet is verklaard, en/of de verstrekte gegevens voor de toelating onjuist of onvolledig blijken. Daarnaast kan de toelatingsorganisatie ter handhaving van de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 7ac tot en met 7ah een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 92, vierde lid, van de Woningwet).

5.4Rechtsbescherming

Tegen de beschikking van de toelatingsorganisatie een instrument toe te laten of af te wijzen, dan wel een maatregel te nemen zoals een waarschuwing, schorsing, intrekking van een toelating of het opleggen van een last onder bestuursdwang, kan de instrumentaanbieder bezwaar maken bij de toelatingsorganisatie. Het bezwaarschrift dient binnen zes weken na de dag waarop de beschikking bekend is gemaakt, te zijn ingediend bij de toelatingsorganisatie (artikelen 6:7 en 6:8 Awb en hoofdstuk 7 Awb). De toelatingsorganisatie beslist in principe binnen zes weken op het bezwaarschrift. De laatstgenoemde termijn vangt aan op de dag nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken (artikel 7:10 Awb). Vervolgens kan de aanvrager binnen zes weken na de beschikking bezwaar maken bij de toelatingsorganisatie en in beroep bij de rechtbank en vervolgens in hoger beroep gaan bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

6Openbaar register

6.1Algemeen

De toelatingsorganisatie houdt een openbaar register bij met informatie over toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en over de kwaliteitsborgers. Het register dient betrouwbare informatie te bevatten over welke instrumenten voor kwaliteitsborging voor welke typen bouwwerken en welke gevolgklassen mogen worden gebruikt. Op deze wijze kan worden voorkomen dat pas bij de bouwmelding bij de gemeente blijkt dat het gekozen instrument voor kwaliteitsborging niet mag worden toegepast of dat iemand zich onterecht gedraagt alsof hij toestemming heeft het instrument toe te passen. Dit register is digitaal en voor iedereen kosteloos toegankelijk.

6.2Wat wordt er geregistreerd?

Over de instrumenten voor kwaliteitsborging registreert de toelatingsorganisatie de datum van toelating, de gevolgklasse en voor zover van toepassing het type bouwwerk waarvoor het instrument is toegelaten. De toelatingsorganisatie registreert ook wanneer het instrument is ingetrokken of geschorst, de instrumentaanbieder een waarschuwing heeft gekregen over de onjuiste toepassing van het instrument. Verder zijn in het register bedrijfsgegevens (bedrijfsnaam, vestigingsplaats en het nummer in het handelsregister) opgenomen van de instrumentaanbieder. Ten aanzien van de waarschuwing, schorsing of intrekking wordt tevens de reden daarvan in het register vermeld. Deze informatie wordt uiterlijk binnen twee werkdagen na beschikking tot toelating van het instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel in het register opgenomen. De toelatingsorganisatie neemt in het register verder de gegevens op van de kwaliteitsborgers namelijk de bedrijfsnaam, de plaats van vestiging en het registratienummer in het handelsregister. Ook een eventuele waarschuwing, schorsing of intrekking van de kwaliteitsborger is in het register te vinden. De gegevens van de kwaliteitsborger en de aan hem opgelegde sancties dient de instrumentaanbieder aan de toelatingsorganisatie te verstrekken. De instrumentaanbieder ziet toe op de toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging en daarmee op de kwaliteitsborger. Deze gegevens worden uiterlijk binnen twee werkdagen na ontvangst door de toelatingsorganisatie in het register opgenomen.

6.3Wie maakt gebruik van het register?

De gemeente en de opdrachtgever/initiatiefnemer van de bouwactiviteit met kwaliteitsborging hebben bijzonder belang bij het register: zij zullen deze gegevens moeten raadplegen. De gemeente zal dit doen bij een bouwmelding dat gebouwd wordt met kwaliteitsborging en bij de gereedmelding ter verificatie dat is gebouwd met toepassing van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging, dat geschikt is voor de gevolgklasse en type bouwwerk en is toegepast door een kwaliteitsborger. De melder raadpleegt het register om een geschikt toegelaten instrument voor kwaliteitsborging en een kwaliteitsborger te kunnen kiezen.

6.4Privacy

De in het register opgenomen gegevens van de instrumentaanbieder respectievelijk de kwaliteitsborger, zijn beperkt tot de noodzakelijke zakelijke gegevens: de bedrijfsnaam, de plaats van vestiging en het registratienummer in het handelsregister, hiermee toepassing gevend aan het beginsel van gegevensminimalisatie bij bescherming van persoonsgegevens34. Vertrouwelijke bedrijfsgegevens of bijzondere persoonsgegevens worden niet in het register opgenomen. Wel kan in het geval van de kwaliteitsborger sprake zijn van persoonsgegevens in de vorm van identificerende gegevens indien de persoonsgegevens direct aan de bedrijfsnaam kunnen worden ontleend. De NAW-gegevens (naam, adres en woonplaats) van de kwaliteitsborger worden niet in het register opgenomen. De inperking van de persoonlijke levenssfeer blijft hiermee beperkt tot alleen die gegevens, die noodzakelijk zijn in het kader van de beschreven belangen. De gegevensverstrekking voldoet hiermee aan de beperkingen en voorwaarden die artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest daaraan stellen. Voor zover in het register persoonsgegevens worden opgenomen, dient de toelatingsorganisatie als verwerker persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, onderdeel 1, van de Algemene verordening gegevensbescherming en als verantwoordelijke in de zin van artikel 4, onderdeel 7, van de Algemene verordening gegevensbescherming te worden aangemerkt.

Er is een Privacy Impact Assessment uitgevoerd35. Met behulp hiervan is de noodzaak van gegevensverwerking bekeken en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van de maatregel(en)/het systeem op gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen van gegevensminimalisatie en doelbinding, zoals hierboven uiteengezet.

6.5Digitaal Stelsel Omgevingswet landelijke voorziening (DSO-LV)

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het Digitaal Stelsel Omgevingswet landelijke voorziening (DSO-LV) van kracht. In het DSO-LV kunnen o.a. vergunningen worden ingediend en meldingen worden gedaan bij de gemeente, zo ook de bouw- en de gereedmelding. Voor de wet heeft een beperkt aantal aanvullende acties op de DSO-LV naast die van de Omgevingswet plaatsgevonden. De aanvullingen betreffen het kunnen bepalen of de bouwactiviteit valt onder gevolgklasse 1 en het kunnen opnemen van een verwijzing naar het landelijk register met de instrumenten voor kwaliteitsborging voor het bouwen en de kwaliteitsborgers. Beide aanvullingen zijn gerealiseerd met behulp van de zogenoemde beschikbare bouwstenen voor de DSO-LV. De voorzieningen ten behoeve van de wet volgen daarmee direct de ontwikkelingen van de DSO-LV. Gemeenten zorgen zelf voor de benodigde aanpassingen in hun eigen ICT-systemen. Het betreft hier de digitale ondersteuning van het afhandelen van de via de DSO-LV binnenkomende meldingen. Daarnaast is er, zoals hiervoor toegelicht, een landelijk register met instrumenten voor kwaliteitsborging en kwaliteitsborgers, dat onderdeel uitmaakt van het geautomatiseerd bedrijfssysteem van de toelatingsorganisatie. Het register is raadpleegbaar op de website van de toelatingsorganisatie36 en is ook via een hyperlink in de DSO-LV ontsloten.

34 Het is mogelijk dat een instrument door verschillende aanbieders wordt aangeboden. Elke aanbieder wordt dan apart geregistreerd met de kwaliteitsborger(s) die hij toestemming heeft gegeven het instrument te gebruiken.

35 Zie ook Kamerstukken I 2010/11, 31 051, nr. D; motie-Franken

36 www.tlokb.nl.

7Verdeelsleutel en doorberekening toezichtkosten

Wettelijk is vastgelegd dat de kosten voor de toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel en voor opname van een instrument voor kwaliteitsborging en een kwaliteitsborger in het register in rekening worden gebracht bij de instrumentaanbieder. De kosten voor sancties en voor de registratie ervan en de kosten voor voorlichting, monitoring en evaluatie worden gedragen door het Rijk.

De kosten voor het stelseltoezicht worden gedragen door het Rijk en de instrumentaanbieders samen. Dit is in lijn met de uitgangspunten dat het toezicht op de werking van het stelsel in beginsel uit de algemene middelen wordt gefinancierd en dat het toezicht niet afhankelijk mag zijn van de bijdragen van de marktpartijen in de kosten. Daarom is geregeld dat het Rijk het merendeel van de structurele kosten voor het toezicht draagt. Op basis van het profijtbeginsel is het echter redelijk dat de marktpartijen een deel van de toezichtkosten betalen. Hiervoor is de verdeling driekwart voor het Rijk en een kwart door de marktpartijen. Iedere instrumentaanbieder betaalt per instrument voor kwaliteitsborging de kosten berekend op basis van een tarief per bouwproject en ingeval van een woningbouwproject het tarief per woning waarbij een instrument voor kwaliteitsborging wordt toegepast. Een instrumentaanbieder betaalt naar rato van de inzet van het instrument voor kwaliteitsborging. Bij ministeriële regeling zal hiervoor een berekeningsmethodiek worden vastgesteld. De bijdrage wordt achteraf bepaald en in rekening gebracht op basis van een vooraf vastgesteld tarief. Als het totaal aan bijdragen de werkelijke kosten overstijgen wordt dit verschil ook naar rato van de inzet van het instrument verrekend (in mindering gebracht per instrumentaanbieder). Voor een nadere toelichting zie paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting bij de wet.

8Dossier bevoegd gezag

8.1Algemeen

De gemeente draagt als bevoegd gezag zorg voor het toezicht en de bestuursrechtelijke handhaving van de bouwtechnische regels op basis van de Awb en de Omgevingswet. De gemeente ziet toe op de naleving van de bouwtechnische regels bij het (ver)bouwen van bouwwerken. Het resultaat van de bouwactiviteit moet voldoen aan deze regels. Waar het gaat om bouwactiviteiten die uitgevoerd worden met toepassing van een instrument voor kwaliteitsborging, zal, naast een mededeling van de beëindiging van de bouwwerkzaamheden, de bouwactiviteit gereed moeten worden gemeld. Bij de gereedmelding krijgt de gemeente een dossier bevoegd gezag met informatie die nodig is voor het toezicht op het gerealiseerde bouwwerk. Een belangrijk onderdeel van dat dossier is de verklaring van de kwaliteitsborger dat het gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. Bij de verklaring wordt, voor zover van belang, ingegaan op de getroffen maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat naast het dossier bevoegd gezag er bij bouwactiviteiten nog een ander dossier is, het consumentendossier. Dit dossier wordt door de aannemer aan de opdrachtgever verstrekt op grond van artikel 757a van het Burgerlijk Wetboek (BW). De gemeente heeft geen rol bij dit dossier, maar wel is het mogelijk dat er een overlap is tussen de dossiers omdat deze beide gegevens en bescheiden bevatten over het gerealiseerde bouwwerk. Daarom ligt het voor de hand dat de inhoud van beide dossiers waar mogelijk op elkaar worden afgestemd. Samen met consumentenorganisaties en de bouwsector wordt de precieze inhoud van het consumentendossier bekeken. Momenteel wordt een laatste hand gelegd aan een Nationale Praktijk Richtlijn «Consumentendossier» (NRP 8092). Daarnaast wordt in afstemming met een begeleidingsgroep onder de Regiegroep Kwaliteitsborging en de DigiDeal voor de Gebouwde Omgeving een programma van eisen worden opgesteld voor een digitaal dossier.

8.2Informatie voor het dossier bevoegd gezag

Om te bepalen welke informatie bij de gereedmelding aangeleverd moet worden bij de gemeente is in opdracht van het ministerie van BZK een onderzoek gedaan naar de informatiebehoefte van gemeenten37. Dit rapport vormt de basis voor het overleg dat vervolgens met marktpartijen is gevoerd over de uitwerking van de gegevens en bescheiden die in het dossier bevoegd moeten worden opgenomen.

Uitgangspunt is dat het dossier bevoegd gezag gegevens en bescheiden bevat over het gerealiseerde bouwwerk die minimaal nodig zijn om adequaat invulling te kunnen geven aan de taken en verantwoordelijkheden van de gemeente in het nieuwe stelsel na gereedmelding van de bouwactiviteit. Die informatie is nodig voor het toezicht op het alsdan gerealiseerde bouwwerk. In het dossier bevoegd gezag wordt informatie opgenomen die inzichtelijk maakt dat het resultaat van de uitgevoerde bouwwerkzaamheden voldoet aan de bouwtechnische regels. Dit betreft noodzakelijke informatie die niet te achterhalen valt, anders dan door destructief onderzoek. In overleg met marktpartijen is ervoor gekozen om naast de verklaring van de kwaliteitsborger informatie te vragen op punten die met name van belang zijn voor het toezicht op de bestaande bouw en het gebruik van bouwwerken, bijvoorbeeld de aanduiding van gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en afmetingen en maximale bezetting van alle ruimten, en bij eventuele calamiteiten, zoals gegevens over de aard en plaats van brandveiligheidsinstallaties en de noodverlichting en gegevens over de constructie. Dit zijn gegevens en bescheiden die al nodig zijn voor het uitvoeren van de bouwactiviteit en bij oplevering al beschikbaar zijn. Ze hoeven niet apart opgesteld te worden. Het is dus een kwestie van (digitaal) leveren van informatie die op dat moment toch al aanwezig is38. Deze informatie wordt aangevuld met gegevens en bescheiden waaruit blijkt op welke wijze invulling is gegeven aan de in het borgingsplan opgenomen maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken. Uiteraard geldt hierbij, net zoals bij de aanvraagvereisten voor een omgevingsvergunning of de indieningsvereisten bij een andere melding, dat indien het onderdeel niet van toepassing is op de bouw of verbouw van het bouwwerk, de betreffende gegevens niet hoeven te worden overgelegd.

Door de knip tussen de (technische) bouwactiviteit en omgevingsplanactiviteit is informatie over de plaatsing, het uiterlijk en de afmetingen in relatie tot de bestemming geen onderdeel van het dossier bevoegd gezag. Eventuele informatie over deze aspecten kan de gemeente krijgen via aanvraag- of meldingsvereisten gekoppeld aan de vergunning of melding voor de omgevingsplanactiviteit.

Het dossier bevoegd gezag moet bij de gereedmelding van het bouwactiviteit twee weken voor de beoogde feitelijke ingebruikname worden verstrekt aan de gemeente. Op een gereedmelding volgt – los van een eventuele niet-inhoudelijke ontvangstbevestiging vanuit het digitale systeem – geen bevestiging of goedkeuring van de gemeente. Als de gemeente constateert dat er zaken ontbreken of onjuist zijn, bijvoorbeeld het ontbreken of onvolledig zijn van informatie over de constructie, ligt het in de rede dat de gemeente op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de initiatiefnemer hiervan in kennis stelt binnen de termijn van twee weken. Eventueel kan dit direct gepaard gaan met de waarschuwing van de gemeente dat zonder het alsnog doen van een volledige melding het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen en gehandhaafd kan worden op overtreding van het verbod. Eventuele handhaving zal uiteraard afgestemd moeten worden op de ernst van de overtreding. Zie verder de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.19 van het Bbl.

37 Ligthart Advies. Informatiebehoefte bestaande bouwwerken, augustus 2014.

38 Hiervoor kunnen ook BIM (Bouw Informatie Modellen) worden gebruikt als dit met het bevoegd gezag is afgesproken. Het bevoegd gezag moet nl. voor raadpleging van deze bestanden zelf programmatuur hebben.

9Overige wijzigingen

Erkenning kwaliteitsverklaringen

Zoals eerder aangekondigd zijn de taken in het kader van het erkend stelsel van kwaliteitsverklaringen voor de bouw bij de toelatingsorganisatie belegd. Deze taken werden uitgevoerd door de Stichting Bouwkwaliteit (hierna: SBK) namens de minister. SBK is een private stichting die beoordeelde of zogeheten beoordelingsrichtlijnen (hierna: BRL-en) voldoen aan de bouwtechnische regels en die hierover erkende kwaliteitsverklaringen toetste en publiceerde namens de minister van BZK. Omdat deze taken worden uitgevoerd namens de Rijksoverheid is sprake van een publieke taak. Nu met het nieuwe stelsel een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan wordt opgericht met bredere taken en bevoegdheden is besloten deze publieke taken van SBK onder te brengen bij de toelatingsorganisatie. Omdat deze taak in artikel 1 van de Woningwet bij de minister van BZK is belegd, zal de toelatingsorganisatie deze taken, in afwachting van een bredere heroverweging van het erkend stelsel, namens de minister van BZK uitvoeren.

Taken erkend stelsel

De taken in het kader van het erkend stelsel werden voorheen door SBK uitgevoerd op basis van de Tripartiete Overeenkomst39 die met de ministers van BZK en Infrastructuur en Waterstaat en de Raad voor Accreditatie is afgesloten. Zoals al in de overeenkomst aangegeven had deze een tijdelijk karakter en is deze heroverwogen in verband met het instellen van de toelatingsorganisatie. Met partijen is afgesproken om bij overdracht van de taken aan de toelatingsorganisatie de overeenkomst op te zeggen en de taakuitoefening bij de toelatingsorganisatie neer te leggen. Deze taken zijn daarmee in afwachting van een bredere heroverweging van het erkend stelsel beleidsneutraal overgedragen.

Om namens de minister een lijst met erkend kwaliteitsverklaringen te kunnen publiceren toetst de toelatingsorganisatie daarvoor onderstaande documenten op relevantie, volledigheid en juistheid met betrekking tot de bouwregelgeving alsmede op eventuele strijdigheid met Europese regelgeving:

  • Een verklaring van conformiteit. Dit kan zijn een conformiteitverklaring of een conformiteitcertificaat als bedoeld in de Verordening Bouwproducten en/of een kwaliteitsverklaring als bedoeld in de Woningwet;
  • Het normatieve document. Dit kunnen onder andere zijn Europese (EN) en nationaal (NEN) geharmoniseerde normen, Europese technische beoordeling (ETA), Beoordelingsrichtlijnen (BRL-en) vastgesteld door een College van Deskundigen;
  • De aansluiting. Dit is de omschrijving op productniveau van de wijze waarop een verklaring van conformiteit aansluit op de bouwregelgeving;
  • De Bouwbesluit/Bbl ingang. Dit is een tabel met daarin aangegeven welke eisen uit het Bouwbesluit 2012 en het Bbl van toepassing zijn, de bijbehorende grenswaarden/bepalingsmethoden en de prestaties van het product. Het vat daarmee de aansluiting samen.
  • Kwaliteitsverklaringen die op het moment van intrekking van de Triparte Overeenkomst uit 2015 onder het erkend stelsel vielen, blijven onder het stelsel vallen.

39 Zoals gepubliceerd is in de Staatscourant van 1 april 2015, nr. 8987.

10Verhouding tot andere wet- en regelgeving

10.1Algemeen

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is een wijziging van drie wetten: de Woningwet, de Wabo en het Burgerlijk Wetboek (BW). In een nieuwe afdeling van de Woningwet is het stelsel voor kwaliteitsborging geregeld. De verbetering van de positie jegens de bouwer van de bouwconsument is geregeld in het BW.

De Woningwet (deels) en de Wabo (volledig) zijn opgegaan in de Omgevingswet, via de Invoeringswet Omgevingswet. Afdeling 1A, kwaliteitsborging voor het bouwen, van de Woningwet is niet opgegaan in de Omgevingswet en blijft daarmee van toepassing op het stelsel. Dat betekent dat de grondslag voor het stellen van regels op grond van het bepaalde in dit hoofdstuk de Woningwet blijft. Voor het overige biedt de Omgevingswet de grondslag voor het onderhavige besluit. In verband met het vervallen van het Bouwbesluit 2012 bij de invoering van de Omgevingswet, zijn deze regels in dit besluit overeenkomstig de systematiek van de AMvB’s onder de Omgevingswet uitgewerkt in het Bbl (eisen aan het bouwen), het Bkl (eisen waaraan de toelatingsorganisatie instrumenten voor kwaliteitsborging toetst in de vorm van instructieregels) en in het Ob (procedurele eisen en openbaar register). Zoals in de inleiding is uiteengezet bevat dit besluit nog wel een aantal wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die nodig is voor de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging voordat het stelsel, met de invoering van de Omgevingswet, volledig in werking treedt. Deze wijzigingen zijn in dit besluit zoveel mogelijk een op een omgezet in de betreffende bepalingen in het Bbl, Bkl en het Ob. Een meer gedetailleerde toelichting op de omzetting is opgenomen in een tabel in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B.

10.2Besluit basisregistraties adressen en gebouwen (Besluit bag)

De basisregistraties adressen en gebouwen (bag) bevatten gegevens van alle adressen en gebouwen in Nederland, zoals bouwjaar, oppervlakte, gebruiksdoel en locatie op de kaart. De bag zijn onderdeel van het overheidsstelsel van basisregistraties. Gemeenten zijn zogenoemde bronhouders van de bag. Zij zijn verantwoordelijk voor het opnemen van de gegevens in de bag en voor de kwaliteit ervan. Alle gemeenten stellen gegevens over adressen en gebouwen centraal beschikbaar via de landelijke voorziening bag. Het Kadaster beheert de landelijke voorziening bag en stelt de gegevens beschikbaar aan de diverse afnemers. Organisaties met een publieke taak, zoals ministeries, waterschappen, politiekorpsen en veiligheidsregio's zijn verplicht de authentieke gegevens uit de registraties te gebruiken. Op grond van artikel 8 van het Besluit bag wordt de schriftelijke melding of kennisgeving van de aanvang en het gereedkomen van bouw- of sloopwerkzaamheden met betrekking tot een pand of verblijfsobject beschouwd als brondocument. Gegevens uit deze brondocumenten, zoals bouwjaar, oppervlakte, gebruiksdoel en locatie op de kaart worden in de bag geregistreerd. De bouwmelding en de gereedmelding worden als brondocument beschouwd in de zin van het Besluit bag.

10.3Dienstenwet en Dienstenrichtlijn

Dit besluit valt onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376) (hierna: de Dienstenrichtlijn), zoals in Nederland onder andere is geïmplementeerd door middel van de Dienstenwet. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is uitgebreid ingegaan op de vraag of de toelatingsprocedure voor de instrumenten voor kwaliteitsborging voldoet aan de criteria die uit de richtlijn voortvloeien (hoofdstuk 8.3).De eisen die aan de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging worden gesteld, moeten non-discriminatoir zijn, doordat ze geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. Verder moeten de eisen noodzakelijk zijn vanwege de openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Ook moeten de criteria evenredig zijn, doordat ze geschikt zijn voor hun doel, niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Ten slotte dient te worden bekeken in hoeverre met deze criteria een inbreuk wordt gemaakt op de artikelen 9, 10 en 16 van de Dienstenrichtlijn. Het gevolg hiervan is dat paragraaf 5.1. (Vergunningen op aanvraag) van de Dienstenwet van toepassing is. Hoofdstuk 5 van de Dienstenwet stelt regels ten aanzien van onder meer behandeltermijnen en ontvangstbevestigingen wat betreft vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Daarbij wordt op verschillende aspecten afgeweken van de Awb. Op grond van artikel 28 van de Dienstenwet is de zogenoemde lex silencio positivo van toepassing op een aanvraag om erkenning, tenzij hiervan bij wettelijk voorschrift wordt afgeweken. In dat geval leidt overschrijding van de beslistermijn door een bestuursorgaan tot een positieve beschikking op de aanvraag. Daarnaast verplicht artikel 8 van de Dienstenwet het langs elektronische weg toegankelijk stellen van de eisen of vergunningstelsels.

De toelatingsprocedure voor instrumenten ter borging van de bouwkwaliteit is noodzakelijk omdat daarmee kan worden beoordeeld of een instrument voor kwaliteitsborging geschikt en voldoende betrouwbaar is om daarmee een bouwwerk te realiseren dat voldoet aan de bouwtechnische regels. Voordat wordt gestart met het bouwen, kunnen betrokkenen, zowel opdrachtgever als aannemer maar ook derdebelanghebbenden en de gemeente hieraan een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het bouwen zal plaatsvinden in overeenstemming met de bouwtechnische regels. De eisen die in dit besluit aan de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging worden gesteld, zijn noodzakelijk en gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Met deze eisen wordt zoveel mogelijk gewaarborgd dat bouwwerken voldoen aan de bouwtechnische regels, die betrekking hebben op de veiligheid, energiezuinigheid en gezondheid van gebruikers en omstanders van bouwwerken. Verder zijn de eisen proportioneel en betaalbaar. Het stelsel is zodanig ingericht dat een instrument voor kwaliteitsborging door één instantie en eenmalig wordt getoetst. Daarna kan dit in verschillende bouwprojecten voor de bouwwerken waarop het instrument is ingericht, worden ingezet. De eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging kunnen worden onderverdeeld in eisen aan systeem, product, proces en persoon en zijn toegesneden op de gevolgklasse van het type bouwwerk. Aangesloten wordt bij de eisen die ten aanzien van de kwaliteitsborging in de bouw al gebruikelijk zijn. In veel gevallen wordt al gebruik gemaakt van een kwaliteitsborgingsysteem en in die gevallen mag de kwaliteitsborging daarop worden afgestemd. Het staat marktpartijen daarmee vrij om zelf instrumenten voor kwaliteitsborging te ontwikkelen, die aansluiten bij de wijze waarop zij nu vaak al de bouwkwaliteit toetsen, afgestemd op het soort project dat zij uitvoeren, om bijvoorbeeld voor een waarborg- of garantieregeling in aanmerking te komen. Door een goede aansluiting van de instrumenten voor kwaliteitsborging op het bouwproces kunnen verder efficiencywinsten worden behaald ten opzichte van het bestaande stelsel in het voordeel van alle betrokken partijen.

De eisen zijn hiermee geschikt voor het beoogde doel, het waarborgen dat in overeenstemming met de bouwtechnische regels wordt gebouwd, en gaan niet verder dan nodig is om dit doel te bereiken. Ook wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit en hebben de eisen ook anderszins geen discriminerende werking zodat instrumentaanbieders uit andere EU-lidstaten eenvoudig op de Nederlandse markt actief kunnen blijven of worden.

In dit besluit is verder een uitzondering opgenomen op de lex silencio positivo en is voorzien in een expliciete beschikking binnen een termijn van 8 weken door de toelatingsorganisatie op aanvragen om toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging tot het stelsel. Gezien de publieke belangen die gemoeid zijn met de toelating van de instrumenten voor kwaliteitsborging, dient buiten twijfel te staan dat deze instrumenten voor kwaliteitsborging voldoen aan de daaraan gestelde eisen. Hierbij is sprake van een dringende reden van algemeen belang die rechtvaardigt dat een uitzondering wordt gemaakt op de lex silencio positivo. Het beoogde stelsel voor kwaliteitsborging voor het bouwen wijkt immers in belangrijke mate af van het huidige stelsel. In de huidige situatie geeft de gemeente per geval een omgevingsvergunning voor het bouwen af, nadat zij inhoudelijk heeft beoordeeld dat het aannemelijk is dat het bouwen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de bouwtechnische regels, en houdt zij toezicht op de naleving van deze regels. De bouwtechnische regels zijn gesteld uit oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. In het stelsel komt de gemeente geen inhoudelijke beoordeling toe bij de bouwmelding. Zij zal ervan moeten uitgaan dat het voldoende aannemelijk is dat de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels, indien uit de gegevens en bescheiden blijkt dat voor het bouwen een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging wordt toegepast dat geschikt is voor de gevolgklasse waaronder het bouwwerk valt. Een instrument voor kwaliteitsborging wordt toegelaten, indien dit voldoet aan wettelijke criteria om te waarborgen dat de bouwactiviteit wordt uitgevoerd met inachtneming van de bouwtechnische regels. Na toelating van deze instrumenten kunnen deze voor verschillende bouwprojecten worden ingezet. De toelatingsprocedure is daarmee een cruciaal onderdeel in het stelsel. Dit brengt met zich mee dat erop moet kunnen worden vertrouwd dat de beoordeling of met het toepassen van het instrument voor kwaliteitsborging kan worden gewaarborgd dat de bouwactiviteit wordt uitgevoerd met inachtneming van de bouwtechnische regels, daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. De toepassing van de lex silencio positivo zou veronderstellen dat deze beoordeling in sommige gevallen toch niet heeft plaatsgevonden, waardoor het vertrouwen in het stelsel wordt geschaad. Verder zou daarmee het risico bestaan dat er onbedoeld een toelating van rechtswege wordt verleend, die nadelige effecten met zich brengt voor de veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en het milieu wat betreft de met die instrumenten uitgevoerde bouwactiviteiten. Voorts rechtvaardigen de belangen van derden, zoals de opdrachtgevers voor het bouwen, de gebruikers van de bouwwerken en de gemeente, dat de toelatingsorganisatie een expliciete beschikking neemt op de aanvraag om toelating van het instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel.

De beschikking op de aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel is een beschikking in de zin van de Awb waartegen bezwaar en vervolgens beroep bij de rechter openstaat (zie ook hoofdstuk 5). Voor het behandelen van de aanvragen geldt een termijn van 8 weken. Dit is een redelijke termijn.

Dit besluit dient op grond van de Dienstenrichtlijn te worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Deze notificatie kent geen standstill periode.

10.4Notificatie technisch voorschrift

Het ontwerpbesluit is op 22 februari 2021 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2021/109/NL). Het in artikel II, sub C, opgenomen artikel 2.21 van het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat mogelijk een technisch voorschrift in de zin van deze richtlijn. Deze bepaling is verenigbaar met het vrije verkeer van diensten; zij is evenredig. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel. Er zijn geen opmerkingen ingediend.

11Overgangsrecht

In dit besluit is geen bijzonder overgangsrecht opgenomen voor de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012, het Bkl en het Ob. Voor de artikelen die nog onder het Bouwbesluit 2012 in werking zullen treden, die in het Bkl en het Ob zijn omgezet, is dit niet noodzakelijk omdat hiermee geheel nieuwe eisen in werking treden die nodig zijn voor de beoordeling en toetsing van instrumenten voor kwaliteitsborging. Directe werking van deze bepalingen is voor alle betrokken juist wenselijk. Lopende bouwprojecten worden hier niet door geraakt.

Artikel 8.3 van het Bbl kent al een algemene overgangsbepaling die van toepassing is op de wijzigingen van het Bbl. Aangezien het hier gaat om wijzigingen die van toepassing zijn op bouwactiviteiten die voor inwerkingtreding van dit besluit, vergunningplichtig waren, komt dit overgangsrecht erop neer dat op aanvragen om een omgevingsvergunning voor het bouwen die gedaan zijn voor het tijdstip waarop dit besluit in werking treedt, alsmede met betrekking tot enig bezwaar of beroep, ingesteld tegen een beslissing omtrent een dergelijke aanvraag, de regels blijven gelden die golden op het tijdstip waarop de aanvraag werd gedaan. Dit betekent dat de wijzigingen in het onderhavige besluit alleen van toepassing zijn op bouwactiviteiten waarvoor na het tijdstip van inwerkingtreding ervan een bouwmelding is ingediend.Verder is overgangsrecht opgenomen dat ervoor zorgt dat een melding een jaar geldig is (zie verder de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel K van Stb. 2022, 145).

12Gevolgen voor de regeldruk, bestuurlijke lasten, maatschappelijke kosten en baten en financiële gevolgen voor het Rijk

12.1Inleiding

Sira Consulting heeft in opdracht van het ministerie van BZK een nieuw regeldrukonderzoek naar aanleiding van het wetsvoorstel uitgevoerd40. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van informatie die is verzameld in het eerdere onderzoek41. In dit nieuwe onderzoek is rekening gehouden met de inhoudelijke wijzigingen ter uitvoering van de afspraken in het bestuursakkoord en met de daarin opgenomen afspraak dat de wet gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt. Dit betekent voor het recente Sira-onderzoek dat:

  • geen rekening meer wordt gehouden met de regeldrukeffecten van de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken omdat onder de Omgevingswet deze bouwactiviteiten vergunningvrij zijn en deze effecten in dat kader zijn meegenomen;
  • voor bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen onder de Omgevingswet geen vergunning- maar een meldplicht geldt;
  • de afbakening van gevolgklasse 1 is aangepast;
  • het dossier bevoegd gezag verder is ingevuld.

Nadere afspraken tussen de minister van BZK, de VNG en de VBWTN ter uitvoering van het bestuursakkoord waarbij een drietal aspecten naar voren zijn gekomen die in de praktijk mogelijk een knelpunt zouden kunnen zijn voor het functioneren van het bevoegd gezag (zie paragraaf 4.2) en die hebben geleid tot het opnemen van extra informatiemomenten voor de gemeente, hebben geen deel uitgemaakt van dit Sira-onderzoek. Naar verwachting brengt dit geen extra regeldrukeffecten voor bouwende partijen met zich mee. Het bevoegd gezag kan deze informatie nu ook al opvragen, de informatie is alleen toegankelijker gemaakt en er is explicieter bepaald op welke momenten de informatie moet worden verstrekt.

40 SIRA Consulting. Financiële effecten opnemen Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in de Omgevingswet, 18 december 2019.

41 SIRA Consulting. Onderzoek naar de regeldrukeffecten van het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen, december 2015.

12.2Gevolgen voor regeldruk

Uit het regeldrukonderzoek is gebleken dat de verwachte regeldrukeffecten niet eenduidig te berekenen zijn. De reden hiervoor is dat in het nieuwe stelsel marktpartijen zelf de instrumenten voor kwaliteitsborging gaan ontwikkelen. In de wet en dit besluit zijn weliswaar minimumeisen opgenomen maar de partijen hebben grote vrijheid om binnen die eisen instrumenten te ontwikkelen. Verschillende deskundigen denken verschillend over de gevolgen voor de ontwikkeling van de administratieve lasten en de nalevingskosten. Om die reden zijn de uitkomsten in het regeldrukonderzoek met een bandbreedte aangegeven. Dit is gedaan enerzijds vanwege de onzekerheid en de variatie in beelden over de uiteindelijke kwantitatieve effecten van het wetsvoorstel en anderzijds door de variatie die in de huidige situatie reeds bestaat in de kosten van bouwvergunningen en de verschillende in de uitvoering hiervan door burgers, bedrijven en overheden. Om deze variatie tot uiting te laten komen, zijn de resultaten weergegeven in twee scenario’s:

Scenario 1. De voorgenomen situatie met de maximale reducties van kosten en de minimale toenames van de regeldruk.

Scenario 2. De voorgenomen situatie met de minimale reducties van kosten en de maximale toenames van de regeldruk.

Verder dient bij de onderzoeksresultaten te worden aangetekend dat de regeldrukeffecten van het stelsel complex zijn. Het stelsel van kwaliteitsborging zorgt aan de ene kant voor een vermindering van de werkzaamheden bij gemeenten waar het gaat om het vooraf beoordelen of het aannemelijk is dat een bouwwerk gaat voldoen aan de bouwtechnische regels (de preventieve toets) maar zorgt ook voor een verschuiving naar de fase van bestaande bouw voor de rol van het bevoegd gezag in het kader van toezicht en handhaving. Hierbij wordt de vergunningplicht een meldplicht. Dit zal een efficiencywinst opleveren voor alle betrokken partijen. NB: ook de leges zullen verminderen; deze vallen echter buiten de definities die worden gebruikt voor het onderzoek naar de regeldrukeffecten en zijn daarom niet mee gerekend.

Tabel 12.1 Structurele regeldrukeffecten gevolgklasse 1 (in miljoen euro per jaar)

Type regeldruk maximale reductie – minimale toename minimale reductie – maximale toename
Burgers – AL* € -1,3 € -1,3
Bedrijven – AL* € -41,77 € -41,77
Bedrijven – NK** € 22,88 € 39,63
€ -3,44 € -20,19 € -3,44

AL = administratieve lasten, NK = nalevingskosten

Deze regeldrukeffecten worden merkbaar op het moment van inwerkingtreding van de wet. Het eenmalige regeldrukeffect voor de erkenning en certificering van kwaliteitsborgers voor gevolgklasse 1 bedraagt 0,4 miljoen euro.

In het besluit is het principe uitgewerkt onder welke voorwaarden de marktpartijen zo groot mogelijke vrijheid kan worden geboden voor de invulling van hun activiteiten. De belangrijkste uitwerkingen met gevolgen voor de regeldruk zijn een uitgewerkte invulling aan het type bouwwerken in gevolgklasse 1, eisen aan de instrumenten, opleidings- en ervaringseisen voor de kwaliteitsborgers en uitwerking van administratieve procedures verder is rekening gehouden met de hiervoor genoemde aanpassing ten gevolge van het bestuursakkoord en de gelijktijdige inwerkingtreding van de wet met de Omgevingswet.

In de tabel hieronder zijn de regeldrukeffecten aangegeven van de wijzigingen die in dit besluit zijn opgenomen ten opzichte van de versie van het besluit uit 2017 dat is voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer. De redenen voor die verschillen in lastendruk zijn aan het begin van de paragraaf beschreven. Voor de burgers blijven de administratieve lasten gelijk. Voor bedrijven worden in dit besluit de administratieve lasten nog iets lager; de nalevingskosten stijgen echter licht. Per saldo stijgen de lasten in dit besluit licht ten opzichte van het voorgehangen besluit uit 2017

Tabel 12.2 Verschil tussen lastendruk besluit uit 2017 en dit besluit (in miljoen euro per jaar)

Type regeldruk maximale reductie – minimale toename minimale reductie – maximale toename
Burgers – AL € 0 € 0
Bedrijven – AL - € 1,67 - € 1,67
Bedrijven – NK € 1,88 € 2,83
Totaal € 0,21 € 1,16

AL = administratieve lasten, NK = nalevingskosten

Tabel 12.3 Structurele regeldrukeffecten Wkb Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken gevolgklasse 1 (in miljoen euro per jaar)

Type regeldruk maximale reductie – minimale toename minimale reductie – maximale toename
Burgers – AL - € 14,0 – € 10,0
Bedrijven – AL - € 6,30 – € 4,5
Bedrijven – NK € 0,0 € 0,0
Totaal - € 20,3 - € 14,5
12.3Bestuurlijke lasten

De daling van de bestuurlijke lasten als gevolg van de invoering van het stelsel voor gevolgklasse 1 is tussen de 9,8 en 7,57 miljoen euro.De daling van de Bestuurlijke lasten als gevolg van de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken die nu mee worden gerekend onder de Omgevingswet is tussen de 10 en 17 miljoen euro.

12.4Maatschappelijke kosten en baten

Naast de effecten op de regeldruk zijn ook de bredere maatschappelijke effecten berekend. Dit is gedaan door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB)42 in opdracht van het ministerie van BZK.Per saldo heeft de wet voor de drie gevolgklassen samen een positief maatschappelijk effect van ongeveer 60 miljoen euro per jaar. De maatschappelijke kosten en baten zijn niet volledig per gevolgklasse te splitsen. Het EIB heeft alleen de gevolgen van de verschuiving van de toetsing van gemeente naar private kwaliteitsborger per gevolgklasse berekend.

Tabel 12.4 Maatschappelijke kosten en baten gevolgklasse 1 (bedragen in miljoen euro per jaar)

Onderdeel wetsvoorstel Maatschappelijk effect
– minder werk gemeente € 11,9
– meer werk privaat - € 34,4
– meer kwaliteit € 18,1
Totaal € -4,4

De vermindering van de werkzaamheden bij gemeenten waar het gaat om het vooraf beoordelen of het aannemelijk is dat een bouwwerk gaat voldoen aan de bouwtechnische regels (de preventieve toets) en de verschuiving naar de fase van bestaande bouw voor de rol van het bevoegd gezag in het kader van toezicht en handhaving, heeft naar verwachting lichte maatschappelijke kosten tot gevolg.Als reden hiervoor noemt het EIB dat in de huidige situatie, met uitzondering van de grote bouwbedrijven in de nieuwbouwsector voor woningen, in mindere mate aan gestructureerde, gedocumenteerde en externe kwaliteitsborging wordt gedaan, terwijl het nieuwe stelsel dit wel gaat eisen. De mogelijk hieraan verbonden kosten worden naar de verwachting van het EIB maar ten dele terugverdiend door meer kwaliteit vanwege het dubbele werk dat deels verbonden is met de wijze van toetsing in de nieuwe situatie. Een deel van de extra inspanningen lijkt goed verdedigbaar door de extra kwaliteit die ontstaat, maar een te intensieve toepassing van het vierogenprincipe kan volgens het EIB tot efficiencyverliezen leiden. Bij de uitwerking van het stelsel lijkt het zaak om op dit punt de goede balans te vinden. Volgens het EIB is proportionaliteit hier de sleutel tot succes.

42 EIB. MKBA Wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen, Amsterdam, januari 2016.

13Financiële gevolgen

Voor het Rijk heeft dit besluit financiële gevolgen ten aanzien van de kosten die de toelatingsorganisatie met zich meebrengt. Daarbij gaat het om eenmalige kosten voor de oprichting van de toelatingsorganisatie en structurele jaarlijkse kosten voor het functioneren van de toelatingsorganisatie.Zoals in paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is uiteengezet, is voor de bekostiging van de oprichting van de toelatingsorganisatie gekozen voor een eenmalige overheidsbijdrage uit de begroting van BZK.Voor de jaarlijkse structurele kosten is gekozen voor een gedeelde bekostiging door de markt door middel van een tarievenstelsel en een structurele bijdrage uit de begroting van BZK voor de kosten die niet uit de tarieven kunnen worden gefinancierd. Dit geldt voor de eerstkomende jaren als het stelsel alleen in werking is voor gevolgklasse 1.

14Consultatie en ingewonnen adviezen

14.1Inleiding

Op 18 juli 2016 is een ontwerp van dit besluit voor consultatie op www.internetconsultatie.nl gepubliceerd waarbij eenieder de gelegenheid is geboden te reageren. Het ontwerp is tevens aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de VNG voor advies toegezonden. Er zijn 32 reacties ontvangen, waarvan 24 via de internetconsultatie. Deze reacties zijn geanalyseerd en er is een rapport gemaakt, dat op www.internetconsultatie.nl is geplaatst. Tevens is het ontwerpbesluit voor advies voorgelegd aan ATR en is er een MKB-toets uitgevoerd. Over het ontwerpbesluit is vervolgens nadat dit bij de Kamers was voorgehangen nog regelmatig en intensief overleg gevoerd met de VNG, VBWTN en verschillende marktpartijen. Het onderhavige besluit is naar aanleiding van de consultatie, de adviezen en het overleg met partijen op verschillende onderdelen aangepast en aangevuld, zie hiervoor de paragrafen 4.1 en 4.2.

Bestuurlijke afspraken

Het ontwerpbesluit bevat aanpassingen ter uitvoering van de afspraken in het bestuursakkoord tussen de minister van BZK en de VNG over de implementatie en invoering van het stelsel en nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in dat stelsel naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, VBWTN, de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland. Zie hierover de paragrafen 4.1 en 4.2. Tevens is afgesproken te streven naar gelijktijdige inwerkingtreding van de wet met de Omgevingswet. Dit heeft geleid tot een uitwerking van het oorspronkelijke Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in de algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet. Zie hierover de paragraaf 1.1. Vervolgens is het ontwerpbesluit op 21 april 2020 opnieuw bij de Kamers voorgehangen en is het opnieuw voorgelegd voor een regeldruktoets bij de ATR en heeft er een toets door het MKB plaatsgevonden. Een samenvatting van de adviezen van de ATR en de MKB-toets zijn hieronder te vinden.

14.2Consultatie

Hierna wordt op de belangrijkste punten uit de consultatie ingegaan.

Algemeen

Naar aanleiding van een aantal reacties is de definitie van gevolgklasse 1 nader bezien. De bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen, zijn uitgebreid met drijvende bouwwerken en vakantiewoningen. De beperking van bouwactiviteiten met een industriefunctie tot bouwactiviteiten met een nevengebruiksfunctie tot 10 personen is geschrapt. Bij de industriefunctie is geregeld dat een nevengebruiksfunctie met niet meer dan twee bouwlagen onder gevolgklasse 1 valt. Hier is aangepast dat de beperkte uitbreidingen van overige gebruiksfuncties ook onder gevolgklasse 1 vallen. Ook is de regeling voor overige bouwwerken die geen gebouw zijn beperkt. De (bovengrondse) infrastructurele werken bestemd voor langzaam verkeer vallen alleen nog onder gevolgklasse 1 voor zover deze niet gelegen zijn over een rijks- of provinciale weg en de te overbruggen afstand niet meer dan 20 meter is. Hiermee is geregeld dat fiets- en voetgangersbruggen over een snelweg aangelegd niet langer onder gevolgklasse 1 vallen. Ten slotte zijn ook waterkerende constructies, zoals sluizen en stuwen, uitgesloten van gevolgklasse 1.Ten aanzien van de overige bouwwerken geen gebouw zijnde, is niets veranderd. Zij blijven onder gevolgklasse 1 vallen als zij niet hoger zijn dan 20 meter.

Verschillende partijen uit de bouwkolom hebben aangegeven mee te willen beslissen over de toepassing van de eisen voor instrumenten voor kwaliteitsborging door de toelatingsorganisatie. Er is gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan omdat de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid en de participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht. Een constructie waarbij bouwpartijen zouden meebeslissen, verhoudt zich hier niet mee.

Verder is het belang van een adviesrol voor de brandweer en veiligheidsregio’s bij gevolgklasse 2 en 3 benadrukt. Dit wordt onderschreven. Met deze partijen is afgesproken dat na politieke instemming over de aanwijzing van gevolgklasse 2 en 3 in het Bouwbesluit 2012, hun adviserende rol zal worden geborgd. Ook bij de evaluatie van de wet en het besluit zal specifieke aandacht zijn voor het aspect brandveiligheid en de adviserende rol van de brandweer en veiligheidsregio’s.De brandweer en veiligheidsregio’s worden betrokken bij de vormgeving van de brandweeradviesfunctie en -expertise in de toelatingsorganisatie bij uitbreiding naar gevolgklasse 2 en 3.Voor de uitvoering van het nieuwe stelsel heeft de minister van BZK in samenwerking met marktpartijen een implementatieplan gemaakt om brancheverenigingen, consumentenorganisaties, bedrijven, organisaties en personen (zzp’ers en particulieren) die betrokken zijn bij of een belang hebben bij het stelsel, te faciliteren bij de voorbereidingen op dit nieuwe stelsel.

Verder wordt in veel reacties ingegaan op onderwerpen zoals de eisen die worden gesteld aan de opleiding, kennis en ervaring van de kwaliteitsborgers maar ook de verdeling van de kosten voor het houden van toezicht door de toelatingsorganisatie, het minimum toets- en toezichtniveau voor het toetsen van instrumenten voor kwaliteitsborging, en de door een instrumentaanbieder en de toelatingsorganisatie uit te voeren steekproeven in het kader van de goede werking van het stelsel. De eerste drie worden meegenomen bij de uitwerking van de betreffende regels op het niveau van de ministeriële regeling en de laatste twee maken onderdeel uit van het door de toelatingsorganisatie op te stellen beleid.

Verantwoordelijkheden gemeenten

Het ministerie van BZK heeft intensief overleg gevoerd met de VNG en de VBWNT, dit heeft, zoals toegelicht in de paragrafen 4.1 en 4.2, geleid tot een aantal aanpassingen die de informatiepositie van de gemeente versterken.

Naar aanleiding van enkele reacties wordt voor de goede orde opgemerkt dat het besluit niet voorziet in de mogelijkheid om gegevens, bijvoorbeeld de verklaring van de kwaliteitsborger, na de gereedmelding aan te leveren. Het is van belang dat er geen enkele onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag of de bouwactiviteit naar het oordeel van de kwaliteitsborger voldoet aan de bouwtechnische regels op het moment dat het bouwwerk in gebruik wordt genomen. De verklaring van de kwaliteitsborger betreft daarom een verklaring zonder opmerkingen.

Rol Kwaliteitsborger

Veel vragen zijn gesteld over rol van de kwaliteitsborger, met name is gewezen op het feit dat het onmogelijk zou zijn om alle aspecten van het bouwen in één persoon te vertegenwoordigen, maar ook zijn vragen gesteld over de eisen aan personen die voor de kwaliteitsborger werken. In paragraaf 3.2 en in de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 1.44 en 1.45, is dit nader toegelicht.

Ook zijn er verschillende vragen gesteld over de eis dat de kwaliteitsborger een borgingsplan dient vast te stellen43. In een instrument voor kwaliteitsborging dient te worden voorgeschreven dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt, gebaseerd op de beoordeling van de risico’s van de bouwwerkzaamheden en de daarvoor te nemen beheersmaatregelen. De specifieke inhoud van het borgingsplan wordt verder in het instrument voor kwaliteitsborging voorgeschreven. In dit besluit zijn minimumeisen gesteld, bedoeld om een bodem te leggen in het niveau van kwaliteitsborging dat minimaal moet worden uitgevoerd. Tijdens de bouw kan het ontwerp verder worden uitgewerkt of gewijzigd. Het borgingsplan dient hierop te worden aanpast als dat nodig is. In paragraaf 3.2 en de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.19 is dit nader toegelicht.

Onafhankelijkheid

Veel partijen benadrukken het belang van de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Over de invulling van de onafhankelijkheid wordt echter verschillend gedacht. Veel partijen bepleiten een strikte onafhankelijkheid. Enkele partijen willen een uitzondering op de strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger voor de architect of voor kleine projecten waarbij een verklaring van de bouwer voldoende zou zijn. Ook vragen sommigen zich af wat strikte onafhankelijkheid is als de kwaliteitsborger betaald wordt door zijn opdrachtgever. Gekozen is voor een strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Dit betekent dat de kwaliteitsborger zelf geen organisatorische, financiële of juridische binding mag hebben ten aanzien van het betreffende bouwproject, tenzij deze binding uitsluitend voortvloeit uit de overeenkomst tot het uitvoeren van de kwaliteitsborging. Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan geen kwaliteitsborger zijn in een project waar hij zelf direct ook bij het bouwproces is betrokken. Hiertoe zijn artikel 1.46 Bb (3.82 Bkl) en paragraaf 3.2 aangepast.

Geschillenbeslechting

Twee partijen hebben vragen over hoe de geschillenbeslechting is geregeld tussen de kwaliteitsborger en zijn opdrachtgever en tussen kwaliteitsborger en instrumentaanbieder. Verwezen wordt naar paragraaf 5.5. van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarin hier uitgebreid op is ingegaan44. In het instrument voor kwaliteitsborging dient te worden beschreven hoe de geschillenbeslechting tussen instrumentaanbieder en kwaliteitsborger en tussen kwaliteitsborger en opdrachtgever met betrekking tot de toepassing van het instrument en de uitvoering van de werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging wordt geregeld. Dit kan een geschillenregeling zijn (een geschillencommissie of de Raad van Arbitrage) of een verwijzing naar de procedure bij burgerlijke rechter. Dit is in het kader van kwaliteitsborgingsystemen gebruikelijk en ziet op de wijze waarop de kwaliteitsborger kan worden aangesproken op de wijze waarop hij het instrument voor kwaliteitsborging toepast. Het is aan de instrumentaanbieder om erop toe te zien dat de kwaliteitsborger zich hierbij aan de gestelde regels houdt omdat dit gevolgen kan hebben voor de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging. Deze voorziening is voor de opdrachtgever voldoende in het geval van geschillen ten aanzien van de toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging.

Monumenten

Bij de VNG en een aantal gemeenten leven zorgen over de borging van de bouwtechnische kennis die nodig is bij de belangenafweging bij beschermde monumenten nu de afstemming tussen de bouw- en monumentenaspecten tijdens de bouw niet meer geïntegreerd plaatsvinden. In overleg met de Federatie voor monumentengemeenten is gekozen om vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel te houden. Deze monumenten zullen gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel kunnen worden gebracht. Zie paragraaf 2.2 en de uitwerking in artikel 1.43, eerste lid, onder a (2.17 Bbl).

Regeldruk

In de consultatiefase is gevraagd om het expliciet benoemen en kwantificeren van de regeldrukgevolgen in het besluit die afwijken van de uitgangspunten van het wetsvoorstel, een nadere toelichting op de regeldrukgevolgen voor Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en een verdeling van de eenmalige lasten over de gevolgklassen voor zover dit mogelijk is. Hoofdstuk 12 is hierop aangevuld.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel staat «dat de vermindering van regeldruk deels bereikt wordt omdat de bouwtechnische gegevens niet meer te hoeven worden aangeleverd bij het bevoegd gezag». De verlaging van de regeldruk komt deels door het niet meer hoeven leveren van gegevens aan het bevoegd gezag (vermindering administratieve lasten) en deels door het niet meer hoeven toetsen van een groot deel van de vergunningaanvragen door het bevoegd gezag (vermindering bestuurlijke lasten). Zoals eerder is aangegeven zijn naar aanleiding van het besluit om het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden45, in het ontwerpbesluit naast wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 tevens wijzigingen van het Bbl, het Bkl en het Ob opgenomen. Hierdoor zijn de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken in het ontwerpbesluit zoals dit op 1 mei 2017 is voorgehangen onderdeel van de voor de technische bouwactiviteit vergunningvrije bouwwerken in het Bbl geworden.

Ten slotte is geadviseerd bij proefprojecten, experimenten en pilots aandacht te besteden aan de regeldrukeffecten en de vraag of uit de uitvoeringspraktijk mogelijkheden naar voren komen voor minder belastende alternatieven of regeldruk beperkende maatregelen. Dit advies is opgevolgd. Uit de evaluatie van proefprojecten in de periode 2015–2018 komt naar voren dat de kosten niet of nauwelijks toenemen en zij zullen waarschijnlijk dalen (zie paragraaf 14.3). Een aandachtspunt daarbij zijn de kosten voor kwaliteitsborging bij kleine projecten. Door de mogelijkheid om binnen het werk van de kwaliteitsborger rekening te houden met standaardoplossingen, kwaliteitsverklaringen en controle door de aannemer zelf (zie ook paragraaf 3.2) is de verwachting dat de eventuele toename van kosten aanvaardbaar zal zijn.

Bij het monitoren van de regeldruk van de proefprojecten wordt de kanttekening geplaatst dat deze projecten onder de vigeur van de Wabo worden uitgevoerd. Dit leidt deels tot een toename van lasten doordat zowel een omgevingsvergunning op grond van de Wabo als een bouwmelding noodzakelijk is. Dit is voor BZK dan ook reden om financieel bij te dragen in deze meerkosten bij proefprojecten. De regeldrukeffecten zijn overigens een nadrukkelijk onderdeel van de monitoring van het stelsel dat tegelijk met de invoering van het stelsel zal starten.

Financiële gevolgen

Eind 2015 heeft de regering onderzoek op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet uit laten voeren naar de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor gemeenten46. Samen met de VNG heeft het ministerie van BZK vervolgens nader onderzoek uit laten voeren naar taken die bij invoering van het wetsvoorstel bij de gemeenten achter zouden blijven en de financiële gevolgen daarvan voor de gemeenten. Dit onderzoek is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden47. De algemene conclusie uit het onderzoek is dat er per saldo werkzaamheden bij gemeenten zullen verdwijnen en dat daardoor de kosten substantieel zullen dalen. Deze daling bedraagt naar verwachting tussen de 230 en 290 miljoen euro per jaar (bij alle gevolgklassen). Tegenover de daling van de kosten staat een niet nader te kwantificeren post aan nieuwe kosten vanwege onder andere veranderende werkprocessen. De verwachte inkomsten uit leges zullen eveneens dalen, met een bedrag tussen de 150 en 190 miljoen euro per jaar. De onderzoekers concluderen tevens dat gemeenten minder bouwleges ontvangen dan wettelijk toegestaan.Deze bevindingen zijn gebaseerd op de structurele situatie, dat wil zeggen bij invoering van de wet voor alle gevolgklassen. Met de VNG is afgesproken om een nieuw onderzoek uit te voeren op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dat nieuwe onderzoek richt zich op de aanvangssituatie waarbij aanvankelijk alleen gevolgklasse 1 onder de wet wordt gebracht. Uiterlijk drie jaar na invoering van de wet wordt bezien of de werking uitgebreid wordt naar gevolgklassen 2 en 3. Het eindrapport van het onderzoek is in augustus 2021 opgeleverd48. Door de focus op gevolgklasse 1 zijn er andere uitkomsten dan bij het eerdere onderzoek dat de effecten voor alle gevolgklassen in kaart bracht. De invoering van de wet leidt in de beginsituatie (de eerste 3 jaar) per saldo tot negatieve financiële effecten voor gemeenten. Gezegd moet worden dat de onderzoekers voor de structurele effecten op een tamelijk brede bandbreedte uitkomen. Uitgaande van het midden van de bandbreedte en het actuele kostendekkingspercentage van leges, zijn de structurele effecten voor gemeenten -4 mln. per jaar. Bij de eenmalige of incidentele effecten is het gemiddelde -41 mln. en is de bandbreedte smaller (-35 tot -46 mln.). Na bespreking van de resultaten van het onderzoek tussen de VNG en het Rijk is er overeenstemming bereikt over de compensatie van de financiële effecten via het Gemeentefonds. Daarbij is afgesproken om een iets hoger bedrag te hanteren voor de structurele effecten, namelijk 10 mln. per jaar, en een iets lager bedrag voor de incidentele effecten, namelijk 35 mln. Ook is afgesproken om de komende jaren onderzoek te doen naar de effecten op de handhavingskosten in de praktijk.

MKB-toets

Op 9 december 2019 heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Besproken zijn de voorstellen die naar verwachting op enige manier een impact zouden kunnen hebben op MKB’ers (bouwers en kwaliteitsborgers). Voor deze bijeenkomst zijn MKB’ers uitgenodigd via diverse brancheorganisaties. Tijdens de bijeenkomst was er interactie tussen de bouwers en kwaliteitsborgers, waarbij vanuit ieders perspectief het principe en de werking van het stelsel is besproken.

Tijdens de totstandkoming van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is al veel contact geweest met sectorpartijen. Zoals met Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland, die beide veel MKB-leden hebben. De MKB-toets bevestigt het reeds bekende beeld wat de effecten zijn van de invoering van het stelsel voor MKB’ers.

Door de deelnemers zijn verschillende aandachtspunten meegegeven over onder andere de aanwas van kwaliteitsborgers, de betaalbaarheid van het stelsel en de werking van de instrumenten. Vele van deze punten hebben betrekking op met name de implementatie van en de voorlichting over het stelsel. De gegeven aandachtpunten worden door de implementatieregisseur en de communicatiewerkgroep meegenomen. Binnen de communicatiewerkgroep zijn tussen het ministerie van BZK en de verschillende brancheverenigingen werkafspraken gemaakt over voorlichting. Er is onder andere extra aandacht worden gegeven aan het stimuleren van deelnemen aan proefprojecten zodat partijen ervaring kunnen opdoen en zichzelf kunnen voorbereiden op de inwerkingtreding van het stelsel.

Ten aanzien van de betaalbaarheid van het stelsel wordt opgemerkt dat met de introductie van het stelsel een groot deel van de werkzaamheden van gemeenten in het kader van de omgevingsvergunning voor het bouwen vervalt omdat bouwplannen niet meer inhoudelijk getoetst worden door de gemeente. Bij het uitwerken van de wet zijn diverse onderzoeken uitgevoerd. In dat kader is berekend dat de kosten die wegvallen omdat gemeenten dit werk niet meer hoeven te doen, hoger zijn dan de baten (leges) die naar verwachting hiermee vervallen49. Het vervallen van de vergunning en daarmee de grondslag om leges te heffen zal dus gemiddeld gezien niet zorgen voor een verslechtering van de financiële positie van gemeenten. De kosten voor het toetsen van de bouwplannen in het nieuwe stelsel verschuiven naar de kosten voor de uitvoering van de kwaliteitsborging door de kwaliteitsborger. Het verschuiven van inkomsten van gemeenten naar de kwaliteitsborger is dus ook noodzakelijk om het stelsel te bekostigen. Het vervallen van de vergunning maakt dit voor eenieder duidelijk.Hoe dit in een specifieke gemeente uitwerkt is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de verdeling van het aantal bouwactiviteiten over de verschillende gevolgklassen en in het verleden gemaakte lokale keuzes rond de berekening van de leges tarieven50. De werkzaamheden die achterblijven bij gemeenten en die in de plaats komen van de vergunning zijn geen diensten in de zin van de Gemeentewet en dienen dus uit algemene middelen in plaats van leges gefinancierd te worden. Het gaat hier dan om bestaande taken zoals het uitvoeren van toezicht en handhaving en het ontvangen en op volledigheid checken van de bouwmelding5152.

Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) 53

De minister van BZK heeft op 4 februari 2020 een ontwerp van het onderhavige besluit ter toetsing aan de ATR voorgelegd. De ATR heeft hierop geadviseerd het besluit in te dienen, nadat met de volgende adviespunten rekening is gehouden:

  • in de monitoring van de proefprojecten dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukontwikkeling en de kansen voor minder belastende alternatieven, en de resultaten hiervan dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel.
  • in de evaluatie van het stelsel van het stelsel dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukeffecten en kansen voor een minder belastende uitwerking, en deze praktijkresultaten dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inrichting en inwerkingtreding van het stelsel voor gevolgklasse 2 en 3.
  • bij de besluitvorming over de inwerkingtredingsdatum van het nieuwe stelsel dient expliciet aandacht besteed te worden aan de noodzakelijke voorbereidingstijd voor de uitvoeringspraktijk om tijdig te kunnen voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Hierbij dient ook expliciet de werking van het DSO te worden betrokken.
  • de regeldrukparagraaf dient te worden aangevuld met de in het advies genoemde aandachtspunten.

Het college is op onderdelen kritisch op het voorstel, ook gegeven de vraag of gelijktijdige inwerkingtreding met de Omgevingswet verstandig is en het feit dat daarbij de resultaten van de proefprojecten zwaar kunnen meetellen.

Het advies van de ATR en de aandachtspunten met betrekking tot de regeldrukparagraaf zijn zo veel mogelijk in de nota van toelichting verwerkt. De regeldrukeffecten voor de categorie burgers en bedrijven is niet verder uitgesplitst naar kwaliteitsborgers, bouwers en opdrachtgevers omdat de regeldrukeffecten voor de verschillende typen bedrijven direct aan elkaar zijn verbonden. De effecten voor kwaliteitsborgers en bouwers worden direct doorgerekend aan de initiatiefnemers. In principe zijn de verplichtingen voor bedrijven ook allemaal gericht op de initiatiefnemers en zijn zij daarbij genoodzaakt om externe partijen in te schakelen (wat regeldruk geeft). Zeker de effecten van de veranderingen waarin het aanvullende Sira-onderzoek naar is gekeken, geeft tussen de verschillende typen bedrijven geen verschillende effecten. De aanvullende kosten gemaakt door het bedrijf zijn gelijk aan het bedrag dat zij doorberekenen. De gelijktijdige inwerkingtreding van dit besluit met de Omgevingswet heeft op verzoek van VNG plaatsgevonden en maakt onderdeel uit van het bestuursakkoord.

43 In het besluit zoals dit ter consultatie is voorgelegd, wordt dit borgingsplan nog inspectieplan genoemd.

44 Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 3, blz. 48 e.v..

45 Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 139 en Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 145.

46 SIRA Consulting. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: financiële gevolgen voor gemeenten, oktober 2015, Kamerstukken II 2015/16, 32 757, nr. 119.

47 De financiële gevolgen van het wetsvoorstel kwaliteitsborging, Kamerstukken II 2016–2017, 34 453, nr. 8.

48 Bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 34 453, nr. 32.

49 Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8, blg-793155, p. 7.

50 Idem.

51 Kamerstukken 32 757, nr. 170.

52 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

53 https://www.atr-regeldruk.nl/besluit-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen/.

14.3Proefprojecten kwaliteitsborging

Vanaf 2012 zijn pilots en proefprojecten uitgevoerd met bouwen onder kwaliteitsborging, onder meer in het van een experiment in het kader van de Crisis- en herstelwet54. In 2016 heeft het ministerie van BZK een eerste tussenevaluatie uit laten voeren van lopende proefprojecten. De rapportage is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden55. In november 2018 is het rapport van het instituut voor Bouwkwaliteit «proefprojecten kwaliteitsborging bouw 2015–2018» aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit rapport geeft een beeld van de ervaringen van gemeenten, aannemers, kwaliteitsborgers en opdrachtgevers56. De belangrijkste bevindingen van deelnemers aan de proefprojecten zijn:

  • kwaliteitsborging vraagt om een andere manier van werken;
  • de kosten nemen niet of nauwelijks toe en zullen waarschijnlijk dalen;
  • er is sprake van een duidelijk leereffect bij de deelnemers;
  • de kwaliteit neemt toe;
  • de positie van gemeenten is complex;
  • het oordeel over de samenwerking is divers;
  • meer duidelijkheid is nodig over de wettelijke eisen.

In het najaar van 2019 is een nieuwe tranche proefprojecten gestart waarbij werkwijze en rol- en taakverdeling is aangehouden zoals deze geldt op grond van de wet. Deze proefprojecten lopen door tot aan inwerkingtreding van de wet:

  • de Aannemersfederatie Nederland (AFNL) voert proefprojecten kwaliteitsborging uit met (gespecialiseerde) bouw- en infra-aannemers van de eigen achterban. De focus ligt hierbij op kleine(re) bouwactiviteiten;
  • de BNA is gestart met nieuwbouw- en verbouwproefprojecten waarbij de architect naast het ontwerp ook bij de uitvoering betrokken is. Doel is de effecten in beeld te krijgen en architecten handvatten te geven hoe zij hun rol in het nieuwe stelsel zo optimaal en kostenefficiënt mogelijk kunnen invullen.;
  • in oktober 2020 is gestart met 19 Ambassadeursnetwerken kwaliteitsborging (ANWkb) om voldoende ervaring op te doen met een representatieve verdeling van bouwactiviteiten onder gevolgklasse 1. De ANWkb bestaat uit een ambassadeursgemeente, een aantal omringende gemeenten, aannemers en kwaliteitsborgers. De ANWkb zorgt ervoor dat er (tenminste) 10 projecten starten, verdeeld over een representatieve doorsnede van gebouwen binnen gevolgklasse 1. Kwaliteitsborgers, aannemers en andere betrokkenen worden uitgenodigd om deel te nemen aan het netwerk. Omliggende gemeenten en andere geïnteresseerden kijken mee bij de proefprojecten en starten waar mogelijk zelf ook met nieuwe proefprojecten. BZK ondersteunt de ANWkb’s met een subsidie voor de kosten van de kwaliteitsborger.

Op grond van afspraken in het bestuursakkoord is het streven om per gemeente van 10% van alle vergunningen onder gevolgklasse 1 uit te voeren in proefprojecten. Voor besluitvorming rond de inwerkingtreding van de wet is verder in het bestuursakkoord afgesproken dat naast het realiseren van voldoende volume in het aantal proefprojecten, het noodzakelijk is om voldoende diversiteit in de proefprojecten te borgen. Hiermee wordt geborgd dat er voor de verschillende typen bouwwerken een werkend stelsel komt. De hiervoor genoemde ANWkb’s geven invulling aan ervaring met deze zogenaamde representatieve doorsnede.Vanuit de Begeleidingscommissie proefprojecten is actief gemonitord op resultaten van de proefprojecten. Ter voorbereiding van de implementatie wordt op basis van de resultaten van de proefprojecten waar nodig bijgestuurd in de vorm van voorlichting en extra ondersteuning van specifieke doelgroepen. Tevens borgt de Begeleidingscommissie proefprojecten dat leerpunten en knelpunten vanuit de proefprojecten worden opgelost en leerpunten worden gedeeld met alle partijen.In een tussentijdse rapportage over de proefprojecten eind 2021 aan de Regiegroep kwaliteitsborging heeft de Begeleidingsgroep proefprojecten geconstateerd dat er geen onoverkomelijke knelpunten uit de proefprojecten naar voren zijn gekomen. Wel is een aantal specifieke aandachtspunten gesignaleerd waar in de laatste periode voor inwerkingtreding nadrukkelijk aandacht aan wordt besteed.

54 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, achtste tranche (Stb. 2014, nr. 331).

55 Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, Tussentijdse evaluatie proefprojecten, Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8.

56 Evaluatierapport «Proefprojecten kwaliteitsborging 2015–2018» (Instituut voor Bouwkwaliteit, 13 november 2018, 69 p.) – Eerste Kamer der Staten-Generaal.

14.4Aandachtspunten bij de implementatie

Beschikbaarheid voldoende kwaliteitsborgers

Belangrijk is dat er bij de inwerkingtreding van het stelsel voldoende kwaliteitsborgers zijn. In 2019 is een eerste raming gemaakt van het benodigde aantal FTE aan medewerkers dat nodig is voor het uitvoeren van de werkzaamheden in het kader van de borging van alle bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1. Het ministerie van BZK is in gesprek met de Vereniging Kwaliteitsborging Nederland (hierna: VKBN) over het benodigd aantal kwaliteitsborgers en het groeipad hier naartoe. Via overgangsrecht is geregeld dat bouwactiviteiten waar voor inwerkingtreding een vergunning is aangevraagd via het oude recht worden afgehandeld57. Inzet van een kwaliteitsborger is pas aan de orde voor projecten die na inwerkingtreding worden gemeld zodat de geraamde structurele capaciteit pas na een aantal maanden nodig zal zijn. De VKBN heeft aangegeven dat het aantal gekwalificeerde personen dat op dit moment al werkzaam is voor een kwaliteitsborger voldoende is voor inwerkingtreding van het stelsel.

Het aantal kwaliteitsborgers zal na inwerkingtreding met een toename van de bouwactiviteiten onder kwaliteitsborging kunnen groeien tot de benodigde capaciteit. De VKBN geeft aan dat er voldoende mensen zijn met het profiel van kwaliteitsborger of die hier met training snel aan kunnen voldoen. Extra medewerkers zullen onder andere afkomstig zijn vanuit plantoetsers en toezichthouders werkzaam voor detacheringsbureaus en zelfstandigen. Deze medewerkers zijn gekwalificeerd voor de uitvoering van kwaliteitsborging maar worden momenteel ingehuurd door bouw- en woningtoezicht voor gemeenten en vanuit adviesbureaus voor adviesopdrachten ingezet. Tevens zal sprake zijn van een nieuwe instroom door het omscholen van medewerkers en het doorlopen van opleidingen kwaliteitsborging.Het ligt niet in de rede om een scenario uit te werken voor het geval dat nieuwbouw vastloopt als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. Het huidige aantal reeds werkzame kwaliteitsborgers, het aantal nieuwe kwaliteitsborgers dat wordt opgeleid en het aantal gekwalificeerde mensen dat potentieel als nieuwe kwaliteitsborger aan de slag kan, maakt tezamen dat er voldoende kwaliteitsborgers zullen zijn ten behoeve van het nieuwe stelsel. De komende maanden zal ik met de VKBN erop toezien dat het aantal kwaliteitsborgers zal toenemen tot de benodigde capaciteit. Deze werkwijze blijf ik na inwerkingtreding voortzetten, waarbij op basis van signalen vroegtijdig kan worden opgeschaald of geïntensiveerd mocht dat in bepaalde regio’s nodig blijken. Hierdoor worden de beoogde groei en benodigde aantallen bereikt en blijft dit behouden. Deze acties zorgen ervoor dat de nieuwbouw ongestoord kan verlopen.

Effecten voor kleine bouwondernemingen

Bij de implementatie van de wet is nadrukkelijk aandacht besteed aan de effecten van de wet op kleinere bouwondernemingen. Met name de informatieverstrekking aan de kwaliteitsborger en de opbouw van het dossier bevoegd gezag, vragen om een extra inspanning aan de kant van de bouwer. Daar staat tegenover dat een deel van de leges weg zal vallen. Door kruissubsidiering bij kleine bouwactiviteiten zal dit effect laag zijn en de administratieve lasten beperkt compenseren. De directe baten (afname faalkosten, toename kwaliteit) zijn niet eenduidig te bepalen. Deelnemers aan proefprojecten geven echter wel aan een toename van de kwaliteit te verwachten. Om de lasten voor kleine bouwondernemingen te beperken is een aantal acties ondernomen. Zo is in het kader van de voorlichting extra aandacht besteed aan deze doelgroep en is het starten van proefprojecten met verbouw (financieel) gestimuleerd. Daarnaast wordt met subsidie van mijn ministerie gewerkt aan vereenvoudiging en standaardisering van kwaliteitsborging bij kleine bouwactiviteiten.

Ook voor kleine bouwondernemingen en particuliere bouwers moet het nieuwe stelsel kenbaar en begrijpelijk zijn. Vanuit Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland wordt een actieve voorlichtingscampagne gevoerd om deze bouwondernemingen te informeren over de wet. Tevens kunnen deze partijen reeds ervaring opdoen middels het doorlopen van proefprojecten kwaliteitsborging. Voor zover een initiatiefnemer op voorhand nog niet bekend is met de wet, zal hij via het Omgevingsloket of de gemeente voorlichting krijgen en verwezen worden naar het register voor kwaliteitsborgers. Mijn ministerie draagt zorg voor het beschikbaar zijn van voorlichtingsmateriaal voor specifiek genoemde doelgroepen. Indien een aannemer nog geen of onvoldoende kennis heeft van het stelsel, dan zal dit niet leiden tot het stilvallen van de bouw of het niet kunnen starten met de bouw: de kwaliteitsborger zal dan zorgdragen voor het uitvoeren van de benodigde werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging. Voor deze aannemers die is er ruimte om al werkende weg ervaring op te doen zonder dat projecten zullen stilvallen.

Mede vanuit de opgedane ervaringen in proefprojecten is het de verwachting dat de lasten voor aannemers afnemen naarmate de ervaring met bouwen onder de wet toeneemt. Bij de monitoring en evaluatie van het stelsel zal de ontwikkeling van de lasten worden meegenomen58.

Transponering

Zoals in het algemeen deel is toegelicht (paragraaf 1.1, Stb. 2022, 145) treedt het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking. Ter uitwerking van het stelsel bevat dit wijzigingsbesluit daarom wijzigingen van het Bbl (artikel II), het Bkl (artikel III) en het Ob (artikel IV). Artikel I van het wijzigingsbesluit bevat wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die vooruitlopend hierop in werking moeten treden zodat de toelatingsorganisatie aan de slag kan gaan met de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging tot het stelsel en het openbaar register met toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en kwaliteitsborgers. Deze bepalingen zijn beleidsneutraal omgezet in het Bbl, Bkl en Ob in de artikelen II t/m IV van dit wijzigingsbesluit. In onderstaande tabel is beschreven welke artikelen op welke wijze zijn omgezet in het Bbl, Bkl en Ob.

Wijziging Bouwbesluit 2012 (artikel I) Bbl (artikel II) Bkl (artikel III) Ob (artikel IV) Toelichting
Artikel 1.11 (Erkenning kwaliteitsverklaringen) 2.15 Bbl Gelijkluidende artikelen.
2.16 Bbl (normadressaat) Niet opgenomen in het Bouwbesluit 2012; sluit aan bij inwerkingtreding Omgevingswet.
1.42 (Aanwijzing bouwwerken) 2.17 Bbl Artikelen wijken technisch af in verband met verwijzingen en verschil in terminologie.
1.43 (Gevolgklasse 1) 2.17 Bbl Artikelen wijken technisch af in verband met verwijzingen en verschil in terminologie.
2.18 tot en met 2.21 Bbl Geen wijziging Bouwbesluit 2012, treden eerst in werking onder de Omgevingswet.
1.44 (borgingsplan) 3.80 Bkl Artikelen wijken technisch af in verband met verwijzingen en terminologie.
1.45 (geen toestemming kwaliteitsborger) 3.81 Bkl Gelijkluidend.
1.46 (onafhankelijkheid kwaliteitsborger) 3.82 Bkl Gelijkluidend.
1.47 (opleiding, kennis en ervaring kwaliteitsborger) 3.83 Bkl Gelijkluidend.
1.48 (administratieve organisatie kwaliteitsborger) 3.84 Bkl Gelijkluidend.
1.49 (Informatieverstrekking kwaliteitsborger aan instrumentaanbieder) 3.85 Bkl Gelijkluidend.
1.50 (Informatieverstrekking kwaliteitsborger aan bouwpartijen en bevoegd gezag) 3.86 Bkl Gelijkluidend.
1.51 Maatregelen instrumentaanbieder) 3.87 Bkl Gelijkluidend.
1.52 (Indieningsvereisten) 10.26b Ob Gelijkluidend.
1.53 (Beslistermijn) 3.77 Bkl Gelijkluidend.
1.54 (Wijziging toelating) 3.77 Bkl Gelijkluidend.
1.55 (Registratie instrumentaanbieders) 10.26d Ob Gelijkluidend.
1.56 (Registratie kwaliteitsborgers) 10.26e Ob Gelijkluidend.
1.57 Vergoeding behandeling aanvraag en register 3.78 Bkl Gelijkluidend.
1.58 Verdeelsleutel en doorberekenen toezichtkosten 3.79 Bkl Gelijkluidend.

57 Artikel 8.2 lid 1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving regelt dat op alle aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend voor wijziging van het besluit de regels van toepassing blijven zoals ze golden voor die wijziging. Aanvragen om een omgevingsvergunning voor het bouwen ingediend voor inwerkingtreding van de Wkb worden dus volgens het nu geldende recht door de gemeente afgehandeld. Een kwaliteitsborger is daarbij dus niet verplicht.

58 De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2022, 184

1 Alfabetische rangschikking artikel 1.1.1 Wet educatie en beroepsonderwijs

Artikel 1.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: WEB) wordt gewijzigd met de Wet tot wijziging van wetten op met name het terrein van onderwijs, cultuur en media in verband met hoofdzakelijk wetstechnische en redactionele verbeteringen (Verzamelwet OCW 20##). Met de wijziging worden de begrippen in dit artikel in alfabetische volgorde geplaatst zonder nummering of lettering. Zo is het mogelijk om later begrippen toe te voegen in alfabetische volgorde zonder dat daarbij vernummering of verlettering nodig is. Daarmee worden problemen voorkomen bij samenloop van wijzigingsregelingen. Als gevolg van deze wijziging moeten verwijzingen naar de specifieke onderdelen van artikel 1.1.1 van de WEB worden aangepast in verschillende besluiten.

2 Caribisch Nederland

Dit besluit heeft geen betrekking op Caribisch Nederland; de begrippen in de WEB BES staan al in alfabetische volgorde.

3 Gevolgen voor de regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het besluit niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

4 Uitvoering en handhaving

Het besluit is voorgelegd aan DUO, de Auditdienst Rijk en de Inspectie van het Onderwijs. Zij zagen geen gevolgen voor de uitvoering.

5 Financiële gevolgen

Dit besluit heeft geen financiële gevolgen voor de rijksbegroting.

6 Advies en consultatie

Van 16 juli tot en met 26 augustus 2021 is het besluit ter internetconsultatie voorgelegd. Er zijn geen reacties ontvangen.
Uw gekozen filters:

Type

Gebruiksfuncties