6. Dereguleringstoets

6.1.Bouwbesluit (Stb. 1991,680)

Aan de hand van de vragenlijst, behorende bij de Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregel van bestuur (Stcrt. 1985, 18) is getoetst of het onderhavige besluit in overeenstemming is met het kabinetsbeleid inzake terughoudendheid met regelgeving. Deze toetsing vertoont het volgende resultaat.

6.2.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake energieprestatie

Financiële gevolgen In de onderzoeksrapporten van DHV 'Kosteneffectstudie grenswaarde energieprestatiecoëfficiënt utiliteitsbouw', november 1994 en van Bouwcentrum Advies bv 'Onderzoek naar de extra kosten bij verdergaande energiebesparing Woningnieuwbouw, rapportnummer 6616, april 1993 en "Energieprestatie referentiewoningen", rapportnummer 17757, november 1994, is beschreven wat de financiële consequenties zijn van het invoeren van een energieprestatiecoëfficiënt. Daartoe is aan de hand van NEN 5128 en NEN 2916 nagegaan welke bouwkundige maatregelen zullen leiden tot energiebesparing. Dit kunnen maatregelen zijn ten aanzien van een eenentwintigtal afzonderlijke aspecten, zoals oriëntatie van een gebouw, toepassing van speciale glassoorten (HR-glas, ook wel LE-glas genoemd), bewust toepassen van ramen naar optimale grootte en oriëntatie, het toepassen van meer isolatie in de gebouwschil, het toepassen van energiezuinige verlichting, het toepassen van verbrandingstoestellen met een hoog rendement, het toepassen van waakvlamloze toestellen, het meer luchtdicht bouwen, het beperken van niet noodzakelijke ventilatiestromen, het toepassen van gebalanceerde ventilatie met warmteterugwinning en het toepassen van energiezuinige pompen in ventilatie- en verwarmingsinstallaties. Het voldoen aan de energieprestatiecoëfficiënt zal in de regel worden gerealiseerd door een combinatie van maatregelen toe te passen.

Voor woningen en woongebouwen is aan de hand van een viertal referentiewoningen nagegaan, welke consequenties bepaalde maatregelen hebben voor de stichtingskosten en voor de woonlasten. Voorts is nagegaan welke energiebesparing per maatregel op grond van NEN 5128 mag worden verwacht. Gebleken is dat geen van de maatregelen rendabel is. Dit is verklaarbaar, omdat met de huidige gasprijzen de rentabiliteitsdrempel reeds met de vigerende eisen van het Bouwbesluit ten aanzien van de warmteweerstand, de It-waarde en de luchtdoorlatendheid zijn overschreden. Met de voorgestelde energieprestatiecoëfficiënt, leidend tot een energiebesparing in de orde van 10-15%, is de kosten-batenverhouding tussen enerzijds de toename van de huurprijs en anderzijds de verlaging van de energielasten het gunstigst te noemen. De gevolgen voor de MVROM-begroting in het kader van de IHS worden geschat op cumulatief ca. 0,9 mln.

Voor de niet tot bewoning bestemde gebouwen zijn achtenentwintig recentelijk gerealiseerde gebouwen doorgerekend. In deze gebouwen waren alle gebouwfuncties die het Bouwbesluit op basis van het onderhavige besluit onderscheidt, vertegenwoordigd. De effecten van verschillende maatregelen en combinaties van maatregelen zijn doorgerekend op verwachte energiebesparing, effect op de stichtingskosten, effect op de jaarlijkse energiekosten en het gekapitaliseerd kosteneffect op de totale investering. Met de voorgestelde energieprestatiecoëfficiënten en de nagestreefde energiebesparing in de orde van 15-20% schommelen de effecten op de stichtingskosten tussen 0,3 en 2%. Het gekapitaliseerd kosteneffect is echter slechts marginaal negatief te noemen (0,1%). Hierbij moet worden aangetekend dat vanwege het tot dusverre ontbreken van het voorgestelde energiebesparingsinstrument, gerealiseerde bouwwerken een grote spreiding vertonen in de energieprestatiecoëfficiënt bij het doorrekenen van de gebouwen zonder dat maatregelen worden genomen. Gebouwvorm, oriëntatie en raamafmetingen zijn voor de uitgevoerde studies niet gewijzigd, zodat de uitkomsten van de studies aan de conservatieve kant zijn.

De hiervoor genoemde energiebesparingspercentages zijn berekend aan de hand van gebouwgebonden kenmerken bij een genormeerd gebruik van die gebouwen. In werkelijkheid is het energiegebruik niet alleen afhankelijk van gebouwgebonden kenmerken, maar ook van het gebruikersgedrag, zoals het omgaan met bijvoorbeeld gebouwgebonden installaties en open laten staan ramen en deuren. Per gebouw zal daarom de werkelijke energiebesparing verschillen. In de gememoreerde onderzoeksrapporten is een vergelijking gemaakt tussen het energiegebruik van gebouwen die voldoen aan de vigerende regelgeving en het energiegebruik van diezelfde gebouwen, maar dan bouwtechnisch aangepast aan het onderhavige besluit. Omdat voor beide situaties is uitgegaan van een identiek, genormeerd gebruikersgedrag, zoals dat aan NEN 2916 en NEN 5128 ten grondslag ligt, zijn genoemde besparingspercentages als reële verwachting te beschouwen.

Wetgevingstoets De met dit wijzigingsbesluit beoogde wijziging van het Bouwbesluit strekt tot verdergaande energiebesparing met behoud van de keuzevrijheid voor de burger ten aanzien van in te zetten technische oplossingen teneinde dit doel te bereiken. In lijn met de opzet van de voorschriften van het Bouwbesluit (Stb. 1991,680) is voorzien in een grenswaarde voor de te stellen eis aan de energieprestatiecoëfficiënt. Voorts is voorzien in verwijzing naar een tweetal normbladen voor het bepalen of een gebouw aan die grenswaarde voldoet.

Het beleid om enerzijds te komen tot verdergaande energiebesparing en anderzijds te komen tot deregulering staat in relatie tot dit wijzigingsbesluit ogenschijnlijk op gespannen voet. Bedacht moet echter worden dat met het in het wijzigingsbesluit omzetten van een aantal functionele eisen uit het Bouwbesluit in prestatie-eisen, een verdergaande uniformering ten aanzien van de toepassing van de bouwvoorschriften is bereikt. Een dergelijke uniformering is ook te beschouwd als deregulering, omdat daarmee voor de burger de veelheid aan regels als gevolg van verschil in opvatting tussen de verschillende gemeenten en soms binnen een gemeente, wordt weggenomen.

Met het introduceren van de energieprestatienormering wordt een nieuw element aan de bouwregelgeving toegevoegd. Gelet op de reeds bestaande praktijk rondom de handhaving van het Bouwbesluit, de ontwikkelde praktijkrichtlijnen en de daarvan deel uitmakende elektronische versie van de norm, waarmee toetsing aan de hand van de door de aanvrager te overleggen gegevens eenvoudig kan plaatsvinden, alsmede het in gang gezette voorlichtings- en kennisoverdrachtstraject, mag worden verwacht dat van toename van bestuurlijke lasten hoegenaamd geen sprake zal zijn. Wel is vereist dat, wil de controle of conform de bouwvergunning is gebouwd effectief zijn, het controlerende apparaat beter op de hoogte is van installatietechnische zaken. Dit wordt in het voorlichtings- en kennisoverdrachtstraject ondervangen.

De met het wijzigingsbesluit nagestreefde doelstelling leidt er toe dat meer energiezuinige oplossingen moeten worden toegepast. Dit heeft tot gevolg dat er rond de totstandkoming van een bouwproject organisatorische veranderingen zullen plaatsvinden. Deze veranderingen zullen er toe leiden dat reeds in een vroeg stadium van het bouwkundig ontwerp het energiezuinigheidsaspect een rol zal moeten gaan spelen. De ontwerpers zullen zich, meer dan in het verleden, moeten verdiepen in energiezuinig ontwerpen, hetgeen ook zijn weerslag zal moeten krijgen in de bestemmingsplannen en de stedebouwkundige ontwikkelingen. Er zal daarnaast meer sprake moeten zijn van geïntegreerd ontwerpen. Dit zal niet zozeer leiden tot het wijzigen van de totale kosten gemoeid met ontwerp en advieskosten, als wel tot een verschuiving van de advieskosten naar een eerder stadium van het bouwproces. In het aanloopstadium kan dit leiden tot een geringe verhoging van de advieskosten, maar de verwachting is dat na enige gewenning sprake zal zijn van een marginale verhoging. Een secundair gevolg van de introductie van het energieprestatieconcept en de daaruit voortvloeiende integratie van ontwerp- en installatietechnieken is ook dat er een opwaartse druk van uitgaat op de kwaliteit van het binnenklimaat. Was vroeger het bouwkundig kader voor de installatie-adviseur een vast gegeven, en moest hij daarbinnen maar tot een optimalisatie zien te komen, binnen de geïntegreerde benadering zijn ook veranderingen van het bouwkundig kader mogelijk, zodat het optimalisatieproces kan worden verbeterd.

De grotere ontwerpbureaus zullen met de introductie van de energieprestatienormering minder moeite hebben dan de kleine ontwerpbureaus. Deze laatste zullen meer en meer zijn aangewezen op ondersteuning van ter zake deskundige adviesbureaus. Daarnaast zal vanwege de complexiteit van de bepalingsmethoden de computer, zo dit al niet het geval is, nog verder zijn intrede doen in de bouwpraktijk.

Het invoeren van de energieprestatiecoëfficiënt leidt tot het toepassen van betere isolatie van de schil van gebouwen, met name waar het gaat om de ramen. Voorts leidt het tot, vanuit energiezuinigheid gezien, betere klimaatbeheersingsinstallaties. Dit heeft een verhoogde inspanning van de branches tot gevolg, die in die sectoren actief zijn. Daarnaast vormt het introduceren van de energieprestatie een stimulans om te komen tot innovatieve ontwikkelingen rondom energiebesparing van gebouwen.

Met de introductie van de energieprestatiecoëfficiënt nemen de bouwkosten toe en daarmee ook de huurkosten. De exploitatiekosten zullen echter afnemen. In het geval sprake is van een optimaal ontwerp zullen de kosten en baten door de bank genomen in evenwicht zijn. Niet in alle gevallen worden de kosten gemaakt door de rechtspersoon die ook de lusten krijgt. De huurverhoging en de besparing op de exploitatiekosten zullen elkaar redelijk in evenwicht houden. De gevolgen voor de begroting in het kader van de IHS worden geschat op ca. 0,9 mln.

6.3.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake toegankelijkheid woningen en woongebouwen

Financiële gevolgen

Wetgevingstoets Het Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake toegankelijkheid woningen en woongebouwen is van belang voor de volgende categorieën uit het bedrijfsleven:

• opdrachtgevers: bouwondernemers, projectontwikkelaars en beleggers;
• ontwerpend bouwbedrijf: architecten en raadgevend ingenieurs;
• uitvoerend bouwbedrijf: aannemers;
• toeleveranciers, met name de deurenfabrikanten.

De effecten zullen voornamelijk zichtbaar zijn bij de deurenfabrikanten. Dit vloeit voort uit de eis voor de afmetingen van de binnendeuren. Tot dusver was aan binnendeuren geen eis gesteld, waardoor ook binnendeuren met geringere afmetingen konden worden geplaatst. De toepassing van binnendeuren met geringere afmetingen zal dan ook geringer zijn dan tot nu toe. Dat kan betekenen dat het productieproces moet worden aangepast, zodanig dat de productie van binnendeuren met de voorgeschreven afmetingen moet worden vergroot en die van binnendeuren met geringere afmetingen dan vereist, moet worden verminderd of voor de woningbouw zelfs afgebouwd. Aanpassing van het productieproces kan leiden tot een verder gaande standaardisatie binnen het bedrijf, hetwelk op termijn besparingen oplevert voor dat bedrijf. Ook de vermindering van de eisen met betrekking tot de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag heeft de meeste gevolgen voor producenten van deuren. In de scheidingsconstructies, waarvoor geen eis meer geldt met betrekking tot de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag behoeven geen brandwerende deuren meer te worden toegepast. Het feit dat in bepaalde situaties niet langer brandwerende deuren noodzakelijk zijn, zal nauwelijks effect hebben op het productieproces. De afschaffing van de eis met betrekking tot branddoorslag en brandoverslag heeft slechts een beperkte betekenis voor het totaal van de (ver)nieuwbouw. Vast staat in elk geval dat de toepassing van zowel brandwerende als niet-brandwerende deuren aan de orde blijft op basis van het Bouwbesluit.

6.4.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit (aanscherping energieprestatiecofficiënt voor woningen en woongebouwen 1998)

Financiële gevolgen Voor woningen en woongebouwen is aan de hand van een viertal referentiewoningen en twee referentiewoongebouwen nagegaan welke financiële consequenties de aanscherping van de epc heeft (PRC Bouwcentrum bv rapport "Kostenconsequenties aanscherping vereiste epc voor woningen van 1,4 naar 1,2", juni 1997). Uit de resultaten van de uitgevoerde berekeningen blijkt dat een epc van 1,2 of minder voor alle onderzochte woningtypen (met verschillende combinaties van energiebesparende maatregelen) gerealiseerd kan worden. Van de onderzochte woningen variëren de meerkosten van vijf van de zes woningtypen tussen de ƒ 965,- en ƒ 1.860,-. Voorts is becijferd dat het effect op de woonlasten voor de onderzochte woningen varieert van een besparing van ƒ 50,- per jaar tot een verzwaring van ƒ 16,- per jaar. Voor onderzochte etageflat komen echter sterk afwijkende cijfers naar voren. Het gaat hier om een meerinvestering van ƒ 380,- per woning resulterend in extra woonlasten van ƒ 652,- per jaar. De in dit onderzoek betrokken etageflat is qua ontwerp in relatie tot energiebesparing zeker niet optimaal. Bij het ontwerpen van dit soort woongebouwen zal in het vervolg extra aandacht moeten worden besteed aan de invloed van het ontwerp op de te nemen energiebesparende maatregelen.

De in het onderhavige besluit voorgeschreven epc, leidt tot een energiebesparing van 10-15% ten opzichte van het huidige niveau aan energieverbruik. De kosten-batenverhouding tussen enerzijds de toename van de bouwkosten en anderzijds de verlaging van de energielasten is, gegeven het feit dat de kosten in tien jaar worden terugverdiend, acceptabel te noemen. De hiervoor genoemde energiebesparingspercentages zijn berekend aan de hand van gebouwgebonden kenmerken bij een genormeerd gebruik van die gebouwen. In werkelijkheid is het energiegebruik niet alleen afhankelijk van gebouwgebonden kenmerken, maar ook van het gebruikersgedrag, zoals het omgaan met bijvoorbeeld gebouwgebonden installaties en het open laten staan van ramen en deuren. Per woning, niet gelegen in een woongebouw, of woongebouw zal daarom de werkelijke energiebesparing verschillen. In het gememoreerde onderzoeksrapport is een vergelijking gemaakt tussen het energiegebruik van gebouwen die voldoen aan de vigerende regelgeving en het energiegebruik van diezelfde gebouwen, maar dan bouwtechnisch aangepast aan het onderhavige besluit. Omdat voor beide situaties is uitgegaan van een identiek, genormeerd gebruikersgedrag, zoals dat aan NEN 5128 ten grondslag ligt, zijn genoemde besparingspercentages als reële verwachting te beschouwen.

Wetgevingstoets De bedrijfseffecten kunnen, gebaseerd op het door BBB Bestuurs- en beleidsadviezen bv opgestelde rapport "Onderzoek milieu- en bedrijfseffectentoets voorgenomen aanscherping energieprestatiecoëfficiënt voor woningen in het Bouwbesluit (juni 1997) als volgt worden samengevat:

6.5.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit (Structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer en enige dubo-maatregelen)

6.6.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit (inbraakwerend hang- en sluitwerk)

6.7.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt van niet tot bewoning bestemde gebouwen

De bedrijfs-effecten kunnen, gebaseerd op het door BBB Bestuurs- en beleidsadviezen bv opgestelde rapport "Onderzoek milieu- en bedrijfseffectentoets voorgenomen aanscherping energieprestatiecoëfficiënt voor niet tot bewoning bestemde gebouwen in het Bouwbesluit" (januari 1998) als volgt worden samengevat:

6.8Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt van woningen en woongebouwen 2000

Bedrijfs- en milieueffectentoets In het deze paragraaf wordt nader ingegaan op de verwachte effecten van de aanscherping.

Voor welke categorieën bedrijven heeft de ontwerp-regelgeving bedrijfseffecten? De bedrijfseffecten kunnen, gebaseerd op het door BBB Bestuurs- en beleidsadviezen bv uitgevoerde onderzoek (rapport “Aanscherping EPC-eis woningen van 1,2 naar 1,0” van juni 1999) als volgt worden samengevat:

Het onderhavige besluit is van belang voor de volgende categorieën uit het bedrijfsleven:

• opdrachtgevers: woningbouwverenigingen en -stichtingen, bouwondernemers, projectontwikkelaars;
• ontwerpend bouwbedrijf: architecten en raadgevende ingenieurs;
• uitvoerend bouwbedrijf: aannemers en installatiebedrijven;
• fabrikanten en toeleveranciers.

Hoeveel bedrijven worden daadwerkelijk met de ontwerp-regelgeving geconfronteerd?

• Aannemingsbedrijven 7555
• electrotechnische installatiebedrijven 1250
• isolatiebedrijven 200
• installatie bedrijven voor verwarming en luchtbehandeling 360
• projectontwikkelaars 2960
• woningbouwverenigingen en -stichtingen 730
• architecten- en technische ontwerp- en adviesbureaus 4505
• electrotechnische- en installatiebedrijven 1040

Wat zijn voor de betrokken bedrijven de meest waarschijnlijke ad en omvang van de kosten en baten ?

Hoe verhouden de kosten en baten zich tot de draagkracht van het betrokken bedrijfsleven? Er is geen reden te veronderstellen dat het aanscherpen van de eis de draagkracht van het betrokken bedrijfsleven beïnvloedt. De meerkosten zijn, voor zover daarvan sprake is, gering dan wel staan in redelijke verhouding tot de daarvan te verwachten milieuwinst.

Met de aanscherping van de epc nemen de bouwkosten wederom toe en daarmee ook de huurkosten. De exploitatiekosten zullen daarentegen verder afnemen. In het geval sprake is van een optimaal ontwerp zullen de kosten en baten door de bank genomen in evenwicht zijn. Het is alleen niet in alle gevallen zo dat de kosten gemaakt worden door de partij die ook de baten krijgt. De huurverhoging en de besparing op de exploitatiekosten zullen elkaar in het algemeen redelijk in evenwicht houden.

Wat zijn de gevolgen voor het energieverbruik en de mobiliteit? Het voorschrift van het onderhavige besluit heeft geen betrekking op mobiliteit.

De milieueffecten van het aanscherpen van een energieprestatiecoëfficiënt van 1,2 voor de huidige nieuwbouwwoningen naar 1 worden als volgt samengevat:

Energie, grondstoffen en afvalstromen

• Het gasverbruik daalt met circa 15%, waardoor de totale besparing op het aardgasverbruik oploopt van 67 miljoen m³ in 2005 tot 125 miljoen m³ in 2010. Deze besparing is voor circa 10% het gevolg van de toename van het gebruik van duurzame energie, met name zonneboilers;
• Het elektriciteitsgebruik stijgt met circa 1%, waardoor de jaarlijkse toename in 2005 circa 12 miljoen kWh bedraagt, oplopend tot 23 miljoen kWh in 2010;
• Voor de toenemende productie van isolatiematerialen en installatietechnische componenten wordt jaarlijks circa 0,5 PJ extra aan fossiele brandstoffen verbruikt, terwijl voor de productie van glaswol jaarlijks circa 5000 ton extra zand nodig is;
• De samenstelling van bouw- en sloopafval zal enigszins wijzigen.

Emissies

• De CO₂-uitstoot neemt af met circa 125 kiloton in 2005, oplopend tot circa 233 kiloton in 2010;
• De totale NOx-uitstoot neemt af met circa 0,4 % in 2010, waarbij de NOx-uitstoot naar de lucht vermindert met circa 90 ton in 2005 tot circa 170 ton in 2010. Bij de CO₂- en NOx-uitstoot is rekening gehouden met de hier bovengenoemde 0,5 PJ aan extra verbruik van fossiele brandstoffen;
• De SO2-uitstoot neemt marginaal toe.

6.9.Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake conversie (Stb. 2001, 410) Gelijktijdig met de conversie is het Bouwbesluit op een aantal inhoudelijke punten gewijzigd (zie hiervoor onder 4). Deze wijzigingen zijn getoetst op effecten voor bedrijven en milieu en op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ervan.

6.10.Besluit inzake wijziging va het Bouwbesluit inzake aanscherping epc voor de utiliteitsbouw, Stb. 2002, 518

Niveau van grenswaarden De uiteindelijk bepaalde grenswaarden zijn tot stand gekomen op basis van een met de relevante maatschappelijke partijen overeengekomen onderzoeksmethodiek. Uitgangspunten bij het vaststellen van de hoogte van deze grenswaarden waren de kosten en baten, de CO₂-reducerende effecten en de effecten op het binnenmilieu van een aanscherping. Resultaten van deze onderzoeken zijn vastgelegd in het rapport: “Aanscherping van de EPC-eisen voor nieuwe utiliteitsgebouwen” van Novem uit maart 2001. Ten behoeve van de aanscherping van de grenswaarden voor gebruiksfuncties is vervolgens onderzoek uitgevoerd naar de bedrijfseffecten, de consumenteneffecten, de milieueffecten en de effecten op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regelgeving. Deze effecten zijn neergelegd in de rapportage “Regeleffecttoets voor de aanscherping van de EPC van nieuwbouw” van DHV uit juli 2001.