5.11. Besluit van 17 december 2004, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2003 (wijzigingen in verband met het opnemen van de subgebruiksfunctie kinderopvang, het dereguleren van de onderwijsfunctie en enkele andere wijzigingen van het Bouwbesluit 2003)

Naast inhoudelijk overleg met de ministeries van SZW, OCW, VWS en Justitie heeft over deze wijziging afstemming plaatsgevonden met:

• Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het LNB voor de aanpassingen van de brandveiligheidvoorschriften,
• Rijkswaterstaat voor de voorschriften voor constructieve veiligheid, en
• Brancheorganisaties.

Aan de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van dit wijzigingsbesluit is bijzondere aandacht besteed in het licht van het VROM-VNG actieprogramma Handhaving Bouwregelgeving (Kamerstukken II 2000/2001, 27 600 XI, nr. 51).

Op 18 december 2003 is het ontwerpbesluit in een gezamenlijk overleg van het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB), de Juridisch Technische Commissie (JTC) en het Interdepartementaal Overleg Bouwregelgeving (IOB) besproken. Hierna heeft op 19 mei 2004 nog een vervolgoverleg plaatsgevonden. Het OPB stemt in met het ontwerpbesluit. De commentaren uit genoemde overlegrondes zijn in het voorliggende besluit verwerkt. Daarbij wordt opgemerkt dat het verzoek uit het OPB om in het verlengde van het opnemen van voorschriften voor een nooddeur de term ‘toegang’ te wijzigen in ‘uitgang’, niet is gehonoreerd. Het Bouwbesluit 2003 gebruikt de term ‘toegang’ zowel voor de toegang (bij voorschriften over gebruiksveiligheid en bruikbaarheid) als voor de uitgang van een ruimte (bijvoorbeeld bij vluchten bij brand). Ook een nooduitgang is volgens het Bouwbesluit 2003 een toegang. Vervanging van het begrip toegang door een begrip waarin ook het gebruik als uitgang zichtbaar wordt, zou veel consequenties hebben en ook onbedoelde effecten kunnen veroorzaken in onder meer NEN-normen en kwaliteitsverklaringen¹.

Toch bleven er bij de leden van het OPB zorgen bestaan over de kwaliteit van onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2003 (Betrokken bouwpartners zoals BNA, Bouwend Nederland, Uneto-VNI en NVTB hebben daartoe de nodige vragen bij gesteld, uitmondend in brief van de BNA van 7 april 2004 en een tweede reactie van de BNA d.d. BNA d.d. 18 mei, kenmerk b04014br). Dit in termen van: consistentie en motivatie van gemaakte keuzen, samenhang met andere regelgeving en de bijbehorende voorlichting. Om aan elke twijfel een eind te maken is een OPB-werkgroep in gesteld onder voorzitterschap van de directeur van het NVTB, genaamd “dereguleringscommissie Bouwbesluit 2003”. De volgende partijen hebben deelgenomen aan deze commissie: de BNA, de VNG, de Vereniging Stadswerk Nederland (VSN) en VROM. Daarnaast heeft de dereguleringscommissie zich laten bijstaan door twee externe deskundigen, afkomstig van TNO en het Uythoven Bouw Advies bv. Deze dereguleringscommissie Bouwbesluit 2003 had tot opdracht de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2003, zoals gepubliceerd in Staatsblad 2005 nummer 1, nader te bezien en te komen met aanbevelingen hoe met eventuele onduidelijkheden omgegaan zou kunnen worden. Dit tegen de achtergrond dat vermindering van regeldruk speerpunt is van het kabinet en dat dus ook op het terrein van de bouwregelgeving eerder gestreefd dient te worden naar ‘minder’ dan naar ‘meer’ regels.

De rapportage is via de JTC aan het OPB voorgelegd. Het is in de eerste plaats aan het OPB om zich een oordeel over de rapportage en bijbehorende aanbevelingen te vormen en een advies uit te brengen. Vanzelfsprekend is het vervolgens aan de Minister van VROM om dit OPB-advies al dan niet over te nemen. Een en ander conform de reguliere wijze van advisering door het OPB op terrein van de bouwregelgeving.

De dereguleringscommissie heeft 4 keer vergaderd, aan de hand van de nodige inhoudelijke (achtergrond)notities (zie TNO Bouw en Ondergrond rapport 2005-REG-R0123). Begonnen is met een bespreking van een door de externe deskundigen voorbereide analyse aangaande het voorliggende wijzigingsbesluit. In de 2 volgende vergaderingen zijn benoemde ‘actiepunten’ nader uitgediept, eveneens mede op basis van schriftelijke inbreng van de externe deskundigen dan wel van VROM. In de laatste vergadering is het voorliggende eindrapport besproken en vastgesteld.

Bij de inhoudelijke bespreking heeft de commissie zich laten leiden door de volgende uitgangspunten:

• Iedere keer te bedenken ‘wat het doel’ van de betreffende voorschriften is (‘memoriebank’);
• Stil te staan bij onderscheid regels in het kader ‘algemeen belang’ versus ‘eigen belang’ (conform de OPB-toekomstvisie);
• Ook oog te hebben voor (komende) Europese ontwikkelingen;
• Zien te komen tot een conclusie van de commissie;
• En vervolgens (waar nodig) zien te komen met een aanbeveling dan wel een concreet oplossingsvoorstel.

De commissie heeft zich met name gebogen over de volgende aspecten: de wijze waarop de subgebruiksfunctie voor kinderopvangvoorzieningen inhoud is gegeven, de samenhang tussen bouwtechnische en gebruiksvoorschriften, de samenhang tussen brandcompartimenten en subbrandcompartimenten, de aanpassingen met betrekking tot de borstwering, de voorgestelde aanpassingen voor liften (liftkooi, liftschacht en brandweerlift), de wijziging van de breedte van een vluchtdeur (mede i.r.t. de wijziging van de breedte van de vluchtroute), alsmede enkele andere kleinere punten.

Algemene conclusies De dereguleringscommissie is in de eerste plaats van mening dat de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2003 bijdraagt aan deregulering (bijv. de onderwijsfunctie) en uniformering (bijv. de kinderdagverblijven) en aan de algemene wens om de technische bouwregelgeving gebruikvriendelijker en beter toepasbaar voor de praktijk te maken. Na doorvoering van deze wijziging zal immers het bestaan van lokaal verschillende regelgeving ten aanzien van kinderdagverblijven, die maar ten dele een relatie had met het Bouwbe-sluit 2003, tot de verleden tijd behoren. Het uniformeren van deze eisen zal zorgen voor meer eenduidigheid voor betrokkenen.

Maar ook minder in het oog springende onderdelen van deze wijzigingen, zoals de naadloze afstemming van de eisen ten aanzien van nooddeuren op die van het Arbeidsomstandighedenbesluit, is voor de praktijk van belang. Uit het EZ-project “aanpak strijdige regels” is immers gebleken dat (vermeende) tegenstrijdigheid van regelgeving voor betrokkenen het meest hinderlijk is omdat je dan niet weet waar je je aan moet houden én je bovendien onverwachts geconfronteerd kunt worden met ‘lastige’ toezichthouders’. Een bekende en in de praktijk voorkomende knellende situatie van een nooddeur die (vanwege het vluchten) naar buiten toe dient te draaien, maar op grond van het Bouwbesluit 2003 niet over een trottoir of fietspad mag draaien, zal na doorvoering van de onderhavige wijziging goeddeels tot de verleden tijd behoren. Dan is immers geregeld dat een nooddeur onder bepaalde voorwaarden over een trottoir of fietspad mag draaien. Ook de deregulering van specifieke eisen ten aanzien van de onderwijsfunctie is een goede zaak. Dit geeft scholen meer ruimte tot maatwerk, omdat men dan zelf kan afwegen of bepaalde specifieke voorzieningen al dan niet noodzakelijk zijn. De dereguleringscommissie acht het daarom wenselijk dat deze wijziging wordt ingevoerd, echter met in acht name van de navolgende kanttekeningen.

In de tweede plaats is naar voren gekomen dat een aantal punten van zorg de komende tijd nadere aandacht dan wel diepgaandere bestudering vergen. Voor deze punten van zorg geldt dat het in de ogen van de dereguleringscommissie verstandig is dat het JTC en OPB zich hier een oordeel over vellen aan de hand van de weergegeven bevindingen en aanbevelingen per item. Opgemerkt zij daarbij dat het voor het overgrote deel gaat om vraagstukken met een bredere context die reeds langer aanwezig zijn in het Bouwbesluit 2003 en en waar de huidige wijziging op voortborduurt. Vanuit de premisse dat aanscherping van regelgeving voor de nieuwbouw geen consequenties heeft voor de bestaande voorraad, kan voorliggende wijziging dan ook worden doorgevoerd, zonder dat eerst de brede context nader wordt uitgewerkt. Deze keuze laat uiteraard onverlet dat het van groot belang is en blijft om de bedoelde brede benadering bij de eerstkomende wijziging van het Bouwbesluit 2003, in de zgn “derde tranche”, ter hand te nemen en op te lossen.

Het gaat dan met name om de samenhang tussen brandcompartimenten en subbrandcompartimenten, het verschil met betrekking tot het vluchtconcept bij gebruiksfuncties waarin wordt geslapen en het verschil in eisen bij afscheidingen van vloeren, trappen en hellingbanen. In de aanbevelingen van de commissie komen deze onderwerpen terug. Betreffende onderwerpen zijn overigens niet nieuw. In genoemde BNA-brieven wordt immers al een aantal zaken aangegeven die de komende jaren (stapsgewijs) grondig aangepakt zouden moeten worden. VROM heeft dit in haar reactie in algemene zin omarmd en nader uitgewerkt in het plan het plan van aanpak “Bouwbesluit 2007 en volgende jaren”, dat in november 2004 aan de JTC is voorgelegd. Naast deregulering door vermindering van het aantal subgebruiksfuncties (wat bovendien de flexibiliteit van gebouwen vergroot) zal de komende jaren dus ook gewerkt moeten worden aan inhoudelijke verbeteringen van het Bouwbesluit 2003 gericht op consistentie, gebruiksvriendelijkheid en betere toepasbaarheid.

In de derde plaats is richting JTC en OPB aanbevolen een drietal onderwerpen nog voor de inwerkingtreding nog eens goed op z’n merites te bezien. Het betreft hier de wijzigingen ten aanzien van de liftschachten, de borstwering en de aanpassing ten aanzien van de breedte van een vluchtdeur inclusief vluchtroute.

In de vierde plaats kent het wijzigingsbesluit een aantal redactionele onvolkomenheden die naar het oordeel van de commissie niet bijdragen aan optimalisering van het Bouwbesluit 2003, eerder bijdragen aan het tegendeel en om die reden aanpassing behoeven. Verder is vastgesteld dat de toelichting niet altijd voldoende is toegesneden op de inhoud van de voorschriften en daarbij gemaakte nadere afspraken op aanpalende terreinen die mede van belang zijn om bijvoorbeeld de veiligheid voldoende te waarborgen.

Samengevat was de dereguleringscommissie Bouwbesluit 2003 van mening dat het wenselijk is de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2003 in te voeren, mits verstandig wordt omgegaan met een enige onduidelijkheden in het wijzigingsbesluit en de aanbevelingen worden opgevolgd. Verder acht de dereguleringscommissie het van belang dat met voortvarendheid gewerkt gaat worden aan de eerstkomende wijziging van het Bouwbesluit 2003; oftewel de wijziging per 2007. De hoofdpunten van dit traject zijn reeds met JTC en OPB besproken. De dereguleringscommissie meent dat bij de verdere uitwerking gebruik gemaakt zou kunnen worden van haar analytische beschouwingen. Hiertoe heeft de dereguleringscommissie betreffende documenten overhandigd aan de voorzitter van de stuurgroep “Aansturing derde wijzigingspakket bouwregelgeving”.

¹ Dit laatste is niet het geval.