Algemeen deel van de nota van toelichting van Stb. 2021, 658
1Inleiding
Op 11 december 2018 is de herziening van de richtlijn hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking) (PbEU 2018, L 382)) vastgesteld. Het onderhavige besluit strekt tot implementatie van deze herziene richtlijn (hierna ook: REDII). In paragraaf 9 van dit algemeen deel van de toelichting is een transponeringstabel opgenomen. De REDII dient uiterlijk 30 juni 2021 te zijn geïmplementeerd en heeft ten doel de inzet van energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie te vergroten. Het toenemende gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen vormt een belangrijk onderdeel van het pakket aan maatregelen in het Europese energiebeleid dat nodig is om de broeikasgasemissies te reduceren en te voldoen aan de klimaatdoelen die in Parijs zijn afgesproken.
De REDII bevat een verplichting voor lidstaten om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw en ingrijpende renovatie. Voor een deel is deze verplichting al geïmplementeerd. Voor nieuwbouw geldt namelijk vanaf 1 januari 2021 een eis voor de minimum- waarde hernieuwbare energie. Dit is geregeld in een eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2012, het Besluit van 13 december 2019, houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en van enkele andere besluiten inzake bijna energie-neutrale nieuwbouw (hierna: Besluit BENG).1 Hiermee wordt voldaan aan de REDII voor het gebruik van een verplichte minimum- waarde hernieuwbare energie bij nieuwbouw. Voor ingrijpende renovatie is er echter nog geen eis in de regelgeving opgenomen. Met de onderhavige wijziging wordt deze eis geïmplementeerd in het Bouwbesluit 2012 en, voor wanneer de Omgevingswet in werking treedt, in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl). Deze eis wordt nader uitgewerkt in de Regeling Bouwbesluit 2012 (en de Omgevingsregeling) en draagt bij aan het behalen van stijgende doelstellingen ten aanzien van de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Bij de implementatie van de REDII is rekening gehouden met afspraken in het kader van het Klimaatakkoord en bestaande verplichtingen. 2
1 Stb. 2019, 501.
2 Stb. 2018, 380; Kamerstukken II 2019/20, 30 196, nr. 695; Stb. 2020, 84.
2Hoofdlijnen van het besluit
2.1 Reikwijdte van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie
De verplichting uit de herziene richtlijn hernieuwbare energie om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij ingrijpende renovatie (en nieuwbouw) is opgenomen in artikel 15, vierde lid, van de REDII.
De verplichting uit het onderhavige wijzigingsbesluit voor een minimumwaarde hernieuwbare energie geldt allereerst alleen wanneer sprake is van ingrijpende renovatie. Op grond van artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012 (en artikel 5.20, vijfde lid, van het Bbl) is sprake van een ingrijpende renovatie wanneer meer dan 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot en deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Artikel 2 van de richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna: herziene EPBD) 3 biedt lidstaten voor wat betreft deze definitie van «ingrijpende renovatie» een keuze. De eerste mogelijkheid is een methodiek waarbij uitgegaan wordt van 25% van de waarde van het gebouw, de tweede een methodiek waarbij wordt uitgegaan van 25% van de oppervlakte van de gebouwschil die wordt gerenoveerd. Nederland heeft voor de oppervlakte-methode gekozen.4
3 PbEU 2010, L 153
4 Stcrt. 2013, 16919
Van een ingrijpende renovatie kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een dak of gevel volledig wordt opengelegd en vernieuwd. In de praktijk komt het dan vaak voor dat er door minimaal 25% van het gebouw «van binnen naar buiten» kan worden gekeken. Doorgaans zijn gebouwen bij ingrijpende renovatie tijdelijk niet bewoonbaar of functioneel. Er zullen ook renovaties zijn die niet voldoen aan deze definitie van ingrijpende renovatie, omdat de aanpassingen geen betrekking hebben op de integrale bouwschil. Voorbeelden hiervan zijn: na-isolatie van een spouwmuur, na-isolatie van enkelsteens buitenmuren aan binnen- of buitenkant, na-isolatie onder dakpannen of tegen het dakbeschot. Opgemerkt wordt dat bij een ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 5.6 Bouwbesluit 2012 (en artikel 5.20 Bbl) in het algemeen sprake zal zijn van een activiteit waarvoor een vergunning voor het bouwen nodig is zodat het bevoegd gezag de activiteit kan toetsen en toezicht kan uitoefenen. In die uitzonderlijke gevallen waarbij de ingrijpende renovatie vergunningsvrij is, zal de bouwactiviteit voor het bevoegd gezag toch zichtbaar zijn buiten het gebouw, waardoor zij ook in die gevallen zo nodig handhavend kan optreden.
Ten tweede geldt de verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie alleen wanneer een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling onderdeel uitmaakt van de ingrijpende renovatie. Dit is het geval wanneer bij de ingrijpende renovatie een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling wordt geplaatst, gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. Van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een technisch bouwsysteem is sprake wanneer één of meer van de centrale warmte-, koude-, of warmwateropwekkers of centrale ventilatie-units veranderd wordt of wanneer een derde of meer van de afgiftelichamen (meestal radiatoren) of inbouwarmaturen wordt geïnstalleerd, vervangen of verbeterd. Daarmee wordt aangesloten bij de EPBD-voorschriften voor technische bouwsystemen, wat de eenduidigheid in de markt ten goede komt.5 Er is géén sprake van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een technisch bouwsysteem bij ondergeschikte wijzigingen aan een technisch bouwsysteem, zoals een eenvoudige reparatie. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat wanneer een gebouweigenaar meer dan 25% van de gebouwschil integraal vernieuwt, hij om die reden verplicht wordt om de installatie(s) aan te passen vanwege de minimumeis voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Dit zou tot onnodig hoge kosten kunnen leiden wanneer de installatie nog een economische of technische levensduur heeft en niet hoeft te worden aangepast.
5 Stb. 2020, 84.
Kortom, in beginsel geldt de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie voor alle bestaande gebouwen die ingrijpend gerenoveerd worden en waarbij de verwarmings-of koelinstallatie(s) onderdeel uitmaken van de renovatie, zowel voor woningbouw als utiliteitsbouw. De gebruiksfuncties waar de eis voor geldt zijn gelijk aan de gebruiksfuncties waarvoor momenteel energieprestatie-eisen gelden bij verbouw of renovatie. Gebruiksfuncties waarvoor de minimumeis niet geldt, zijn bouwwerken geen gebouw zijnde, overige gebruiksfuncties en industriefuncties. Dit is gelijk aan de gebruiksfuncties die zijn uitgezonderd van de BENG-eisen bij nieuwbouw.
2.2Invulling van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie
Er zijn verschillende technische oplossingen beschikbaar om aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie te voldoen. Het is aan betrokken partijen, zoals projectontwikkelaars, gebouweigenaren en architecten, om invulling te geven aan hoe te voldoen aan de verplichting. Dit kan bijvoorbeeld via het realiseren van PV-panelen, een (hybride) warmtepomp of een zonneboilersysteem. Het verschilt per technische oplossing en per type gebouw hoeveel de technische oplossing bijdraagt aan de hernieuwbare energie in een gebouw. Verder dient de hernieuwbare energie op grond van de NTA 8800 te worden opgewekt op het perceel om invulling te geven aan deze minimumeis. Aanvullend hierop wordt ook hernieuwbare energie of restwarmte of -koude uit gebiedsmaatregelen met een directe fysieke koppeling met het gebouw, zoals een lokaal warmtenet, in deze minimumeis gewaardeerd. 6
6 Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 608.
Artikel 15, vierde lid, van de REDII schrijft voor dat rekening gehouden moet worden met de resultaten van de kostenoptimaliteitsberekening die in het kader van de herziene EPBD voor energieprestatie-eisen moet worden uitgevoerd. Ook dient er rekening gehouden te worden met de technische, functionele en economische haalbaarheid. Omdat de energetische prestatie op gebouwniveau wordt bepaald, zijn de eisen gesteld op het niveau van de (maatgevende) gebruiksfunctie van het gebouw of gebouwdeel, conform de rekenregels in de energieprestatiebepalingsmethode NTA 8800.
2.3Hoogte van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie
De hoogte van de minimumeis is gebaseerd op een onderzoek van ingenieursbureau DGMR 7 . Hierin is gekozen voor PV-panelen als maatgevende techniek. 8 Deze keuze is gemaakt op basis van verkennende berekeningen en het uitgangspunt van de REDII dat er gekeken moet worden naar een technisch, functioneel en economisch maatgevende techniek en er rekening gehouden moet worden met kosteneffectiviteit.9Er zijn vervolgens verschillende situaties uitgewerkt met PV-panelen om de hoogte van de eis te bepalen. Hierin is gevarieerd in zowel de hoeveelheid PV-panelen (15% en 20% van het dakoppervlak), de oriëntatie van de PV-panelen (oost, zuid, west, noord), de hellingshoek (15° en 30°) en matig en sterk geventileerde panelen. Uit deze analyse is naar voren gekomen dat 15% PV-panelen van Aroof (dakoppervlakte) als een acceptabel minimumniveau wordt gezien voor hernieuwbare energie in een gebouw bij ingrijpende renovatie. Ter illustratie, dit komt overeen met zeven PV-panelen bij een tussenwoning van 110 m2, 64 PV-panelen bij een woongebouw met 33 woningen van 3.036 m2 en 12 PV-panelen bij een klein kantoorgebouw van 298 m2. 10 De uitgangspunten oriëntatie oost (nagenoeg gelijk aan oriëntatie west), matig geventileerde panelen, een opwekcapaciteit van 200 Wp/m2 per paneel en een hellingshoek van 30° zijn gekozen voor het vaststellen van de hoogte van de minimumeis. Daarmee komt de hoogte van de minimumeis overeen met de volgende berekening: minimaal 30 x (Aroof / Ag;tot) kWh/m2 per jr, bepaald volgens NTA 8800, waarbij Aroof / Ag;tot ten hoogste 1,0 is 11 De. Wanneer er in de toekomst wijzigingen worden doorgevoerd in de NTA 8800 ten aanzien van PV-panelen, zullen deze wijzigingen ook worden doorgevoerd in de rekentool. Voor andere technische oplossingen dient er wel een volledige NTA 8800 berekening te worden uitgevoerd. Hierbij is de minimumwaarde hernieuwbare energie namelijk afhankelijk van de isolatiegraad en geometrische gegevens van het desbetreffende gebouw. Bij opwek door PV-panelen is dit niet het geval.
7 Onderzoek naar de mogelijkheden om een eis te stellen aan de minimale hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovaties, 25 september 2020, Ingenieursbureau DGMR.
8 Met andere technieken dan PV-panelen kan er ook worden voldaan aan de verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Daarmee is de verplichting techniekneutraal. PV-panelen zijn echter gebruikt als maatgevende techniek voor het bepalen van een acceptabele hoogte van de verplichting in het onderzoek van ingenieurs- bureau DGMR. Dit, omdat uit eerdere studies en onderzoeken is gebleken dat de toepassing van PV-panelen over het algemeen een kosteneffectieve maatregel is die zichzelf terugverdient.
9 Artikel 15, vierde lid, van de REDII.
10 Onderzoek naar de mogelijkheden om een eis te stellen aan de minimale hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovaties, 25 september 2020, Ingenieursbureau DGMR, bijlage 2.
11 Begin 2021 wordt een interpretatiedocument bij NTA 8800 gepubliceerd waarmee eenduidigwordt aangegeven dat de absolute opwek van hernieuwbare energie – behalve in aandeel hernieuwbare energie – ook wordt uitgedrukt in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar.
2.4Uitzonderingen
Op de verplichting zijn een aantal uitzonderingen van toepassing die zijn opgenomen in artikel 5.6, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012 (artikel 5.20, zevende lid, van het Bbl). Deze uitzonderingen zijn geformuleerd aan de hand van het onderzoek van ingenieursbureau DGMR, dat is voorgelegd aan en besproken met de klankbordgroep (zie paragraaf 6.2).
Allereerst geldt een uitzondering voor bouwwerken waarop artikel 5.5 van het Bouwbesluit 2012 van toepassing is. Daarmee geldt een uitzondering voor gebruiksfuncties met een lage energievraag. Daarnaast is een uitzondering opgenomen voor bouwwerken die aangesloten zijn of aantoonbaar binnen drie jaar na de renovatie aangesloten worden op een warmtenet. Een derde uitzondering geldt voor zover het vanwege locatiegebonden omstandigheden of technische belemmeringen niet mogelijk is aan de eis te voldoen. Tot slot geldt de eis niet wanneer de maatregelen die genomen moeten worden om aan de eis te voldoen niet binnen tien jaar kunnen worden terugverdiend. In dat geval moet echter wel de maximale hoeveelheid hernieuwbare energie worden gerealiseerd die met maatregelen kunnen worden gerealiseerd die een terugverdientijd hebben van ten hoogste tien jaar. Zie voor een uitgebreide bespreking van de uitzonderingen de artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdeel B van Stb. 2021, 658.
Om het werken met de uitzonderingen in de praktijk te vereenvoudigen, is een leidraad opgesteld, naast de bestaande leidraad «Afwijking eis hernieuwbare energie woongebouwen (nieuwbouw)», in samenspraak met marktpartijen. Deze leidraad biedt onder andere een praktisch stappenplan om het werken met de uitzonderingen op de eis te vereenvoudigen. De leidraad zal worden aangewezen in de Regeling Bouwbesluit 2012 (en de Omgevingsregeling).
Opgemerkt wordt dat moet worden voorkomen dat de voorschriften nadelige effecten hebben op beschermd cultureel erfgoed. De uitzondering dat voor zover het als gevolg van locatiegebonden omstandig- heden of bouwtechnische belemmeringen niet mogelijk is aan de minimumwaarde voor hernieuwbare energie te voldoen is onder meer van belang om nadelige gevolgen voor beschermde monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten, waardevolle cultuurlandschappen en werelderfgoed te voorkomen. Dit ook in het licht van het verdrag van Granada 12 en het werelderfgoedverdrag 13 (en de instructieregel in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Het bevoegd gezag zal moeten nagaan of, en zo ja, in hoeverre de voorgeschreven minimum- waarde hernieuwbare energie behaald kan worden zonder nadelige invloed op de monumentale waarden, het karakter of de uitzonderlijke universele waarden van het desbetreffende erfgoed. Dit is bij voorkeur al onderwerp van vooroverleg (voorafgaand aan de vergunningaanvraag) tussen de initiatiefnemer van de ingrijpende renovatie en het bevoegd gezag. De «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» gaat specifiek in op locatiegebonden omstandigheden of bouwtechnische belemmeringen die mogelijk raken aan cultureel erfgoed, en hoe het vergunningverleningsproces er idealiter uit ziet in deze situaties.
12 Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa (Trb. 1985, 163) van de Raad van Europa
13 Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld (Trb. 1993, 6) van de Organisatie van de Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (UNESCO).
Voor (voor)beschermde monumenten is overigens met name ook artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 (artikel 2.8 van het Bbl) van belang, op grond waarvan de van toepassing zijnde omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften de relevante voorschriften van het Bouwbesluit 2012 (of het Bbl) uitsluiten, wanneer ze afwijken van de voorschriften van deze regelgeving. Dit artikel heeft betrekking op (voorbeschermde) gemeentelijke monumenten, provinciale monumenten en rijksmonumenten. Het ingrijpend renoveren van deze gebouwen is behalve een vergunningplichtige bouwactiviteit ook altijd een vergunningplichtige activiteit uit oogpunt van monumentenzorg. Via deze weg zal het bevoegd gezag de voorgenomen plannen toetsen. De conclusie kan dan zijn dat in het geval van een (voor)beschermd monument geen of minder maatregelen getroffen hoeven te worden. De overige uitzonderingen, zoals het vanwege locatiegebonden of technische belemmeringen niet kunnen voldoen aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie, en de leidraad kunnen eventueel ook een rol spelen.
3Verhouding tot ander recht
Richtlijn herziene EPBD
De nationale regelgeving bevat ter implementatie van de herziene EPBD energieprestatie-eisen en systeemeisen bij verbouw en ingrijpende renovatie. Deze eisen hebben ten doel de vermindering van de benodigde hoeveelheid (fossiele) energie om te voldoen aan de vraag naar energie die verband houdt met een normaal gebruik van gebouwen. In die zin is er geen directe samenhang met de verplichting in dit voorstel, welke het doel dient om het totale aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindgebruik van energie te vergroten. In de uitwerking van deze verplichting is er zoveel mogelijk aangesloten bij de EPBD-implementatie in het Bouwbesluit 2012. Concreet betekent dit dat dezelfde definitie voor ingrijpende renovatie wordt gebruikt en dezelfde reikwijdte wordt aangehouden als voor de energieprestatie-eisen en systeemeisen voor technische bouwsystemen bij verbouw en ingrijpende renovatie. Dit komt de eenduidigheid ten goede. In de communicatie van de Rijksoverheid over de energieprestatie-eisen en systeemeisen bij verbouw en ingrijpende renovatie zal een link worden gelegd met de verplichting in dit voorstel wanneer deze inwerking is getreden.
Met het Besluit BENG (Stb. 2019, 501) is de eis voor een aandeel hernieuwbare energie voor nieuwbouw reeds geïmplementeerd in het Bouwbesluit 2012, in de vorm van de BENG 3-eis. Die wijziging betreft dus, evenals het onderhavige besluit, implementatie van artikel 15, vierde lid, van de REDII. Ook is met Besluit BENG de bepalingsmethodiek NTA 8800 per 1 januari 2021 in het Bouwbesluit 2012 aangewezen. NTA 8800 wordt op grond van het onderhavige besluit ook gebruikt om de minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie te berekenen.
Tot slot is er een raakvlak met een eerdere wijziging van het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2013, 244) en een wijziging van de Regeling bouwbesluit 2012 (Stcrt. 2013, 16919), waarmee artikel 7 (ingrijpende renovatie bestaande gebouwen) en artikel 8 (technische bouwsystemen) van de herziene EPBD zijn geïmplementeerd. Op grond van voornoemde wijziging van het Bouwbesluit 2012 gelden in het geval van ingrijpende renovatie de nieuwbouweisen voor thermische isolatie. Met de wijziging van de Regeling bouwbesluit 2012 is de definitie voor ingrijpende renovatie opgenomen.
De Omgevingswet
Onder het stelsel van de Omgevingswet worden de regels uit het Bouwbesluit 2012 opgenomen in het Bbl. In voorliggend wijzigingsbesluit worden daarom ook de wijzigingen opgenomen voor het Bbl. Uitgangspunt daarbij is een technische omzetting van de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012. Deze wijzigingen zullen pas in werking treden wanneer het stelsel van de Omgevingswet in werking treedt. Inwerkingtreding van de Omgevingswet (en daarmee de wijzigingen van het Bbl) is voorzien per 1 juli 2022.
Isolatiestandaard voor woningen en de eindnorm voor utiliteitsgebouwen
Er ligt een voorstel voor een standaard voor woningisolatie om gebouweigenaren op natuurlijke momenten van onderhoud, verkoop en verbouwing een duidelijk handelingsperspectief richting 2050 te geven. 14De standaard geeft aan wanneer de woning goed geïsoleerd is en hoeveel warmte dan nog nodig is om de woning te verwarmen. Conform de afspraak in het Klimaatakkoord, is er gestart met de voorbereiding om een standaard uit te werken in het beleidsinstrumentarium. Wanneer een verplichting, waaraan de huursector in 2050 mogelijk dient te voldoen, in regelgeving opgenomen zal worden wordt gelaten aan een volgend kabinet. Dat geldt ook voor de vraag of het nodig is de standaard ook voor eigenaar-bewoners te verplichten. Ook wordt er op dit moment gewerkt aan een wettelijke eindnorm waar bestaande utiliteitsgebouwen in 2050 minimaal aan dienen te voldoen, zoals is afgesproken in het Klimaatakkoord.
14 Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 749.
Zowel de isolatiestandaard voor woningen als de eindnorm voor utiliteitsgebouwen bevatten geen verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie. Ook zijn ze op dit moment niet verplicht bij ingrijpende renovatie van woningen of utiliteitsgebouwen. In die zin is er geen directe samenhang met de verplichting in dit voorstel. Het is wel aannemelijk dat de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie bij kan dragen aan het behalen van de eindnorm voor utiliteitsgebouwen. Dit zal duidelijk worden in de verdere uitwerking van de eindnorm.
Duurzame daken
Tot slot wordt er momenteel gewerkt aan een wijzigingsbesluit van het Bbl voor het duurzaam gebruik van daken.15 Hiermee wordt de bevoegdheid voor gemeenten geïntroduceerd om bij maatwerk te bepalen dat de daken van gebouwen met een industriefunctie of overige gebruiksfunctie 16 gebruikt worden voor de opwek van hernieuwbare energie of maatregelen ten behoeve van klimaatadaptatie, zoals groendaken. Voor deze gebruiksfuncties gelden op dit moment geen energieprestatie-eisen. De wijziging voor het duurzaam gebruik van daken betreft dus andere gebruiksfuncties dan deze wijziging. Deze wijziging schrijft namelijk een minimumwaarde hernieuwbare energie voor bij gebouwen met een gebruiksfunctie waarvoor op dit moment wél energieprestatie-eisen gelden voor gebouwen. Er is daarmee dus geen directe relatie tussen beide wijzigingen. In de verdere uitwerking van het wijzigingsbesluit voor het duurzaam gebruik van daken zal, voor zover mogelijk, worden aangesloten bij de uitgangspunten die gehanteerd worden voor het onderhavige besluit. Daarbij kan gedacht worden aan de invulling van locatiegebonden omstandigheden of bouwtechnische belemmeringen met betrekking tot de opwek van hernieuwbare energie op daken.
15 Consultatieversie: https://www.internetconsultatie.nl/bbl_duurzaam_gebruik_daken.
16 Conform het Bouwbesluit 2012.
4Financiële gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden
Dit wijzigingsbesluit heeft financiële gevolgen voor burgers, bedrijven en overheden. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport van onderzoeksbureau SIRA Consulting, Effectenmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie.17 Het onderzoeksbureau heeft in dit effectenoderzoek gekeken naar regeldruk voor bedrijven en burgers bestaande uit administratieve lasten (AL) en inhoudelijke nalevingskosten (INK). Ook is er gekeken naar de mogelijke positieve financiële effecten in de vorm van baten voor gebouweigenaren (en/of gebruikers). PV-panelen leiden bijvoorbeeld voor gebouweigenaren (bewoners) tot minder elektriciteitsafname uit het energienet, wat resulteert in een lagere energierekening. Voor het onderzoek heeft SIRA Consulting interviews gehouden met gebouweigenaren, bevoegde gezagen en adviesbureaus in de bouwsector.
17 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting.
4.1Regeldruk
Volgens het effectenonderzoek stijgt de totale structurele regeldruk voor burgers en bedrijven met gemiddeld tussen € 0,35 miljoen en € 5,7 miljoen per jaar. De bandbreedte is ruim, omdat de schattingen van het aantal situaties waarop minimumeis van toepassing is sterk uiteenlopen. De inschatting van de regering is echter dat het aantal situaties in de praktijk aan de onderkant van deze bandbreedte zal zitten, mede op basis van het feit dat in de markt de term ingrijpende renovatie vaak wordt gehanteerd voor situaties die juridisch gezien niet als ingrijpende renovatie gelden (bijvoorbeeld bij na-isolatie van gevels of het dak). Daarnaast is de inschatting volgens het effectenonderzoek dat minimaal45% van de regeldruk bedrijfseigen is. Dit betekent dat minimaal 45% van de investeringen ook gedaan zouden zijn als de regelgeving niet was gewijzigd. 18 De voornaamste lastentoename vloeit voort uit de investeringskosten voor de aanschaf van PV-panelen en/of een warmtepomp. De (eenmalige) kosten voor bedrijven voor kennisname van de eis bedragen € 162.000.
18 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 20.
4.2Besparingen
De verplichting levert ook baten op. Deze zijn niet in kwantitatieve zin meegenomen in de berekening van de regeldruk. SIRA Consulting geeft echter wel aan dat zowel PV-panelen als een warmtepomp zorgen voor een lagere energierekening door minder elektriciteitsafname uit het net of door energie te besparen. De terugverdientijd van PV-panelen, de maatgevende techniek om de hoogte van de minimumeis te bepalen, is gemiddeld 7–12 jaar bij eengezinswoningen, 6–9 jaar bij gebouwen met meergezinswoningen en 11–20 jaar bij utiliteitsgebouwen. 19 De volgende paragrafen gaan dieper in op de regeldruk en de besparingen bij deze drie categorieën gebouwen.
19 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 20.
Onderdeel A – Eengezinswoningen
Bij ingrijpende renovaties van eengezinswoningen wordt er meestal voor PV-panelen gekozen om aan de minimumeis te voldoen. Deze optie is het minst kostbaar en verdient zichzelf het snelst terug. De inschatting is dat de structurele nalevingskosten voor eigenaren van eengezinswoningen gemiddeld minimaal € 60.000,– en maximaal € 600.000,– per jaar bedragen. Hierbij is uitgegaan van de gemiddelde structurele kosten per jaar tot en met 2050 (vanwege de doelstelling in het Klimaatakkoord). Aangenomen wordt dat minimaal 12,5% van deze structurele lasten ook zonder de minimumeis waren voorgekomen. Verder dient opgemerkt te worden dat deze structurele lasten zich terugverdienen door een lagere energierekening en dat de terugverdientermijn van PV-panelen gemiddeld zeven tot twaalf jaar bedraagt bij eengezinswoningen. 20
20 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 12
Onderdeel B – Meergezinswoningen
Bij ingrijpende renovaties van meergezinswoningen beïnvloeden de vorm van het appartementencomplex, het gebruiksoppervlak en het dakoppervlak de keuze voor een technische oplossing. SIRA Consulting geeft aan dat PV-panelen, een warmtepomp of een combinatie hiervan in de meeste gevallen wordt gekozen om aan de minimumeis te voldoen. De structurele nalevingskosten worden gemiddeld ingeschat op minimaal € 30.000,– en maximaal € 1.400.000,– per jaar. Hierbij is uitgegaan van de gemiddelde structurele kosten per jaar tot en met 2050 (vanwege de doelstelling in het Klimaatakkoord). Aangenomen wordt dat minimaal 12,5% van deze structurele lasten ook zonder de minimumeis waren voorgekomen. Deze structurele lasten verdienen zich doorgaans terug door een lagere energierekening. De terugverdientermijn van PV-panelen is gemiddeld zes tot negen jaar bij meergezinswoningen. 21
21 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 14.
Onderdeel C – Utiliteitsgebouwen
Bij ingrijpende renovaties van utiliteitsgebouwen bedragen de nalevingskosten gemiddeld minimaal € 250.000,– en maximaal € 3.600.000,– per jaar. Bij de inschatting hiervan is uitgegaan van de gemiddelde structurele kosten per jaar tot en met 2050 (vanwege de doelstelling in het Klimaatakkoord). SIRA Consulting geeft aan dat gebouweigenaren van utiliteitsgebouwen vaak kiezen voor het installeren van een warmtepomp bij ingrijpende renovatie vanwege het streven om gebouwen aardgasvrij te verwarmen en koelen in Nederland in de toekomst. Deze keuze wordt dan gemaakt, ook zonder de minimumeis voor hernieuwbare energie. Dit betekent dat minimaal 60% van de structurele lasten ook zonder de minimumeis waren voorgekomen, aldus SIRA Consulting. Gebouweigenaren van utiliteitsgebouwen welke geschikt zijn voor het plaatsen van PV-panelen kiezen doorgaans voor het plaatsen van PV-panelen om te voldoen aan de minimumeis. Dit is de inschatting van de regering. Het is namelijk kostentechnisch gezien gunstiger om in deze situaties te kiezen voor het plaatsen van PV-panelen. Ten slotte verdienen de structurele lasten zich doorgaans terug via een lagere energierekening bij utiliteitsgebouwen. Ter indicatie, de terugverdientermijn van PV-panelen is gemiddeld elf tot twintig jaar bij utiliteitsgebouwen. 22
22 Effectmeting minimumeis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, 2 november 2020, SIRA Consulting, p. 15.
4.3Financiële effecten voor gemeenten
Het structurele effect voor de bestuurlijke lasten van gemeenten is naar verwachting verwaarloosbaar. De minimumeis zorgt voor gemeenten wel voor eenmalige kosten voor kennisname, namelijk circa € 50.000.
5Notificatie
Het ontwerpbesluit is op 11 mei 2021 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer 2021/0277/NL). Deze notificatie kent een standstill-termijn van drie maanden, te rekenen vanaf het moment dat de Europese Commissie het ontwerpbesluit heeft ontvangen. De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 en artikel 1.2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving). Er is geen reactie van de Europese Commissie ontvangen.
6Advies en consultatie
6.1OPB en JTC
Een concept van het ontwerpbesluit is ter beoordeling voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) en aan het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). In het OPB zijn op bestuurlijk niveau de organisaties van ontwerpende, uitvoerende en toeleverende bouw, alsmede belangenorganisaties van beheerders en gebruikers van gebouwen en organisaties van toezichthouders vertegenwoordigd. Het JTC bestaat uit vertegenwoordigers van de organisaties die deel uitmaken van het OPB, die zich vooral bezighouden met de meer juridisch/ technische vraagstukken. De consultering in beide gremia heeft er onder meer toe geleid dat reeds benoemde uitzonderingen en bijzonderheden, en in aanvulling daarop de bijzonderheden rond beschermd cultureel erfgoed, worden uitgewerkt in de leidraad, er duidelijkere en completere invulling van het begrip «ingrijpende renovatie» is opgenomen, dat er rekening gehouden wordt met de toekomstige mate van verduurzaming van distributienetten voor warmte of koude en dat er zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande standaard- en streefnormen van woon -en utiliteitsgebouwen. Het OPB doet tevens een oproep de samenhang tussen deze Europeesrechtelijke verplichting, bestaande verplichtingen en de afspraken in het Klimaatakkoord over o.a. de wijkgerichte aanpak goed te bezien en hier helder over te communiceren.
6.2Klankbordgroep
De wijziging is voorgelegd en besproken met een klankbordgroep in juli en in september 2020. Zo is het onderzoeksrapport van ingenieursbureau DGMR ten aanzien van de hoogte van de minimumeis besproken met de klankbordgroep. Opmerkingen van de leden op het onderzoeksrapport zijn vervolgens meegenomen in de verdere uitwerking van de eis en de uitzonderingen. De klankbordgroep bestaat uit VNG, Rijksvastgoedbedrijf en branchepartijen zoals Aedes, Vereniging Eigen Huis, Techniek Nederland en Bouwend Nederland.
6.3MKB-toets
Op 7 december 2020 heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Een eerder geplande MKB-toets, voor 12 oktober 2020, werd geannuleerd wegens een te laag aantal inschrijvingen. Bij het digitale panelgesprek op 7 december 2020 waren uiteindelijk 3 bedrijven aanwezig uit het midden- en kleinbedrijf. De deelnemers aan het panelgesprek waren overwegend positief over de voorgenomen wijziging. Er werd aangegeven dat de verplichting past in een no regret aanpak en er in de praktijk regelmatig meer dan 15% van het dakoppervlak wordt benut voor het plaatsen van zonnepanelen bij renovaties. Dit is in principe meer dan dat de minimumeis voorschrijft.
Daarnaast werd er benadrukt dat een verduidelijking van de hoogte van de eis en de reikwijdte van de eis gewenst is. Qua hoogte van de eis gaven de deelnemers aan dat het nuttig zou zijn om een aantal voorbeelden te geven van type gebouwen en het aantal PV-panelen om aan de eis te voldoen. Dat geeft een beter beeld van mogelijke situaties in de praktijk. Qua reikwijdte van de eis is aandacht gevraagd voor een heldere uitleg van het begrip «ingrijpende renovatie». In de praktijk wordt dit namelijk voor veel meer renovaties gebruikt dan de juridische definitie die wordt gehanteerd in het Bouwbesluit en in deze minimumeis. Een heldere uitleg voorkomt onduidelijkheid bij marktpartijen en gebouweigenaren hierover. Ook werd benoemd dat niet helder is of het een voorwaarde is dat de verwarmings- of koelinstallatie onderdeel moet uitmaken van de ingrijpende renovatie. Naar aanleiding van het panelgesprek is dit verder uiteengezet in de toelichting van de regelgeving en is er een extra bijlage opgenomen in het onderzoek van ingenieursbureau DGMR waarin een aantal voorbeelden zijn opgenomen van type gebouwen en het aantal PV-panelen om aan de eis te voldoen. Daarnaast volgt er nog een leidraad in de Regeling Bouwbesluit 2012. De leidraad zal onder andere een praktisch stappenplan bieden voor marktpartijen en gebouweigenaren om het werken met de uitzonderingen op de eis te vereenvoudigen.
Verder gaven de deelnemers aan dat het onduidelijk is of er invulling kan worden gegeven aan de eis via hybride verwarmingsketels, pellet- ketels of hernieuwbare energiebronnen die via het landelijke energie- netwerk zijn gekoppeld aan het gebouw. Naar aanleiding van dit punt is uitleg ten aanzien van deze technische oplossingen expliciet toegevoegd aan de nota van toelichting van deze regelgeving.
Ten slotte vroegen de deelnemers aan het panelgesprek aandacht voor de samenhang tussen deze Europeesrechtelijke verplichting, andere verplichtingen voor gebouweigenaren en de communicatie hierover. Een voorbeeld dat expliciet werd genoemd zijn de bestaande standaard- en streefnormen van woon -en utiliteitsgebouwen. Zie hiervoor ook de onderdelen B en G van paragraaf 6.4.
6.4Internetconsultatie
De internetconsultatie vond plaats van 10 december 2020 tot en met 10 januari 2021 en leidde tot 12 openbare reacties en 1 niet openbare. De reacties zijn afkomstig uit het bouwbedrijfsleven zoals bedrijven die zich bezighouden met renovaties, branchepartijen die gebouweigenaren vertegenwoordigen, belangenverenigingen voor (hernieuwbare) energie of ruimtelijke kwaliteit, een gemeente en een omgevingsdienst. Hierbij zitten veel partijen die eerder in OPB verband en/of de klankbordgroep kennis hebben genomen van de hoogte van de minimumeis en de voorgenomen uitzonderingen. Daarnaast hebben verscheidene particulieren zich uitgesproken over de voorgenomen wijziging.
De reacties hebben op onderdelen geleid tot aanvullingen, verduidelijkingen en/of verbeteringen van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting daarbij. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste opmerkingen.
| A. | Noodzaak Bij de internetconsultatie is een aantal gemengde reacties gegeven ten aanzien van de noodzaak voor de invoering van deze eis. Aan de ene kant zijn partijen als Aedes en Holland Solar in algemene zin positief over de manier waarop uitwerking is gegeven aan de REDII in dit besluit. Er wordt bijvoorbeeld genoemd dat het inspelen op een natuurlijk moment, bij ingrijpende renovatie, een logische manier is om het opwekken van duurzame energie verder te stimuleren. Aan de andere kant stelt Vereniging Eigen Huis dat een eis voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie niet nodig zou zijn, omdat de ingezette koers vanuit het klimaatakkoord, de wijkaanpak en de Regionale Energie Strategieën voldoende stimulans zullen geven aan huiseigenaren om te verduurzamen en daarbij ook te kiezen voor hernieuwbare energie. De huidige regelgeving zou daarmee voldoende zijn om bij ingrijpende renovaties CO2-reductie te realiseren, aldus Vereniging Eigen Huis. De noodzaak om deze verplichting in te voeren vloeit voort uit het feit dat alle lidstaten in de Europese Unie de REDII dienen te implementeren in nationale wetgeving, waaronder de verplichting voor een minimum- hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Uitgangspunten hierbij zijn dat de eis technisch, functioneel en economisch haalbaar dient te zijn. Ook dient er rekening gehouden te worden met kosteneffectiviteit en het dient de binnenluchtkwaliteit niet negatief te beïnvloeden. Dit besluit is daarom noodzakelijk om de REDII op dit punt te implementeren. Naar aanleiding van de reactie van Vereniging Eigen Huis over de mogelijkheid dat de eis nog aangescherpt wordt de komende jaren, wordt nog opgemerkt dat er op dit moment niet te zeggen is hoe de verplichting zich in de toekomst gaat ontwikkelen bij herziening(en) van de REDII. Verder is de regering voornemens om de effecten van deze nieuwe regelgeving in de praktijk te volgen. Ook kan de «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» worden geactualiseerd wanneer daar aanleiding voor bestaat, bijvoorbeeld bij een herziening van de betreffende EU-regelgeving. | ||||||||||
| B. | Samenhang met andere regelgevingEen aantal partijen in de internetconsultatie vragen om in de nota van toelichting te verduidelijken hoe de verplichtingen in het voorstel zich verhouden tot beleid en bepalingen uit andere regelgeving die gelden ten aanzien van verduurzaming bij (ingrijpende) renovatie, zoals de EPBDIII eisen bij verbouw, de isolatiestandaard voor woningen, de eindnorm voor 2050 voor utiliteitsgebouwen, het besluit duurzaam gebruik van daken en de uit het Klimaatakkoord volgende plannen voor de wijkgerichte aanpak voor het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. De nota van toelichting is op dit onderdeel aangevuld. | ||||||||||
| C. | Hoogte van de eis Ten aanzien van de hoogte van de eis wordt er door een partij opgemerkt dat het goed zou zijn om in de hoogte van de eis onderscheid te maken tussen woningen, appartementen en andere complexen om zo efficiënter gebruik van daken te kunnen maken. Hier is niet voor gekozen, omdat de eis techniekneutraal is. Bij het bepalen van de hoogte van de eis is er weliswaar gekeken naar de toepassing van PV-panelen als maatgevende techniek, maar het staat gebouweigenaren vrij om met andere technieken de eis te behalen. Gelet op dit uitgangspunt past het niet om voor verschillende type gebouwen verschillende eisen te stellen op basis van de (gemiddelde) grootte van het dak. Daarnaast wordt er gevraagd waarom de mate van isolatie geen rol speelt bij het bepalen van de hoogte van de eis. De hoogte van de eis is gebaseerd op de maatgevende techniek van PV-panelen waarbij de hoeveelheid hernieuwbare energie afhankelijk is van de verhouding dakoppervlak en het gebruiksoppervlak, en niet van de isolatiegraad. Hiervoor is gekozen omwille van de eenvoud van de regelgeving en de behoefte aan een generieke eis die op verschillende gebruiksfuncties van toepassing is, ongeacht de isolatiegraad vóór de ingrijpende renovatie. In de bestaande bouw varieert de mate van isolatie sterk. Het is dan ook niet mogelijk om representatieve aannames te doen van de isolatiegraad van verschillende gebruiksfuncties. Een koppeling zou de hoogte van de eis dan ook nodeloos complex maken. Bovendien is er bij ingrijpende renovatie veelal geen totaalbeeld van de mate van isolatie van het gebouw, in tegenstelling tot nieuwbouw. Bij nieuwbouw is er wel gekozen om de hoogte van de eis voor hernieuwbare energie te koppelen aan onder andere de mate van isolatie van het gebouw. | ||||||||||
| D. | Reikwijdte van de eis Ten aanzien van de reikwijdte van de eis is ervoor gepleit om de huidige definitie voor ingrijpende renovatie, zoals deze momenteel is opgenomen in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012, te verruimen. Zo zouden de isolatie-eisen en de eis voor hernieuwbare energie ook moeten gelden wanneer 25% van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot en dit een significant effect op de energieprestatie van de bouwschil heeft. Dit wijkt af van de huidige definitie van ingrijpende renovatie. Op grond van de huidige definitie is sprake van een ingrijpende renovatie wanneer 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot én deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Op grond van de herziene EPBD zijn in het Bouwbesluit 2012 minimumeisen voor de energieprestatie vastgesteld voor tot de bouwschil behorende onderdelen die, wanneer zij worden vervangen of vernieuwd, een belangrijk effect op de energieprestatie van de bouwschil hebben, zoals isolatielagen en ramen. Alleen bij integrale vernieuwing van de bouwschil is het mogelijk om eisen te stellen aan isolatie, gelet op de systematiek bepaald door artikel 4 van de Woningwet. Mede daarom is voor de huidige definitie in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012 gekozen. Het voorliggende voorstel wijzigt deze systematiek niet. Verder is een aantal partijen kritisch op het feit dat de eis alleen geldt wanneer de verwarmings- of koelinstallatie onderdeel uitmaakt van een ingrijpende renovatie. Ook hier geldt dat op grond van artikel 4 van de Woningwet alleen eisen gesteld kunnen worden aan hetgeen wordt verbouwd. Bij toepassing van PV-panelen geldt daarom ook dat er sprake moet zijn van een ingreep in het verwarmings- of koelsysteem als voorwaarde voor deze verplichting, ongeacht of deze wel of geen directe koppeling hebben met de verwarmings- of koelinstallatie van het gebouw. | ||||||||||
| E. | UitzonderingenTen aanzien van de uitzonderingen op de eis vertonen de reacties een grote verscheidenheid. Hieronder volgt een korte uiteenzetting.
| ||||||||||
| F. | RekentoolEr is gevraagd of het mogelijk is om in de rekentool ook zonnewarmte en PVT-systemen op te nemen, evenals andere innovatieve technieken waarvoor geen NTA 8800 berekening noodzakelijk is. Er is een rekentool ontwikkeld voor de gevallen waarin men met de toepassing van PV-panelen aan de eis wil voldoen. In dat geval hoeft – in tegenstelling tot die gevallen waarin de eis ten aanzien van opwek hernieuwbare energie met andere technieken wordt ingevuld – namelijk niet een gehele NTA 8800-berekening te worden opgesteld, maar kan een eenvoudige berekening volstaan. Bij zonnewarmte is er een NTA 8800-berekening nodig om de minimumwaarde hernieuwbare energie te bepalen. Hierdoor kan deze techniek niet worden opgenomen in de rekentool. Indien er andere (innovatieve) technieken worden ontwikkeld waarvoor, net als bij PV-panelen, geldt dat de minimumwaarde hernieuwbare energie kan worden bepaald zonder een volledige NTA 8800 berekening, dan kan de rekentool naar verwachting worden uitgebreid. | ||||||||||
| G. | Overige reacties Ook wordt er aandacht gevraagd om maatwerk in het Bbl mogelijk te maken voor deze eis bij verbouw, vergelijkbaar met de BENG-eisen bij nieuwbouw. Maatwerk bij verbouw is in het huidige Bbl echter niet aan de orde. Vanwege rechtszekerheid is het onwenselijk om bij verbouw verschillende (hogere) eisen te stellen. In dat opzicht verschilt dit onderwerp van de BENG-eisen bij nieuwbouw. Verder zijn er een aantal opmerkingen van regeling-technische aard gemaakt. Hier is zoveel mogelijk rekening mee gehouden. Ten slotte zijn er nog enkele reacties gegeven die niet zozeer gaan over de voorgenomen wijzigingen in de regelgeving. De reacties worden intern onder de aandacht gebracht bij de betrokken collegae. |
6.5Adviescollege toetsing regeldruk
Op 13 januari 2021 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) haar advies uitgebracht over het ontwerpbesluit. Het college constateert dat nut en noodzaak van het voorstel zijn onderbouwd in de toelichting bij het voorstel. Ook constateert het college dat bij de implementatie en uitwerking van de bepalingen gestreefd is naar beperkte lasteneffecten en daarmee lastenluwe implementatie. Het college ziet aanleiding voor twee aanbevelingen ten aanzien van werkbaarheid.
Ten eerste adviseert ATR om in de nota van toelichting te verduidelijken hoe verplichtingen in het voorstel zich verhouden tot bepalingen uit andere regelgeving (onder andere EPBD) die gelden ten aanzien van verduurzaming bij renovatie en de wijze waarop daarover gecommuniceerd wordt richting gebouweigenaren. De nota van toelichting is op dit onderdeel aangevuld. Ook is met de klankbordgroep afgestemd hoe over deze verplichting gecommuniceerd dient te worden richting gebouweigenaren. Hierbij is ook rekening gehouden met de bepalingen uit andere regelgeving, waaronder de EPBD. Op de website van RVO wordt uitleg gegeven over verschillende EPBD-verplichtingen zoals die van technische bouwsystemen, laadinfrastructuur en aircokeuringen. Doelgroepen worden door RVO actief geïnformeerd.
Ten tweede vraagt ATR aandacht voor het tijdig ter beschikbaar stellen van de rekentool en de leidraad om daarmee onnodige lasten te voorkomen en de werkbaarheid en uitvoerbaarheid van de regelgeving te bevorderen. De rekentool zal ruim voor de inwerkingtreding beschikbaar worden gesteld via de RVO-website zodat marktpartijen, gebouweigenaren en het bevoegd gezag tijdig kennis kunnen nemen hiervan.
6.6Code interbestuurlijke verhoudingen
Het ontwerpbesluit is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) in het kader van de formele adviesbevoegdheid als bedoeld in de Code interbestuurlijke verhoudingen. De VNG heeft aangegeven dat zij graag ziet dat het potentieel voor duurzame energie maximaal wordt benut. Dit kan in eerste instantie via dubbel ruimtegebruik zoals op en in gebouwen. Hieronder is puntsgewijs op de opmerkingen van de VNG ingegaan.
- VNG uit zorgen dat het potentieel aan duurzame energie onvoldoende wordt aangeboord via deze eis en dat de handhaving mogelijk relatief veel werk kan opleveren. Ze pleit dan ook voor ruimte voor gemeenten om verdergaande eisen te kunnen stellen bij ingrijpende renovatie. Ze acht het wenselijk dat, gelet op de geest van de Omgevingswet, maatwerk mogelijk is, vergelijkbaar met de BENG-eisen bij nieuwbouw. In de paragraaf over de internetconsultatie is nader toegelicht waarom maatwerk bij verbouw vanwege rechtszekerheid niet wenselijk is. Daarnaast is er in de paragraaf over regeldruk een inschatting gemaakt van de uitvoeringskosten voor bevoegde gezagen. Sira Consulting schat in dat de kosten voor handhaving beperkt zijn. Ook ATR onderschrijft dat er voldoende gestreefd is naar beperkte lasteneffecten en daarmee lastenluwe implementatie. De Leidraad biedt ook soelaas voor bevoegde gezagen om handhaving in de praktijk te vergemakkelijken en uitzonderingssituaties nader te duiden.
- VNG vindt de randvoorwaarde om alleen eisen te stellen indien gebouwinstallaties onderdeel zijn van de renovatie te beperkt. In de paragraaf over de internetconsultatie is een uitleg gegeven over deze keuze in relatie tot de systematiek van artikel 4 van de Woningwet.
- VNG vraagt aandacht voor de hoogte van de eis, de introductie van een terugverdientermijn als uitzonderingsgrond en (aanvullende) eisen voor duurzame opwek voor gebouwen die niet worden verwarmd. Ook hierover is nadere toelichting gegeven in de paragraaf over de internet- consultatie.
- VNG adviseert om geen onderscheid te maken tussen wel of geen aansluiting op het warmtenet, gelet op de handhaafbaarheid en het feit dat een gebouw dat is aangesloten op een warmtenet ook kan worden gebruikt voor het opwekken van andere vormen van duurzame energie. Ook hierover is nadere toelichting gegeven in de paragraaf over de internetconsultatie.
- VNG vraagt aandacht voor de netcapaciteitsproblemen. Dit kan een locatiegebonden belemmering zijn om te voldoen aan de eis voor hernieuwbare energie en zal daarom worden voorgelegd aan de klank- bordgroep bij het opstellen van de leidraad.
- Ten slotte vraag VNG om actief betrokken te worden bij de klankbord- groep die de leidraad opstelt. Hiervoor is de VNG uitgenodigd, net als voor de klankbordgroep die mee heeft gedacht over de hoogte van de eis.
7Voorhang
Op grond van artikel 2, zevende lid, van de Woningwet is het ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur op 6 april 2021 voor een termijn van vier weken overgelegd aan beide Kamers der Staten- Generaal, om deze de mogelijkheid te bieden zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voor de voordracht en vaststelling van het besluit. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft bij brief van 26 april 2021 vragen omtrent het ontwerpbesluit gesteld.26 Deze vragen betroffen onder meer de definitie van «ingrijpende renovatie», de verschillende manieren waarop en technieken waarmee aan de eis voor ingrijpende renovatie kan worden voldaan, de uitzondering over aansluiting op een warmtenet en het behoud van bijzondere cultuurhistorische waarden van gebouwen. Bij brief van 27 mei 2021 zijn de betreffende vragen door de minister van BZK beantwoord. 27
26 Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 179.
27 Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 180.
8Inwerkingtreding
Artikel I, onderdelen A, B, C, D en G, dat een aantal correcties in Bouwbesluit 2012 bevat, treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin dit besluit wordt geplaatst (30 december 2021 in werking). Onderdeel G werkt terug tot en met 1 juli 2021, zie voor een toelichting hierop de artikelsgewijze toelichting bij dit onderdeel.
De wijzigingen in het Bouwbesluit 2012, in artikel I, onderdelen E en F, treden in werking op 1 februari 2022. Gelet op de implementatietermijn wordt afgeweken van de vaste verandermomenten.
De wijziging van het Bbl treedt later in werking dan de wijziging van het Bouwbesluit 2012, namelijk op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. De beoogde inwerkingtreding daarvan is 1 juli 2022. Op dat moment wordt het Bouwbesluit 2012 ingetrokken en zijn de voorschriften die voorheen in het Bouwbesluit 2012 stonden te vinden in het Bbl. De inwerkingtreding van de wijzigingen in het Bbl (artikel II) vindt plaats bij koninklijk besluit. Er wordt rekening gehouden met een invoeringstermijn.
Op grond van artikel 9.1, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012 zijn de voorschriften van deze wijziging van toepassing op aanvragen gedaan na inwerkingtreding van het onderhavige besluit. Aanvragen gedaan vóór dit moment worden nog afgehandeld conform de voorschriften zoals ze golden op het moment van aanvraag.
9Transponeringstabel
Waar is aangegeven «Geen implementatie in bouwregelgeving BZK», wordt bedoeld dat die artikelen Richtlijn (EU) 2018/2001 geen omzetting behoeft in het Bouwbesluit 2012 dan wel het Besluit bouwwerken leefomgeving, maar (mogelijk) wel in andere wetgeving, in het bijzonder wetgeving onder de beleidsmatige verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Voor de volledige toelichting op waar de verschillende artikelen van de richtlijn worden geïmplementeerd wordt verwezen naar de transponeringstabel in de memorie van toelichting bij de Wet implementatie EU-richtlijn hernieuwbare energie voor garanties van oorsprong. 28
27 Kamerstukken II 2020/21, 35 814, nr. 3.
