1. Inleiding

1.1.Het Actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving

Het voorliggende besluit strekt ter uitvoering van de artikelen 2, 3, 5 en 6, alsmede van artikel 120 van de Woningwet, zoals deze is herzien bij de Wet van 29 augustus 1991 (Stb. 439) en de nadien verschenen wijzigingen tot en met Stb. 2002, 348. In de memorie van toelichting behorende bij laatstgenoemde wet (Kamerstukken II 1986/87, 20 066, nr. 3), is aangegeven dat het voornemen om te komen tot het onderhavige besluit voortvloeit uit het Actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving, dat op 22 september 1983 namens het eerste kabinet Lubbers aan de Tweede Kamer der Staten Generaal is aangeboden (Kamerstukken II, 1983/84, 17 931, nr. 7). In dit programma is gesteld dat de technische voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken en omtrent bestaande bouwwerken uit het oogpunt van vereenvoudiging van en eenheid in de regelgeving bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (hierna te noemen: Bouwbesluit) moeten worden gegeven, hetgeen betekent dat die voorschriften niet langer door de gemeenteraad worden vastgesteld in de bouwverordening. Voorts zijn in dat programma met betrekking tot de inhoud van het Bouwbesluit de navolgende beleidsvoornemens geformuleerd:

• de voorschriften van het Besluit schuilplaatsen bij bouw van woningen (Stb. 1968, 391) en van het Besluit geluidwering gebouwen (Stb. 1982, 755) maken deel uit van het besluit;
• de in het besluit te geven voorschriften zijn zoveel mogelijk geformuleerd in prestatie eisen, afgeleid van functionele omschrijvingen;
• bij de in het besluit te geven voorschriften worden de mogelijkheden tot het door burgemeester en wethouders verlenen van ontheffing of het door hen stellen van nadere eisen zoveel mogelijk beperkt;
• de in het besluit te geven mogelijkheden tot het door burgemeester en wethouders verlenen van ontheffing worden aan maximale niveaus gebonden;
• het niveau van de in het besluit te geven technische voorschriften wordt zoveel mogelijk verminderd, zonder dat de noodzakelijk geachte kwaliteit wordt aangetast;
• bij of krachtens het besluit kunnen normbladen of delen daarvan worden aangewezen die bij het bouwen moeten worden toegepast;
• bij of krachtens het besluit kunnen kwaliteitsverklaringen worden aangewezen op basis waarvan bouwmaterialen of bouwdelen, indien deze bij het bouwen worden toegepast, worden geacht te voldoen aan de desbetreffende voorschriften van het besluit, en
• bij of krachtens het besluit kunnen aansluitvoorwaarden van bouwtechnische aard ten behoeve van het leveren van producten en diensten, zoals elektriciteit, gas, riolering, telecommunicatiesignalen en water, worden aangewezen.

Tenslotte stelt eerdergenoemd Actieprogramma dat uit het oogpunt van uniformiteit van bouwvoorschriften het Bouwbesluit in overeenstemming moet worden gebracht met de op grond van andere wetten dan de Woningwet gegeven dan wel te geven technische voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken en omtrent bestaande bouwwerken. In de memorie van toelichting behorende bij de herziene Woningwet, is nog wat verder ingegaan op deze problematiek. Daarbij is gesteld dat het, gelet op de hiervoor genoemde criteria waaraan de voorschriften van het Bouwbesluit moeten voldoen, niet uitgesloten is dat ook de voorschriften waarmee het Bouwbesluit in overeenstemming moet worden gebracht, opnieuw zullen moeten worden geformuleerd. Herformulering van die voorschriften geschiedt onder verantwoordelijkheid van de voor die voorschriften eerstverantwoordelijke minister, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Indien evenwel zou blijken dat herformulering van die voorschriften niet mogelijk is, dan zullen die voorschriften als zodanig in het Bouwbesluit worden gegeven. Het integreren van die voorschriften in het Bouwbesluit betekent dat die voorschriften onderwerp van toetsing van een aanvraag om bouwvergunning worden. Op die wijze kan worden voorkomen dat de opdrachtgever of gebruiker van bijvoorbeeld een kantoorgebouw, na voltooiïng van de bouw van dat gebouw, op grond van bijvoorbeeld de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Stb. 1998, 184) door de Arbeidsinspectie wordt gedwongen eerst bouwtechnische voorzieningen te treffen alvorens het kantoorgebouw in gebruik mag worden genomen.

Hieraan is slechts ten dele uitvoering gegeven. Tot de tijd dat daaraan volledig invulling is gegeven zal, wat die andere voorschriften betreft, de huidige situatie derhalve gehandhaafd blijven. Het blijft dan ook van belang in voorkomende gevallen ook het ten aanzien van die andere voorschriften bevoegde gezag vooraf - dit wil zeggen, voor de indiening van de desbetreffende aanvraag om bouwvergunning - te raadplegen om niet achteraf voor vervelende, vaak met extra kosten gepaard gaande consequenties te komen staan. In dit verband kan degene die met het bouw- en woningtoezicht in de gemeente is belast, de huidige traditie voortzetten door een aanvrager om bouwvergunning zoveel mogelijk te wijzen op de met de bestemming van het gebouw samenhangende voorschriften die op grond van andere wetten dan de Woningwet zijn gesteld en waarvoor een ander gezag bevoegd is.

1.2.Wijzigingen van het Bouwbesluit

Bij de behandeling van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit in het parlement heeft de toenmalige Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer toegezegd dat het Bouwbesluit in beginsel slechts eenmaal in de vier jaar zou worden gewijzigd. Van dat principe zou alleen worden afgeweken indien daartoe, naar het oordeel van het parlement of de staatssecretaris een noodzaak zou bestaan. Zo'n noodzaak heeft zich inmiddels zestien keer voorgedaan.

Doordat de Raad voor de Europese Gemeenschappen de richtlijn bouwproducten heeft gewijzigd, diende het Bouwbesluit daarop te worden aangepast. Deze wijzigingen in het Bouwbesluit zijn echter slechts van beperkte omvang en betekenis. In de artikelen 402 e.v. is de term "EG-merkteken" vervangen door: CE markering. Daarbij is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele tot dan toe in de Regeling Bouwbesluit EG-merkteken en erkende kwaliteitsverklaringen gegeven voorschriften naar het Bouwbesluit over te hevelen. Daarmee is voldaan aan het wetgevingsprincipe dat, zodra mogelijk, de juiste voorschriften op de juiste plaats dienen te zijn gegeven. Het betreft hierbij de voorschriften met betrekking tot het gebruik van de CE-markering en om de bepaling dat overtreding van een in de artikelen 403 en 404 genoemd verbod een strafbaar feit is. Het gaat hierbij om de verboden om een bouwproduct, dat moet zijn voorzien van de CE markering in de handel te brengen en het gebruik maken van misleidende markeringen ten opzichte van de CE markering.

De tweede wijziging van het Bouwbesluit is op 13 juni 1995 in het Staatsblad, nr. 295, gepubliceerd. Het gaat hierbij om de wijziging van het Bouwbesluit inzake energieprestatie. In dat besluit zijn de uit het oogpunt van energiezuinigheid gegeven voorschriften aangevuld met voor de verschillende gebouwfuncties gegeven energieprestatiecoëfficiënten die moeten worden bepaald overeenkomstig door het Nederlands Normalisatie-instituut gepubliceerde energieprestatienormen: NEN 5128, voor woningen en woongebouwen, en NEN 2916, voor niet tot bewoning bestemde gebouwen. De totstandkoming van deze normbladen is door de ministeries van Economische Zaken en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer sterk bevorderd. De introductie van de energieprestatiecoëfficiënten (epc) en de energieprestatienormbladen (epn) vloeide voort uit het Nationaal Milieubeleidsplan plus en het NMP 2, alsmede uit de Nota energiebesparing en de Vervolgnota energiebesparing. In die beleidsdocumenten van het rijk werd een verdergaande besparing van energie aangekondigd dan tot dan toe op basis van de toen geldende eisen werd bereikt. In de energieprestatienormbladen zijn allerlei besparingsopties opgesomd. Die opties hebben niet alleen betrekking op bouwkundige voorzieningen, zoals thermische isolatie, maar ook op gebouwgebonden installaties voor onder meer ventilatie, verwarming, bevochtiging, koeling, verlichting en warm tapwater en op benutting van zonne-energie. In het Bouwbesluit is de grenswaarde - de epc - gegeven waar een gebouw dat ten behoeve van het verblijven van mensen wordt verwarmd, ten minste aan zal moeten voldoen. Die grenswaarde kan worden bereikt door het inzetten van een combinatie van de in de energieprestatienormbladen genoemde besparingsopties. Dit leidt ertoe dat al in een vroegtijdig stadium van het ontwerpen van het bouwplan keuzes zullen moeten worden gemaakt uit die besparingsopties, omdat die doorwerken in het ontwerp. Het tijdstip van inwerkingtreding van deze wijziging is bij afzonderlijk koninklijk besluit vastgesteld op 15 december 1995. Dat koninklijk besluit is in Staatsblad 1995, 383 gepubliceerd. Bedacht moet worden dat door de introductie van de epc in samenhang met de energieprestatienormbladen ook andere voorschriften van het Bouwbesluit zijn gewijzigd. Zo zijn voor de in hoofdstuk VI te onderscheiden gebouwfuncties voor niet tot bewoning bestemde gebouwen begripsomschrijvingen opgenomen in artikel 1, tweede lid, van het Bouwbesluit. Verder zijn ook de voorschriften voor bepaalde voorzieningen, zoals voor luchtverversing en voor verbrandingslucht en rook, gewijzigd. Bij die voorschriften zijn klasse-indelingen gegeven voor de bezettingsgraad en voor de ventilatie.

Bij het Besluit liften (Stb. 1996, 444), is het Bouwbesluit voor de derde keer gewijzigd. Deze wijziging, die is gebaseerd op de artikelen 2 en 120 van de Woningwet, voorziet in de implementatie van de bouwkundige voorschriften van de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen inzake liften. Deze wijzigingen traden echter eerst op 1 juli 1997 in werking. De voorschriften van het Bouwbesluit voor liften, destijds neergelegd in de artikelen:

gaven reeds ten dele de op grond van de richtlijn liften te geven voorschriften. De wijziging voorziet in een aanvulling van deze voorschriften, opdat het Bouwbesluit alle technische voorschriften van bouwkundige aard bevat die op grond van de richtlijn moeten zijn gegeven.

De vierde wijziging (Stb. 1997, 34) voorziet in wijziging van het Bouwbesluit, zoals aangekondigd in de brief van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 14 februari 1996 aan de Tweede kamer der Staten-Generaal inzake het ouderenbeleid/aanpasbaar bouwen (kamerstukken II, 1995/1996, 24 508, nr. 3). Deze wijziging geeft een minimum pakket aan eisen, verband houdend met aanpasbaar bouwen, voor nieuw te bouwen tot bewoning bestemde gebouwen. Deze eisen zijn gewenst in verband met de vergrijzing van onze bevolking en met het geschikt zijn of op eenvoudige wijze kunnen maken van tot bewoning bestemde gebouwen ten behoeve van met name rolstoelgebruikers. Aanpasbaar bouwen heeft, nadat er enkele jaren mee is geëxperimenteerd, inmiddels goede navolging gevonden in de bouwpraktijk. Dit is gebleken uit onder meer de evaluatie die heeft plaatsgevonden in het kader van de Woningwet en het Bouwbesluit. Om er voor te zorgen dat aanpasbaar bouwen integraal wordt toegepast, waardoor tegemoet wordt gekomen aan de maatschappelijke wens om integratie van de gehandicapte medemens ook in de bouwregelgeving meer gestalte te geven, is besloten het Bouwbesluit aan te vullen.

De vijfde wijziging van het Bouwbesluit, gepubliceerd in het Staatsblad van 14 oktober 1997, nr. 461, voorziet in uitvoering van de voorgenomen aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt (epc) voor tot bewoning bestemde gebouwen, zoals aangekondigd in het Plan van aanpak duurzaam bouwen (kamerstukken II, 1995/1996, nr. 24 280). De aanscherping van de epc is gericht op het verder terugdringen van het energieverbruik (gas en elektriciteit) dat voor verwarming, mechanische ventilatie, warmtapwatergebruik, koeling, bevochtiging en verlichting van een woning of woongebouw nodig is. Hiermee wordt een verder gaande bijdrage geleverd aan het zuinig omgaan met de voorraad fossiele brandstoffen ten behoeve van een duurzame ontwikkeling. De aanscherping van de epc draagt ook bij aan het verder terugdringen van de CO2-uitstoot. Met de aanscherping van de epc wordt tevens (gedeeltelijk) uitvoering gegeven aan de aanbevelingen van richtlijn nr.93/76/EEG van 13 september 1993 van de Raad van de Europese Gemeenschappen tot beperking van kooldioxide emissies door verbetering van de energie-efficiëntie (PbEG L 237). Deze richtlijn is vastgesteld in het kader van het SAVE-programma. De richtlijn "verplicht" de lidstaten onder meer tot programma's ter beperking van het energiegebruik voor warmtapwater. Deze richtlijn leidt tevens tot thermische isolatie van nieuwe gebouwen. Het tijdstip van inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit is vastgesteld bij afzonderlijk koninklijk besluit dat op 28 november 1997 in het Staatsblad is gepubliceerd (Stb. 1997, 614). Het tijdstip van inwerkingtreding is daarin bepaald op 1 januari 1998.

In het Staatsblad 1998, nr. 531, is de zesde wijziging van het Bouwbesluit gepubliceerd. Het gaat hier om het Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit (geluidwering structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer en enige dubo-maatregelen). Dit wijzigingsbesluit geeft minimum eisen aan de karakteristieke geluidwering van nieuw te bouwen en te verbouwen woningen en gezondheidszorggebouwen, verband houdend met structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer. Daarnaast zijn ter bevordering van het gescheiden kunnen inzamelen van huishoudelijk afval voor te bouwen woongebouwen aanvullende technische eisen gegeven. Verder voorziet het wijzigingsbesluit in het afschaffen van de eisen die betrekking hebben op de inrichting van een keuken-, toilet- en badruimte. Tot slot voorziet het in het schrappen van de eis dat achter de toegang van een woning een vrije vloeroppervlakte aanwezig moet zijn van ten minste 1,5 meter x 1,5 meter. De inwerkingtreding van deze wijziging is vastgesteld bij afzonderlijk koninklijk besluit dat op 27 november 1998 in het Staatsblad is gepubliceerd (Stb. 1998, 658). Het tijdstip van inwerkingtreding is daarin bepaald op 1 januari 1999.

In het Staatsblad 1998, nr. 573, is de zevende wijziging van het Bouwbesluit gepubliceerd. Het gaat hier om het Besluit van 22 september 1998, houdende wijziging van het Bouwbesluit inzake inbraakwerend hang en sluitwerk. Met deze wijziging stelt het Bouwbesluit eisen waaraan gevelelementen van nieuw te bouwen woningen en woongebouwen moeten voldoen met het oog op het voorkomen van inbraak. Met dit besluit wordt uitvoering gegeven aan de gewijzigde motie Van Heemst (kamerstukken 1995/96, 24 400 VI nr. 28). Een essentiële overweging voor deze motie was dat hoogwaardig hang- en sluitwerk preventief werkt ten aanzien van inbraak en daarmee de veiligheid bevordert. De inwerkingtreding van deze wijziging is vastgesteld bij afzonderlijk koninklijk besluit dat op 27 november 1998 in het Staatsblad is gepubliceerd (Stb. 1998, 658). Het tijdstip van inwerkingtreding is daarin bepaald op 1 januari 1999.

In Staatsblad 1998, 618 en 619, zijn de wijzigingen inzake fase 2 en de afstemming fase 1 op fase 2 gepubliceerd. Deze achtste en negende wijziging zijn niet in werking getreden. Deze voorschriften hebben feitelijk hun intrede gedaan gelijktijdig met de conversie van het Bouwbesluit (de dertiende wijziging van het Bouwbesluit). Publicatie heeft plaatsgevonden opdat gemeenten en het bouwbedrijfsleven er reeds ervaring mee konden opdoen.

In Staatsblad 1998, 691, is een omissie uit het Bouwbesluit weggenomen die was ontstaan bij publikatie van het Besluit liften. Daarmee was de tiende wijziging een feit.

In het Staatsblad van 25 maart 1999, nr. 138, is de elfde wijziging van het Bouwbesluit gepubliceerd. Het gaat hier om het Besluit van 16 maart 1999, houdende wijziging van het Bouwbesluit (aanscherping energieprestatiecoëfficiënt voor niet tot bewoning bestemde gebouwen 1999), gepubliceerd op 25 maart 1999. Dit besluit is op 1 januari 2000 in werking getreden. Dit besluit voorziet in een aanpassing van artikelen 228a, derde lid, 251b en 288a, eerste lid, van het Bouwbesluit.

In het Staatsblad van 28 oktober 1999, nr. 439, is de twaalfde wijziging van het Bouwbesluit gepubliceerd. Het gaat hier om het Besluit van 11 oktober 1999, houdende wijziging van het Bouwbesluit (aanscherping energieprestatiecoëfficiënt voor woningen en woongebouwen 2000), gepubliceerd op 28 oktober 1999. Dit besluit is op 1 januari 2000 in werking getreden. Dit besluit voorziet in een verdere aanscherping van artikel 71a van het Bouwbesluit. Deze aanscherping is gericht op het verder terugdringen van energieverbruik voor verwarming, mechanische ventilatie, warmwatergebruik, koeling, bevochtiging en verlichting van nieuwe woningen, waarmee een verdere bijdrage geleverd wordt aan het terugdringen van de CO₂-uitstoot.

De dertiende herziening van het Bouwbesluit (Stb. 2001, 410), ook wel aangeduid als “conversie”, betreft een ingrijpende verandering in de opbouw en redactie van het besluit. Het doel van deze conversie is om het Bouwbesluit toegankelijker en gebruiksvriendelijker te maken. Deze operatie vond plaats naar aanleiding van de evaluatienota “Herziene Woningwet en Bouwbesluit” (kamerstukken II 1996/97, 25 000 XI, nr.39) van 1996, het MDW-onderzoek bouwregelgeving van 1997 (kamerstukken II 1996/97, 24 036. nr.59) en commentaren uit de bouwpraktijk. De conversie is een vormtechnische operatie waaruit, zo is van VROM-zijde gesteld, op zichzelf geen inhoudelijke wijzigingen voortvloeien. Wel zijn in de tekst de voorschriften uit de zogenaamde tweede fase en de afstemming van fase 1 op fase 2 verwerkt. Verder is een aantal voorschriften geschrapt die thans overbodig worden geacht. Dit laatste in het kader van het in het Regeerakkoord 1998 opgenomen streven om te komen tot een drastische vereenvoudiging van de bouwregelgeving. Daarnaast heeft de Nota Mensen, Wensen, Wonen (kamerstukken II 2000/2001 27 559, nr. 2) geleid tot enige aanpassingen van de voorschriften voor woningen. Tot slot zijn er voorschriften opgenomen over de integrale toegankelijkheid bij utiliteitsgebouwen en heeft afstemming plaatsgevonden met de arbovoorschriften.

Na de publicatie van het geconverteerde Bouwbesluit in het Staatsblad in september 2001 (Stb. 2001, 410), zijn vanuit de bouwpraktijk diverse commentaren en vragen ontvangen. Op basis van deze praktijkinbreng is nagegaan in hoeverre het noodzakelijk was nog voor de inwerkingtreding van het geconverteerde Bouwbesluit daarin aanpassingen aan te brengen. Deze aanpassingen (Stb. 2002, 203), de veertiende wijziging van het Bouwbesluit, moeten worden beschouwd als een kwalitatieve verbeterslag, waarmee enkele onbedoelde effecten en inhoudelijke inconsistenties als gevolg van de introductie van de prestatie-eisen voor de utiliteitsbouw (Stb. 1998, 618) zijn weggenomen.

Bij het voorbereiden van Stb. 2002, 203 bleek het onder meer nodig het begrip “nevenfunctie: gebruiksfunctie die ten dienste staat van een andere gebruiksfunctie” te introduceren en een aantal voorschriften daar op aan te passen. Voorts zijn door het herformuleren van enkele onderdelen onduidelijkheden weggenomen. Op een enkel onderdeel in Stb. 2002, 203 is sprake van aanpassing als gevolg van nadere politieke besluitvorming. Dit betreft de bezettingsgraadklasse B1, die wordt gebonden aan een maximale bezetting en de hoogte van de toegang (vrije doorgang) van de lift die voorlopig 2,1 m blijft.

Voorts zijn in Stb. 2002, 203, de noodzakelijke aanpassingen van andere besluiten ten gevolge van verwijzingen naar het oude Bouwbesluit of het gebruik van andere terminologie dan in het geconverteerde Bouwbesluit opgenomen. Daarbij maken wijzigingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) als gevolg van de afstemming van het Arbobesluit op het Bouwbesluit deel uit van dit wijzigingsbesluit. De genoemde afstemming voorziet daarbij in het opnemen van de bouwtechnische arbovoorschriften als onderdeel van de conversie in het Bouwbesluit, met uitzondering van de daglichtbepalingen.

Na de publicatie van het geconverteerde Bouwbesluit in september 2001 (Stb. 2001, 410) bleek het noodzakelijk voor de inwerkingtreding nog een aantal aanpassingen aan te brengen. Deze aanpassingen zijn opgenomen in het besluit van 17 april 2002, houdende wijziging van het Bouwbesluit en enige andere algemene maatregelen van bestuur (Stb. 2002, 203).

Ten tijde van de totstandkoming van het vorengenoemde wijzigingsbesluit werd ervan uitgegaan dat het geconverteerde Bouwbesluit op 1 juli 2002 in werking zou treden. Omdat de voorbereidingstijd voor de praktijk op een aantal onderdelen van het geconverteerde Bouwbesluit, te weten de trap en de plafondhoogte, te beperkt bleek, zijn die onderdelen eerst in artikel 1 van het wijzigingsbesluit teruggedraaid naar de situatie van voor het geconverteerde Bouwbesluit. In artikel 2 van het wijzigingsbesluit zijn de voorschriften van het geconverteerde Bouwbesluit vervolgens opnieuw opgenomen. Deze laatste voorschriften zouden dan op 1 januari 2003 in werking treden. In het eerste lid van de inwerkingtredingsbepaling in het wijzigingsbesluit was daarom bepaald dat het besluit, met uitzondering van artikel 2, op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking zou treden. In het tweede lid was bepaald dat artikel 2 op een later tijdstip dan het in het eerste lid bedoelde tijdstip in werking zou treden. Nadien is besloten de inwerkingtreding van het gehele geconverteerde Bouwbesluit in één keer op 1 januari 2003 te laten plaatsvinden. Daarmee was de hierboven beschreven constructie met het zowel in artikel 1 als in artikel 2 opnemen van wijzigingen van bepaalde voorschriften overbodig geworden. Om deze overbodig geworden wijzigingen te laten vervallen was een tweede wijzigingsbesluit nodig, de vijftiende wijziging van het Bouwbesluit. Voorts is in dat wijzigingsbesluit nog een aantal wijzigingen van het geconverteerde Bouwbesluit opgenomen. Het gaat hier zowel om aanpassingen van het geconverteerde Bouwbesluit als om correcties van het eerste wijzigingsbesluit. In die gevallen waar het toch noodzakelijk bleek om nog een correctie in het eerste wijzigingsbesluit aan te brengen is er voor gekozen om het desbetreffende artikel in het wijzigingsbesluit te laten vervallen en de wijziging in het geconverteerde Bouwbesluit (Stb. 2001, 410) aan te brengen.

Het zestiende wijzigingsbesluit voorziet in een aanscherping van de grenswaarden van de energieprestatiecoëfficiënten voor een aantal gebruiksfuncties in utiliteitsgebouwen. Naar aanleiding van een motie van het Tweede Kamerlid De Boer c.s. van 29 november 2000 (kamerstukken II 2000/2001, 27 400 XIII, nr. 26) - waarin wordt verzocht de energieprestatie-eisen aan te scherpen voor zowel woningen als utiliteitsgebouwen - zijn de mogelijkheden hiertoe onderzocht. Besloten is dat een aanscherping voor utiliteitsgebouwen in de rede ligt. De aanscherping is gericht op het verder terugdringen van energieverbruik voor verwarming, mechanische ventilatie, warm watergebruik, koeling, bevochtiging en verlichting voor nieuwe utiliteitsgebouwen, waarmee een verdere bijdrage geleverd wordt aan het terugdringen van de CO₂-uitstoot. Concreet kan met de voorgestelde aanscherping in 2010 8% van de doelstelling van 1 Mton CO₂-reductie voor de utiliteitsbouw worden ingevuld. De voorgestelde aanscherping maakt onderdeel uit van een totaalpakket aan maatregelen dat is aangekondigd in de brief van staatssecretaris Remkes over “Klimaatbeleid gebouwde omgeving” aan de Tweede Kamer van 27 november 2001 (kamerstukken II 2001/2002, 26 603, nr. 26).

De zeventiende wijziging voorziet in een verdere deregulering en actualisering van het Bouwbesluit 2003 (de zogeheten tweede tranche). Op 1 januari 2003 is het geconverteerde Bouwbesluit in werking getreden. Dit Bouwbesluit 2003 (Stb. 2001, 410; 2002, 203; 2002, 516; 2002, 518) betreft een ingrijpende verandering in de opbouw en structuur van het Bouwbesluit uit 1991. In deze conversie was een relatief beperkt aantal inhoudelijke wijzigingen opgenomen. Het wijzigingsbesluit, Stb. 2005, 1, is een volgende stap in het traject naar een meer gebruiksvriendelijke bouwregelgeving, dat met de inwerkingtreding van het geconverteerde Bouwbesluit is begonnen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is de deregulering ofwel vermindering van de regeldruk. Reeds bij brief van 9 april 2002 over de bouwregelgeving 2002-2006 (Kamerstukken II 2002/2003, 28 325, nr. 1) is de noodzaak van vereenvoudiging van de bouwregelgeving besproken. Hierna hebben de toenmalige bewindspersonen bij brief van 23 oktober 2002 (Kamerstukken II 2002/2003, 28 600 XI, nr. 10) hun voornemens uiteengezet met betrekking tot de herijking van de VROM-regelgeving. Ook in het Hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2003 is de nadruk gelegd op het waar mogelijk verminderen van de regeldruk. Dit heeft meer concreet geresulteerd in de brief Herijking VROM-regelgeving van 17 oktober 2003 (Kamerstukken II 2003/2004, 29 383, nr. 1). Vermindering van regeldruk wordt dus gerealiseerd door het vereenvoudigen of schrappen van voorschriften en vindt in de wijziging per 1 januari 2005 vooral plaats op het terrein van de onderwijsfunctie en de sportfunctie voor onderwijs, alsmede op diverse meer ondergeschikte punten. Een andere belangrijke conclusie uit de hiervoor genoemde stukken is de noodzaak van verdergaande afstemming van het Bouwbesluit 2003 met technische regelgeving van andere departementen. Artikel 5 van de Woningwet biedt hiervoor de grondslag. In het wijzigingsbesluit, Stb. 2005, 1, is hieraan gevolg gegeven door het opnemen van enkele voorschriften uit het Arbeidsomstandighedenbesluit en uit het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet. Verder is een beperkt aantal nieuwe voorschriften opgenomen en is een aantal bestaande voorschriften geactualiseerd. Nieuwe voorschriften zijn in het wijzigingsbesluit, Stb. 2005, 1, opgenomen ten behoeve van de nieuwe gebruiksfunctie ‘bijeenkomstfunctie voor kinderopvang’. Tevens zijn voor de bestaande bouw voortaan eisen gesteld aan de toelaatbare concentratie aan asbestvezels in een ruimte. Hiermee is het bij een te hoge concentratie asbestvezels eenvoudiger daartegen op te treden wegens strijd met het Bouwbesluit 2003. De actualisering van voorschriften betreft vooral de aanscherping van de plafondhoogten voor nieuwe utiliteitsgebouwen en de aanpassing van de eis voor het aantal toiletten in een nieuw te bouwen winkelfunctie. Ook zijn in het wijzigingsbesluit een aantal inconsistenties en onbedoelde neveneffecten als gevolg van de invoering van de prestatie-eisen voor de utiliteitsbouw (de zogenoemde tweede fase, Stb. 1998, 618, in werking getreden als onderdeel van Stb. 2001, 410), weggenomen. Als laatste zijn in het wijzigingsbesluit een aantal technische onvolkomenheden hersteld, die bij een dermate omvangrijke operatie als de conversie van het Bouwbesluit, veelal eerst na de inwerkingtreding zichtbaar worden.

De achtiende wijziging betreft een administratieve wijziging. Met deze wijziging (Stb. 2005, 368) is Staatsblad 2005, 1 zo gewijzigd dat de inwerkingtreding voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

De negentiende wijziging (Stb. 2005, 417) zorgt er voor dat een deel van de wijziging, voorzien bij Stb. 2005,1) niet in werking is getreden. Het betreft met name onderdelen van artikel 2.16.

De twintigste wijziging van het Bouwbesluit 2003 als afgekondigd in Staatsblad 2005, 528, bevat een aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt voor tot bewoning bestemde gebouwen en enkele correcties op het besluit van 17 december 2004, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijzigingen in verband met het opnemen van de subgebruiksfunctie kinderopvang, het dereguleren van de onderwijsfunctie en enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit 2003, Stb. 2005,1). De aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt voor tot bewoning bestemde gebouwen van 1 naar 0,8 was reeds aangekondigd in de behandeling van de VROM-begroting in de Tweede Kamer in november 2003 en bevestigd in de brief inzake de modernisering bouwregelgeving aan de Tweede Kamer van 23 mei 2005 (Kamerstukken II 2004/2005, 28 325, nr. 17). Voorts is na publicatie gebleken dat met de inwerkingtreding van het zeer omvangrijke wijzigingsbesluit van 17 december 2004 een (beperkt) aantal onvolkomenheden correctie behoeft. Vanuit de praktijk is aangegeven dat het wenselijk is deze correcties zo snel mogelijk na inwerkingtreding op 1 september 2005 van genoemd wijzigingsbesluit door te voeren.

De eenentwintigste wijziging bevat de implementatie van richtlijn 2004/54/EG van het Europees parlement en de raad van 29 april 2004 inzake minimum veiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet, gepubliceerd in Stb. 2006, 148. Implementatie van deze richtlijn vindt onder meer plaats door het stellen van regels met betrekking tot de veiligheid van voor het wegverkeer toegankelijke tunnels in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Kamerstukken II 2004/2005, 30 209, nr. 2), het Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Barvw) en een daarop gebaseerde regeling. In het Barvw zijn met name de voorschriften voor een veilig gebruik van wegtunnels opgenomen. De noodzakelijke bouwtechnische voorschriften zijn opgenomen in een op het wijzigingsbesluit gebaseerde wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2003 na tussenkomst van het Bouwbesluit 2003 zelve.

De tweeëntwintigste wijziging strekt tot hernieuwde vaststelling van de wijziging van het Bouwbesluit 2003 inzake de aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt voor tot bewoning bestemde gebouwen en enkele andere wijzigingen, Stb. 2006, 257. Tevens worden in dit besluit een tweetal artikelen van het Bouwbesluit 2003 gewijzigd als gevolg van de wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (Stb. 2002, 374). De wijziging van het Bouwbesluit 2003 inzake de aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt voor tot bewoning bestemde gebouwen en enkele andere wijzigingen, zoals deze is vastgesteld en gepubliceerd (Stb. 2005, 528) en op 1 januari 2006 in werking getreden, is ten onrechte niet genotificeerd. Sedert de Securitel-affaire is het beleid dat een dergelijk onvolkomen besluit wordt vervangen door een gelijkluidend besluit dat wel genotificeerd is. Dit wordt gerealiseerd door het opnieuw vaststellen van de eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2003. De toelichting die bij het eerdere besluit (Stb. 2005, 528) is opgenomen, geldt ook voor deze wijziging.

De drieëntwintigste wijziging voorziet in de afstemming van het Bouwbesluit 2003 op de wijziging van de Wet geluidhinder (Stb. 2006, 530). Met name heeft dit geleid tot afstemming van begrippen en termen in afdeling 3.1 van het besluit. Deze wijziging strekt mede tot de aanpassing van het Bouwbesluit 2003 aan de wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (Stb. 2002, 374).

1.3.Internationale ontwikkelingen

Met het Bouwbesluit loopt Nederland in de pas met ontwikkelingen ter zake in de Economische Commissie voor Europa (E.C.E.) van de Verenigde Naties. Immers, in het voorwoord van het in september 1985 verschenen tweede rapport over bouwvoorschriften in E.C.E. landen wordt gesignaleerd dat, om antwoord te kunnen geven op belangrijke ontwikkelingen in de technologie van het bouwen en op het gebied van industriële methoden van management, organisatie en productie, in de meeste E.C.E. landen afstand is genomen van de praktijk de verantwoordelijkheid voor de bouwvoorschriften over te laten aan plaatselijk bevoegde organen, om ruimte te maken voor nationale, geuniformeerde wetgeving. In bedoeld rapport is voorts tot uitdrukking gebracht dat verdere internationale harmonisatie van bouwvoorschriften het economische klimaat van het bouwen aanzienlijk kan verbeteren. Van deze harmonisatie worden positieve effecten op de leefomstandigheden in de aangesloten landen verwacht.

Ook in het kader van de Europese Gemeenschappen (EG) wordt gestreefd naar harmonisatie van de bouwregelgeving. Deze heeft ten doel de technische belemmeringen voor het vrije verkeer van in de bouwsector gebruikte producten weg te werken en de industriële rationalisering en ontwikkeling, alsmede de innovatie en het concurrentievermogen in deze sector te bevorderen. Zo heeft de Raad van de EG op 21 december 1988 de Richtlijn betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten (PbEG 1989, L 40), hierna te noemen de richtlijn bouwproducten, vastgesteld.

De richtlijn bouwproducten verplicht de lidstaten hun publiekrechtelijke regelgeving zodanig aan te passen, dat er geen belemmeringen zijn voor producten die in overeenstemming zijn met Europese Technische Specificaties. Deze technische specificaties zijn gerelateerd aan zes fundamentele eisen waaraan een bouwwerk ingevolge de richtlijn bouwproducten moet voldoen. Deze fundamentele eisen betreffen: mechanische sterkte en stabiliteit, brandveiligheid, hygiëne, gezondheid en milieu, gebruiksveiligheid, geluidhinder en energiebesparing en warmtebehoud. De technische specificaties worden vervolgens vastgelegd in Europese normbladen of Europese Technische Goedkeuringen. Met die Europese normbladen moeten de desbetreffende NEN normbladen in overeenstemming worden gebracht. Elders in deze nota is op het begrip normbladen ingegaan.

Europese Technische Goedkeuringen - dit zijn een soort kwaliteitsverklaringen als bedoeld in de Woningwet en het onderhavige besluit - worden afgegeven door daarvoor door de lidstaten ingevolge de richtlijn bouwproducten aangewezen instituten. Wanneer een voor de bouw bestemd product in overeenstemming is met de Europese Technische Specificaties of met door de Europese Commissie erkende nationale technische specificaties, mag dat product de CE-markering voeren. Een fabrikant of zijn in de Gemeenschap gemachtigde mag de CE-markering op zijn producten aanbrengen op basis van een zogenoemde verklaring van overeenstemming. Die verklaring kan een verklaring van de fabrikant zelf zijn (conformiteitsverklaring), maar kan ook een conformiteitscertificaat zijn van een certificatie instelling. Deze verklaringen en certificaten moeten zijn gebaseerd op kwaliteits- en certificatiesystemen. Producten die niet aan het vorenstaande voldoen, mogen ingevolge de richtlijn bouwproducten niet in de handel worden gebracht. Dit verbod is neergelegd in hoofdstuk I van het onderhavige besluit. Overtreding van dat verbod wordt aangemerkt als een economisch delict als bedoeld in de Wet op de Economische delicten (Stb. K 258). Artikel 1, onderdeel 3°, van die wet is dan ook met het oog daarop aangepast.

De systematiek van de richtlijn bouwproducten sluit goed aan bij het systeem van normering en certificering in ons land, waarbij bij of krachtens het onderhavige besluit aansluiting is gezocht. Derhalve behoefden, mede ter uitvoering van artikel 120 van de Woningwet, in het onderhavige besluit slechts enkele voorzieningen te worden getroffen met het oog op de implementatie van genoemde richtlijn.

1.4.Notificatie

Bouwbesluit, Stb. 1991, 680 Op grond van richtlijn nr.83/189/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 109), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 (PbEG L 081), tot wijziging van richtlijn nr. 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en richtlijn nr. 94/10/EG van 23 maart 1994 (PbEG L 100) van de Raad tot tweede substantiële wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, dienen de lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige lidstaten kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking, welke ingevolge artikel 30 van het EG-Verdrag zijn verboden. Indien de Commissie of één van de overige lidstaten binnen een termijn van drie maanden na aanmelding van de normen en technische voorschriften gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormt voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan dient de betrokken lidstaat ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van aanmelding, wordt opgeschort. Die periode is bedoeld voor het wegnemen van gerechtvaardigde bezwaren. Op grond van de richtlijn van de Raad van de EG van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (83/189/EEG, PbEG L 109) dienen de lidstaten normen en technische voorschriften die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Commissie van de EG aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige Lidstaten kunnen nagaan of die normen en voorschriften wellicht zullen leiden tot handelsbelemmeringen, die in het kader van de EG moeten worden voorkomen. Indien de Commissie of een van de overige Lidstaten binnen een termijn van drie maanden na aanmelding van de normen en technische voorschriften gemotiveerd te kennen geeft dat sprake zal kunnen zijn van een belemmering voor het vrije verkeer van goederen binnen de EG, dan dient de betrokken Lidstaat ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een periode van 6 maanden, gerekend vanaf de datum van aanmelding, wordt opgeschort. Ingevolge deze procedure is het ontwerp-Bouwbesluit in drie delen bij de Commissie aangemeld. Het deel met betrekking tot woningen en woongebouwen werd in juni 1990 aan de Commissie aangeboden, het deel met betrekking tot woonwagens en standplaatsen in september 1990 en het deel met betrekking tot niet tot bewoning bestemde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in maart 1991. Noch van de Commissie, noch van de overige lidstaten is een reactie ontvangen die consequenties heeft voor de inhoud of inwerkingtreding van het onderhavige besluit.

Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake energieprestatie Op grond van de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (83/189/EEG, PbEG L 109) dienen de Lidstaten normen en technische voorschriften die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige Lidstaten kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot handelsbelemmeringen. Indien de Commissie of één van de overige Lidstaten binnen een termijn van drie maanden na aanmelding van de normen en technische voorschriften gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormt voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan dient de betrokken Lidstaat ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van aanmelding, wordt opgeschort. Ingevolge deze procedure is het ontwerp-besluit op 19 oktober 1994 bij de Europese Commissie aangemeld. Noch de Commissie, noch één van de overige Lidstaten heeft binnen de gestelde termijn van drie maanden te kennen gegeven dat het onderhavige besluit handelsbelemmeringen oplevert.

Besluit tot wijzing van het Bouwbesluit inzake toegankelijkheid van woningen en woongebouwen Op grond van de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (83/189/EEG, PbEG L 109), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 (PbEG L 081), tot wijziging van de richtlijn nr. 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en richtlijn nr. 94/10/EG van 23 maart 1994 (PbEG L 100) van de Raad tot tweede substantiële wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, dienen de lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige lidstaten kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot handelsbelemmeringen. Indien de Commissie of één van de overige lidstaten binnen een termijn van drie maanden na aanmelding van de normen en technische voorschriften gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormt voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan dient de betrokken lidstaat ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van aanmelding, wordt opgeschort. Die periode is bedoeld voor het wegnemen van gerechtvaardigde bezwaren. Ingevolge deze procedure is het ontwerp-besluit begin juli 1996 bij de Europese Commissie aangemeld.

Besluit tot wijzging van het Bouwbesluit inzake aanscherping van de energieprestatie voor woningen en woongebouwen Op grond van richtlijn nr.83/189/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 109), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 (PbEG L 081), tot wijziging van richtlijn nr. 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en richtlijn nr. 94/10/EG van 23 maart 1994 (PbEG L 100) van de Raad tot tweede substantiële wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, dienen de lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige lidstaten kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking, welke ingevolge artikel 30 van het EG-Verdrag zijn verboden. Indien de Commissie of één van de overige lidstaten binnen een termijn van drie maanden na aanmelding van de normen en technische voorschriften gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormt voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan dient de betrokken lidstaat ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van aanmelding, wordt opgeschort. Die periode is bedoeld voor het wegnemen van gerechtvaardigde bezwaren. Hoewel ten zeerste betwijfeld kan worden of het ontwerp-besluit wel een technisch voorschrift in de zin van bovengenoemde richtlijn is, is er om elke twijfel uit te sluiten voor gekozen om het ontwerp-besluit wel aan te melden bij de Europese Commissie. Deze notificatie heeft plaatsgevonden op 7 juli 1997.

Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake structureel uitgevoerd nachtelijk vliegverkeer en enige dubo-maatregelen Op grond van de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (83/189/EEG, PbEG L 109), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 (PbEG L 081), tot wijziging van de richtlijn nr. 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en richtlijn nr. 94/10/EG van 23 maart 1994 (PbEG L 100) van het Europees Parlement en de Raad tot tweede substantiële wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, dienen de lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige lidstaten kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot handelsbelemmeringen. Indien de Commissie of één van de overige lidstaten binnen een termijn van drie maanden na aanmelding van de normen en technische voorschriften gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormt voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan dient de betrokken lidstaat ervoor te zorgen dat de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van aanmelding, wordt opgeschort. Die periode is bedoeld voor het wegnemen van gerechtvaardigde bezwaren. Deze notificatie heeft plaatsgevonden op 9 januari 1998 (notificatienr. 98/0010/NL).

In richtlijn nr. 89/106/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuurlijke bepalingen der Lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten, zoals gewijzigd bij de richtlijn 93/68/EEG van de Raad van 22 juli 1993 (PbEG L 220) zijn voorschriften gegeven ten aanzien van producten die in bouwwerken worden toegepast, doch deze richtlijn bouwproducten richt zich op afzonderlijke producten. Nu de werkingssfeer van deze EG-regelgeving met betrekking tot voor de bouw bestemde producten geen directe betrekking heeft op het in dit besluit aan de orde zijnde terrein, kan nationale regelgeving tot stand worden gebracht binnen de door het EG-verdrag gestelde grenzen. Van belang zijn met name de artikelen 30 en 36 van dat verdrag. In artikel 30 worden onder meer maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen verboden. Het onderhavige besluit is een maatregel van gelijke werking als bedoeld in artikel 30 van het EG-verdrag. Aangezien technische eisen worden gesteld aan bouwwerken, heeft dat gevolgen voor de handel in voor de bouw bestemde producten. Immers, bouwproducten die niet aan die eisen voldoen, mogen feitelijk nog wel ten behoeve van de verkoop binnen Nederland worden vervaardigd of ingevoerd, maar niet in alle situaties vrijelijk worden toegepast.

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen acht een nationale maatregel met het verbod van artikel 30 van het EG-verdrag verenigbaar, ondanks een mogelijk handelsbelemmerend effect van die maatregel, indien daarmee belangen worden beschermd die voorrang behoren te krijgen op de eisen van het vrije goederenverkeer. Daarvoor moeten die belangen van voldoende gewicht zijn. Voorwaarden zijn verder dat de regeling geen onderscheid maakt tussen nationale en ingevoerde producten, en dat de regeling voor de behartiging van de betrokken belangen noodzakelijk is en niet onevenredig belastend (HvJEG 20 februari 1979, 120/78, Cassis de Dijon, Jur. 1979, p. 649). In het Deense-flessenarrest (HvJEG 20 september 1988, 302/86, Jur. 1988, p. 4607) heeft het Hof gesteld dat het milieubelang van voldoende gewicht kan zijn om voorrang te krijgen op het vrije verkeer van goederen.

Getoetst aan deze criteria, kan worden vastgesteld dat dit besluit geen verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking inhoudt; immers:

Naar aanleiding van de aanmelding van het ontwerp-besluit bij de Europese Commissie zijn geen inhoudelijke bezwaren door de Europese Commissie of een der lidstaten naar voren gebracht.

Het ontwerp-besluit is tevens op 17 februari 1998 gemeld (Stcrt. 18 maart 1998) aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie (WTO), ter voldoening aan artikel 2, negende lid van het op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen verdrag inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235).

De WTO noch een van de leden van die organisatie heeft ten aanzien van het ontwerp-besluit enig bezwaar naar voren gebracht.

Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit inzake inbraakwerend hang- en sluitwerk Op grond van richtlijn nr. 83/189/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 109), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 (PbEG L 081), tot wijziging van de richtlijn nr. 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en richtlijn nr. 94/10/EG van 23 maart 1994 (PbEG L 100) van de Raad tot tweede substantiële wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, dienen de lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige lidstaten gedurende drie maanden, de zogenaamde standstill-periode, kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot handelsbelemmeringen. Indien de Commissie of één van de overige lidstaten binnen deze termijn van drie maanden gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan wordt de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een extra periode van zes maanden opgeschort. Die periode is bedoeld voor het wegnemen van gerechtvaardigde bezwaren. Het ontwerp-besluit is op 18 mei 1998 ter notificatie aangemeld bij de Europese Commissie ( notificatienummer 98/222/NL). Het ontwerp-besluit is ingevolge de op 15 april 1994 te Marrakech gesloten Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) gelijktijdig voorgelegd aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie. Er zijn geen reacties binnengekomen die hebben geleid tot aanpassing van het ontwerp-besluit. De Commissie heeft een vraag gesteld over de noodzaak een aanvullende bepaling op te nemen inzake de wederzijdse erkenning van producten die in een gelijkwaardige weerstandsklasse vallen. Hierop is geantwoord dat artikel 21 van het Bouwbesluit reeds de mogelijkheid biedt tot voorzieningen van gelijkwaardige veiligheid voor alle onderdelen de sociale veiligheid betreffende.

Wat betreft de invloed van de Richtlijn bouwproducten, richtlijn nr. 89/106/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuurlijke bepalingen der Lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten (PbEG L40) zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 93/68/EEG van de Raad van 22 juli 1993 (PB EG L220) wordt het volgende opgemerkt. In deze richtlijn zijn voorschriften gegeven ten aanzien van de afzonderlijke producten die in bouwwerken worden toegepast. Nu de werkingssfeer van deze EG-regelgeving met betrekking tot voor de bouw bestemde producten geen directe betrekking heeft op het in dit besluit aan de orde zijnde terrein, kan nationale regelgeving tot stand worden gebracht binnen de door het EG-verdrag gestelde grenzen. Van belang zijn met name de artikelen 30 en 36 van dat verdrag. In artikel 30 worden onder meer maatregelen met gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen verboden. Het onderhavige besluit is een maatregel van gelijke werking als bedoeld in artikel 30 van het EG of verdrag. Aangezien technische eisen worden gesteld aan bouwwerken, heeft dat gevolgen voor de handel in voor de bouw bestemde producten. Immers, bouwproducten die niet aan die eisen voldoen, mogen feitelijk nog wel ten behoeve van de verkoop binnen Nederland worden vervaardigd of ingevoerd, maar niet in alle situaties vrijelijk worden toegepast. Het Hof van Justitie acht in zijn algemeenheid een nationale maatregel als de onderhavige met het verbod van artikel 30 van het EG-verdrag verenigbaar, ondanks een mogelijk handelsbelemmerend effect van een dergelijke maatregel, indien daarmee belangen worden beschermd die voorrang behoren te krijgen op de eisen van het vrije goederenverkeer. Daarvoor moeten die belangen wel van voldoende gewicht zijn. Voorwaarden zijn verder dat de regeling geen - bij een toets aan artikel 36 van het EG-verdrag: zo min mogelijk - onderscheid maakt tussen nationale en ingevoerde producten, en dat de regeling voor de behartiging van de betrokken belangen noodzakelijk is en niet onevenredig belastend (o.a. HvJEG 20 februari 1979, 120/78, Cassis de Dijon, Jur. 1979, p 649). Getoetst aan deze criteria kan worden vastgesteld dat de onderhavige wijziging van het Bouwbesluit geen verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking inhoudt.

Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit aanscherping energieprestatiecoëfficiënt niet tot bewoning bestemde gebouwen Op grond van richtlijn nr. 83/189/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 109), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 (PbEG L 081) en richtlijn nr. 94/10/EG van de Raad van 23 maart 1994 (PbEG L 100), dienen de lidstaten normen en technische voorschriften, die zij voornemens zijn vast te stellen, bij de Europese Commissie aan te melden. De bedoeling van deze procedure is, dat de Commissie en de overige lidstaten gedurende drie maanden, de zogenaamde standstill-periode, kunnen nagaan of die normen en voorschriften zullen leiden tot handelsbelemmeringen. Indien de Commissie of één van de overige lidstaten binnen deze termijn van drie maanden gemotiveerd te kennen geeft dat die normen of voorschriften naar haar of zijn mening een belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie, dan wordt de inwerkingtreding van die normen of voorschriften gedurende een extra periode van zes maanden opgeschort. Die periode is bedoeld voor het wegnemen van gerechtvaardigde bezwaren. Deze notificatie heeft plaatsgevonden op 1 juli 1998 (notificatienr. 98/0298/NL). Naar aanleiding van de aanmelding van het ontwerp-besluit bij de Europese Commissie zijn geen inhoudelijke bezwaren door de Europese Commissie of een der lidstaten naar voren gebracht.

Het ontwerp-besluit is voorts op 23 september 1998 gemeld aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie (WTO), ter voldoening aan artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235). Een aankondiging van het ontwerp besluit is gepubliceerd in Stcrt nr. 220 van 22 oktober 1998. De WTO noch een van de leden van die organisatie heeft enig bezwaar naar voren gebracht.

Besluit tot wijziging van het Bouwbesluit aanscherping energieprestatiecoëfficiënt voor woningen en woongebouwen 2000 Het ontwerp-besluit is op 26 juli 1999 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 99/0357/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). Artikel I bevat vermoedelijk een technisch voorschrift. Er zijn geen opmerkingen van Europese Commissie en lidstaten binnengekomen die tot wijziging van het ontwerp-besluit hebben geleid.

Besluit van 7 augustus 2001, houdende vaststelling van voorschriften met betrekking het bouwen van bouwwerken uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu (Bouwbesluit conversie) Het ontwerp-besluit is op 2 februari 2001 gemeld aan de Commissie van de Europese gemeenschappen (notificatienummer 2001/0049/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). Er zijn geen opmerkingen of bezwaren ingebracht door lidstaten of de Commissie. Tevens heeft op 8 maart 2001 melding plaatsgevonden aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie, ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) (zie Strcrt. 88). Naar aanleiding van deze melding zijn evenmin reacties binnengekomen.

Besluit van 17 april 2002 houdende wijziging van het Bouwbesluit en enige andere algemene maatregelen van bestuur (correcties en aanvullingen van het Bouwbesluit en aanpassing van andere besluiten aan het Bouwbesluit) De in het Besluit van 17 april 2002, houdende wijziging van het Bouwbesluit en enige andere algemene maatregelen van bestuur (Stb. 2002, 203), gegeven correcties en aanvullingen zijn niet ter notificatie aan de Commissie van de Europese gemeenschappen aangeboden. Reden hiervoor is dat het besluit wordt gezien als administratieve verbeteringen van een reeds genotificeerd besluit.

Besluit van 16 oktober 2002 houdende wijziging van het Bouwbesluit en van het besluit van 17 april 2002, Stb. 203, houdende wijziging van het Bouwbesluit en enige andere algemene maatregelen van bestuur (correcties en aanvullingen van het Bouwbesluit en aanpassing van andere besluiten aan het Bouwbesluit) (wijziging in verband met gelijktijdige inwerkingtreding van alle wijzigingen van het Bouwbesluit en enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit) De in het Besluit van 16 oktober 2002, houdende wijziging van het Bouwbesluit en van het besluit van 17 april 2002, Stb. 203, houdende wijziging van het Bouwbesluit en enige andere algemene maatregelen van bestuur (correcties en aanvullingen van het Bouwbesluit en aanpassing van andere besluiten aan het Bouwbesluit) (wijziging in verband met gelijktijdige inwerkingtreding van alle wijzigingen van het Bouwbesluit en enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit), voornomen wijzigingen zijn niet ter notificatie aan de Commissie van de Europese gemeenschappen aangeboden. Reden hiervoor is dat het besluit wordt gezien als administratieve verbeteringen van een reeds genotificeerd besluit.

Besluit van 22 oktober 2002 houdende wijziging van het Bouwbesluit (aanscherping energieprestatiecoëfficiënten voor niet tot bewoning bestemde gebouwen) Het ontwerp-besluit is op 5 december 2001 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen [notificatienummer 2001/0502/NL] ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). Tabel 5.11 heeft wellicht effect op de door de tabel aangestuurde technische voorschriften. Met een beroep op de gelijkwaardigheidsbepaling (artikel 1.5) zullen die voorschriften echter nooit tot een situatie behoeven te leiden waarin het vrije verkeer van goederen op een niet gerechtvaardigde of discriminerende wijze wordt belemmerd. Er zijn geen reacties binnen gekomen.

Besluit van 17 december 2004, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijzigingen in verband met het opnemen van de subgebruiksfunctie kinderopvang, het dereguleren van de onderwijsfunctie en enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit 2003) Het ontwerpbesluit is op 4 mei 2004 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen, notificatienummer 2004/0155/NL, ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). Vele artikelen in dit wijzigingsbesluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Met een beroep op de gelijkwaardigheidsbepaling (artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003) zullen deze voorschriften nooit tot een situatie behoeven te leiden waarin het vrije verkeer van goederen op een niet gerechtvaardigde of discriminerende wijze wordt belemmerd. Door de Commissie zijn naar aanleiding van de notificatie opmerkingen ingediend. De Commissie stelde dat een eis aan de minimum hoogte van liftingangen mogelijk tot een schending leidt van richtlijn 95/16/EG, waarin bepaald is dat lidstaten op hun grondgebied geen beperkingen of belemmeringen mogen opleggen aan het in de handel brengen of in bedrijf stellen van liften die aan deze richtlijn voldoen. Hierop heeft de Nederlandse regering geantwoord dat zij van mening is dat het besluit geen schending inhoudt van de richtlijn. De Commissie heeft vervolgens bij Mededeling van de Commissie - SG(2004) D/52306, bericht 791, verzocht om te verduidelijken dat de eis van 2,3 m uitsluitend geldt voor openingen in de constructie van het gebouw die toegang geven tot de liftschacht. Aan dit verzoek is in onderdeel CCCCCC van het wijzigingsbesluit gevolg gegeven.

Melding aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie, ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu er in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

Besluit van 15 oktober 2005, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijziging met betrekking tot de aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt voor de woonfunctie en enkele andere wijzigingen) Dit besluit is niet genotificeerd.

Besluit van 10 maart 2006, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijzigingen in verband met de implementatie van de richtlijn tunnelveiligheid), Stb. 2006, 148 Dit besluit is niet genotificeerd.

Besluit van 8 mei 2006, houdende hernieuwde vaststelling van de wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijziging met betrekking tot de aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt voor tot bewoning bestemde gebouwen en enkele andere wijzigingen) en tot wijziging van het Bouwbesluit 2003 als gevolg van de wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (Stb. 2002, 374), Stb. 2006, 257 Het ontwerpbesluit is op 28 december 2005 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen, notificatienummer 2005/0736/NL, ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). De meeste artikelen in dit wijzigingsbesluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn (notificatierichtlijn). Met een beroep op de gelijkwaardigheidsbepaling (artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003) zullen deze voorschriften niet tot een situatie behoeven te leiden waarin het vrije verkeer van goederen op een niet gerechtvaardigde of discriminerende wijze wordt belemmerd. Door de Commissie zijn geen opmerkingen gemaakt.

Melding aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie, ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu er in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

Besluit van 20 oktober 2006, houdende aanpassing van algemene maatregelen van bestuur aan de wet van 5 juli 2006 houdende wijziging Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid, eerste fase; Stb. 350), Stb. 2006, 586, 30 november 2006 Dit besluit is niet genotificeerd.

Besluit van 30 oktober 2007, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijziging met betrekking tot de CE-markeringen en kwaliteitsverklaringen), Stb. 2007, 439, gepubliceerd 13 november 2007, in werking getreden 1 januari 2008 Dit besluit is niet genotificeerd.

1.5.Deregulering en decentralisatie

Op het eerste gezicht lijkt een spanningsveld te bestaan tussen de deregulering, vormgegeven in het Bouwbesluit, en het streven naar decentralisatie. Immers, gelet op het feit dat de gemeenten ter uitvoering van een ter zake bij wet vastgelegde gedecentraliseerde bevoegdheid een grote rol spelen bij het tot stand komen van onder meer de technische bouwvoorschriften, kan de vraag worden gesteld of die bevoegdheid niet wordt opgeofferd aan de deregulering.

Naar de mening van de regering is van een dergelijk offer geen sprake. Weliswaar is de regelgeving wat de bouwtechnische en woon- of inrichtingstechnische voorschriften betreft, gecentraliseerd, maar de handhaving van die voorschriften blijft op decentraal, gemeentelijk niveau plaatsvinden. Niettemin is hieronder nader ingegaan op de spanning tussen deregulering en decentralisatie.

Deregulering is één van de opties uit de "trias" decentralisatie, deregulering en privatisering, die beogen de overheid los te maken uit de vaak te innige omhelzing waarin zij in haar interactie met de maatschappij terecht is gekomen. Bij het ontkoppelen van overheid en maatschappij kan blijken dat de drie stappen decentralisatie, deregulering en privatisering niet noodzakelijk in elkaars verlengde behoeven te liggen. Zo kan duidelijk worden dat deregulering niet altijd tot decentralisatie behoeft te leiden en omgekeerd decentralisatie niet altijd op deregulering zal uitlopen. Welke beleidsbeslissingen in concreto in een dergelijk dilemma zullen worden genomen, is afhankelijk van het specifieke beleidsveld waarin dat dilemma optreedt en de maatschappelijke belangen die daarbij in het geding zijn. Met andere woorden: decentralisatie, deregulering en privatisering zijn geen maatschappelijke of staatkundige beginselen op zichzelf, maar slechts instrumenten waarmee verder liggende maatschappelijke doelen dichter bij hun realisatie kunnen worden gebracht. Aan deze beleidsopties ligt niettemin een gemeenschappelijk uitgangspunt ten grondslag, te weten: de ontlasting van de maatschappij van een te zwaar drukkende en te kostbare publieke sector. Daarom is het van belang te onderkennen dat de verlichting van die druk maatschappelijk gezien groter kan zijn bij deregulering dan bij decentralisatie. Als decentralisatie van rijksbevoegdheden naar lagere overheden een toename van lagere regelgeving tot gevolg heeft, kan zelfs worden gesteld, dat decentralisatie haaks komt te staan op het gemeenschappelijk uitgangspunt, ontlasting van een te zwaar drukkende publieke sector. Met het oog hierop is ten aanzien van de bouwregelgeving voor enkele onderdelen gekozen voor regeling op rijksniveau in plaats van op gemeentelijk niveau. Een van die onderdelen zijn de bij of krachtens het onderhavige besluit gegeven technische voorschriften omtrent het bouwen en de staat van bestaande bouwwerken. Onder bouwwerken moeten in dit verband worden verstaan: woningen, woongebouwen, woonwagens, standplaatsen voor woonwagens, niet tot bewoning bestemde gebouwen alsmede bouwwerken, geen gebouw zijnde in de zin van artikel 1 van de Woningwet. Deze voorschriften vervangen aldus de oude, in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte technische voorschriften. In de praktijk blijkt de uitwerking van de dereguleringsvoornemens op het eerste gezicht eerder te leiden tot meer dan tot minder voorschriften; ook wel de paradox van de deregulering genoemd. Dit geldt ook voor het onderhavige besluit. Op zichzelf beschouwd is dit, gelet op de met het besluit te verwezenlijken doelstelling, niet verwonderlijk. In het bijzonder betreft dit het omzetten van de oude, in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte functionele eisen in zogenoemde prestatie-eisen, waardoor uniformiteit in de voor ons land geldende technische voorschriften ontstaat. Uniformiteit die leidt tot vergroting van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid voor burger en bedrijfsleven. Immers, aan de hand van de prestatie-eisen weet men waaraan een bouwplan, technisch gezien, moet voldoen, wil men de noodzakelijke bouwvergunning verkrijgen. Functionele eisen bieden daarentegen geen concreet inzicht in waaraan men moet voldoen. Functionele eisen kenmerken zich door hun, over het algemeen genomen, globale karakter, waarbij begrippen als "voldoende" en "deugdelijk", veelal bepalend zijn. Zo zal de omzetting van de functionele eis dat een woning voldoende brandveilig moet zijn, in de praktijk kunnen leiden tot allerlei interpretaties en daarmee samenhangende door de toetsende ambtenaar gestelde eisen dan wel tot nadere eisen of vrijstellingen. In relatie tot het aantal in ons land aanwezige gemeenten en toetsende ambtenaren was zodoende een veelvoud aan "voorschriften" ontstaan.

"Voorschriften" waarvan niet vooraf vaststond dat zij in identieke situaties aan een ieder zouden worden opgelegd. De Woningwet, meer in het bijzonder het Bouwbesluit, beogen de hiervoor bedoelde situatie nu juist te doorbreken. Met het oog daarop voorziet de Woningwet niet langer in de mogelijkheid voor de gemeenteraad in de bouwverordening nadere regelen te stellen ter zake van de bouwvoorschriften en in de mogelijkheden voor burgemeester en wethouders om hetzij van een voorschrift ontheffing te verlenen hetzij ten aanzien van dat voorschrift nadere eisen op te leggen. Voorts zijn de oude in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte functionele eisen in het onderhavige besluit als prestatie-eisen geformuleerd. Bij de hiervoor bedoelde omzetting van de technische voorschriften mag evenwel niet worden voorbijgegaan aan hetgeen in de bouwpraktijk op basis van de functionele eisen is gerealiseerd. Bovendien zal onderscheid moeten worden gemaakt tussen wat minimaal noodzakelijk is en wat door bepaalde belangengroeperingen als wenselijk wordt beschouwd. De overheid zal zich echter in dit opzicht terughoudend moeten opstellen en zal zich derhalve moeten beperken tot het geven van voorschriften die zijn gericht op de veiligheid en gezondheid van bewoners en gebruikers van een bouwwerk en van derden. Het marktmechanisme - vraag en aanbod - zal vervolgens het surplus aan kwaliteit aan een bouwwerk moeten geven. De afschaffing van de hiervoor genoemde mogelijkheden voor de gemeenteraad en voor burgemeester en wethouders, alsmede de omzetting van de voorschriften in prestatie-eisen stellen de rijksoverheid, veelal onder druk van het maatschappelijk krachtenveld, bij het geven van voorschriften voor dilemma's. Immers, hoe meer voorschriften, hoe duurder bijvoorbeeld de woning wordt en hoe minder inspraak de toekomstige bewoner kan hebben op de uiteindelijke vormgeving van de woning. Een en ander nog afgezien van het dilemma of en, indien tot het geven van het voorschrift is besloten, tot welke grenswaarde het voorschrift moet worden gegeven. Immers, nagenoeg alle door belangengroeperingen opgeworpen wensen zijn op zichzelf over het algemeen genomen valabel, doch aan elk verlangen kleeft een prijskaartje dat per eis of combinatie van eisen sterk uiteen kan lopen. Deregulering is dan ook niet de eenvoudigste operatie, te meer daar deregulering in de praktijk veelal leidt tot herregulering, hetwelk eerder tot meer dan tot minder voorschriften leidt, doch de regelgeving minder knellend maakt voor burger en bedrijfsleven. Deregulering is geenszins het hanteren van een liniaal om te bepalen hoeveel centimeter papier het al met al is, maar zal veeleer inhoudelijk moeten worden beoordeeld op de vraag of met de nieuwe voorschriften de veelvuldig opgeworpen bezwaren tegen de huidige regelgeving worden ondervangen.

Nu blijkt een en andermaal de beleidswerkelijkheid genuanceerder dan de beleidstheorie. Het afwegen van beleidsopties en het daarbij voorrang geven aan één daarvan - in het onderhavige geval de deregulering - suggereert te veel een zwart wit schema. Ook bij de bouwregelgeving zijn die nuanceringen ruimschoots te onderkennen. In de eerste plaats wordt blijkens de herziene Woningwet een niet onbelangrijk deel van de regelgeving - evenals krachtens de Woningwet 1962 - overgelaten aan de gemeenten. Zo blijft het tot de bevoegdheid van de gemeenten behoren voorschriften te geven omtrent onder meer de stedenbouwkundige inrichting, het gebruik van gebouwen en andere bouwwerken, het slopen, de indiening en inrichting van een aanvraag om bouwvergunning en de overdraagbaarheid van die vergunning en het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden met het oog op de veiligheid op de bouw en sloopplaats. Voorts blijven de vergunningverlening en het toezicht op de naleving van gemeentelijke voorschriften en rijksvoorschriften in eerste aanleg aan de gemeenten opgedragen. De rijksvoorschriften, in het bijzonder die van het onderhavige besluit, zijn echter zodanig geformuleerd, dat het door de gemeenten uit te oefenen toezicht op de naleving daarvan, in vergelijking tot de huidige situatie, minder bestuurlijke lasten voor de gemeenten met zich brengt. Als men dit complex van aan de gemeenten overgelaten onderwerpen nader beschouwt, dan valt op dat het hier nu juist de onderwerpen betreft die in het bijzonder de relatie tussen de gemeente en haar ingezetenen raken. In deze zin is het Bouwbesluit niet in strijd met het decentralisatiebeginsel waarvan de ratio immers is dat onderwerpen die de belangen van burgers direct raken, zoveel mogelijk worden geregeld op het bestuursniveau dat het dichtst bij hen staat. De in het onderhavige besluit gegeven voorschriften zijn dan ook beperkt tot de bouwtechnische en woon of inrichtingstechnische eisen waaraan een bouwwerk moet voldoen ten einde een bepaalde minimum kwaliteit te waarborgen; een en ander ongeacht de plaats waar dat bouwwerk wordt opgericht.

1.6.Uniforme voorschriften in relatie tot het bouwen

Reeds na de Eerste Wereldoorlog ontstond, vooral ten gevolge van het grote tekort aan woningen, bij opdrachtgevers, ontwerpers en bouwers de behoefte aan industrialisatie van de bouw. Met het oog daarop diende het overwegend lokaal gesloten karakter van de bouwnijverheid te worden doorbroken. Tussen beide Wereldoorlogen heeft deze doorbreking evenwel niet plaatsgevonden. Dit werd na de Tweede Wereldoorlog, toen vooral het tekort aan woningen een nog grotere omvang had aangenomen, anders. De bouwnijverheid begon zich niet zonder succes te spiegelen aan de methoden waarmee in de industrie de productiviteit aanzienlijk was verhoogd zonder dat de productiekosten uit de hand waren gelopen. Inmiddels was de bouwtechniek zover ontwikkeld, dat men kon gaan denken aan het investeren in bedrijfsmiddelen, die een afzet van het product op een grotere schaal eisten dan de beperkte lokale bouwmarkt. De roep van vooral bouwopdrachtgevers en aannemers om grotere aantallen woningen dan die in één gemeente konden worden gebouwd, of ten minste het gebruik van gestandaardiseerde elementen en andere bouwdelen in de bouw in het algemeen, werd daardoor steeds groter. Een eerste initiatief om de gesloten lokale situatie te doorbreken, werd door de toenmalige Minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting genomen door het instellen van de Studiecommissie Bouwvoorschriften. Deze commissie, die onder voorzitterschap stond van prof.dr. J.P. Mazure, kwam in 1952 met een model-bouwverordening. Dit model werd echter niet dwingend aan de gemeenten opgelegd. Een deel van de in dat model vervatte voorschriften werd in 1956 alsnog als Besluit Uniforme Bouwvoorschriften van kracht en werd daarmee voor de gemeenten bindend. Na overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over een mogelijke integrale invoering van het model, heeft deze vereniging ten vervolge op de Commissie Mazure in 1956 de Adviescommissie voor de unificatie en toepassing van de gemeentelijke bouwverordeningen ingesteld.

In 1965 werd de door deze commissie opgestelde model-bouwverordening door de VNG gepubliceerd. Met dat model werd beoogd te komen tot een landelijk aanvaardbare minimumkwaliteit van woningen en andere gebouwen. In technisch opzicht sloot dit model aan op de ontwikkelingen op het gebied van industrialisatie, standaardisatie en productvernieuwing, doordat de voorschriften waren verwoord in functionele eisen. Onder functionele eisen worden in dit verband bepalingen verstaan, waarin de functie of eigenschap waaraan een bouwconstructie of bouwmateriaal moet voldoen, in termen van bijvoorbeeld "deugdelijk" en "voldoende" is beschreven. Dit model was evenmin dwingend voor de gemeenten en is dan ook, evenals de in het model door de VNG aangebrachte wijzigingen, sedertdien door de gemeenten in meer of mindere mate als gemeentelijke bouwverordening overgenomen. De model-bouwverordening is regelmatig in zowel kwalitatief als technisch opzicht aangepast aan ontwikkelingen op het terrein van de bouwtechnologie en aan maatschappelijke en sociaal economische ontwikkelingen. De model-bouwverordening heeft ontegenzeggelijk een uniformerend karakter gehad. Interpretatie van de functionele eisen en de mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling en het stellen van nadere regelen en eisen zette de beoogde uniformiteit op de tocht en bleek voor de burger en de bouwpraktijk een steen des aanstoots te zijn. Zowel uit het oogpunt van deregulering als van goedkoper bouwen werd dan ook aangedrongen op een verdergaande uniformiteit in de bouwvoorschriften, in het bijzonder gericht op meer rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Het onderhavige Bouwbesluit is in feite die verdere stap in het uniformeren van de bouwvoorschriften. Deze verdere stap is noodzakelijk omdat de hiervoor bedoelde ontwikkelingen gemeenten ertoe noopten op ruime schaal van de voorschriften vrijstelling te verlenen dan wel nadere regelen of eisen te stellen. In de model-bouwverordening, zoals die op 1 januari 1986 luidde, kwamen 133 bepalingen voor op grond waarvan nadere eisen konden worden gesteld en 110 vrijstellingsbepalingen. Aangezien de model-bouwverordening niet verbindend is voor de gemeenten, doch door hen in het algemeen is overgenomen als gemeentelijke bouwverordening, moeten de hiervoor genoemde aantallen met circa 700 - het aantal toentertijd bestaande gemeenten dat deze "open gaten" in de bouwverordening lokaal kon inkleuren - worden vermenigvuldigd. Daarmee dreigt de werking van de model-bouwverordening haaks te gaan staan op haar eigenlijke doelstelling. In plaats van zekerheid te bieden omtrent de toe te passen bouwvoorschriften, blijft er, door de mogelijkheid van lokaal verschillende eisen, voor de bouwparticipanten toch nog een grote (rechts)onzekerheid bestaan. Ook de in december 1986 verschenen 22e serie wijzigingen van de model-bouwverordening, die een zekere deregulering van dat model bewerkstelligde, heeft het daarmee beoogde doel niet echt bereikt. Immers, het aantal gemeenten dat een jaar na het verschijnen van de 22e serie wijzigingen haar bouwverordening daarop geheel of ten dele had aangepast, is geringer dan werd gehoopt. Eén van de redenen daarvoor was dat de gemeenten afzagen van een ingrijpende aanpassing van hun bouwverordening in verband met de toen op stapel staande herziening van de Woningwet en daarmee met de komst van het onderhavige besluit. Met het nu niet langer aan de gemeenten toekennen van de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen en het inperken van de mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling - ook al is in de 22e serie wijzigingen het aantal mogelijkheden met circa een derde teruggedrongen - wordt beoogd de hiervoor bedoelde onzekerheden op te heffen. Daarmee wordt de eenheid in de voorschriften en in de toepassing daarvan in verdergaande mate vergroot.

Een tweede stap voorwaarts en tegelijk het doortrekken van de reeds in de model-bouwverordening ingezette ontwikkeling, is het zoveel mogelijk ombouwen van functionele eisen tot prestatie eisen. Dit heeft tot gevolg dat niet langer de weg waarlangs bouwtechnische kwaliteit wordt bereikt, maar de prestatie, door constructie en materialen geleverd, van primair belang is. Ook hiermede wordt beoogd de regellast voor de bouwparticipanten te verminderen en hun (rechts)zekerheid te vergroten.