7.4. Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving

Sinds het begin van de vorige eeuw – soms ook al daarvoor – is wetgeving op het terrein van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer tot stand gebracht en telkens wanneer de omstandigheden daartoe aanleiding gaven, veranderd. Uitgangspunten bij de regulering waren vooral de toen in de maatschappij levende opvattingen over de mate waarin en de wijze waarop de overheid gewenste maatschappelijke ontwikkelingen op de verschillende terreinen moet bevorderen en ongewenste ontwikkelingen moet tegengaan. Die opvattingen evolueerden in de tijd.

«...bureaucratie, veel en gedetailleerde rijksregels, te veel aandacht voor beleid maken en te weinig voor de uitvoering daarvan, een ingewikkeld oerwoud van subsidies, gebrek aan handhaving: het zijn allemaal signalen van een overheid die minder doeltreffend en doelmatig is dan gewenst.» Uit Hoofdlijnenakkoord, 16 mei 2003.

Met betrekking tot de VROM-regelgeving worden vaak termen gebruikt als «ingewikkeld», «gedetailleerd», «versnipperd» en «verkokerd». In een notendop geven die begrippen aan waarom de regeldruk en regeldichtheid als hoog worden ervaren en waarom het moeilijk blijkt al die regels naar behoren uit te voeren (overheden) en zich eraan te houden (burgers en bedrijven). Daarbij hebben de begrippen «verkokerd» en «versnipperd» betrekking op het feit dat men voor het ondernemen van een bepaalde activiteit niet eenvoudig aan de overheid één vergunning kan vragen, maar zich aan vele wetten en besluiten moet houden, aan diverse bevoegde instanties en via verschillende procedures toestemming moet vragen en op grond daarvan vaak aan tegenstrijdige voorschriften moet voldoen. Dat geldt ook binnen de regelgeving waarvoor VROM verantwoordelijk is, maar des te meer wanneer de totale overheidsregelgeving wordt beschouwd, wat burgers en bedrijven vanzelfsprekend doen. Het stelsel van wetten en regels is te weinig opgebouwd vanuit en rondom de burger, het bedrijf en hun maatschappelijke activiteiten, dus te weinig «van buiten naar binnen», maar te veel vanuit de organisatie van de overheid en de door die overheid te behartigen thema’s.

De begrippen «ingewikkeld» en «gedetailleerd» hebben betrekking op een heel ander fenomeen, namelijk op het feit dat vaak geprobeerd wordt iedere nuance van de werkelijkheid en iedere bijzondere situatie in de algemene regels te vatten. Bovendien leven wij in een dichtbevolkt land, waarin zowel plaats moet zijn voor een goed woon- en leefklimaat als voor een goed economisch klimaat. Regels worden vaak opgesteld om alle denkbare, soms tegengestelde belangen met elkaar te verenigen. Dat proces begint al bij de ambtelijke ontwerper, in het vooroverleg met belangengroeperingen en tijdens het politieke wetgevingsproces. En als gevolg van de uitvoeringspraktijk, van ervaren knelpunten en jurisprudentie, gaat dat verder met reparaties en aanvullende wetgeving. Ter wille van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid wordt zo min mogelijk aan het toeval van de uitvoeringspraktijk overgelaten. Het gevolg is soms een woud van regels en uitzonderingen, waarin de burger vaak door de bomen het bos niet meer ziet.

De herijkingsoperatie is bedoeld om, het geheel van regelgeving van VROM overziend, na te gaan of de gestelde beleidsdoelen op het terrein van VROM met minder, eenvoudiger en beter gestroomlijnde regels kunnen worden gerealiseerd, waardoor ook de uitvoering en handhaving van die regels kunnen worden verbeterd. De doelstellingen van de herijking kunnen als volgt worden samengevat:

• Onnodige regels en bureaucratie moeten worden vermeden en teruggedrongen. De nadruk in het beleid moet verschuiven van plannen, nota’s en procedures naar resultaatgerichte, concrete uitvoering.
• Het vertrouwen van de burgers in de overheid moet worden hersteld. Zo veel mogelijk moet worden aangesloten bij de door de burger ervaren maatschappelijke problemen. De burger moet het doel van de regels kunnen begrijpen, juist ook wanneer die regels niet primair diens eigen belang dienen.
• Ook ter wille van de bedrijven moet ervoor worden gezorgd dat de regelgeving overzichtelijk en consistent is, minder procedures kent en meer ruimte laat voor eigen initiatieven. De doorlichting van de regelgeving moet ertoe bijdragen dat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven substantieel worden verminderd.
• De rijksregels moeten de provincies en gemeenten niet onnodig belemmeren. Het rijksbeleid voor ruimtelijke ontwikkeling en milieu moet zich beperken tot strategieën en investeringen die van nationaal belang zijn en structuur geven aan de regionale ontwikkeling. Nieuwe regelgeving mag decentrale gebiedsgerichte ontwikkeling en een betere integratie van beleid niet in de weg staan.
• De regels moeten goed uitvoerbaar, handhaafbaar en fraudebestendig zijn. Het is beter om een beperkt aantal regels te hebben die dan ook goed kunnen worden uitgevoerd en gehandhaafd, dan een groter aantal regels die massaal worden genegeerd. De organisatie van de uitvoering en de handhaving verdient meer aandacht.
• Lidstaten van de Europese Unie moeten meer vrijheid krijgen om zelf de middelen te kiezen om afgesproken doelstellingen te realiseren.

Daarom zal Nederland inzetten op vereenvoudiging en stroomlijning van bestaande en toekomstige Europese regelgeving en tevens op flexibiliteit. Verder moet verbetering van de kwaliteit van Europese wet- en regelgeving een aandachtspunt zijn. De doelstelling van het kabinet om in de periode 2003 tot en met 2006 te komen tot de reductie van de administratieve lasten voor burger en bedrijf met 25%, heeft geleid tot extra aandacht voor dat aspect. Een beperking daarbij is het al genoemde feit dat een belangrijk deel van de VROM regelgeving voortvloeit uit Europese regelgeving.

De doelstellingen van de herijking zijn daarmee primair gericht op de instrumenten die het Rijk inzet ter uitvoering van het beleid, niet op de inhoud van dat beleid. Onderzocht is hoe de gegeven beleidsdoelstellingen op het terrein van wonen, ruimte en milieu met zo weinig mogelijk regels op een doelmatige wijze kunnen worden bereikt. Daarbij is uiteraard rekening gehouden met het uitgangspunt van dit kabinet dat de verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven centraal moet staan. De continuïteit van het beleid zelf staat daarbij niet ter discussie.

Om de agenda voor de herijking samen te stellen zijn alle wetten, amvb’s en ministeriële regelingen waarvoor VROM het eerstverantwoordelijke departement is, onder de loep genomen. Het blijkt te gaan om bijna 400 regelingen. Deze zijn doorgelicht met behulp van een vragenlijst, waarin werd ingegaan op onder andere het doel van de regeling, internationale aspecten, de taakverdeling bij de uitvoering, administratieve lasten en planverplichtingen. Ook voorgenomen nieuwe regelingen of voorgenomen wijzigingen in de regelgeving zijn kritisch aan de uitgangspunten van de herijking getoetst.

Overigens zijn nog vrij recent belangrijke delen van de VROM-regelgeving gewijzigd in het kader van grote, rijksbreed opgezette operaties als Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW). Er is dus ook voorafgaande aan deze herijking sprake geweest van «onderhoud» en vernieuwing.