7. Toekomst van het Bouwbesluit

7.1.MDW-traject en Regeerakkoord 1998

De aanbevelingen van de MDW-werkgroep van 1997 vormden de grondslag voor een aanzienlijke vereenvoudiging van de bouwregelgeving, zoals ook opgenomen in het Regeerakkoord van 1998. Met de publicatie van het geconverteerde Bouwbesluit is het eerste MDW-traject afgesloten.

7.2.Nieuwe MDW-trajecten

Ondertussen zijn er twee nieuwe MDW-trajecten opgestart die van betekenis kunnen zijn voor de bouwregelgeving in het algemeen en het Bouwbesluit in het bijzonder. In de eerste plaats gaat het hierbij om het MDW-traject 'Openbare inrichtingen à la carte'. Op 21 februari 2001 heeft het kabinet zijn standpunt ten aanzien van de diverse aanbevelingen van deze MDW-werkgroep kenbaar gemaakt. Thans wordt nog gewerkt aan het ontwikkelen van concrete voorstellen om te komen tot een meer geïntegreerde benadering voor de exploitatie van openbare inrichtingen (zoals bijvoorbeeld horecabedrijven). Beoogd wordt de samenhang tussen de regelgeving, de vergunningverlening en het toezicht te verbeteren.

In de tweede plaats is eind 2000 de MDW-werkgroep 'Servicegerichte overheid' van start gegaan. Door deze werkgroep wordt, vanuit het perspectief van de burger, onderzocht of een vermindering van de regel- en administratieve lastendruk mogelijk is; bijvoorbeeld door een verdere vereenvoudiging van de bouw- en aanverwante regelgeving. Binnenkort zal de MDW-werkgroep rapporteren.

7.3.Nota Mensen, Wensen, Wonen

De in het Regeerakkoord van 1998 afgesproken drastische vereenvoudiging van de bouwvoorschriften zal verder vorm krijgen met de uitvoering van de beleidsvoornemens uit de Nota Mensen, Wensen, Wonen en de implementatie van de toekomstvisie van het Overlegplatform Bouwregelgeving. Gestreeft wordt dit in 2006 gereed te hebben. In de nota Mensen, Wensen, Wonen is op hoofdlijnen aangegeven welke veranderingen ten aanzien van de bouwregelgeving worden nagestreefd. Meer concreet gaat het om:

• komen tot een snellere procedure voor vergunningverlening;
• het creëren van ruimte in het Bouwbesluit voor consumentgerichte oplossingen, door de daartoe bestaande ontwerpbelemmeringen zoveel als mogelijk weg te nemen;
• aanscherpen van de eisen in verband met veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid en het verbeteren van de toekomstwaarde van woningen en utiliteitsgebouwen;
• het verbeteren van de handhaving.

Een deel van de in de nota Mensen, Wensen, Wonen genoemde aanscherping met betrekking tot de veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid en de toekomstwaarde van gebouwen, is overigens met de inwerkingtreding van het onderhavige besluit al gerealiseerd. Voorts bevindt een aantal maatregelen op dit terrein zich in een vergevorderd stadium van voorbereiding:

• De huidige energieprestatienorm (EPC) voor zowel nieuwbouwwoningen als utiliteitsbouw is geëvalueerd, waarbij tevens de mogelijkheden voor een verdere aanscherping van deze eisen zijn onderzocht. In het najaar 2001 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de beleidsconclusies terzake. In Stb. 2002, 518 is het resultaat weergegeven.
• Een zogenoemde stralingsprestatienorm (SPN) voor nieuw te bouwen woningen is in ontwikkeling. Dit met als doel de hoeveelheid straling in een woning, afkomstig uit bouwmaterialen, te begrenzen. Besluiten daarover zullen door het kabinet Balkenende II worden genomen.
• Het verhogen van de verplichte minimale plafondhoogte van verblijfsruimten in alle nieuw te bouwen utiliteitsgebouwen van 2,4 m naar 2,6 m. Dit is in lijn met de minimale plafondhoogte bij woningen, zoals wordt voorschreven in het onderhavige besluit. Dit zal naar verwachting per 1 juli 2004 in de regelgeving worden opgenomen.

Voor deze maatregelen zullen separate wijzigingen van het Bouwbesluit worden opgesteld. Afhankelijk van de snelheid waarmee deze wijzigingen de totstandkomingsprocedure kunnen doorlopen, zullen deze tegelijkertijd met dit besluit in werking treden, dan wel in een eerstkomende wijzigingsronde worden meegenomen.

7.4.Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving

Sinds het begin van de vorige eeuw – soms ook al daarvoor – is wetgeving op het terrein van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer tot stand gebracht en telkens wanneer de omstandigheden daartoe aanleiding gaven, veranderd. Uitgangspunten bij de regulering waren vooral de toen in de maatschappij levende opvattingen over de mate waarin en de wijze waarop de overheid gewenste maatschappelijke ontwikkelingen op de verschillende terreinen moet bevorderen en ongewenste ontwikkelingen moet tegengaan. Die opvattingen evolueerden in de tijd.

«...bureaucratie, veel en gedetailleerde rijksregels, te veel aandacht voor beleid maken en te weinig voor de uitvoering daarvan, een ingewikkeld oerwoud van subsidies, gebrek aan handhaving: het zijn allemaal signalen van een overheid die minder doeltreffend en doelmatig is dan gewenst.» Uit Hoofdlijnenakkoord, 16 mei 2003.

Met betrekking tot de VROM-regelgeving worden vaak termen gebruikt als «ingewikkeld», «gedetailleerd», «versnipperd» en «verkokerd». In een notendop geven die begrippen aan waarom de regeldruk en regeldichtheid als hoog worden ervaren en waarom het moeilijk blijkt al die regels naar behoren uit te voeren (overheden) en zich eraan te houden (burgers en bedrijven). Daarbij hebben de begrippen «verkokerd» en «versnipperd» betrekking op het feit dat men voor het ondernemen van een bepaalde activiteit niet eenvoudig aan de overheid één vergunning kan vragen, maar zich aan vele wetten en besluiten moet houden, aan diverse bevoegde instanties en via verschillende procedures toestemming moet vragen en op grond daarvan vaak aan tegenstrijdige voorschriften moet voldoen. Dat geldt ook binnen de regelgeving waarvoor VROM verantwoordelijk is, maar des te meer wanneer de totale overheidsregelgeving wordt beschouwd, wat burgers en bedrijven vanzelfsprekend doen. Het stelsel van wetten en regels is te weinig opgebouwd vanuit en rondom de burger, het bedrijf en hun maatschappelijke activiteiten, dus te weinig «van buiten naar binnen», maar te veel vanuit de organisatie van de overheid en de door die overheid te behartigen thema’s.

De begrippen «ingewikkeld» en «gedetailleerd» hebben betrekking op een heel ander fenomeen, namelijk op het feit dat vaak geprobeerd wordt iedere nuance van de werkelijkheid en iedere bijzondere situatie in de algemene regels te vatten. Bovendien leven wij in een dichtbevolkt land, waarin zowel plaats moet zijn voor een goed woon- en leefklimaat als voor een goed economisch klimaat. Regels worden vaak opgesteld om alle denkbare, soms tegengestelde belangen met elkaar te verenigen. Dat proces begint al bij de ambtelijke ontwerper, in het vooroverleg met belangengroeperingen en tijdens het politieke wetgevingsproces. En als gevolg van de uitvoeringspraktijk, van ervaren knelpunten en jurisprudentie, gaat dat verder met reparaties en aanvullende wetgeving. Ter wille van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid wordt zo min mogelijk aan het toeval van de uitvoeringspraktijk overgelaten. Het gevolg is soms een woud van regels en uitzonderingen, waarin de burger vaak door de bomen het bos niet meer ziet.

De herijkingsoperatie is bedoeld om, het geheel van regelgeving van VROM overziend, na te gaan of de gestelde beleidsdoelen op het terrein van VROM met minder, eenvoudiger en beter gestroomlijnde regels kunnen worden gerealiseerd, waardoor ook de uitvoering en handhaving van die regels kunnen worden verbeterd. De doelstellingen van de herijking kunnen als volgt worden samengevat:

• Onnodige regels en bureaucratie moeten worden vermeden en teruggedrongen. De nadruk in het beleid moet verschuiven van plannen, nota’s en procedures naar resultaatgerichte, concrete uitvoering.
• Het vertrouwen van de burgers in de overheid moet worden hersteld. Zo veel mogelijk moet worden aangesloten bij de door de burger ervaren maatschappelijke problemen. De burger moet het doel van de regels kunnen begrijpen, juist ook wanneer die regels niet primair diens eigen belang dienen.
• Ook ter wille van de bedrijven moet ervoor worden gezorgd dat de regelgeving overzichtelijk en consistent is, minder procedures kent en meer ruimte laat voor eigen initiatieven. De doorlichting van de regelgeving moet ertoe bijdragen dat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven substantieel worden verminderd.
• De rijksregels moeten de provincies en gemeenten niet onnodig belemmeren. Het rijksbeleid voor ruimtelijke ontwikkeling en milieu moet zich beperken tot strategieën en investeringen die van nationaal belang zijn en structuur geven aan de regionale ontwikkeling. Nieuwe regelgeving mag decentrale gebiedsgerichte ontwikkeling en een betere integratie van beleid niet in de weg staan.
• De regels moeten goed uitvoerbaar, handhaafbaar en fraudebestendig zijn. Het is beter om een beperkt aantal regels te hebben die dan ook goed kunnen worden uitgevoerd en gehandhaafd, dan een groter aantal regels die massaal worden genegeerd. De organisatie van de uitvoering en de handhaving verdient meer aandacht.
• Lidstaten van de Europese Unie moeten meer vrijheid krijgen om zelf de middelen te kiezen om afgesproken doelstellingen te realiseren.

Daarom zal Nederland inzetten op vereenvoudiging en stroomlijning van bestaande en toekomstige Europese regelgeving en tevens op flexibiliteit. Verder moet verbetering van de kwaliteit van Europese wet- en regelgeving een aandachtspunt zijn. De doelstelling van het kabinet om in de periode 2003 tot en met 2006 te komen tot de reductie van de administratieve lasten voor burger en bedrijf met 25%, heeft geleid tot extra aandacht voor dat aspect. Een beperking daarbij is het al genoemde feit dat een belangrijk deel van de VROM regelgeving voortvloeit uit Europese regelgeving.

De doelstellingen van de herijking zijn daarmee primair gericht op de instrumenten die het Rijk inzet ter uitvoering van het beleid, niet op de inhoud van dat beleid. Onderzocht is hoe de gegeven beleidsdoelstellingen op het terrein van wonen, ruimte en milieu met zo weinig mogelijk regels op een doelmatige wijze kunnen worden bereikt. Daarbij is uiteraard rekening gehouden met het uitgangspunt van dit kabinet dat de verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven centraal moet staan. De continuïteit van het beleid zelf staat daarbij niet ter discussie.

Om de agenda voor de herijking samen te stellen zijn alle wetten, amvb’s en ministeriële regelingen waarvoor VROM het eerstverantwoordelijke departement is, onder de loep genomen. Het blijkt te gaan om bijna 400 regelingen. Deze zijn doorgelicht met behulp van een vragenlijst, waarin werd ingegaan op onder andere het doel van de regeling, internationale aspecten, de taakverdeling bij de uitvoering, administratieve lasten en planverplichtingen. Ook voorgenomen nieuwe regelingen of voorgenomen wijzigingen in de regelgeving zijn kritisch aan de uitgangspunten van de herijking getoetst.

Overigens zijn nog vrij recent belangrijke delen van de VROM-regelgeving gewijzigd in het kader van grote, rijksbreed opgezette operaties als Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW). Er is dus ook voorafgaande aan deze herijking sprake geweest van «onderhoud» en vernieuwing.

7.5.Europa

De komende jaren zal de Europese harmonisatie van de normbladen verder gestalte krijgen. In het kader van de Richtlijn bouwproducten zullen op een gegeven ogenblik de Europese brandklassen in het Bouwbesluit moeten worden geïntegreerd. In de tussenliggende periode zullen, op basis van een omzettingstabel die zal worden opgenomen in de ministeriële regeling, deze brandklassen parallel aan de huidige brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit kunnen worden toegepast (het zogenaamde 'duale stelsel').

7.6.7.6 Brief van 23 mei 2005, Bouwregelgeving 2002-2006, dossier TK 29325, nr 17

Deze brief bevat een doorkijk naar de toekomst van de bouwregelgeving met aandacht voor:

Langs deze lijnen wordt de bouwregelgeving verder ontwikkeld, waarbij de kwaliteit van de bouwregelgeving niet uit het oog wordt verloren, wat met het instelling van de Stuurgroep bouwregelgeving van het OPB en de daaronder ressoerterende Dereguleringscie inmiddels vorm heeft gekregen.