Afdeling 5.3 Labelverplichting, bestaande bouw
Artikel 5.11Labelverplichting kantoorgebouw
Met Stb. 2018, 380 wordt een nieuwe afdeling toegevoegd aan hoofdstuk 5 vandit besluit. Met deze wijziging is invulling gegeven aan de toezegging om een zogenoemde label C-verplichting voor bestaande kantoorgebouwen te realiseren. Het is op grond van het eerste lid van artikel 5.11 vanaf 1 januari 2023 verboden om een kantoorgebouw in gebruik te nemen of te gebruiken zonder een geldig energielabel met een energie-index (EI) van 1,3 of beter. Er is voor gekozen om in dit lid niet van de labelklasse te spreken, maar van een energielabel met een bepaalde energie-index (EI). Een EI van 1,3 is op dit moment gelijk aan labelklasse C. In het voorschrift wordt gesproken van een EI van 1,3 of beter. Een voldoende betere energieprestatiecoëfficiënt zal natuurlijk ook een betere labelklasse, bijvoorbeeld B of A, opleveren. Het gaat om het hebben van een energielabel als bedoeld in het Besluit energieprestatie gebouwen (BEG). De labelverplichting als bedoeld in dat besluit is vooral van toepassing op transactiemomenten. De labelverplichting zoals deze uit het eerste lid voortvloeit geldt voor alle kantoorgebouwen die als zodanig gebruikt worden, ongeacht wie de eigenaar is. Dit kan betekenen dat het gaat om kantoorgebouwen die verhuurd worden, maar dit nieuwe voorschrift geldt ook bij eigen gebruik. De verplichting is in ieder geval niet afhankelijk van transactiemomenten. Hoewel het om een en hetzelfde energielabel gaat, kan de labelverplichting voortaan dus voortvloeien uit het BEG of uit het Bouwbesluit 2012. In sommige gevallen zal er al een geldig energielabel C beschikbaar zijn omdat er een eerder transactiemoment is, in andere gevallen moet nu voor 1 januari 2023 een label worden aangevraagd. In die gevallen wanneer de kwaliteit van het gebouw onvoldoende is om een label C te krijgen, is het op grond van het eerste lid nodig de voor kwaliteitsverbetering benodigde voorzieningen tijdig te treffen. Als die voorzieningen niet voor 1 januari 2023 zijn getroffen, zodat er op dat moment geen energielabel dat aan het eerste lid voldoet kan worden afgegeven, mag de kantoorfunctie niet in gebruik worden genomen of gebruikt. Tegen het overtreden van deze verplichtingen kan net als bij overtreding van andere verplichtingen uit het Bouwbesluit 2012 door het bevoegd gezag worden opgetreden. Het handhavinginstrumentarium uit de Woningwet is hiervoor het kader, op grond hiervan kan bestuursrechtelijk of strafrechtelijk (overtreding van de Wet economische delicten) worden opgetreden. Het staat het bevoegd gezag vrij om te beoordelen of en welke maatregelen er in een bepaald geval ingezet worden bij de handhaving. Op basis van een afweging van alle omstandigheden van het geval zal het bevoegd gezag beoordelen of en welke handhavingsmaatregel in het concrete geval proportioneel is. Indien een kantoorgebouw tegen de verplichting van artikel 5.11, eerste lid, in gebruik wordt genomen of in gebruik blijft kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld eerst een waarschuwing geven om de eigenaar de mogelijkheid te geven de situatie te herstellen. Als de overtreder het gebouw niet aanpast en het gebruik niet staakt is er sprake van een herhaaldelijke overtreding. Hiertegen kan bijvoorbeeld worden opgetreden door het opleggen van een last onder dwangsom. Het opleggen van een last onder dwangsom brengt in tegenstelling tot het opleggen van een last onder bestuursdwang geen initiële kosten voor het bevoegd gezag met zich mee. Het bevoegd gezag kan in beleidsregels kaders opnemen voor de handhaving van deze verplichting. Ook zonder zulke beleidsregels of een vooraf vastgestelde handhavingstrategie kan binnen het kader van het handhavingsinstrumentarium van de Woningwet tegen overtredingen van artikel 1b van de Woningwet worden opgetreden.
Overigens wordt momenteel gewerkt aan een nieuwe bepalingsmethode voor de energieprestatie. Deze nieuwe methode, die beter recht zal doen aan de verplichtingen uit de richtlijn energieprestatie gebouwen, zal op termijn de huidige methoden vervangen en de energieprestatie uitdrukken in termen van kWh/m2•jaar in plaats van de huidige EPC en EI. Het voornemen is deze methode uiterlijk 31 december 2019 in de regelgeving aan te wijzen. Op het moment dat deze methode er is, zal dit ook leiden tot aanpassing van onderhavig artikel 5.11. Die aanpassing zal zoveel mogelijk beleidsneutraal plaatsvinden. Er kan overwogen worden om overgangsrecht te creëren. Hierbij wordt opgemerkt dat wanneer men al voor deze aanpassing aan de label C-verplichting voldoet, de geldigheidstermijn van het label 10 jaar is.
De verbodsbepaling in eerste lid geldt voor kantoorgebouwen. Zoals in de begripsbepalingen in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2012 is opgenomen is een kantoorgebouw een gebouw of gedeelte van een gebouw met alleen één of meer kantoorfuncties en nevenfuncties daarvan. Hieruit volgt dat een kantoorgebouw een afzonderlijk gebouw kan zijn, maar ook een onderdeel van een groter gebouw. Veel gebouwen in Nederland zijn combinatiegebouwen. Een bekend voorbeeld is een hoog gebouw met in de plint winkels of horeca en daarboven kantoren. In dat geval geldt de labelplicht alleen voor het kantoorgebouw. Tot een kantoorgebouw worden ook de nevenfuncties gerekend van de kantoorfuncties. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld het bedrijfsrestaurant of vergaderzalen (beide zijn zogenaamde bijeenkomstfuncties). De labelplicht geldt voor het gehele kantoorgebouw inclusief de nevenfuncties. Een kantoorfunctie kan zelf ook nevenfunctie van een andere gebruiksfunctie zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval bij kantoren in scholen, ziekenhuizen, winkels, buurthuizen of industriehallen. In die gevallen is geen sprake van een kantoorgebouw als bedoeld in de begripsbepaling en geldt de labelplicht niet.
Het eerste lid is aangepast bij Stb. 2020,454. Het is op grond van het eerste lid van artikel 5.11 van het Bouwbesluit 2012 vanaf 1 januari 2023 verboden om een kantoorgebouw in gebruik te nemen of te gebruiken zonder een geldig energielabel met een energielabelklasse gekoppeld aan een primair fossiel energiegebruik, berekend volgens NTA 8800, met een maximumwaarde van 225 kWh/m2 per jaar. Dit is gelijk aan labelklasse C (zie tabel 3 in paragraaf 2 van het algemeen deel van deze nota van toelichting van Stb. 2020, 454 behorende bij het Besluit energieprestatie gebouwen). Een lager primair fossiel energiegebruik levert een betere labelklasse op, bijvoorbeeld B of A. De invoering van een nieuwe energiebepalingsmethode is reeds aangekondigd bij de wijziging van het Bouwbesluit 2012 en de introductie van de label C verplichting voor kantoren 1. Daarbij is vermeld dat de aanpassing van de EI naar de nieuwe norm zoveel mogelijk beleidsneutraal zal plaatsvinden. Hier is mede invulling aan gegeven door het laten opstellen van het rapport «Inijking energielabel utiliteitsbouw» door W/E adviseurs 2. Dit rapport zet uiteen wat de invoering van de nieuwe energiebepalingsmethode betekent voor de te treffen maatregelen in kantoorgebouwen. De berekeningen zijn gebaseerd op gebouwgegevens zoals opgenomen in de energielabeldatabase. Dus van kantoren die door een energieadviseur zijn opgenomen en afgemeld in de energielabeldatabase. Er zijn in de energielabeldatabase 1.867 kantoren met een EI tussen 1,25 en 1,35. Bij omzetting naar de eenheid kWh/m2 per jaar (primair fossiel energiegebruik) gaat het om nagenoeg evenveel kantoren. Dit betekent dat het aantal kantoren dat met dit wijzigingsbesluit onder de verplichting valt, nagenoeg gelijk blijft. Het rapport concludeert verder dat de nieuwe norm van 225 kWh/m2 per jaar kan worden gehaald met ongeveer dezelfde bouwkundige en installatietechnische pakketten als de norm voor de EI. Een energielabel is 10 jaar geldig. Daarom is in artikel 9.2 geregeld dat de maximumwaarde van 225 kWh/m2 per jaar niet geldt voor kantoorgebouwen die met ingang van 2023 nog een geldig energielabel hebben met een Energie-Index van 1,3 of beter. Het gaat dan om energielabels die zijn afgegeven voor de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit, waarvan de geldigheidstermijn nog loopt op het moment dat de labelverplichting voor kantoren van kracht wordt.
Het eerste lid is wederom aanpast bij Stb. 2022, 360. Met dit wijziging is een correctie aangebracht in de zogenoemde label C-verplichting voor kantoren. De in artikel 5.11, eerste lid, opgenomen verplichting bleek in bepaalde gevallen een beter label te vereisen dan een label C. Met de onderhavige wijziging is daarom aan voornoemde bepaling toegevoegd dat ook een energielabel met de letter C of beter volstaat. Zowel het hebben van een energielabel met een maximumwaarde van 225 kWh/m2 per jaar als het hebben van een energielabel met een letter C of beter volstaat. De bijzin «die daarin op grond van bij ministeriële regeling gestelde regels is omgezet» is toegevoegd omdat het omzetten van de numerieke waarde van de energieprestatie in een energielabelletter op het niveau van ministeriële regeling gebeurt (de zogeheten «inijking»). Zie voor een uitgebreide toelichting op deze wijziging paragraaf 4 van het algemeen deel van de nota van toelichting behorende bij Stb. 2022, 360.
1 Kamerstukken II, 2018/19, 32 813, nr.380
2 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2019/10/04/advies-inijking-labelklassen-energielabel-op-basis-van-nta-8800-woningbouw-en-utiliteitsbouw
Het tweede lid regelt dat de labelplicht niet geldt als het kantoorgebouw onderdeel is van een (groter) gebouw en het totale gebruiksoppervlakte aan kantoorfuncties kleiner is dan 50% van de totale gebruiksoppervlakte aan gebruiksfuncties van dat gebouw. Met deze uitzondering kan bijvoorbeeld een kantoorgebouw dat één gebouw is met bijvoorbeeld een industriefunctie, een situatie die in de praktijk veel voorkomt, buiten de labelplicht vallen.
Uit het derde lid volgt dat het eerste lid ook niet van toepassing is op een kantoorgebouw als het totale gebruiksoppervlakte aan kantoorfuncties en nevenfuncties daarvan in het kantoorgebouw of in het gebouw waarvan het kantoorgebouw deel uitmaakt kleiner is dan 10 m2. Een afzonderlijk kantoorgebouw met minder dan 100 m2 aan kantoorfuncties en nevenfuncties valt daarmee buiten de labelplicht. Is het kantoorgebouw onderdeel van een (groter) gebouw dan geldt deze grens van 100 m2 voor het gehele gebouw. Dit betekent dat bij een gebouw dat bestaat uit twee kantoorgebouwen van ieder 60 m2, beide gebouwen al labelplichtig zijn. Hiermee wordt voorkomen dat het gebouw opgeknipt wordt in stukken van kleiner dan 100 m2, om aan het voorschrift te ontkomen. De ondergrens van 100 m2 sluit aan bij de bestaande grens van 100 m2 voor de milieugrenswaarde, die ook al in het huidige Bouwbesluit 2012 van kracht is. Het naar boven optrekken van deze ondergrens, betekent een verlies aan additionele besparing van PJ’s die nodig is om de doelstellingen van het Energieakkoord te behalen. Met name kleinere kantoren zorgen voor een additionele besparing, omdat zij niet onder de verplichtingen op grond van de Wet Milieubeheer vallen.
Met het vierde lid is een verband gelegd met de uitzonderingen op de labelverplichting zoals deze zijn opgenomen in artikel 2.2 van het BEG. De labelverplichting is niet van toepassing in alle gevallen wanneer het kantoorgebouw behoort tot een in genoemd artikel beschreven categorie. Concreet betekent dit dat de labelverplichting in ieder geval niet geldt bij kantoren in monumenten (categorie b), kantoren in slooppanden of in panden die zullen worden getransformeerd (categorie e, gebouwen die ten hoogste twee jaar worden gebruikt) en gebouwen die worden onteigend (categorie h). Onder monumenten zoals beschreven in categorie b wordt kort gezegd verstaan rijksmonumenten als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet of waarvoor een dergelijke aanvraag is gedaan en krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monumenten. De andere in artikel 2.2 van het BEG opgenomen categorieën zullen naar verwachting bij kantoren geen een rol spelen.
In die gevallen wanneer de kwaliteit van het gebouw onvoldoende is om een label met een EI van 1,3 te krijgen, is het op grond van het eerste lid nodig de voor kwaliteitsverbetering benodigde voorzieningen tijdig te treffen. Als die voorzieningen niet voor 1 januari 2023 zijn getroffen, zodat er op dat moment geen energielabel dat aan het eerste lid voldoet kan worden afgegeven, mag de kantoorfunctie niet in gebruik worden genomen of gebruikt. Het vijfde lid biedt een uitzondering op deze verplichting. In die gevallen wanneer de terugverdientijd van de voor de beoogde kwaliteitsverbetering benodigde energiebesparende maatregelen meer dan 10 jaar is, mag worden volstaan met het treffen van alle maatregelen met een terugverdientijd tot en met 10 jaar. In de praktijk kan dit betekenen dat in dergelijke gevallen volstaan mag worden met een hogere EI ofwel een slechtere labelklasse. In dat geval moet de eigenaar/gebruiker desgevraagd wel ten genoegen van het bevoegd gezag aantonen dat hij of zij voor 1 januari 2023 alle erkende maatregelen heeft genomen met een terugverdientijd tot en met 10 jaar én een geldig op basis van die voorzieningen verstrekt energielabel tonen.
Omdat de nieuwe afdeling 5.3 betrekking heeft op bestaande bouw is met de wijziging in onderdeel A het begrip «nieuwbouw» in het opschrift van hoofdstuk 5 geschrapt.
