1.5. Deregulering en decentralisatie

Op het eerste gezicht lijkt een spanningsveld te bestaan tussen de deregulering, vormgegeven in het Bouwbesluit, en het streven naar decentralisatie. Immers, gelet op het feit dat de gemeenten ter uitvoering van een ter zake bij wet vastgelegde gedecentraliseerde bevoegdheid een grote rol spelen bij het tot stand komen van onder meer de technische bouwvoorschriften, kan de vraag worden gesteld of die bevoegdheid niet wordt opgeofferd aan de deregulering.

Naar de mening van de regering is van een dergelijk offer geen sprake. Weliswaar is de regelgeving wat de bouwtechnische en woon- of inrichtingstechnische voorschriften betreft, gecentraliseerd, maar de handhaving van die voorschriften blijft op decentraal, gemeentelijk niveau plaatsvinden. Niettemin is hieronder nader ingegaan op de spanning tussen deregulering en decentralisatie.

Deregulering is één van de opties uit de "trias" decentralisatie, deregulering en privatisering, die beogen de overheid los te maken uit de vaak te innige omhelzing waarin zij in haar interactie met de maatschappij terecht is gekomen. Bij het ontkoppelen van overheid en maatschappij kan blijken dat de drie stappen decentralisatie, deregulering en privatisering niet noodzakelijk in elkaars verlengde behoeven te liggen. Zo kan duidelijk worden dat deregulering niet altijd tot decentralisatie behoeft te leiden en omgekeerd decentralisatie niet altijd op deregulering zal uitlopen. Welke beleidsbeslissingen in concreto in een dergelijk dilemma zullen worden genomen, is afhankelijk van het specifieke beleidsveld waarin dat dilemma optreedt en de maatschappelijke belangen die daarbij in het geding zijn. Met andere woorden: decentralisatie, deregulering en privatisering zijn geen maatschappelijke of staatkundige beginselen op zichzelf, maar slechts instrumenten waarmee verder liggende maatschappelijke doelen dichter bij hun realisatie kunnen worden gebracht. Aan deze beleidsopties ligt niettemin een gemeenschappelijk uitgangspunt ten grondslag, te weten: de ontlasting van de maatschappij van een te zwaar drukkende en te kostbare publieke sector. Daarom is het van belang te onderkennen dat de verlichting van die druk maatschappelijk gezien groter kan zijn bij deregulering dan bij decentralisatie. Als decentralisatie van rijksbevoegdheden naar lagere overheden een toename van lagere regelgeving tot gevolg heeft, kan zelfs worden gesteld, dat decentralisatie haaks komt te staan op het gemeenschappelijk uitgangspunt, ontlasting van een te zwaar drukkende publieke sector. Met het oog hierop is ten aanzien van de bouwregelgeving voor enkele onderdelen gekozen voor regeling op rijksniveau in plaats van op gemeentelijk niveau. Een van die onderdelen zijn de bij of krachtens het onderhavige besluit gegeven technische voorschriften omtrent het bouwen en de staat van bestaande bouwwerken. Onder bouwwerken moeten in dit verband worden verstaan: woningen, woongebouwen, woonwagens, standplaatsen voor woonwagens, niet tot bewoning bestemde gebouwen alsmede bouwwerken, geen gebouw zijnde in de zin van artikel 1 van de Woningwet. Deze voorschriften vervangen aldus de oude, in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte technische voorschriften. In de praktijk blijkt de uitwerking van de dereguleringsvoornemens op het eerste gezicht eerder te leiden tot meer dan tot minder voorschriften; ook wel de paradox van de deregulering genoemd. Dit geldt ook voor het onderhavige besluit. Op zichzelf beschouwd is dit, gelet op de met het besluit te verwezenlijken doelstelling, niet verwonderlijk. In het bijzonder betreft dit het omzetten van de oude, in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte functionele eisen in zogenoemde prestatie-eisen, waardoor uniformiteit in de voor ons land geldende technische voorschriften ontstaat. Uniformiteit die leidt tot vergroting van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid voor burger en bedrijfsleven. Immers, aan de hand van de prestatie-eisen weet men waaraan een bouwplan, technisch gezien, moet voldoen, wil men de noodzakelijke bouwvergunning verkrijgen. Functionele eisen bieden daarentegen geen concreet inzicht in waaraan men moet voldoen. Functionele eisen kenmerken zich door hun, over het algemeen genomen, globale karakter, waarbij begrippen als "voldoende" en "deugdelijk", veelal bepalend zijn. Zo zal de omzetting van de functionele eis dat een woning voldoende brandveilig moet zijn, in de praktijk kunnen leiden tot allerlei interpretaties en daarmee samenhangende door de toetsende ambtenaar gestelde eisen dan wel tot nadere eisen of vrijstellingen. In relatie tot het aantal in ons land aanwezige gemeenten en toetsende ambtenaren was zodoende een veelvoud aan "voorschriften" ontstaan.

"Voorschriften" waarvan niet vooraf vaststond dat zij in identieke situaties aan een ieder zouden worden opgelegd. De Woningwet, meer in het bijzonder het Bouwbesluit, beogen de hiervoor bedoelde situatie nu juist te doorbreken. Met het oog daarop voorziet de Woningwet niet langer in de mogelijkheid voor de gemeenteraad in de bouwverordening nadere regelen te stellen ter zake van de bouwvoorschriften en in de mogelijkheden voor burgemeester en wethouders om hetzij van een voorschrift ontheffing te verlenen hetzij ten aanzien van dat voorschrift nadere eisen op te leggen. Voorts zijn de oude in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte functionele eisen in het onderhavige besluit als prestatie-eisen geformuleerd. Bij de hiervoor bedoelde omzetting van de technische voorschriften mag evenwel niet worden voorbijgegaan aan hetgeen in de bouwpraktijk op basis van de functionele eisen is gerealiseerd. Bovendien zal onderscheid moeten worden gemaakt tussen wat minimaal noodzakelijk is en wat door bepaalde belangengroeperingen als wenselijk wordt beschouwd. De overheid zal zich echter in dit opzicht terughoudend moeten opstellen en zal zich derhalve moeten beperken tot het geven van voorschriften die zijn gericht op de veiligheid en gezondheid van bewoners en gebruikers van een bouwwerk en van derden. Het marktmechanisme - vraag en aanbod - zal vervolgens het surplus aan kwaliteit aan een bouwwerk moeten geven. De afschaffing van de hiervoor genoemde mogelijkheden voor de gemeenteraad en voor burgemeester en wethouders, alsmede de omzetting van de voorschriften in prestatie-eisen stellen de rijksoverheid, veelal onder druk van het maatschappelijk krachtenveld, bij het geven van voorschriften voor dilemma's. Immers, hoe meer voorschriften, hoe duurder bijvoorbeeld de woning wordt en hoe minder inspraak de toekomstige bewoner kan hebben op de uiteindelijke vormgeving van de woning. Een en ander nog afgezien van het dilemma of en, indien tot het geven van het voorschrift is besloten, tot welke grenswaarde het voorschrift moet worden gegeven. Immers, nagenoeg alle door belangengroeperingen opgeworpen wensen zijn op zichzelf over het algemeen genomen valabel, doch aan elk verlangen kleeft een prijskaartje dat per eis of combinatie van eisen sterk uiteen kan lopen. Deregulering is dan ook niet de eenvoudigste operatie, te meer daar deregulering in de praktijk veelal leidt tot herregulering, hetwelk eerder tot meer dan tot minder voorschriften leidt, doch de regelgeving minder knellend maakt voor burger en bedrijfsleven. Deregulering is geenszins het hanteren van een liniaal om te bepalen hoeveel centimeter papier het al met al is, maar zal veeleer inhoudelijk moeten worden beoordeeld op de vraag of met de nieuwe voorschriften de veelvuldig opgeworpen bezwaren tegen de huidige regelgeving worden ondervangen.

Nu blijkt een en andermaal de beleidswerkelijkheid genuanceerder dan de beleidstheorie. Het afwegen van beleidsopties en het daarbij voorrang geven aan één daarvan - in het onderhavige geval de deregulering - suggereert te veel een zwart wit schema. Ook bij de bouwregelgeving zijn die nuanceringen ruimschoots te onderkennen. In de eerste plaats wordt blijkens de herziene Woningwet een niet onbelangrijk deel van de regelgeving - evenals krachtens de Woningwet 1962 - overgelaten aan de gemeenten. Zo blijft het tot de bevoegdheid van de gemeenten behoren voorschriften te geven omtrent onder meer de stedenbouwkundige inrichting, het gebruik van gebouwen en andere bouwwerken, het slopen, de indiening en inrichting van een aanvraag om bouwvergunning en de overdraagbaarheid van die vergunning en het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden met het oog op de veiligheid op de bouw en sloopplaats. Voorts blijven de vergunningverlening en het toezicht op de naleving van gemeentelijke voorschriften en rijksvoorschriften in eerste aanleg aan de gemeenten opgedragen. De rijksvoorschriften, in het bijzonder die van het onderhavige besluit, zijn echter zodanig geformuleerd, dat het door de gemeenten uit te oefenen toezicht op de naleving daarvan, in vergelijking tot de huidige situatie, minder bestuurlijke lasten voor de gemeenten met zich brengt. Als men dit complex van aan de gemeenten overgelaten onderwerpen nader beschouwt, dan valt op dat het hier nu juist de onderwerpen betreft die in het bijzonder de relatie tussen de gemeente en haar ingezetenen raken. In deze zin is het Bouwbesluit niet in strijd met het decentralisatiebeginsel waarvan de ratio immers is dat onderwerpen die de belangen van burgers direct raken, zoveel mogelijk worden geregeld op het bestuursniveau dat het dichtst bij hen staat. De in het onderhavige besluit gegeven voorschriften zijn dan ook beperkt tot de bouwtechnische en woon of inrichtingstechnische eisen waaraan een bouwwerk moet voldoen ten einde een bepaalde minimum kwaliteit te waarborgen; een en ander ongeacht de plaats waar dat bouwwerk wordt opgericht.