1.6. Uniforme voorschriften in relatie tot het bouwen

Reeds na de Eerste Wereldoorlog ontstond, vooral ten gevolge van het grote tekort aan woningen, bij opdrachtgevers, ontwerpers en bouwers de behoefte aan industrialisatie van de bouw. Met het oog daarop diende het overwegend lokaal gesloten karakter van de bouwnijverheid te worden doorbroken. Tussen beide Wereldoorlogen heeft deze doorbreking evenwel niet plaatsgevonden. Dit werd na de Tweede Wereldoorlog, toen vooral het tekort aan woningen een nog grotere omvang had aangenomen, anders. De bouwnijverheid begon zich niet zonder succes te spiegelen aan de methoden waarmee in de industrie de productiviteit aanzienlijk was verhoogd zonder dat de productiekosten uit de hand waren gelopen. Inmiddels was de bouwtechniek zover ontwikkeld, dat men kon gaan denken aan het investeren in bedrijfsmiddelen, die een afzet van het product op een grotere schaal eisten dan de beperkte lokale bouwmarkt. De roep van vooral bouwopdrachtgevers en aannemers om grotere aantallen woningen dan die in één gemeente konden worden gebouwd, of ten minste het gebruik van gestandaardiseerde elementen en andere bouwdelen in de bouw in het algemeen, werd daardoor steeds groter. Een eerste initiatief om de gesloten lokale situatie te doorbreken, werd door de toenmalige Minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting genomen door het instellen van de Studiecommissie Bouwvoorschriften. Deze commissie, die onder voorzitterschap stond van prof.dr. J.P. Mazure, kwam in 1952 met een model-bouwverordening. Dit model werd echter niet dwingend aan de gemeenten opgelegd. Een deel van de in dat model vervatte voorschriften werd in 1956 alsnog als Besluit Uniforme Bouwvoorschriften van kracht en werd daarmee voor de gemeenten bindend. Na overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over een mogelijke integrale invoering van het model, heeft deze vereniging ten vervolge op de Commissie Mazure in 1956 de Adviescommissie voor de unificatie en toepassing van de gemeentelijke bouwverordeningen ingesteld.

In 1965 werd de door deze commissie opgestelde model-bouwverordening door de VNG gepubliceerd. Met dat model werd beoogd te komen tot een landelijk aanvaardbare minimumkwaliteit van woningen en andere gebouwen. In technisch opzicht sloot dit model aan op de ontwikkelingen op het gebied van industrialisatie, standaardisatie en productvernieuwing, doordat de voorschriften waren verwoord in functionele eisen. Onder functionele eisen worden in dit verband bepalingen verstaan, waarin de functie of eigenschap waaraan een bouwconstructie of bouwmateriaal moet voldoen, in termen van bijvoorbeeld "deugdelijk" en "voldoende" is beschreven. Dit model was evenmin dwingend voor de gemeenten en is dan ook, evenals de in het model door de VNG aangebrachte wijzigingen, sedertdien door de gemeenten in meer of mindere mate als gemeentelijke bouwverordening overgenomen. De model-bouwverordening is regelmatig in zowel kwalitatief als technisch opzicht aangepast aan ontwikkelingen op het terrein van de bouwtechnologie en aan maatschappelijke en sociaal economische ontwikkelingen. De model-bouwverordening heeft ontegenzeggelijk een uniformerend karakter gehad. Interpretatie van de functionele eisen en de mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling en het stellen van nadere regelen en eisen zette de beoogde uniformiteit op de tocht en bleek voor de burger en de bouwpraktijk een steen des aanstoots te zijn. Zowel uit het oogpunt van deregulering als van goedkoper bouwen werd dan ook aangedrongen op een verdergaande uniformiteit in de bouwvoorschriften, in het bijzonder gericht op meer rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Het onderhavige Bouwbesluit is in feite die verdere stap in het uniformeren van de bouwvoorschriften. Deze verdere stap is noodzakelijk omdat de hiervoor bedoelde ontwikkelingen gemeenten ertoe noopten op ruime schaal van de voorschriften vrijstelling te verlenen dan wel nadere regelen of eisen te stellen. In de model-bouwverordening, zoals die op 1 januari 1986 luidde, kwamen 133 bepalingen voor op grond waarvan nadere eisen konden worden gesteld en 110 vrijstellingsbepalingen. Aangezien de model-bouwverordening niet verbindend is voor de gemeenten, doch door hen in het algemeen is overgenomen als gemeentelijke bouwverordening, moeten de hiervoor genoemde aantallen met circa 700 - het aantal toentertijd bestaande gemeenten dat deze "open gaten" in de bouwverordening lokaal kon inkleuren - worden vermenigvuldigd. Daarmee dreigt de werking van de model-bouwverordening haaks te gaan staan op haar eigenlijke doelstelling. In plaats van zekerheid te bieden omtrent de toe te passen bouwvoorschriften, blijft er, door de mogelijkheid van lokaal verschillende eisen, voor de bouwparticipanten toch nog een grote (rechts)onzekerheid bestaan. Ook de in december 1986 verschenen 22e serie wijzigingen van de model-bouwverordening, die een zekere deregulering van dat model bewerkstelligde, heeft het daarmee beoogde doel niet echt bereikt. Immers, het aantal gemeenten dat een jaar na het verschijnen van de 22e serie wijzigingen haar bouwverordening daarop geheel of ten dele had aangepast, is geringer dan werd gehoopt. Eén van de redenen daarvoor was dat de gemeenten afzagen van een ingrijpende aanpassing van hun bouwverordening in verband met de toen op stapel staande herziening van de Woningwet en daarmee met de komst van het onderhavige besluit. Met het nu niet langer aan de gemeenten toekennen van de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen en het inperken van de mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling - ook al is in de 22e serie wijzigingen het aantal mogelijkheden met circa een derde teruggedrongen - wordt beoogd de hiervoor bedoelde onzekerheden op te heffen. Daarmee wordt de eenheid in de voorschriften en in de toepassing daarvan in verdergaande mate vergroot.

Een tweede stap voorwaarts en tegelijk het doortrekken van de reeds in de model-bouwverordening ingezette ontwikkeling, is het zoveel mogelijk ombouwen van functionele eisen tot prestatie eisen. Dit heeft tot gevolg dat niet langer de weg waarlangs bouwtechnische kwaliteit wordt bereikt, maar de prestatie, door constructie en materialen geleverd, van primair belang is. Ook hiermede wordt beoogd de regellast voor de bouwparticipanten te verminderen en hun (rechts)zekerheid te vergroten.