5.1. Bouwbesluit (Stb. 1991, 680)

Onderdelen van het besluit, zoals gepubliceerd in december 1991, zijn als (voor)ontwerpen voor advies voorgelegd aan de RAVO, de Raad voor de Brandweerzorg en Rampenbestrijding, de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne, de Emancipatieraad, de Nationale Raad voor de Volksgezondheid, de Nederlandse Gehandicaptenraad (thans Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland) en het Centraal Coördinatiepunt Toegankelijkheid. Voorts zijn die (voor)ontwerpen voor commentaar toegezonden aan onder meer de (Commissie voor de bouwvoorschriften van de) VNG. De voorschriften met betrekking tot woonwagens zijn bovendien voorgelegd aan enige organisaties van woonwagenbewoners, waaronder het Landelijk Platform Woonwagenbewoners en het Landelijk Overleg Woonwagenvrouwen.

Als gevolg van de uitgebreide en tijdrovende procedure die een zo omvangrijk en maatschappelijk belangrijk besluit als het onderhavige nu eenmaal moet doorlopen, is vorengenoemde instellingen en instanties soms gevraagd op zeer korte termijn op een (voor)-ontwerp te reageren. Het verdient dan ook grote waardering dat de betrokken instellingen en instanties bereid en in staat zijn geweest, met inachtneming van de gestelde korte termijnen, te reageren op de onderscheiden verzoeken om advies en commentaar.

Gelet op hun wettelijk verankerde positie als adviesorgaan op het door het besluit bestreken terrein of een deel daarvan, worden hieronder de hoofdlijnen van de door de RAVO en de Raad voor de Brandweerzorg en de Rampenbestrijding uitgebrachte adviezen weergegeven. Voorts wordt ingegaan op de hoofdlijnen van de commentaren van de Commissie voor de bouwvoorschriften van de VNG, die van oudsher een belangrijke betrokkenheid heeft bij de gemeentelijke bouwregelgeving.

De RAVO stelde voorop voorstander te zijn van centraal opgestelde uniforme voorschriften. Ten aanzien van het onderdeel te bouwen woningen en woongebouwen verklaarde de Raad echter het in een aantal opzichten oneens te zijn met de uitwerking van dit beginsel. De RAVO noemde in dit verband als essentiële punten het niveau van de woontechnische eisen, dat zijns inziens te laag zou zijn, vooral in de minimum oppervlakte-eis voor woningen en door het niet meer voorschrijven van een aantal voorzieningen. Voorts richtte de kritiek van de RAVO zich op de uitwerking van de prestatie-eisen, waarvan de consequenties volgens de Raad onduidelijk waren door het toentertijd ontbreken van aangepaste normen. Aangaande het onderdeel bestaande woningen en woongebouwen concentreerde het advies van de RAVO zich op het kwaliteitsniveau en de functies van dit onderdeel. Onder instemming met het stellen van concrete minimum voorschriften voor de bestaande woningvoorraad, achtte de RAVO enige voorzichtigheid geboden bij de bepaling van het eisenniveau. Reden hiervoor was de onzekerheid met betrekking tot de praktische consequenties voor het aanschrijvingsbeleid en de woonlasten. Het woontechnische niveau van dit deel van het Bouwbesluit achtte de Raad, in tegenstelling tot het bouwtechnische niveau, aan de lage kant. Wat betreft de functies van dit onderdeel meende de Raad dat het goede mogelijkheden bood de huidige aanschrijvingspraktijk voort te zetten. Ook in het RAVO-advies inzake het onderdeel woonwagens en standplaatsen neemt het onderwerp kwaliteitsniveau een belangrijke plaats in. Afgezien van enige niet via het Bouwbesluit benvloedbare aspecten, was de Raad van mening dat de regeling op een aantal punten, zoals de verplichte aanwezigheid van sanitair in de woonwagen, qua gedetailleerdheid te ver was doorgeschoten.

In het advies van de Raad voor de Brandweerzorg en de Rampenbestrijding omtrent het onderdeel te bouwen woningen en woongebouwen werd twijfel uitgesproken over het verwezenlijken van uniformiteit in de bouwvoorschriften door middel van het Bouwbesluit. De Raad meende dat door het ontbreken van normering met betrekking tot de gelijkwaardigheidsbepalingen in het besluit, de bestaande rechtsonzekerheid niet zou worden weggenomen. De Raad adviseerde dan ook ter zake een normering aan te brengen. Voorts beval de Raad aan in de toelichting aandacht te besteden aan de relatie tussen repressie en preventie van brand en aan het verband tussen het Bouwbesluit en andere relevante regelingen. Het advies van de Raad inzake het deel bestaande woningen en woongebouwen bevatte soortgelijke opmerkingen over de gelijkwaardigheidsbepalingen, de relatie preventie-repressie en de verhouding tot andere regelgeving. Ten aanzien van het deel niet tot bewoning bestemde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, was de Raad van mening dat het niveau van de brandveiligheidseisen aan de lage kant was.

De Commissie voor de bouwvoorschriften van de VNG was van mening dat de totstandkoming van het Bouwbesluit een nuttige bijdrage kan leveren aan de unificatie van technische voorschriften. Haar commentaar met betrekking tot het onderdeel woningen en woongebouwen richtte zich in hoofdzaak op de aspecten kwaliteitsniveau, systematiek en hanteerbaarheid. De Commissie bespeurde als gevolg van het vervallen van het onderscheid tussen woningen en wooneenheden een verlaging in de normstelling, met name in de woontechnische eisen. Haar opmerkingen met betrekking tot de systematiek spitsten zich toe op de haars inziens te beperkte, immers slechts aan één uitgangspunt gebonden, toetsingsruimte in het kader van de gelijkwaardigheidsbepalingen, waarvan zij een normverlagend effect verwachtte. Aangaande de problematiek van de toepassing en de handhaving van de voorschriften van het Bouwbesluit onderstreepte de Commissie de wenselijkheid van een principiële beschouwing ter zake in de toelichting. De aan het deel bestaande woningen en woongebouwen ten grondslag liggende behoefte aan concrete normstelling in maat en getal werd door de Commissie voor de bouwvoorschriften onderschreven. Zij vond dit in het voorontwerp consequent uitgewerkt. Ten aanzien van de functie van dit deel als aanschrijvingsgrondslag had de Commissie evenwel een aantal bedenkingen. Zij meende namelijk dat aanschrijven pas mogelijk zou zijn, indien het bouw- of woontechnische niveau van een onderdeel van een woning of woongebouw onder dat van dit Bouwbesluitonderdeel zou komen te liggen. Om een trendbreuk in het aanschrijvingsbeleid te voorkomen, beval de Commissie aan in de Woningwet of het Bouwbesluit tot uitdrukking te brengen dat ook de nieuwbouwvoorschriften toetsingskader kunnen zijn voor het uitvaardigen van een aanschrijving. Ten aanzien van het niveau van de voorschriften voor de bestaande voorraad meende de Commissie verder nog dat dit, gezien de functie van grens bij onderschrijding waarvan een aanschrijving op zijn plaats is, geen reële ondergrens is tot waar kan worden gegaan bij verlening van ontheffing van de nieuwbouwvoorschriften voor verbouwingen.

In plaats van de in het deel woonwagens en standplaatsen vervatte eisen voor nieuwe woonwagens zag de Commissie voor de bouwvoorschriften liever een verwijzing naar een desbetreffende NEN-norm. Over de kostenconsequenties van het kwaliteitsniveau voor nieuwe woonwagens maakte de Commissie zich zorgen. Zij vroeg zich af of dit niet hoger was dan verenigbaar met het karakter van publiekrechtelijke minimum eisen. Voor de problematiek van de afstemming van de eisen inzake voorzieningen binnen de woonwagen en die op de standplaats, met name de sanitaire voorzieningen, achtte de Commissie een oplossing geboden. Het voorontwerp van de onderdelen voor niet tot bewoning bestemde gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde werd door de Commissie naar zijn aard in twee categorieën voorschriften onderscheiden. De eerste categorie, omvattende de hoofdstukken met betrekking tot kantoorgebouwen en logiesverblijven en logiesgebouwen, die in op functionele omschrijvingen berustende prestatie-eisen waren geformuleerd, kon naar haar oordeel na verwerking van detailkritiek op de inhoud en de systematiek op verantwoorde wijze worden ingevoerd. Ten aanzien van de tweede categorie, omvattende de hoofdstukken met algemene technische voorschriften voor niet tot bewoning bestemde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, dat uitsluitend uit functioneel geredigeerde voorschriften bestond, was de Commissie van mening dat een inhoudelijke aanpassing hiervan aan de systematiek van eerstbedoelde categorie voorschriften nodig was alvorens deze zou kunnen worden ingevoerd.

De uitgebrachte adviezen en commentaren zijn, waar mogelijk en gewenst, in het onderhavige besluit verwerkt. Naar aanleiding van de adviezen en commentaren heeft ten aanzien van enige onderwerpen nader onderzoek plaatsgehad. Meer in het bijzonder betreft dit de woontechnische voorschriften die voor de woningbouw gelden en een drietal praktijktoetsen. Voorts is onderzoek verricht naar de kostenconsequenties van het Bouwbesluit. Op basis van de resultaten van de verschillende onderzoeken zijn de desbetreffende voorschriften, waar nodig en gewenst, bijgesteld. Voorts is aangedrongen op een goede voorlichting en opleiding van vooral ambtenaren die bij het toezicht op de naleving van dit besluit zijn betrokken, alvorens het onderhavige besluit van kracht wordt. In dit verband wordt opgemerkt dat tussen plaatsing van dit besluit in het Staatsblad en de feitelijke inwerkingtreding daarvan, aandacht zal worden gegeven aan het opleiden van specifieke doelgroepen, zoals de ambtenaren van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht en van de brandweer. Met de voorlichting over het Bouwbesluit is reeds enige tijd terug gestart om duidelijk te maken dat er in de nabije toekomst wijzigingen in de bouwregelgeving zullen gaan optreden. Voorts zijn nog enige hulpmiddelen voor de bouwpraktijk in ontwikkeling, zoals een praktijkboek en een geautomatiseerd consultatiesysteem.

Naar aanleiding van gemaakte opmerkingen met betrekking tot de relatie van het onderhavige besluit met het in de Woningwet neergelegde aanschrijvingsinstrument, is de tekst van artikel 14, eerste lid, van de Woningwet aangepast in die zin dat daarin nu expliciet is aangegeven dat ook de nieuwbouwvoorschriften onder bepaalde voorwaarden als toetsingskader kunnen dienen voor het uitvaardigen van een aanschrijving.