Algemeen deel van de Nota van toelichting van Stb. 2022, 145

1.1Voorgeschiedenis

Het onderhavige besluit is een uitwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen¹ (hierna: de wet). Het doel van deze wet is verbetering van de bouwkwaliteit door versterking van de positie van de particuliere en zakelijke bouwconsument en door de introductie van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor bouwwerken (hierna: het stelsel). Voor de overwegingen die aan de wet ten grondslag hebben gelegen, wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel².

Een eerder ontwerp van dit besluit is op 1 mei 2017 voorgehangen bij de Tweede Kamer en Eerste Kamer³. Naar aanleiding van het besluit om het stelsel tegelijk met de Omgevingswet per 1 januari 2022 in werking te laten treden⁴ , zijn in het ontwerpbesluit naast wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 tevens wijzigingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl⁵), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit (Ob) opgenomen. Daarna is in het bestuurlijk overleg over de Omgevingswet op 26 mei 2021 de beoogde inwerkingtredingsdatum een half jaar verschoven naar 1 juli 2022 omdat er meer tijd nodig is om het Digitale Stelsel Omgevingswet opgeleverd, ingeregeld en stabiel werkend te krijgen⁶. Bij brief van 1 februari 2022 is aangegeven dat er meer tijd nodig is om goed te oefenen met de digitale systemen⁷. Vervolgens heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening bij brief van 24 februari 2022 na nauw overleg met de betrokken overheden de afweging gemaakt om te komen tot een nieuw voorgestelde datum voor inwerkingtreding: 1 januari 2023⁸. Dit leidt ertoe dat de regelgeving over kwaliteitsborging voor het bouwen mee schuift.

Het ontwerpbesluit is verder aangevuld met:

• Een aantal inhoudelijke aanpassingen ter uitvoering van de afspraken in het Bestuursakkoord van 17 januari 2019 (hierna: bestuursakkoord) tussen de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) over de implementatie en invoering van het stelse⁹l;
• Nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in dat stelsel naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, de Vereniging Bouw en Woningtoezicht Nederland (VBWTN), de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland; en
• De inbreng van de vaste Commissie van Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning (BiZa/AZ) (hierna: EK Commissie) naar aanleiding van de hierover gestelde vragen.

¹ Kamerstukken II 2020/21, 35 814, nr. 3.

² Stb. 2019, 382

³ Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3.

⁴ Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 139 en Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 145

⁵ Stb. 2018, 291. Zoals daarna gewijzigd door het Invoeringsbesluit Omgevingswet en andere in het Staatsblad gepubliceerde wijzigingen.

⁶ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/05/27/kamerbrief-uitkomsten-bestuurlijk-overleg-omgevingswet-26-mei-2021.

⁷ https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-en-koninkrijksrelaties/documenten/kamerstukken/2022/02/01/kamerbrief-over-inwerkingtreding-omgevingswet.

⁸ Kamerbrief inwerkingtreding Omgevingswet | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

⁹ Kamerstukken II 2018/19, 34 453, nr. 31.

1.2Inhoud van het besluit

Het stelsel treedt gefaseerd in werking, waarbij begonnen wordt met de eenvoudige bouwactiviteiten, gevolgklasse 1. Later zullen de bouwactiviteiten in gevolgklasse 2 en 3 volgen (zie paragraaf 2.3). Dit besluit regelt onder andere:

• De aanwijzing van de categorieën bouwwerken die betrekking hebben op bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 – eenvoudige bouwwerken – waarmee het stelsel van start gaat;
• aan welke minimumeisen een instrument voor kwaliteitsborging moet voldoen;
• de aanvraagprocedure voor toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel;
• welke gegevens een instrumentaanbieder overlegt aan de toelatingsorganisatie en welke gegevens in een openbaar register worden opgenomen;
• op welke wijze de kosten van de toelatingsorganisatie worden doorberekend aan een instrumentaanbieder;
• welke gegevens bij de gereedmelding van een bouwactiviteit worden overgelegd aan het daarvoor aangewezen bevoegd gezag. Omdat dit voor de bouwregelgeving in de regel de gemeente is¹⁰ wordt hierna het bevoegd gezag steeds aangeduid als de gemeente.
• Ten opzichte van het oorspronkelijke ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen, zoals voorgehangen op 1 mei 2017, bevat het onderhavige besluit de volgende wijzigingen:
• Nu de wet gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt en daartoe onderdelen van de Woningwet in de Omgevingswet zijn omgezet, is dit besluit aangevuld met wijzigingen van het Bbl, het Ob en het Bkl.

De wijziging van het Bouwbesluit 2012 bevat alleen de artikelen die nodig zijn voor werkzaamheden van de toelatingsorganisatie die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wettelijk stelsel nodig zijn, zoals het toetsen en toelaten van instrumenten van kwaliteitsborging voor het bouwen en de artikelen die hiermee samenhangen zoals het aanwijzen van bouwactiviteiten die onder het stelsel vallen, de regels voor instrumenten en de verdeelsleutel voor de toezichtkosten van de toelatingsorganisatie.

• De aanwijzing van vergunningplichtige en meldplichtige bouwactiviteiten in het Bbl. In dit besluit wordt de technische vergunningplicht aangepast zodat conform de formulering in de Omgevingswet vergunningplichtige activiteiten worden aangewezen in plaats van vergunningvrije. De in de voorhangversie van 1 mei 2017 genoemde Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken zijn onderdeel van de voor de technische bouwactiviteit vergunningvrije bouwactiviteiten geworden. Aangewezen bouwactiviteiten onder gevolgklasse 1 worden onder de Omgevingswet meldplichtig in plaats van vergunningplichtig.
• Naar aanleiding van het bestuursakkoord, nadere afspraken met de VNG en de VBWTN en naar aanleiding van de hierover door de EK Commissie gestelde vragen tijdens de voorhangprocedure, bevat het besluit een aantal wijzigingen om de informatiepositie van de gemeente verder te versterken, zie paragraaf 4.2.

Op de verschillende wijzigingen wordt hierna ingegaan.

¹⁰ Opgemerkt wordt dat op basis van artikel 2.2, tweede lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving in gevallen gedeputeerde staten (gs) het bevoegd gezag voor de bouwactiviteit kunnen zijn op de locatie van een complex bedrijf waar een door gs verleende omgevingsvergunning geldt. In die gevallen wordt de melding voor de bouwactiviteit ingediend bij gs en ligt ook de handhavende bevoegdheid bij gs. Gs zullen daarbij eventuele voorschriften in het ter plaatse van toepassing zijnde omgevingsplan in acht moeten nemen.

2.1Inleiding

Uit oogpunt van proportionaliteit zijn de regels met betrekking tot de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging mede afhankelijk gesteld van de gevolgklasse. Hoe groter de potentiële gevolgen in de fysieke leefomgeving, hoe zwaarder de regels voor kwaliteitsborging. Ook binnen die gevolgklassen is weer een nadere onderverdeling mogelijk. Dit gebeurt aan de hand van het type bouwwerk. Op basis hiervan zijn specifieker gedefinieerde typen bouwwerken te onderscheiden waarvoor meer op maat uitgewerkte instrumenten kunnen worden ontwikkeld en specialisatie door kwaliteitsborgers mogelijk wordt.

In dit besluit zijn de categorieën bouwwerken aangewezen die betrekking hebben op bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1, waarvoor een meldplicht geldt. Dit zijn relatief eenvoudige bouwactiviteiten (zie hierover paragrafen 2.2 en 2.4). Later kan het stelsel worden ingevoerd voor gevolgklassen 2 en 3 en zal hiertoe het Bbl worden gewijzigd. Niet alleen zullen er dan nieuwe bouwactiviteiten worden aangewezen maar ook zal worden bezien in hoeverre de eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging moeten worden aangescherpt. Op deze manier kan ervaring worden opgedaan met de uitvoering van het stelsel voordat het stelsel van toepassing wordt op complexere bouwactiviteiten. De gefaseerde invoering biedt de betrokken partijen in de bouwsector, consumenten en professionele opdrachtgevers, en de gemeente de gelegenheid om geleidelijk te wennen aan het nieuwe stelsel. Dit geldt ook voor het Rijk, waaronder de toelatingsorganisatie. Uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van het stelsel zal de werking ervan onder gevolgklasse 1 worden geëvalueerd, worden besloten wanneer de hogere gevolgklassen kunnen worden ingevoerd en welke nadere eisen daaraan worden gesteld.

De aanwijzing van bouwactiviteiten en de uitwerking van de gevolgklassen worden in de volgende paragrafen nader toegelicht.

2.2Gevolgklasse 1

Gevolgklasse 1 omvat eenvoudige bouwactiviteiten, zoals woningen, waaronder woonboten, recreatiewoningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en kleine infrastructurele werken. Bij bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1 zijn de gevolgen in de fysieke leefomgeving in geval van falen van een bouwwerk beperkt. Zoals in de memorie van toelichting bij de wet aangegeven is bij het bepalen van gevolgklasse 1 aangesloten bij in de bouwregelgeving gehanteerde indelingen als het gaat om gevolgen van eventuele calamiteiten. In de eerste plaats is gevolgklasse 1 bepaald door de aspecten met de grootste directe gevolgen voor gebruikers in geval van falen van een bouwwerk: constructieve veiligheid en brandveiligheid. In overleg met betrokken partijen zijn ten opzichte van deze uitgangspunten enkele aanpassingen gemaakt ter vereenvoudiging van de indeling. Zo zijn – in afwijking van de Eurocodes – alle grondgebonden woningen geschaard onder gevolgklasse 1 en zijn alle bouwactiviteiten waarvoor een melding brandveilig gebruik vereist is uitgesloten. Aangezien niet-standaard oplossingen mogelijk risicovol zijn is tevens besloten om toepassing van gelijkwaardige maatregelen op het gebied van brandveiligheid (inclusief de toepassing van NEN 6060 en NEN 6079 bij grote brandcompartimenten) en constructieve veiligheid ook uit te sluiten van gevolgklasse 1. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben de Kamerleden De Vries en Ronnes moties ingediend, die verzoeken rijksmonumenten voorlopig uit te zonderen van het stelsel voor kwaliteitsborging¹¹. Ter uitvoering van deze moties zijn in dit besluit vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel gehouden. Het is voor een effectieve uitvoering van het erfgoedbeleid door de gemeenten noodzakelijk dat bij de beoordeling van het bouwen voor de verschillende categorieën beschermde monumenten (gemeentelijke, provinciale en rijksmonumenten) sprake is van een en dezelfde wijze van toetsing¹². Ook onder het huidige stelsel gelden dezelfde indieningsvereisten bij een aanvraag om een omgevingsvergunning en worden de aanvragen inhoudelijk op dezelfde wijze behandeld door de gemeenten. Een verschillende aanpak schept ook onduidelijkheid voor de aanvrager. Verder zal een onderscheid leiden tot onnodige administratieve lasten voor gemeenten. Met vertegenwoordigers van de Federatie Grote Monumentengemeenten (FGM), de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, de VNG, het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) zijn eerste afspraken gemaakt over het starten van pilots (ook wel proefprojecten genoemd) om bij beschermde monumenten met het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen te experimenteren. Deze afspraken betroffen onder andere dat er een startbijeenkomst zal plaatsvinden om doelstelling, voorwaarden en leerdoelen van de pilots uit te werken en wat met de pilots bereikt moet worden. Van een vervolg is het nog niet gekomen toen duidelijk werd dat beschermde monumenten niet zouden worden meegenomen in gevolgklasse 1. De beschermde monumenten vallend binnen de categorie bouwwerken gevolgklasse 1 zullen naar verwachting gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel worden gebracht – uiterlijk drie jaar na invoering van de wet. De komende periode wordt primair ingezet op het uitvoeren van proefprojecten vallend in gevolgklasse 1. Na invoering van gevolgklasse 1 zal, samen met de FGM, OCW en andere belanghebbenden het in 2017 ingezette traject om te komen tot proefprojecten (onder gevolgklasse 2) met het bouwen aan, op of in beschermde monumenten worden hervat.

Welke gevolgklasse voor een bouwactiviteit van toepassing is, wordt verder bepaald op basis van de beoogde gebruiksfunctie van het bouwwerk. Is sprake van een combinatie van verschillende gebruiksfuncties in één bouwplan, dan zal de hoogste gevolgklasse bepalend zijn voor de vraag onder welke gevolgklasse de betreffende bouwplan valt. Zo zal een combinatie van wonen en winkels niet in gevolgklasse 1 kunnen vallen omdat winkels onder een hogere gevolgklasse vallen. Dit betekent ook dat als de bouwactiviteit na de bouwmelding niet langer voldoet aan gevolgklasse 1, bijvoorbeeld doordat tijdens de bouw aanpassingen zijn gedaan waardoor de bouwactiviteit onder gevolgklasse 2 komt te vallen, de bouw dient te worden gestopt en voor het bouwen een omgevingsvergunning bij de gemeente dient te worden aangevraagd.

¹¹ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nrs. 20 en 23.

¹² Het is zelfs mogelijk dat een monument, bijvoorbeeld een landgoed of een industrieel complex, bestaat uit onderdelen die rijksmonument zijn en andere onderdelen die gemeentelijk monument zijn.

2.3Onderverdeling naar type bouwwerk binnen een gevolgklasse

Onder een gevolgklasse valt een grote variëteit aan bouwactiviteiten. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een opbouw op een woning versus de nieuwbouw van een bedrijfshal (gevolgklasse 1), woongebouw van vier woonlagen versus een onderwijsgebouw (gevolgklasse 2) en metrostation versus woongebouw hoger dan 70 meter (gevolgklasse 3).

Het voorgenomen stelsel biedt de mogelijkheid om binnen een gevolgklasse een instrument voor kwaliteitsborging op maat te maken voor een specifiek beschreven type bouwwerk of -activiteit. Dit gaat als volgt in zijn werk. Een instrumentaanbieder geeft bij zijn aanvraag om toelating van het instrument voor kwaliteitsborging aan voor welke typen bouwwerken zijn instrument toepasbaar is en dus toegelaten moet worden. Op basis van deze omschrijving stelt de toelatingsorganisatie vast of het instrument voldoet aan de wettelijke eisen en kan worden toegelaten tot het stelsel voor dat type bouwwerk.

De indeling in typen bouwwerken wordt dus niet in de regelgeving voorgeschreven. Hierdoor hebben marktpartijen de vrijheid om uit te vinden voor welke typen bouwwerken een specifiek instrument voor kwaliteitsborging efficiënt is. Tegelijk leidt deze vrijheid tot de uitdaging voor een instrumentaanbieder om de typen bouwwerken voldoende nauwkeurig te omschrijven zodat ondubbelzinnig is vast te stellen voor welke bouwwerken een instrument voor kwaliteitsborging kan worden gebruikt en voor welke bouwwerken niet. Als de typen bouwwerken waarvoor het instrument is ontwikkeld, niet duidelijk zijn omschreven, kan de toelatingsorganisatie de toetsing aan de wettelijke eisen niet goed uitvoeren en zal geen toelating plaats kunnen vinden. Ter illustratie enkele voorbeelden:

• Voor op- of aanbouwen kan een minder omvattend instrument worden gemaakt: zo is in dergelijke gevallen geen energieprestatieberekening nodig;
• voor standaard bedrijfshallen kan een instrument worden gemaakt dat hierop is toegespitst;
• voor kleine infrastructurele werken kan een speciaal instrument worden gemaakt: een groot deel van de bouwtechnische regels is niet van toepassing op infrastructuur: gezondheid, energie, en ventilatie hoeft dus niet in het instrument te worden opgenomen.

2.4Vergunningplichtige, meldplichtig en vergunningvrije gevallen bouwactiviteit

Onder de Omgevingswet is het nodig bouwactiviteiten onder te verdelen in vergunningplichtige, meldplichtige en vergunningvrije gevallen. Dit heeft ook gevolgen voor de aanwijzing van categorieën bouwwerken die betrekking hebben op bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen. Met bouwactiviteit wordt hiermee de bouwactiviteit zoals gedefinieerd in de Omgevingswet en genoemd in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van die wet bedoeld. Om deze activiteit te onderscheiden van overige activiteiten die ook het (ver)bouwen van een bouwwerk kunnen omvatten (zoals een omgevingsplanactiviteit of een monumentenactiviteit) wordt deze activiteit in de communicatie rond de Omgevingswet ook wel aangeduid als de «technische bouwactiviteit». In deze toelichting zal hierna altijd deze technische activiteit bedoeld worden als over de bouwactiviteit wordt gesproken, tenzij anders aangegeven.

Achtergrond

Met dit besluit is de aanwijzing van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit, zoals die in dat besluit was ingevoegd met het Invoeringsbesluit Omgevingswet aangepast. Het doel van de wijziging is tweeledig. Ten eerste is hiermee beter aangesloten bij de formulering van artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet. Ten tweede is aanpassing van de aanwijzing van de vergunningplicht nodig om de activiteiten die onder gevolgklasse 1 van het stelsel vallen, hier als categorie op uit te kunnen zonderen omdat voor deze activiteiten een bouwmeldplicht geldt. Een bouwactiviteit valt hiermee altijd binnen de vergunningplicht voor de bouwactiviteit of de bouwmeldplicht. Als de bouwactiviteit buiten beide omschrijvingen valt, is deze daarmee dan vergunning- en meldvrij.

Afbeelding 1 – indeling bouwactiviteiten

Bouwactiviteiten die vergunningplichtig zijn daarmee actief aangewezen. Dit is een verandering ten opzichte van de systematiek van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Besluit omgevingsrecht¹³ , waarin respectievelijk een algemeen verbod op het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning en de uitzonderingen hierop waren opgenomen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet was in afwachting van de inbouw van het stelsel in het stelsel van de Omgevingswet nog zoveel mogelijk aangesloten bij de eerdere teksten uit het Besluit omgevingsrecht. Met dit besluit is dit aangepast en zijn vergunningplichtige activiteiten daadwerkelijk als zodanig, dus «positief», aangewezen. Deze aanwijzing resulteert in een kortere en algemene omschrijving voor bouwactiviteiten die op basis van enkele randvoorwaarden vergunningplichtig zijn. Vervolgens zijn hier ook enige verbijzonderingen en uitzonderingen op gemaakt. De lezer die bekend is met de regeling uit het Besluit omgevingsrecht zal zowel in de randvoorwaarden maar met name in de verbijzonderingen en de uitzonderingen, formuleringen en omschrijvingen uit het Besluit omgevingsrecht herkennen. In het Invoeringsbesluit Omgevingswet zijn de randvoorwaarden uit het Besluit omgevingsrecht die vanuit technisch oogpunt gesteld waren, en die gesteld uit andere oogpunten (ruimtelijke ordening, welstand), reeds uit elkaar gehaald en alleen overgenomen in de voor dat oogmerk relevante artikelen. Bij de voorliggende omdraaiing van de technische vergunningplicht zijn deze randvoorwaarden onverminderd meegenomen maar op onderdelen konden deze door de aangepaste omschrijving nog verder versimpeld of veralgemeniseerd worden. Uitbreidingen in de categorie niet-vergunningplichtige bouwactiviteiten zoals die in het Invoeringsbesluit zijn opgenomen (zoals het vergunningvrij maken van een hellingbaan en meubilair in of bij een openbaar vervoersgebouw), zijn onverminderd meegenomen in dit besluit. Zie voor de inhoudelijke motivering daarbij de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Hieronder zal eerst ingegaan worden op de keuze om het aanwijzen van de vergunningplichtige gevallen in twee categorieën te splitsen, en vervolgens wordt toegelicht welke uitzonderingen hierop zijn gemaakt.

Aanwijzing vergunningplichtige gevallen – met en zonder dak

De definitie van een bouwwerk, zoals opgenomen in de Omgevingswet maar ook zoals die de jaren daarvoor vorm gekregen heeft in de jurisprudentie en praktijk, omvat een groot aantal zaken. Niet alleen de gebouwen die eenieder op basis van het spraakgebruik met deze term zal associëren maar ook tal van andere zaken zoals tuinmeubilair, woonwagens, incheckpaaltjes voor het openbaar vervoer, zendmasten en andere infrastructurele voorzieningen en recent nog drijvende bouwwerken. Met name de categorie bouwactiviteiten die betrekking heeft op bouwwerken geen gebouw zijnde, omvat een grote diversiteit aan bouwactiviteiten. Naast een aantal algemene randvoorwaarden om te beoordelen of deze bouwactiviteiten wel of niet vergunningplichtig moeten zijn, heeft deze diversiteit in de loop der tijd in vrij specifieke randvoorwaarden geresulteerd voor bijvoorbeeld sport- en speeltoestellen, magazijnstellingen en bouwwerken voor nutsvoorzieningen. Deze zijn bijvoorbeeld toegevoegd als bleek dat hier in de praktijk vragen over bestonden of wanneer deze naar het oordeel van de wetgever ten onrechte de hele vergunningprocedure moesten doorlopen. Bij het omdraaien naar de vergunningplicht in het Bbl is bezien hoe de omdraaiing naar het aanwijzen van de vergunningplicht aan de ene kant zo eenvoudig mogelijk kon worden vormgegeven, en hoe aan de andere kant bekende en nog altijd noodzakelijke randvoorwaarden ook herkenbaar konden blijven voor de gebruiker.

Geconstateerd is dat de vergunningplicht voor gebouwen, of andere bouwwerken met een dak, relatief eenvoudig en zonder veel randvoorwaarden kan worden aangewezen. Veel van de randvoorwaarden die aan met name bijbehorende bouwwerken werden gesteld in het Besluit omgevingsrecht, bijlage II, artikel 2, onder 3, hadden betrekking op de vraag of het bouwwerk voor de ruimtelijke toets vergunningvrij kon zijn of niet. Deze randvoorwaarden zijn via het Invoeringsbesluit Omgevingswet en de daar doorgevoerde «Knip» al niet langer meer overgenomen bij de afbakening voor de vergunningplicht voor de bouwactiviteit. Het resterende aantal randvoorwaarden voor gebouwen of andere bouwwerken met een dak, was zo beperkt dat er voor gekozen is één artikel (2.25) te maken waarmee alle bouwwerken met een dak vergunningplichtig worden gemaakt als zij aan een of meer van de in dat artikel genoemde randvoorwaarden voldoen. Onder de reikwijdte van de term bouwwerken met een dak en dus van dit artikel vallen bijvoorbeeld bijhorende bouwwerken, overkappingen voor auto’s, transistorhuisjes, een duiventil of een hondenhok.

Alle vergunningplichtige bouwwerken zonder dak zijn in artikel 2.26 aangewezen. De basis daarbij is algemeen en simpel gehouden met enkele duidelijke randvoorwaarden. Vervolgens zijn in dat artikel voor enkele specifieke bouwwerken strengere randvoorwaarden opgenomen, zij vallen dus gezien hun specifieke eigenschappen en daarbij behorende risico’s eerder onder de vergunningplicht dan overige bouwwerken zonder dak. Zie voor een nadere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 2.25 en 2.26.

Opgemerkt wordt dat een aantal bouwwerken of werkzaamheden dat voorheen expliciet als vergunningvrij was opgenomen in het Besluit omgevingsrecht, bijlage II, artikel 2 of 3, door het werken met positief geformuleerde vergunningplichtige gevallen, nu niet letterlijk meer terug te zien is in de hier besproken artikelen maar dat daarmee uitdrukkelijk niet beoogd is deze gevallen onder de vergunningplicht te brengen. Zij zijn dus nog altijd vergunningvrij. Het gaat hier om:

• een collector voor warmteopwekking of een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak;
• zonwering, rolhek, luik of rolluik aan of in een gebouw;
• een afscheiding tussen balkons of dakterrassen;
• bouwwerken ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, zoals een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer;
• een silo of ander bouwwerk.

Uitzonderingen op de vergunningplicht

Een belangrijke uitzondering op de vergunningplicht zijn de bouwactiviteiten die onder de bouwmelding, en dus gevolgklasse 1 van het stelsel vallen. Deze bouwactiviteiten worden onder dit stelsel gecontroleerd door een onafhankelijke kwaliteitsborger en via de bouwmelding en de voor deze bouwactiviteiten geldende gereedmelding, is geregeld op welke wijze en op welke momenten de gemeente betrokken is bij deze projecten. Er is niet langer sprake van een preventieve toets door middel van een vergunning voor deze activiteiten. Daarom is deze categorie als geheel uitgezonderd van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit. Bijvoorbeeld het bouwen van een grondgebonden meerlaagse eengezinswoning van 10 meter hoog valt gezien de afmetingen en de functie (een hoofdgebouw), onder de vergunningplicht uit artikel 2.25. Doordat deze bouwactiviteit ook valt binnen de afbakening van de gevallen die onder het stelsel onder gevolgklasse 1 vallen in artikel 2.17, is de activiteit op grond van artikel 2.27 uitgezonderd van de vergunningplicht en geldt in plaats daarvan de bouwmeldplicht.

Naast deze specifieke categorie bouwactiviteiten die samenhangt met het stelsel zijn er ook andere uitzonderingen te noemen. Deze vallen in beginsel binnen de geformuleerde vergunningplicht maar worden hier toch weer actief van uitgezonderd. Deze bouwwerken zijn bijvoorbeeld groter dan de in artikel 2.25 en 2.26 genoemde afmetingen, of ze zijn (deels) ondergronds gelegen. Gezien hun specifieke karakter, gebruik of risico’s is in het verleden al de afweging gemaakt dat deze bouwwerken goed zonder preventieve toets en dus zonder vergunning of bouwmelding gerealiseerd kunnen worden. Al deze uitzonderingen waren voorheen vergunningvrij op grond van het Besluit omgevingsrecht. De destijds daarbij gemaakte afwegingen en motiveringen blijven onverminderd van belang. In artikel 2.27 zijn deze bouwactiviteiten daarom uitgezonderd van de in voorgaande artikelen opgenomen vergunningplicht, waardoor zij alsnog zonder vergunning gerealiseerd kunnen worden. Als deze bouwactiviteiten eveneens niet onder gevolgklasse 1 vallen, zijn ze daarmee dus vergunning- en meldvrij. Opgemerkt wordt dat bouwwerken en het bouwen daarvan altijd moeten voldoen aan de inhoudelijke eisen uit het Bbl. Daar heeft deze uitzondering op de vergunningplicht geen enkele invloed op. Voorbeelden van deze uitzonderingen zijn enerzijds veranderingen of vernieuwingen in een gebouw waarbij de draagconstructie en de brandcompartimentering niet veranderd worden, het plaatsen van een dakkapel of het plaatsen van een nieuw kozijn. Anderzijds kan het echter ook gaan om het plaatsen van geheel nieuwe bouwwerken zoals een zwembad, een bovenleiding of een ondergrondse vuilcontainer. Zie voor een verdere toelichting de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.27.

Bij het bepalen van de vraag of voor een bouwactiviteit een vergunning nodig is, vormen de artikelen 2.25 en 2.26 het startpunt. Alleen wanneer de activiteit op grond daarvan vergunningplichtig is, is het nodig om vervolgens te bezien of de activiteit onder een daarna genoemde uitzondering valt. Bijvoorbeeld het plaatsen van een dakraam in een op de grond staande, eenlaagse uitbouw van 3 meter hoog, is op grond van artikel 2.25 al niet vergunningplichtig. Het is dan niet nodig te stellen dat het dakraam op grond van 2.27 uitgezonderd is van de vergunningplicht, de activiteit viel hier namelijk al niet onder. Hetzelfde zal bijvoorbeeld gelden voor tuinmeubilair (een bouwwerk zonder dak) dat door de formulering van 2.26 al niet vergunningplichtig was, een beroep op de uitzondering in artikel 2.27 is dan feitelijk niet nodig. Die uitzondering is alleen relevant voor tuinmeubilair dat wel binnen de omschrijving van de vergunningplicht van 2.26 valt. Materieel wordt in ieder geval bereikt dat de activiteiten opgenomen in 2.27 buiten de vergunningplicht vallen en dus net als voorheen feitelijk vergunningvrij zijn.

Ten slotte wordt nog opgemerkt dat in tegenstelling tot de situatie onder het Besluit omgevingsrecht een onderdeel van een grotere bouwactiviteit die valt onder de uitzondering van artikel 2.27, eerste lid, onder a, niet «losgetrokken» kan worden als eigenstandige activiteit die op zichzelf vergunningvrij is. Wanneer een activiteit onder gevolgklasse 1 en dus de procedure van de bouwmelding valt, gaat dit hele project naar die procedure over, en is het niet meer relevant of onderdelen daarvan, zoals een dakkapel of tuinschuur, op zichzelf vergunningvrij zouden zijn geweest. De kwaliteitsborger controleert het gehele project en verklaart aan het einde dat het hele gerealiseerde bouwwerk aan de inhoudelijke regels van het Bbl voldoet¹⁵.

Beoordelingskader vergunning

Op de vergunningplichtige gevallen voor de bouwactiviteit zijn de beoordelingsregels uit § 8.3.1 van het Bkl van toepassing. Met dit besluit is artikel 8.3a van het Bkl technisch aangepast om naar de artikelen van het Bbl te verwijzen die de aanwijzing van de vergunningplicht bevatten. Via de beoordelingsregels is bepaald dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een nieuw bouwwerk alleen verleend wordt als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 4 en afdeling 7.1 van het Bbl en eventuele lokale maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 van dat besluit in het omgevingsplan zijn gesteld. Voor vergunningplichtige verbouwactiviteiten geldt dat deze getoetst worden aan de regels van hoofdstuk 5 en afdeling 7.1 van het Bbl.

Procedurele verschillen vergunning- en meldplicht

De meldplicht brengt een wijziging van de besluitvorming voor de gemeente met zich mee. Zo wordt er anders dan bij vergunningverlening geen beschikking op een aanvraag genomen. Er is geen inhoudelijke toetsing van de bouwmelding en er is geen mogelijkheid van bezwaar en beroep omdat er naar aanleiding van de bouwmelding geen beschikking wordt genomen. De proceduretijd is 4 weken in plaats van de 8 weken die in het kader van de vergunningverlening zou gelden. Op de procedure van de bouwmelding wordt nader ingegaan in paragraaf 4.2. Zowel bij een vergunningplicht als bij een meldplicht geldt de verplichting om twee werkdagen voor de start van de bouw hiervan mededeling te doen aan de gemeente. Ten aanzien van de gereedmelding van de bouwmelding geldt dat als deze niet volledig is, de gemeente dat binnen twee weken moet melden. Als de twee wekentermijn verstrijkt zonder dat de gemeente een besluit neemt¹⁶ , is het rechtsgevolg dat de initiatiefnemer ervan mag uitgaan dat het dossier volledig is en dat het bouwwerk in gebruik kan worden genomen.

Voor de bouwmelding kan geen leges worden geheven. De introductie van een meldplicht heeft geen inhoudelijke gevolgen voor de beoogde werkzaamheden van de gemeente onder het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Dit omdat de gemeente de vergunningaanvraag voor gebouwen die onder het stelsel van kwaliteitsborging onder de Wabo ook niet inhoudelijk zou toetsen¹⁷.

¹³ Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht, in samenhang met bijlage II, artikelen 2 en 3, https://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2020-01-01#Hoofdstuk2_Paragraaf2.2_Artikel2.3.

¹⁴ ABRVS 16 april 2014 ECLI:NL:RVS:2014:1331.

¹⁵ Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, blz. 88.

¹⁶ Wel is het mogelijk dat de gemeente reeds voor het einde van de twee weken aangeeft dat het dossier bevoegd gezag in orde is en er geen bezwaar bestaat tegen eerdere ingebruikname van het bouwwerk. Vroegtijdig overleg tussen gemeente en opdrachtgever is hiervoor van belang.

¹⁷ Zie het mondeling overleg van 9 november 2021 met de EK Commissie en in antwoord hierop de brief van 9 november 2021, Kamerstukken I 2021/22, 34 453, Y.

3.1Algemeen

Dit besluit stelt op hoofdlijnen de eisen vast waaraan een instrument voor kwaliteitsborging minimaal moet voldoen opdat een toegelaten instrument leidt tot bouwactiviteiten die voldoen aan de bouwtechnische regels in de hoofdstukken 2 tot en met 6 van het Bouwbesluit en hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl (hierna: bouwtechnische regels). Het besluit richt zich daarmee niet inhoudelijk op de bouwtechnische regels maar stelt alleen eisen aan de wijze waarop in het bouwproces wordt geborgd dat aan deze regels wordt voldaan. De eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging gelden in principe voor alle bouwactiviteiten die onder het stelsel vallen, ongeacht de gevolgklasse. Bij het vaststellen van de gevolgklassen 2 en 3 zal worden bekeken in hoeverre er aanleiding is om voor die gevolgklassen aanvullende eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging te stellen.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is in hoofdstuk 2 ingegaan op de uitgangspunten voor de uitwerking van de regels waaraan instrumenten voor kwaliteitsborging in het beoogde stelsel dienen te voldoen, opdat een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat een bouwactiviteit wordt uitgevoerd in overeenstemming met de bouwtechnische regels. Daarbij is tevens ingegaan op de vraag hoe dit stelsel zich verhoudt tot het kabinetsstandpunt over het gebruik van certificatie en accreditatie¹⁸. Om diversiteit en innovatie in instrumenten mogelijk te maken en daarmee een proportioneel en betaalbaar stelsel te creëren, is ervoor gekozen om dit kabinetsstandpunt niet volledig te volgen maar wel aan te sluiten bij de daarbij gehanteerde uitgangspunten. Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, is gekozen voor een systematiek waarbij marktpartijen, instrumentaanbieders, instrumenten voor kwaliteitsborging ontwikkelen en/of aanbieden die aansluiten bij hun gewenste werkwijze in het kader van de kwaliteitsborging in de praktijk, afgestemd op het soort project dat zij uitvoeren. Daarbij staan voorop de eigen verantwoordelijkheid van marktpartijen en de deskundigheid en professionaliteit van de bouwsector zelf om de kwaliteitseisen af te stemmen op de verschillende bouwactiviteiten en situaties en om elkaar hierop zo nodig aan te spreken. In de Woningwet en verder uitgewerkt in dit besluit, zijn de randvoorwaarden opgenomen waaraan een instrument voor kwaliteitsborging en de toepassing daarvan door de kwaliteitsborger moeten voldoen. Die randvoorwaarden zien ook op de kwaliteitseisen waaraan een kwaliteitsborger zelf dient te voldoen en de wijze waarop een instrumentaanbieder toeziet op het voldoen aan de gestelde eisen door een kwaliteitsborger.

Een instrument voor kwaliteitsborging dat voldoet aan de gestelde minimumeisen kan op aanvraag van een instrumentaanbieder door de toelatingsorganisatie worden toegelaten tot het stelsel. De toelatingsorganisatie toetst of een instrument dat door een instrumentaanbieder ter toelating wordt voorgelegd, voldoet aan de gestelde minimumeisen. In een instrument voor kwaliteitsborging kan een instrumentaanbieder aanvullende eisen opnemen waaraan een kwaliteitsborger zich dient te houden. Hierbij kan worden gedacht aan toetsing van de borging van de (privaatrechtelijke) afspraken tussen de aannemer en de opdrachtgever. Deze afspraken vallen buiten het wettelijk kader en dit besluit. De kwaliteitsborger zal dan ook zelf op deze eisen toezien. Aan een instrument voor kwaliteitsborging worden geen vormvereisten gesteld. Hierdoor kunnen bijvoorbeeld beoordelingsrichtlijnen, erkennings- of certificeringregelingen als instrument voor kwaliteitsborging worden toegelaten of er onderdeel van uitmaken. Indien een instrument een certificatie betreft, zou het om de verplichte toelatingsvariant uit het kabinetsstandpunt gaan. In afwijking van het kabinetsstandpunt is er niet voor gekozen een individuele kwaliteitsborger op basis van accreditatie door de minister aan te wijzen. De verantwoordelijkheid voor de beoordeling of de kwaliteitsborger voldoet aan de gestelde eisen, ligt daarmee bij de instrumentaanbieder. In dat kader zal een instrumentaanbieder, indien hij kiest voor certificatie, de beoordeling baseren op accreditatie van de kwaliteitsborger volgens de daarvoor geldende normen voor bijvoorbeeld de deskundigheid en onafhankelijkheid en de krachtens dit besluit in het instrument voor kwaliteitsborging gestelde (aanvullende) eisen.

¹⁸ Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 3, blz. 15 e.v.

3.2Eisen aan instrumenten

Op grond van artikel 7ac, derde lid, van de Woningwet dienen de eisen aan een instrument voor kwaliteitsborging bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt te worden. Dit zijn regels waaraan instrumenten voor kwaliteitsborging in het beoogde stelsel minimaal dienen te voldoen, opdat een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat een bouwactiviteit wordt uitgevoerd in overeenstemming met de bouwtechnische regels. Hieronder wordt toegelicht op welke wijze dit in dit besluit is gedaan.

Borgingsplan en risicobeoordeling

Basis voor de kwaliteitsborging is een borgingsplan dat gebaseerd is op een goede risicobeoordeling. In het borgingsplan wordt beschreven hoe deze risico’s worden voorkomen of beperkt. Het gaat hier om risico’s dat het resultaat van een bouwactiviteit – en daarmee het gerealiseerde bouwwerk – niet aan de bouwtechnische regels voldoet, waarbij extra aandacht besteed moet worden aan die onderdelen die aan het zicht onttrokken worden. De inspectiepunten en controlemomenten in het borgingsplan moeten zijn gebaseerd op de risico’s die met het ontwerp, het bouwplan en de uitvoering samenhangen, zoals het type bouwwerk, de gekozen bouwwijze, de lokale omstandigheden of de belendingen.

Omdat de bouwregels functionele voorschriften bevatten, betekent dit dat de kwaliteitsborger bij het vaststellen van de risicobeoordeling en vervolgens het borgingsplan ook rekening zal moeten houden met bijzondere lokale omstandigheden die van invloed kunnen zijn op hoe de bouwactiviteit technisch uitgevoerd moet worden. De kwaliteitsborger heeft de taak om zelf na te gaan welke lokale omstandigheden dit zijn. In de risicobeoordeling moet in ieder geval ingegaan worden op lokale omstandigheden die kenbaar zijn gemaakt door de gemeente of redelijkerwijs bekend moeten zijn. Dit geeft gemeenten de mogelijkheid om in het gemeentelijke beleid vooraf aandachtspunten op te nemen waar – in het specifieke geval – rekening mee gehouden moet worden. Dit beleid moet vooraf kenbaar zijn zodat alle betrokken hier rekening mee kunnen houden. Ook is het mogelijk dat de gemeente anderszins aandachtspunten kenbaar maakt, bijvoorbeeld in het vooroverleg voor het project. Een voorbeeld van zo’n lokale omstandigheid die benoemd kan zijn in het lokale toezichts- en handhavingsbeleid is een geringe en/of per locatie sterk wisselende draagkracht van de ondergrond. De kwaliteitsborger zal in dat geval dit specifieke risico bij de beoordeling van het bouwplan moeten betrekken. Op de fundering zal dan ook moeten worden ingegaan in de risicobeoordeling.

Het is noodzakelijk om eerst de risico’s te beoordelen, en vervolgens in het borgingsplan in te gaan op de hiervoor te treffen maatregelen om de risico’s te voorkomen of te beperken. Het in kaart brengen van de projectspecifieke risico’s en aangeven welke maatregelen hiervoor getroffen dienen te worden om deze te voorkomen of te beperken, zijn twee opeenvolgende stappen die niet los van elkaar gezien kunnen worden. Zonder dat de risico’s bekend zijn, heeft het opnemen van maatregelen in een borgingsplan geen zin. Het borgingsplan dient te worden voorgeschreven in het instrument voor kwaliteitsborging en per project vastgesteld te worden door de kwaliteitsborger. Gezien de samenhang tussen de twee onderdelen ligt het voor de hand dat de kwaliteitsborger allebei deze documenten vaststelt of hier één document met twee te onderscheiden onderdelen van maakt, en ter beschikking stelt aan de initiatiefnemer.Voor de beoordeling van de risico’s en de te treffen maatregelen om deze te voorkomen of te beperken wordt onder meer naar de volgende aspecten en onderwerpen gekeken. Eventuele toe te passen gelijkwaardige maatregelen moeten voldoende onderbouwd zijn¹⁹. Ook zal de initiatiefnemer ervoor moeten zorgen dat afstemming heeft plaatsgevonden met eventueel in het omgevingsplan opgenomen maatwerk dat een andere lokale invulling geeft aan de eisen in hoofdstuk 4 van het Bbl, eventuele samenloop tussen de bouwtechnische regels en de overige (lokale) voorschriften (welstand, monumenten, functie van de locatie), voor zover deze voorschriften van belang zijn voor het voldoen van het uiteindelijke bouwwerk aan de bouwtechnische regels, overige, op basis van de beoordeling van de omgevingsplanactiviteit door de gemeente aangegeven, risico’s op het niet voldoen aan de bouwtechnische regels.

Indien er in het gemeentelijk beleid aandachtspunten staan waar niet op in wordt gegaan in de risicobeoordeling, voldoet deze niet aan de daaraan gestelde eisen en kan geen bouwmelding gedaan worden.

Vervolgens zal in het borgingsplan moeten worden aangegeven hoe met de in de risicobeoordeling genoemde punten in de specifieke situatie wordt omgegaan. Het bouwplan, de uitvoering en de controle op de uitvoering moeten zodanig zijn dat geborgd is dat het bouwwerk na uitvoering van de bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels voldoet. De gemeente kan geen inhoudelijk oordeel geven over de werkwijze van de kwaliteitsborger en de in het borgingsplan genoemde maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken. Uiteraard werken de eerder geconstateerde en in de risicobeoordeling benoemde risico’s hier wel in door. Gemeentelijke informatie of beleid waar deze risico’s in zijn benoemd ontslaat de kwaliteitsborger niet van de taak om zelf altijd na te gaan welke mogelijke risico’s er bij een project zijn. De wijze waarop de lokale omstandigheden door moeten werken in het borgingsplan (dus de risico’s en wijze waarop deze beheerst worden), wordt vastgesteld door de kwaliteitsborger, in samenspraak met de initiatiefnemer, aannemer en adviseurs. De kwaliteitsborger dient een goede risicobeoordeling te geven van bouwtechnische oplossingen en bouwmethoden, inclusief tijdelijke bouwwerken ten behoeve van de bouwwerkzaamheden. Ook aan de maatregelen die in de uitvoering worden getroffen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken, wordt in het borgingsplan aandacht besteed, zoals de kwaliteitscontroles door de uitvoerende partijen op hun eigen werk. Een essentieel onderdeel van de inspectiepunten is het beoordelen van het ontwerp alvorens met de uitvoering kan worden gestart. De kwaliteitsborger dient aan te geven welke punten uit die beoordeling van het ontwerp naar voren komen die voor de start van de bouw zouden moeten worden aangepast. Het is vervolgens aan de aannemer deze punten op te lossen alvorens een borgingsplan kan worden vastgesteld door de kwaliteitsborger. Waar nodig zal het borgingsplan periodiek moeten worden geactualiseerd op basis van wijzigingen in het ontwerp of de uitvoering.

Integrale beoordeling

Belangrijke uitgangspunten van het stelsel zijn dat toepassing van een instrument voor kwaliteitsborging leidt tot een integrale beoordeling van de kwaliteit van een bouwactiviteit en dat de verschillende onderdelen van de bouwactiviteit in samenhang worden beoordeeld. Een instrument voor kwaliteitsborging kan dus niet worden toegelaten als er maar een deel van de conformiteit van een bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels mee kan worden getoetst. In dit besluit is expliciet geregeld dat het instrument voor kwaliteitsborging moet beschrijven hoe de kwaliteitsborger deze integraliteit en samenhang borgt. Het besluit laat wel vrij op welke manier een instrumentaanbieder dit uitwerkt. Dit geeft vrijheid aan instrumentaanbieders om hiervoor methoden en technieken te (laten) ontwikkelen. Deze vrijheid is tegelijk een uitdaging voor de toelatingsorganisatie om nieuwe methoden en technieken toe te laten zonder dat de kwaliteit van het stelsel en daarmee de kwaliteit van de bouwactiviteiten hieronder lijdt.

Kwaliteitscontrole aannemer en gebruik van kwaliteitsverklaringen, gecertificeerde materialen, producten of bouwmethoden

Het stelsel bevat verder prikkels om de kwaliteitsborging zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Ten eerste kan een kwaliteitsborger gebruik maken van bijvoorbeeld kwaliteitsverklaringen of gecertificeerde materialen, producten of bouwmethoden waarnaar in het besluit wordt verwezen. Een kwaliteitsborger hoeft deze materialen, producten of bouwmethoden dan niet nog een keer te controleren op kwaliteit maar kan vertrouwen op het certificaat of de kwaliteitsverklaring. Het is wel belangrijk dat een kwaliteitsborger controleert dat het gecertificeerde of erkende materiaal, product of bouwmethode op een goede manier in het bouwwerk is toegepast. Het is dus niet zo dat een bouwwerk met alleen certificaten, erkende technische toepassingen of goedkeuringen of erkende kwaliteitsverklaringen kan worden gebouwd zonder controle door een kwaliteitsborger. Ter illustratie hiervan: een dakkapel kan weliswaar – onder gecontroleerde omstandigheden, fabrieksmatig – als erkende technische toepassing zijn gebouwd en voorzien zijn van een sluitende instructie voor plaatsing. Doch ter plaatse zal te allen tijde een bepaalde mate van controle moeten plaatsvinden op de aanpassingen in de bestaande dakconstructie. Doordat het stelsel mogelijk maakt dat dergelijke verklaringen in instrumenten voor kwaliteitsborging kunnen worden meegenomen, kunnen ze bijdragen aan het beperken van de controle door een kwaliteitsborger. Overbodig wordt deze controle nadrukkelijk niet. Hiermee is invulling gegeven aan de motie De Vries en Van der Linde over het bevorderen van een systeem van «erkende kwaliteitsverklaringen en erkende technische toepassingen²⁰. Daarnaast hoeft een kwaliteitsborger niet alle kwaliteitsaspecten zelf op de bouwplaats te controleren. Dat zou kwaliteitsborging erg duur maken en bovendien kunnen leiden tot onnodig dubbel werk. Een kwaliteitsborger kan bij de intensiteit van zijn controles rekening houden met het feit dat een aannemer volgens goede eigen kwaliteitscontroles aantoonbaar bouwt conform de bouwtechnische regels en overeengekomen afspraken. De aannemer is immers continu zelf op de bouwplaats aanwezig om de kwaliteit te controleren en het resultaat ervan vast te leggen. Het kan ook zo zijn dat een aannemer deze «eigen» kwaliteitscontroles door een extern bureau laat uitvoeren. In het kader van proportionaliteit en het stimuleren van efficiency en eigen verantwoordelijkheid van aannemers, is het daarom wenselijk dat een aannemer zelf kwaliteitscontroles uitvoert. Als een kwaliteitsborger in zijn risicobeoordeling vaststelt dat de kwaliteitscontrole van een aannemer op onderdelen voldoende is, dan kan worden volstaan met het overleggen van bewijsstukken van de kwaliteitscontrole door de aannemer aan de kwaliteitsborger. De kwaliteitsborger kan bij de beoordeling van eigen kwaliteitscontroles ook gebruik maken van prestaties van een aannemer in het verleden. Het kwaliteitssysteem van een aannemer dus worden meegenomen in het bepalen van de inzet van een kwaliteitsborger: hoe beter de interne kwaliteitsborger van de aannemer en zijn adviseurs, des te meer de inzet van de kwaliteitsborger kan worden beperkt. De interne kwaliteitsborging zal echter nooit de controle van een kwaliteitsborger geheel vervangen en uiteindelijk is het de kwaliteitsborger die verantwoordelijk blijft voor zijn eindoordeel en de verklaring dat de bouwactiviteit al dan niet naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische regels.

Daarmee is het stelsel in combinatie met de verruiming van de aansprakelijkheid van de aannemer een prikkel voor aannemers om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen kwaliteitscontroles. Dit wordt wel begrensd; enerzijds stelt de wet en anderzijds stellen instrumentaanbieders minimumeisen aan de controles die een kwaliteitsborger zelf moet uitvoeren en dus niet over kan laten aan een aannemer. Op deze manier wordt geborgd dat het streven naar beperking van de kosten niet leidt tot ondermaatse kwaliteitsborging. Als een instrumentaanbieder de goede werking van het toegelaten instrument voor kwaliteitsborging onvoldoende controleert, kan de toelatingsorganisatie sancties treffen. Daarbij gaat het stelsel ervan uit dat een kwaliteitsborger verantwoordelijk is voor zijn eindverklaring of een bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. Door dit stelsel van eisen en controles wordt voorkomen dat een kwaliteitsborger te veel kwaliteitscontrole overlaat aan een aannemer. Hiermee wordt evenwicht beoogd tussen de kwaliteit van de kwaliteitsborging enerzijds en een prikkel voor efficiency anderzijds.

Over de toekomst van het Erkend stelsel (hierna: erkend stelsel) is, mede ter uitvoering van de motie De Vries en Van der Linde , door het ministerie van BZK een bijeenkomst georganiseerd met betrokken marktpartijen, waaraan onder meer de initiatiefnemers van het systeem van erkende technische toepassingen hebben deelgenomen. In deze bijeenkomst is de toegevoegde waarde van erkende technische toepassingen binnen het stelsel besproken. Initiatiefnemers van het systeem van erkende technische toepassingen hebben hier nogmaals hun voorstellen toegelicht. Naar aanleiding van deze bijeenkomst is het nu aan betrokken partijen om hieraan vervolg te geven. Opgemerkt wordt dat het hierbij gaat om een privaat initiatief vanuit de markt, waarbij voor het gebruik zal moeten worden betaald. Het is niet de taak van de minister van BZK om dit stelsel te bevorderen ten koste van andere vergelijkbare initiatieven. Daarom zullen de initiatiefnemers van erkende technische oplossingen uiteindelijk zelf moeten zien te komen tot praktische uitwerking en het op de markt brengen van hun voorstellen. Zij zullen hierbij onder andere ook zelf de meerwaarde en betrouwbaarheid moeten aantonen zodat partijen bereid zijn om er gebruik van te maken en erin te investeren en toepassing binnen het stelsel kan plaatsvinden. Navraag bij onder meer NEN en andere aanwezigen op de bijeenkomst leert dat zij vooralsnog geen interesse hebben in een doorontwikkeling van het betreffende product.

Het systeem van door de overheid erkende kwaliteitsverklaringen – naast kwaliteitsverklaringen van de markt zelf – zal de komende jaren nog actief blijven. In die periode zal worden bezien of dit systeem in zijn huidige vorm zal moeten worden gecontinueerd, of zal kunnen worden beëindigd als de gevolgklassen 2 en 3 onder de werking van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging zullen zijn gebracht.

Toestemming instrumentaanbieder aan kwaliteitsborger

In een instrument voor kwaliteitsborging moet beschreven worden dat de kwaliteitsborger geen toestemming krijgt het instrument voor kwaliteitsborging te gebruiken als hij bij de aanvraag in faillissement of surséance van betaling verkeert. Een verkregen toestemming om een instrument te gebruiken wordt opgeschort in geval van surséance van betaling en ingetrokken in geval van faillissement. Verder kan de kwaliteitsborger de toestemming om het instrument voor kwaliteitsborging te gebruiken niet aan iemand anders overdragen.

Onafhankelijkheid

Een kwaliteitsborger moet volstrekt onafhankelijk zijn van de bouwwerkactiviteit waarvoor hij de kwaliteitsborging uitvoert. In het besluit is geregeld dat het instrument voor kwaliteitsborging moet voorschrijven dat hij geen belang bij de uitvoering van de werkzaamheden mag hebben. Dit betekent dat de kwaliteitsborging niet mag worden uitgevoerd door een partij die betrokken is bij ontwerp, advisering, financiering, productie, levering, installatie, bouw of inkoop van (onderdelen van) het bouwproject waarop de kwaliteitsborging betrekking heeft (zie de artikelsgewijze toelichting voor een nadere toelichting). Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan geen kwaliteitsborger zijn in een project waar hij zelf direct ook bij het bouwproces is betrokken. Ook de taak van veiligheidscoördinator, die namens de aannemer de taak heeft op tijdens de bouw de veiligheid van eenieder in de directe omgeving van de bouw- of sloopwerkzaamheden te borgen (hoofdstuk 7 van het Bbl), is niet verenigbaar met die van de kwaliteitsborger²². Zoals hiervoor uiteengezet, kan een kwaliteitsborger bij bepaalde onderdelen van de bouwactiviteit rekening houden met de bedrijfsinterne kwaliteitscontroles van de aannemer. De kwaliteitsborger heeft dan minder werk maar hij blijft zelf verantwoordelijk voor zijn eindoordeel dat de bouwactiviteit al dan niet voldoet aan de bouwtechnische regels.

Opleiding

Een voor een kwaliteitsborger werkzame persoon die de kwaliteitsborging uitvoert, moet voldoende kennis en ervaring hebben om een bouwplan en de uitvoering daarvan te kunnen beoordelen op het voldoen aan bouwtechnische regels. Daarom stelt dit besluit eisen aan de opleiding en ervaring van een kwaliteitsborger. De opleidingseisen worden gerelateerd aan de inhoud van de bouwtechnische regels²³. Een instrumentaanbieder legt dit in het instrument voor kwaliteitsborging vast als onderdeel van de eisen waaraan een kwaliteitsborger dient te voldoen, opdat een instrumentaanbieder zijn toestemming kan geven om het instrument voor kwaliteitsborging te gebruiken. De kwaliteitsborger hoeft niet zelf aan alle opleidingseisen en benodigde ervaring te voldoen. Het gaat erom dat de personen die de feitelijke werkzaamheden verrichten voor een kwaliteitsborger, gezamenlijk aan die eisen voldoen. Een kwaliteitsborger kan hiervoor personen inhuren. Wel zal een kwaliteitsborger inzichtelijk moeten maken in zijn administratie dat de betreffende personen voldoen aan de gestelde eisen. Zie hierover ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.47 (3.83 Bkl). Ook blijft hij eindverantwoordelijk en kan hij aangesproken worden voor de fouten van deze personen²⁴. Bij gevolgklasse 1 zal het zo zijn dat een kwaliteitsborger meestal zelf kan voldoen aan de eisen die gelden voor de meerdere deelgebieden. Een instrumentaanbieder kan de eisen aan de opleiding en ervaring in het instrument voor kwaliteitsborging vertalen naar concrete eisen door specifieke opleidingen en trainingen te benoemen.

Bij ministeriële regeling zullen de eisen ten aanzien van de opleiding en ervaring nader worden uitgewerkt en ten minste betrekking hebben op de volgende deelgebieden: ervaring met het opstellen van risicobeoordelingen, algemene coördinatie ten aanzien van de kwaliteitsborging, constructieve veiligheid, brandveiligheid, bouwfysica²⁵, installaties en controle tijdens de bouw. Voor de genoemde deelgebieden zullen nadere eisen worden gesteld aan de opleiding en ervaring van bij de kwaliteitsborger werkzame personen. Dit geldt ook voor de wijze waarop het kennisniveau van kwaliteitsborger actueel wordt gehouden. Vooralsnog betreft dit eisen voor gevolgklasse 1. Deze eisen zijn gebaseerd op de Kwaliteitscriteria 2.2 die in het kader van de Wet VTH zijn opgesteld. De eisen komen hiermee overeen met de eisen die op grond van de Modelverordening VTH²⁶ – opgesteld door IPO en de VNG – worden gesteld aan het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht bij de uitvoering van zijn taken. Bij inwerkingtreding van het stelsel voor hogere gevolgklassen zullen zo nodig extra eisen voor die hogere gevolgklassen worden gesteld. Ook hier gaat het om minimumeisen. Het staat een instrumentaanbieder vrij om hogere eisen te stellen of om eisen te formuleren voor aanvullende specifieke deelgebieden. In het kader van de proportionaliteit worden aan instrumenten voor kwaliteitsborging die gericht zijn op specifieke bouwwerken, geen eisen gesteld die niet relevant zijn voor die bouwwerken. Bijvoorbeeld bij een instrument voor kwaliteitsborging gericht op fiets- en voetgangersbruggen zal logischerwijs geen kennis inzake de bouwfysica nodig zijn.

Administratieve organisatie

Kwaliteitsborging wordt uitgevoerd door een rechtspersoon of natuurlijk persoon. Daar waar een rechtspersoon toestemming heeft om met een instrument voor kwaliteitsborging te werken is dit niet alleen gekoppeld aan de rechtspersoon zelf maar ook aan de met name genoemde natuurlijke personen die binnen die rechtspersoon gerechtigd zijn om met het instrument te werken. Een instrumentaanbieder dient ervoor te zorgen dat de gegevens van deze personen te allen tijde actueel zijn. De instrumentaanbieder dient ook aan te geven hoe deze informatie actueel wordt gehouden en wie hiermee is belast. Hiermee wordt geborgd dat de werkzaamheden voor de kwaliteitsborging alleen worden uitgevoerd door personen die toestemming hebben gekregen en op die kwalificaties zijn beoordeeld. Indien de kwaliteitsborger andere personen wil inzetten op de specifieke taken binnen het instrument dan zal de kwaliteitsborger die personen moeten melden aan de instrumentaanbieder. De instrumentaanbieder zal hierbij steeds bekijken of nog voldaan wordt aan de gestelde eisen. Als blijkt dat hieraan niet langer wordt voldaan zal de instrumentaanbieder maatregelen moeten treffen en zo nodig zijn toestemming intrekken.

Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld aan het instrument ten aanzien van de bewaartermijn door de kwaliteitsborger van alle gegevens en bescheiden behorende bij de werkzaamheden met betrekking tot kwaliteitsborging van een project zodat de toelatingsorganisatie deze kan gebruiken bij het toezicht op de werking van het stelsel.

Gegevens en bescheiden

Het instrument voor kwaliteitsborging beschrijft welke gegevens de kwaliteitsborger beschikbaar stelt aan de instrumentaanbieder en de toelatingsorganisatie. Het gaat om de bedrijfsgegevens en het nummer waaronder de kwaliteitsborger in het handelsregister is geregistreerd. Tevens legt de kwaliteitsborger gegevens over van de personen die in het kader van de kwaliteitsborging werkzaamheden voor de kwaliteitsborger uitvoeren: naam, werkzaamheden binnen het instrument die hij gerechtigd is uit te voeren en relevante opleiding en ervaring.

Informatieverstrekking en verklaring kwaliteitsborger

De kwaliteitsborger legt in zijn verklaring vast dat hij toestemming heeft het instrument toe te passen, dat hij de kwaliteitsborging heeft uitgevoerd in overeenstemming met de in het toegelaten instrument voorgeschreven werkwijze, en dat het bouwwerk na afronding van de bouwactiviteit naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische regels. Tevens geeft hij aan in welke gevolgklasse de bouwactiviteit valt, welk type bouwwerk het betreft, dat hij heeft gewerkt met een instrument dat is toegelaten voor de gevolgklasse en het type bouwwerk. Ook geeft hij aan hoe omgegaan is met de maatregelen die in het borgingsplan zijn genoemd om eventuele risico’s te voorkomen of te beperken. Deze verklaring wordt tegelijk met de gereedmelding aan de gemeente overgelegd. Als naar het oordeel van de kwaliteitsborger niet wordt voldaan aan de bouwtechnische regels, zal hij geen verklaring afgeven. Zonder verklaring kan de bouwactiviteit niet gereed worden gemeld en kan het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. Als het gebouw toch in gebruik wordt genomen, kan de gemeente daar zo nodig handhavend tegen optreden (zie ook paragraaf 4.2 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.21). Verder is van belang dat de bij de bouw betrokken partijen goed geïnformeerd blijven over de bevindingen van de kwaliteitsborging tijdens de uitvoering van de bouwwerkzaamheden. Als de kwaliteitsborger afwijkingen constateert, kunnen zij tijdig de nodige maatregelen treffen. In het instrument voor kwaliteitsborging dient dit ook als eis te worden opgenomen.

Het is verder nodig dat de gemeente in het kader van het toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels beschikt over voldoende informatie. Een van de mogelijkheden die het besluit daartoe biedt is dat de kwaliteitsborger, wanneer hij onverwijld de opdrachtgever informeert, in afschrift de gemeente informeert over afwijkingen van de bouwtechnische regels waarvan hij verwacht dat die niet meer hersteld zullen worden. De gemeente moet dit weten in het kader van haar toezichts- en handhavingstaak. Een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, hoeft niet te worden gemeld. Hiermee is invulling gegeven aan de toezegging door de minister van BZK tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer en hetgeen is vastgelegd in het bestuursakkoord tussen de minister van BZK en de VNG, de nadere afspraken met de VNG en de VBWTN over de informatiepositie van de gemeente in het kader van toezichts- en handhavingstaak²⁷ en naar aanleiding van de hierover door de EK Commissie gestelde vragen tijdens de voorhangprocedure.

Maatregelen instrumentaanbieder

Bij het maken en beheren van een instrument voor kwaliteitsborging bepaalt een instrumentaanbieder hoe geschillen beslecht worden. Hij kan hiertoe een geschillencommissie aanwijzen²⁸. Partijen kunnen bij geschillen ten aanzien van het instrument nakoming van de overeengekomen afspraken vorderen. Het gaat hier om geschillen tussen de instrumentaanbieder en de kwaliteitsborger maar ook om geschillen tussen de kwaliteitsborger en de opdrachtgever.

Een instrumentaanbieder bepaalt wie zijn instrument voor kwaliteitsborging mag toepassen en houdt toezicht op de juiste toepassing daarvan. De instrumentaanbieder beschikt hiervoor over gegevens van de personen die voor de kwaliteitsborger werken. Dit is geregeld via het instrument voor kwaliteitsborging, dat aan de kwaliteitsborger oplegt om in zijn bedrijfsvoering bij te houden wie voor de toepassing van het instrument verantwoordelijk is, op welke wijze de kwaliteitsborger informatie over de uitvoering actueel houdt, wie hiervoor verantwoordelijk is en welke personen verantwoordelijk zijn voor de overige werkzaamheden. Als blijkt dat de kwaliteitsborger of de personen die namens de kwaliteitsborger werken, het instrument niet of niet goed toepassen, treedt de instrumentaanbieder op (artikel 7ac, tweede lid, van de Woningwet)²⁹. Naast het controleren van de administratie van de kwaliteitsborger, dient een instrumentaanbieder ook op te letten dat de toepassing van zijn instrument voor kwaliteitsborging leidt tot bouwactiviteiten die bij de afronding van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de bouwtechnische regels. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld de onafhankelijkheid van een kwaliteitsborger ten opzichte van een bouwer. Een instrumentaanbieder grijpt in als de onafhankelijkheid van een kwaliteitsborger in het geding komt. De instrumentaanbieder kan de kwaliteitsborger waarschuwen en schorsen of in het uiterste geval de toestemming intrekken om gebruik te maken van het instrument. In geval van surséance van betaling of faillissement van de kwaliteitsborger is de instrumentaanbieder verplicht de toestemming op te schorten om een instrument te mogen gebruiken, respectievelijk de toestemming in te trekken om een instrument te mogen gebruiken. Ook deze eis moet zijn opgenomen in het instrument voor kwaliteitsborging. De instrumentaanbieder meldt de toelatingsorganisatie voor de registratie in het openbaar register wie het instrument voor kwaliteitsborging mag toepassen, of een kwaliteitsborger is gewaarschuwd, geschorst, of dat de toestemming het instrument te gebruiken is ingetrokken. Bij de registratie van een schorsing wordt ook de duur van de schorsing vermeld. Bij het gereedmelden van een bouwactiviteit is een kwaliteitsborger nodig voor het afgeven van de verklaring dat de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. De gereedmelder zal niet altijd de duur van de schorsing afwachten. Hij kan in het openbaar register een andere kwaliteitsborger zoeken maar het is ook denkbaar dat de instrumentaanbieder een andere kwaliteitsborger, die toestemming heeft zijn instrument te gebruiken, voorstelt.

¹⁹ Bouwwerken met gelijkwaardige maatregelen op het gebied van constructies en brandveiligheid maken geen onderdeel uit van gevolgklasse 1, het gaat hier dus om gelijkwaardigheid op de andere onderwerpen uit het Bbl (gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid).

²⁰ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 19.

²¹ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 19 (motie De Vries en Van der Linde, erkende verklaring).

²² Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 143.

²³ Zo worden er geen eisen op het gebied van waterveiligheid gesteld tenzij deze eisen betrekking hebben op de constructie in relatie tot grondwater en waterdichtheid.

²⁴ De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

²⁵ Onder bouwfysica vallen ook installaties voor verwarming en ventilatie. Dit betekent dat de kwaliteitsborger over kennis op die gebieden dient te beschikken, zodat hij kan beoordelen of het complete bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische regels. Ook voor brandveiligheid geldt eenzelfde benadering: eventuele benodigde installaties worden onder het betreffende deelgebied meegenomen.

²⁶ Wet van 9 december 2015 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving) (Stb. 2015, 521).

²⁷ Kamerstukken I 2018/19, 34 453, nr. L.

²⁸ Men kan zich dan bijvoorbeeld wenden tot een geschillencommissie of tot de Raad van Arbitrage. Indien het toegelaten instrument voor kwaliteitsborging daarin niet voorziet kunnen partijen zich wenden tot de burgerlijke rechter.

²⁹ De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

4.1Algemene inleiding

Vanwege het maatschappelijk belang van een goede bouwkwaliteit dient het stelsel voldoende prikkels te bevatten om ervoor te zorgen dat daadwerkelijk volgens de gestelde regels wordt gebouwd en moet het voor de toelatingsorganisatie en meestal de gemeente mogelijk zijn om in het kader van het toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels op te treden, indien daartoe aanleiding is.

De term «toezicht» wordt in het stelsel maar ook in bredere zin in wet- en regelgeving (Woningwet, Algemene wet bestuursrecht (Awb), Omgevingswet) gebruikt voor daarvoor aangewezen toezichthouders van de overheid. De gemeente houdt toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels en de toelatingsorganisatie houdt toezicht op het toepassen van de instrumenten voor kwaliteitsborging en het functioneren van het stelsel als geheel. Daarnaast zijn er ook andere partijen, zoals de kwaliteitsborgers, die toezien en controles uitvoeren op de kwaliteit van de bouwactiviteit en de instrumentaanbieders die toezien op het functioneren van de kwaliteitsborgers. In het Bbl is voorzien in een aantal informatieverplichtingen voor de instrumentaanbieder en de kwaliteitsborger. Voor de goede orde wordt hierbij opgemerkt dat een instrumentaanbieder daarmee niet optreedt in het verlengde van de toezichthoudende en handhavende taak van de toelatingsorganisatie, net als dat de kwaliteitsborger niet in het verlengde treedt van de toezichthoudende of handhavingstaak van de gemeente. De bestuursrechtelijke handhaving van de bouwregelgeving blijft daarmee in het nieuwe stelsel liggen bij de gemeente.

Bij de verdeling van bevoegdheden is steeds van belang geweest dat deze niet leidt tot overlap, onduidelijkheid en belemmeringen in de uitoefening van ieders taken. Dit is essentieel voor een optimale werking van het stelsel. Om te komen tot een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn in de wet en vervolgens in de nadere uitleg in het bestuursakkoord en nader uitgewerkt in dit besluit de bevoegdheden van partijen als volgt verdeeld:

• de instrumentaanbieder controleert of de kwaliteitsborger voldoet aan de in het instrument voor kwaliteitsborging gestelde eisen;
• de kwaliteitsborger controleert of de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels voor en tijdens de bouw en voor de gereedmelding;
• de toelatingsorganisatie houdt toezicht op de toepassing van de instrumenten voor kwaliteitsborging en aanbieders daarvan en de werking van het stelsel;
• de gemeente is als bevoegd gezag belast met het toezicht op de naleving van de bouwregelgeving en draagt zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving bij overtreding van die regelgeving.³⁰

Het stelsel bevat voldoende prikkels om ervoor te zorgen dat daadwerkelijk volgens de gestelde regels wordt gebouwd. Voor zowel de toelatingsorganisatie als de gemeente, moet het mogelijk zijn om ieder in hun eigen rol in het kader van hun toezichthoudende taak, te kunnen optreden, indien daartoe aanleiding is. Daarbij is het in het kader van de toezichthoudende en handhavende taak van de gemeente van belang dat toepassing van een beoordelingsmethodiek in de vorm van een door de toelatingsorganisatie toegelaten instrument voor kwaliteitsborging door een kwaliteitsborger het gerechtvaardigd vertrouwen geeft dat een bouwactiviteit zal voldoen aan de bouwtechnische regels. Het is primair aan de instrumentaanbieder en niet aan de gemeente om de kwaliteitsborger zo nodig aan te spreken op de juiste toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging. Als de instrumentaanbieder onvoldoende ingrijpt is het aan de toelatingsorganisatie de instrumentaanbieder hierop aan te spreken en zo nodig de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging in te trekken of te schorsen. Indien daadwerkelijk sprake is van overtreding van deze bouwtechnische regels moet de gemeente de mogelijkheid hebben om in te grijpen en haar handhavingsbevoegdheden in te zetten. Daartoe is een goede informatiepositie van de gemeente van belang. In dit besluit is deze op verschillende manieren versterkt.

Hierna wordt ingegaan op de verschillende rollen en taken

³⁰ De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

4.2Toezicht en handhaving in alle fases van het proces

Belangrijk uitgangspunt is dat publiek toezicht (toelatingsorganisatie of gemeente) plaatsvindt met de mogelijkheid om vervolgens indien nodig bestuursrechtelijk te kunnen handhaven. Controle door de kwaliteitsborger is er altijd maar deze heeft uiteindelijk geen bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden in het geval een opdrachtgever geconstateerde afwijkingen van de technische eisen niet wil of kan herstellen. Het publieke toezicht en de controle door de kwaliteitsborger zijn dus zoveel mogelijk complementair aan elkaar, en niet overlappend. De grote verandering is dat de gemeente het bouwplan voor gevolgklasse 1 bouwactiviteiten niet meer preventief toetst aan de bouwtechnische regels in het kader van een vergunningprocedure maar dat volstaan wordt met een bouw- en gereedmelding. Gemeenten mogen er in beginsel op vertrouwen dat de bouwactiviteit bij gereedmelding zal voldoen aan de bouwtechnische regels als de kwaliteitsborger aan de hand van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging werkt. De gemeente behoudt hier wel haar toezichthoudende taak en moet zo nodig handhavend kunnen optreden bij overtreding van de bouwtechnische regels. Nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in het stelsel en die de gemeente in staat stellen het toezicht op de naleving van de bouwtechnische regels op een efficiënte manier in te richten en uit te voeren, zijn naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, de Vereniging Bouw en Woningtoezicht Nederland (VBWTN), de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland in het besluit opgenomen:

• bij het indienen van de bouwmelding moet een borgingsplan, inclusief een risicobeoordeling, worden aangeleverd. De risicobeoordeling is tevens een indieningsvereiste voor de bouwmelding;
• in de risicobeoordeling wordt rekening gehouden met specifieke lokale omstandigheden;
• de gemeente kan informatie opvragen over specifieke bouwwerkzaamheden in bijzondere situaties waarin bepaalde risico’s spelen die van invloed kunnen zijn op het voldoen van de bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels;
• de gemeente kan informatie opvragen over de momenten waarop specifieke bouwwerkzaamheden plaatsvinden;
• op de bouwplaats is een actuele planning van de bouwwerkzaamheden aanwezig;
• tijdens het bouwen informeert de kwaliteitsborger onverwijld de opdrachtgever en in afschrift de gemeente over afwijkingen van de bouwtechnische regels die zij constateert. Het gaat hier om afwijkingen die de bouwer niet herstelt waardoor de gerealiseerde bouwactiviteit niet aan de bouwtechnische regels voldoet. Een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, hoeft niet aan de gemeente te worden gemeld;
• na de afronding van de bouwactiviteit krijgt de gemeente een dossier (dossier bevoegd gezag) met alle relevante informatie over de gerealiseerde bouwactiviteit inclusief de verklaring van de kwaliteitsborger dat de bouwactiviteit naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische regels.

Daarbij houdt de gemeente al haar toezichthoudende en handhavende bevoegdheden en zij kan zelf bepalen hoe zij daaraan invulling geeft. Als dat nodig is kan de gemeente onderzoeken of sprake is van een overtreding van de bouwtechnische regels en zo nodig handhavend optreden. De gemeente kan dit doen naar aanleiding van een melding van een kwaliteitsborger, op basis van signalen van derden of kan zelf op onderzoek uit door bijvoorbeeld de bouwplaats te bezoeken en extra informatie op te vragen bij de bouwpartijen. Wanneer het vervolgens nodig is over te gaan tot handhaving kan de gemeente gebruik maken van de handhavingsbevoegdheden ingevolge de Awb en de Omgevingswet.

Het feit dat gemeenten onder het nieuwe stelsel geen preventieve toetsingstaak hebben, betekent niet dat er alleen achteraf gereageerd kan worden op zaken die fout zijn gegaan. Toezicht en handhaving kan ook in een vroeg stadium ingezet worden om een onveilig of ongezonde situatie te voorkomen of te beëindigen. Als in het kader van het toezicht uit eigen waarneming of signalen van bijvoorbeeld derden blijkt dat de bouwtechnische regels zijn overtreden of dreigen te worden overtreden, kan de gemeente – indien zij daartoe aanleiding ziet – handhavend optreden en zo nodig een handhavingsinstrument inzetten dat rekening houdt met de risico’s. Het is aan de gemeente om die afweging in een concrete situatie te maken. De gemeente zal daarbij zelf een risicoafweging maken en waar mogelijk gebruik kunnen maken van het werk dat al door de kwaliteitsborger is gedaan. De verwachting is dat de gemeente het toezicht, zeker op termijn, zo zal gaan inrichten dat er voornamelijk op specifieke risico’s of zaken gelet wordt (risicogestuurd toezicht). De gemeente kan daarbij gebruikmaken van de bestaande bevoegdheden op grond van titel 5.2 van de Awb en hoofdstuk 18 van de Omgevingswet. In het kader van het toezicht kan een gemeentelijke toezichthouder elke plaats betreden, zo nodig ook woningen, en zo onder meer toezicht houden op de bouwplaats, medewerking vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en informatie opvragen en medewerking en zakelijke gegevens en bescheiden vorderen. Op grond van artikel 5:13 van de Awb geldt dat een toezichthouder zijn bevoegdheden slechts gebruikt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Het gebruik van de bevoegdheid moet worden geacht redelijkerwijs noodzakelijk te zijn, indien de bevoegdheid wordt gebruikt voor het doel waarvoor deze is verleend en het gebruik niet als willekeurig is aan te merken. Uit de jurisprudentie blijkt dat toezichthouders binnen deze norm altijd mogen controleren en niet gebonden zijn aan het feit of er concrete aanwijzingen zijn dat de voorschriften worden overtreden. De algemene bestuursrechtelijke instrumenten (waarschuwingen, (spoedeisende) bestuursdwang, last onder dwangsom) en reeds bestaande specifieke instrumenten (bestuurlijke boete, stuiting) vormen de basis voor de gemeente om zo nodig de handhaving vorm te geven³¹.

Hieronder worden voorbeelden gegeven van de manier waarop de gemeente haar toezichts- en handhavingstaak in de verschillende fases van het bouwproces concreet invulling kan geven.

4.3Toelatingsorganisatie en instrumentaanbieder

In de Woningwet is geregeld dat de toelatingsorganisatie toezicht houdt op de manier waarop een instrumentaanbieder zijn verantwoordelijkheid voor de goede werking van het instrument voor kwaliteitsborging borgt³³. Daarbij zal de toelatingsorganisatie naast een papieren controle ook steekproeven uitvoeren op de bouwplaats om te controleren of instrumenten in de praktijk leiden tot bouwwerken die voldoen aan de bouwtechnische regels. De toelatingsorganisatie beschikt daarbij over een sanctie-instrumentarium. Zij kan zo nodig een waarschuwing aan een instrumentaanbieder geven of de toelating schorsen of intrekken. Zo nodig kan de toelatingsorganisatie ter handhaving van de artikelen 7ac tot en met 7ah een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 92, derde lid, van de Woningwet). Na intrekking van de toelating kan de gemeente handhavend optreden en zo nodig besluiten de bouw stil te laten leggen omdat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden om de bouwactiviteit te verrichten.

Een instrumentaanbieder ziet toe op de toepassing van zijn instrument voor kwaliteitsborging en treft de nodige maatregelen, indien blijkt dat de kwaliteitsborger zich niet houdt aan de gestelde voorwaarden voor de toepassing van dat instrument. De toelatingsorganisatie heeft dus zelf geen eigen bevoegdheid op te treden jegens een kwaliteitsborger. Mocht de toelatingsorganisatie constateren dat een instrumentaanbieder onvoldoende actie onderneemt, dan kan zij de instrumentaanbieder hierop aanspreken en zo nodig een waarschuwing afgeven, de toelating van het instrument schorsen of intrekken en een last onder bestuursdwang opleggen.

In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de eisen waaraan een instrument voor kwaliteitsborging moet voldoen om te kunnen worden toegelaten tot het stelsel en welk minimumniveau van kwaliteitsborging daarmee in het stelsel is aangebracht.

³³ De toelatingsorganisatie wijst hiertoe toezichtambtenaren aan (artikel 92, vierde, Woningwet en titel 5.2 van de Awb).

5.1Algemeen

De toelatingsprocedure voor de instrumenten voor kwaliteitsborging dient te worden beschouwd als een vergunningstelsel in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. Hoofdstuk 5 van de Dienstenwet stelt regels ten aanzien van onder meer behandeltermijnen en ontvangstbevestigingen wat betreft vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Daarbij wordt op verschillende aspecten afgeweken van de Awb.

5.2Indiening aanvraag om toelating

Het indienen van een aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging gebeurt bij de toelatingsorganisatie. Daartoe zal de toelatingsorganisatie een werkwijze vaststellen. Het ligt voor de hand dit via elektronische weg te doen. In dat geval worden in principe ook de benodigde gegevens en bescheiden langs elektronische weg gestuurd, tenzij de toelatingsorganisatie heeft aangegeven dat dat op schriftelijke wijze mag. De aanvraag bevat in ieder geval de gegevens die op grond van de Awb vereist zijn: naam en adres van de aanvrager, dagtekening en de aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd (artikel 4:2 Awb). Aanvullend hierop zal in de ministeriële regeling worden geregeld dat gegevens en bescheiden worden gevraagd ten aanzien van de gevolgklasse en eventueel het type bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft. Gegevens waarover de toelatingsorganisatie al beschikt, hoeven niet opnieuw te worden geleverd.

5.3Procedure

Na ontvangst van de aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel of een aanvraag tot wijziging van de toelating stuurt de toelatingsorganisatie zo snel mogelijk de verplichte ontvangstbevestiging (artikel 29 Dienstenwet). In de ontvangstbevestiging wordt de termijn vermeld waarbinnen de beschikking wordt gegeven en welke rechtsmiddelen kunnen worden ingezet om tegen de beschikking op te komen.

Indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, kan de toelatingsorganisatie beslissen de aanvraag niet te behandelen. De toelatingsorganisatie kan ook besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen, indien de instrumentaanbieder de voor de behandeling van de aanvraag verschuldigde vergoeding niet betaalt. Voordat de toelatingsorganisatie hiertoe overgaat, stelt zij de aanvrager in de gelegenheid de aanvraag binnen een door haar gestelde termijn aan te vullen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). In deze periode wordt de beschikkingstermijn opgeschort (artikel 4:15 Awb). Het besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld, of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken (4:5, vierde lid, Awb).

De toelatingsorganisatie wijst een aanvraag om toelating af, indien het betreffende instrument voor kwaliteitsborging niet voldoet aan de gestelde eisen.

De toelatingsorganisatie beslist uiterlijk binnen acht weken op een aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel. Indien het de toelatingsorganisatie niet lukt binnen deze termijn te beslissen vanwege de ingewikkeldheid van het onderwerp, deelt zij dit aan de aanvrager mee en noemt zij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking tegemoet kan worden gezien (artikel 31 Dienstenwet in samenhang met artikel 4:14, eerste lid, Awb). De beslistermijn kan slechts eenmaal worden verlengd. De beschikking om de toelating van een instrument wordt door de toelatingsorganisatie bekend gemaakt door toezending aan de aanvrager door middel van publicatie in het register. Het gaat om publicatie in het register van de volgende gegevens: de datum van toelating, de gevolgklasse en indien van toepassing het type bouwwerk waarvoor het instrument voor kwaliteitsborging is toegelaten, een uniek volgnummer en de gegevens van degene die het instrument aanbiedt (zie verder hoofdstuk 6).

Rechtsgevolgen overschrijding wettelijk termijn

Er ontstaat geen toelating van het instrument van rechtswege als de beslistermijn van acht weken wordt overschreden. Op grond van artikel 28 van de Dienstenwet is de zogenoemde lex silencio positivo, zoals neergelegd in paragraaf 4.1.3.3. van de Awb, van toepassing op een aanvraag om toelating, tenzij hiervan bij wettelijk voorschrift wordt afgeweken. In dat geval leidt overschrijding van de beslistermijn door een bestuursorgaan tot een positieve beschikking op de aanvraag en wordt niet beoordeeld of een instrument geschikt en voldoende betrouwbaar is om een bouwwerk te realiseren dat voldoet aan de bouwtechnische regels. Zoals ook is aangegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is dit onwenselijk. In dit besluit is daarom afgeweken van artikel 28 van de Dienstenwet.

Overschrijding van de beslistermijn is echter niet zonder gevolgen. Als de toelatingsorganisatie de beslistermijn of de verlengde termijn overschrijdt en door de aanvrager schriftelijk in gebreke is gesteld, dient zij de aanvrager een dwangsom te betalen voor elke dag dat zij in gebreke is (4:17 Awb). Dit geldt voor ten hoogste tweeënveertig dagen met ingang van de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken. Tevens staat op het overschrijden van de termijn beroep op de bestuursrechter open zodra de toelatingsorganisatie in gebreke is een besluit op de aanvraag om toelating te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de aanvrager de toelatingsorganisatie schriftelijk heeft meegedeeld dat zij in gebreke is.

Schorsen, intrekken of last onder bestuursdwang opleggen

Het intrekken van de toelating van een instrument voor kwaliteitsborging kan op verzoek van de instrumentaanbieder om welke reden dan ook. Daarnaast kan de toelatingsorganisatie ambtshalve besluiten de toelating te schorsen of in te trekken op grond van de in wet gegeven gronden (zie artikel 7ae, tweede lid, van de wet), namelijk indien het toegelaten instrument niet meer voldoet aan de gestelde regels, de instrumentaanbieder handelt in strijd met een of meer andere uit de toelating voortvloeiende verplichtingen, de instrumentaanbieder van het instrument voor kwaliteitsborging failliet is verklaard, en/of de verstrekte gegevens voor de toelating onjuist of onvolledig blijken. Daarnaast kan de toelatingsorganisatie ter handhaving van de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 7ac tot en met 7ah een last onder bestuursdwang opleggen (artikel 92, vierde lid, van de Woningwet).

5.4Rechtsbescherming

Tegen de beschikking van de toelatingsorganisatie een instrument toe te laten of af te wijzen, dan wel een maatregel te nemen zoals een waarschuwing, schorsing, intrekking van een toelating of het opleggen van een last onder bestuursdwang, kan de instrumentaanbieder bezwaar maken bij de toelatingsorganisatie. Het bezwaarschrift dient binnen zes weken na de dag waarop de beschikking bekend is gemaakt, te zijn ingediend bij de toelatingsorganisatie (artikelen 6:7 en 6:8 Awb en hoofdstuk 7 Awb). De toelatingsorganisatie beslist in principe binnen zes weken op het bezwaarschrift. De laatstgenoemde termijn vangt aan op de dag nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken (artikel 7:10 Awb). Vervolgens kan de aanvrager binnen zes weken na de beschikking bezwaar maken bij de toelatingsorganisatie en in beroep bij de rechtbank en vervolgens in hoger beroep gaan bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

6.1Algemeen

De toelatingsorganisatie houdt een openbaar register bij met informatie over toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en over de kwaliteitsborgers. Het register dient betrouwbare informatie te bevatten over welke instrumenten voor kwaliteitsborging voor welke typen bouwwerken en welke gevolgklassen mogen worden gebruikt. Op deze wijze kan worden voorkomen dat pas bij de bouwmelding bij de gemeente blijkt dat het gekozen instrument voor kwaliteitsborging niet mag worden toegepast of dat iemand zich onterecht gedraagt alsof hij toestemming heeft het instrument toe te passen. Dit register is digitaal en voor iedereen kosteloos toegankelijk.

6.2Wat wordt er geregistreerd?

Over de instrumenten voor kwaliteitsborging registreert de toelatingsorganisatie de datum van toelating, de gevolgklasse en voor zover van toepassing het type bouwwerk waarvoor het instrument is toegelaten. De toelatingsorganisatie registreert ook wanneer het instrument is ingetrokken of geschorst, de instrumentaanbieder een waarschuwing heeft gekregen over de onjuiste toepassing van het instrument. Verder zijn in het register bedrijfsgegevens (bedrijfsnaam, vestigingsplaats en het nummer in het handelsregister) opgenomen van de instrumentaanbieder. Ten aanzien van de waarschuwing, schorsing of intrekking wordt tevens de reden daarvan in het register vermeld. Deze informatie wordt uiterlijk binnen twee werkdagen na beschikking tot toelating van het instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel in het register opgenomen. De toelatingsorganisatie neemt in het register verder de gegevens op van de kwaliteitsborgers namelijk de bedrijfsnaam, de plaats van vestiging en het registratienummer in het handelsregister. Ook een eventuele waarschuwing, schorsing of intrekking van de kwaliteitsborger is in het register te vinden. De gegevens van de kwaliteitsborger en de aan hem opgelegde sancties dient de instrumentaanbieder aan de toelatingsorganisatie te verstrekken. De instrumentaanbieder ziet toe op de toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging en daarmee op de kwaliteitsborger. Deze gegevens worden uiterlijk binnen twee werkdagen na ontvangst door de toelatingsorganisatie in het register opgenomen.

6.3Wie maakt gebruik van het register?

De gemeente en de opdrachtgever/initiatiefnemer van de bouwactiviteit met kwaliteitsborging hebben bijzonder belang bij het register: zij zullen deze gegevens moeten raadplegen. De gemeente zal dit doen bij een bouwmelding dat gebouwd wordt met kwaliteitsborging en bij de gereedmelding ter verificatie dat is gebouwd met toepassing van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging, dat geschikt is voor de gevolgklasse en type bouwwerk en is toegepast door een kwaliteitsborger. De melder raadpleegt het register om een geschikt toegelaten instrument voor kwaliteitsborging en een kwaliteitsborger te kunnen kiezen.

6.4Privacy

De in het register opgenomen gegevens van de instrumentaanbieder respectievelijk de kwaliteitsborger, zijn beperkt tot de noodzakelijke zakelijke gegevens: de bedrijfsnaam, de plaats van vestiging en het registratienummer in het handelsregister, hiermee toepassing gevend aan het beginsel van gegevensminimalisatie bij bescherming van persoonsgegevens³⁴. Vertrouwelijke bedrijfsgegevens of bijzondere persoonsgegevens worden niet in het register opgenomen. Wel kan in het geval van de kwaliteitsborger sprake zijn van persoonsgegevens in de vorm van identificerende gegevens indien de persoonsgegevens direct aan de bedrijfsnaam kunnen worden ontleend. De NAW-gegevens (naam, adres en woonplaats) van de kwaliteitsborger worden niet in het register opgenomen. De inperking van de persoonlijke levenssfeer blijft hiermee beperkt tot alleen die gegevens, die noodzakelijk zijn in het kader van de beschreven belangen. De gegevensverstrekking voldoet hiermee aan de beperkingen en voorwaarden die artikel 8 EVRM en de artikelen 7 en 8 van het Handvest daaraan stellen. Voor zover in het register persoonsgegevens worden opgenomen, dient de toelatingsorganisatie als verwerker persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4, onderdeel 1, van de Algemene verordening gegevensbescherming en als verantwoordelijke in de zin van artikel 4, onderdeel 7, van de Algemene verordening gegevensbescherming te worden aangemerkt.

Er is een Privacy Impact Assessment uitgevoerd³⁵. Met behulp hiervan is de noodzaak van gegevensverwerking bekeken en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van de maatregel(en)/het systeem op gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de beginselen van gegevensminimalisatie en doelbinding, zoals hierboven uiteengezet.

6.5Digitaal Stelsel Omgevingswet landelijke voorziening (DSO-LV)

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het Digitaal Stelsel Omgevingswet landelijke voorziening (DSO-LV) van kracht. In het DSO-LV kunnen o.a. vergunningen worden ingediend en meldingen worden gedaan bij de gemeente, zo ook de bouw- en de gereedmelding. Voor de wet heeft een beperkt aantal aanvullende acties op de DSO-LV naast die van de Omgevingswet plaatsgevonden. De aanvullingen betreffen het kunnen bepalen of de bouwactiviteit valt onder gevolgklasse 1 en het kunnen opnemen van een verwijzing naar het landelijk register met de instrumenten voor kwaliteitsborging voor het bouwen en de kwaliteitsborgers. Beide aanvullingen zijn gerealiseerd met behulp van de zogenoemde beschikbare bouwstenen voor de DSO-LV. De voorzieningen ten behoeve van de wet volgen daarmee direct de ontwikkelingen van de DSO-LV. Gemeenten zorgen zelf voor de benodigde aanpassingen in hun eigen ICT-systemen. Het betreft hier de digitale ondersteuning van het afhandelen van de via de DSO-LV binnenkomende meldingen. Daarnaast is er, zoals hiervoor toegelicht, een landelijk register met instrumenten voor kwaliteitsborging en kwaliteitsborgers, dat onderdeel uitmaakt van het geautomatiseerd bedrijfssysteem van de toelatingsorganisatie. Het register is raadpleegbaar op de website van de toelatingsorganisatie³⁶ en is ook via een hyperlink in de DSO-LV ontsloten.

³⁴ Het is mogelijk dat een instrument door verschillende aanbieders wordt aangeboden. Elke aanbieder wordt dan apart geregistreerd met de kwaliteitsborger(s) die hij toestemming heeft gegeven het instrument te gebruiken.

³⁵ Zie ook Kamerstukken I 2010/11, 31 051, nr. D; motie-Franken

³⁶ www.tlokb.nl.

8.1Algemeen

De gemeente draagt als bevoegd gezag zorg voor het toezicht en de bestuursrechtelijke handhaving van de bouwtechnische regels op basis van de Awb en de Omgevingswet. De gemeente ziet toe op de naleving van de bouwtechnische regels bij het (ver)bouwen van bouwwerken. Het resultaat van de bouwactiviteit moet voldoen aan deze regels. Waar het gaat om bouwactiviteiten die uitgevoerd worden met toepassing van een instrument voor kwaliteitsborging, zal, naast een mededeling van de beëindiging van de bouwwerkzaamheden, de bouwactiviteit gereed moeten worden gemeld. Bij de gereedmelding krijgt de gemeente een dossier bevoegd gezag met informatie die nodig is voor het toezicht op het gerealiseerde bouwwerk. Een belangrijk onderdeel van dat dossier is de verklaring van de kwaliteitsborger dat het gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels. Bij de verklaring wordt, voor zover van belang, ingegaan op de getroffen maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat naast het dossier bevoegd gezag er bij bouwactiviteiten nog een ander dossier is, het consumentendossier. Dit dossier wordt door de aannemer aan de opdrachtgever verstrekt op grond van artikel 757a van het Burgerlijk Wetboek (BW). De gemeente heeft geen rol bij dit dossier, maar wel is het mogelijk dat er een overlap is tussen de dossiers omdat deze beide gegevens en bescheiden bevatten over het gerealiseerde bouwwerk. Daarom ligt het voor de hand dat de inhoud van beide dossiers waar mogelijk op elkaar worden afgestemd. Samen met consumentenorganisaties en de bouwsector wordt de precieze inhoud van het consumentendossier bekeken. Momenteel wordt een laatste hand gelegd aan een Nationale Praktijk Richtlijn «Consumentendossier» (NRP 8092). Daarnaast wordt in afstemming met een begeleidingsgroep onder de Regiegroep Kwaliteitsborging en de DigiDeal voor de Gebouwde Omgeving een programma van eisen worden opgesteld voor een digitaal dossier.

8.2Informatie voor het dossier bevoegd gezag

Om te bepalen welke informatie bij de gereedmelding aangeleverd moet worden bij de gemeente is in opdracht van het ministerie van BZK een onderzoek gedaan naar de informatiebehoefte van gemeenten³⁷. Dit rapport vormt de basis voor het overleg dat vervolgens met marktpartijen is gevoerd over de uitwerking van de gegevens en bescheiden die in het dossier bevoegd moeten worden opgenomen.

Uitgangspunt is dat het dossier bevoegd gezag gegevens en bescheiden bevat over het gerealiseerde bouwwerk die minimaal nodig zijn om adequaat invulling te kunnen geven aan de taken en verantwoordelijkheden van de gemeente in het nieuwe stelsel na gereedmelding van de bouwactiviteit. Die informatie is nodig voor het toezicht op het alsdan gerealiseerde bouwwerk. In het dossier bevoegd gezag wordt informatie opgenomen die inzichtelijk maakt dat het resultaat van de uitgevoerde bouwwerkzaamheden voldoet aan de bouwtechnische regels. Dit betreft noodzakelijke informatie die niet te achterhalen valt, anders dan door destructief onderzoek. In overleg met marktpartijen is ervoor gekozen om naast de verklaring van de kwaliteitsborger informatie te vragen op punten die met name van belang zijn voor het toezicht op de bestaande bouw en het gebruik van bouwwerken, bijvoorbeeld de aanduiding van gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en afmetingen en maximale bezetting van alle ruimten, en bij eventuele calamiteiten, zoals gegevens over de aard en plaats van brandveiligheidsinstallaties en de noodverlichting en gegevens over de constructie. Dit zijn gegevens en bescheiden die al nodig zijn voor het uitvoeren van de bouwactiviteit en bij oplevering al beschikbaar zijn. Ze hoeven niet apart opgesteld te worden. Het is dus een kwestie van (digitaal) leveren van informatie die op dat moment toch al aanwezig is³⁸. Deze informatie wordt aangevuld met gegevens en bescheiden waaruit blijkt op welke wijze invulling is gegeven aan de in het borgingsplan opgenomen maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken. Uiteraard geldt hierbij, net zoals bij de aanvraagvereisten voor een omgevingsvergunning of de indieningsvereisten bij een andere melding, dat indien het onderdeel niet van toepassing is op de bouw of verbouw van het bouwwerk, de betreffende gegevens niet hoeven te worden overgelegd.

Door de knip tussen de (technische) bouwactiviteit en omgevingsplanactiviteit is informatie over de plaatsing, het uiterlijk en de afmetingen in relatie tot de bestemming geen onderdeel van het dossier bevoegd gezag. Eventuele informatie over deze aspecten kan de gemeente krijgen via aanvraag- of meldingsvereisten gekoppeld aan de vergunning of melding voor de omgevingsplanactiviteit.

Het dossier bevoegd gezag moet bij de gereedmelding van het bouwactiviteit twee weken voor de beoogde feitelijke ingebruikname worden verstrekt aan de gemeente. Op een gereedmelding volgt – los van een eventuele niet-inhoudelijke ontvangstbevestiging vanuit het digitale systeem – geen bevestiging of goedkeuring van de gemeente. Als de gemeente constateert dat er zaken ontbreken of onjuist zijn, bijvoorbeeld het ontbreken of onvolledig zijn van informatie over de constructie, ligt het in de rede dat de gemeente op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de initiatiefnemer hiervan in kennis stelt binnen de termijn van twee weken. Eventueel kan dit direct gepaard gaan met de waarschuwing van de gemeente dat zonder het alsnog doen van een volledige melding het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen en gehandhaafd kan worden op overtreding van het verbod. Eventuele handhaving zal uiteraard afgestemd moeten worden op de ernst van de overtreding. Zie verder de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.19 van het Bbl.

³⁷ Ligthart Advies. Informatiebehoefte bestaande bouwwerken, augustus 2014.

³⁸ Hiervoor kunnen ook BIM (Bouw Informatie Modellen) worden gebruikt als dit met het bevoegd gezag is afgesproken. Het bevoegd gezag moet nl. voor raadpleging van deze bestanden zelf programmatuur hebben.

10.1Algemeen

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is een wijziging van drie wetten: de Woningwet, de Wabo en het Burgerlijk Wetboek (BW). In een nieuwe afdeling van de Woningwet is het stelsel voor kwaliteitsborging geregeld. De verbetering van de positie jegens de bouwer van de bouwconsument is geregeld in het BW.

De Woningwet (deels) en de Wabo (volledig) zijn opgegaan in de Omgevingswet, via de Invoeringswet Omgevingswet. Afdeling 1A, kwaliteitsborging voor het bouwen, van de Woningwet is niet opgegaan in de Omgevingswet en blijft daarmee van toepassing op het stelsel. Dat betekent dat de grondslag voor het stellen van regels op grond van het bepaalde in dit hoofdstuk de Woningwet blijft. Voor het overige biedt de Omgevingswet de grondslag voor het onderhavige besluit. In verband met het vervallen van het Bouwbesluit 2012 bij de invoering van de Omgevingswet, zijn deze regels in dit besluit overeenkomstig de systematiek van de AMvB’s onder de Omgevingswet uitgewerkt in het Bbl (eisen aan het bouwen), het Bkl (eisen waaraan de toelatingsorganisatie instrumenten voor kwaliteitsborging toetst in de vorm van instructieregels) en in het Ob (procedurele eisen en openbaar register). Zoals in de inleiding is uiteengezet bevat dit besluit nog wel een aantal wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die nodig is voor de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging voordat het stelsel, met de invoering van de Omgevingswet, volledig in werking treedt. Deze wijzigingen zijn in dit besluit zoveel mogelijk een op een omgezet in de betreffende bepalingen in het Bbl, Bkl en het Ob. Een meer gedetailleerde toelichting op de omzetting is opgenomen in een tabel in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B.

10.2Besluit basisregistraties adressen en gebouwen (Besluit bag)

De basisregistraties adressen en gebouwen (bag) bevatten gegevens van alle adressen en gebouwen in Nederland, zoals bouwjaar, oppervlakte, gebruiksdoel en locatie op de kaart. De bag zijn onderdeel van het overheidsstelsel van basisregistraties. Gemeenten zijn zogenoemde bronhouders van de bag. Zij zijn verantwoordelijk voor het opnemen van de gegevens in de bag en voor de kwaliteit ervan. Alle gemeenten stellen gegevens over adressen en gebouwen centraal beschikbaar via de landelijke voorziening bag. Het Kadaster beheert de landelijke voorziening bag en stelt de gegevens beschikbaar aan de diverse afnemers. Organisaties met een publieke taak, zoals ministeries, waterschappen, politiekorpsen en veiligheidsregio's zijn verplicht de authentieke gegevens uit de registraties te gebruiken. Op grond van artikel 8 van het Besluit bag wordt de schriftelijke melding of kennisgeving van de aanvang en het gereedkomen van bouw- of sloopwerkzaamheden met betrekking tot een pand of verblijfsobject beschouwd als brondocument. Gegevens uit deze brondocumenten, zoals bouwjaar, oppervlakte, gebruiksdoel en locatie op de kaart worden in de bag geregistreerd. De bouwmelding en de gereedmelding worden als brondocument beschouwd in de zin van het Besluit bag.

10.3Dienstenwet en Dienstenrichtlijn

Dit besluit valt onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376) (hierna: de Dienstenrichtlijn), zoals in Nederland onder andere is geïmplementeerd door middel van de Dienstenwet. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is uitgebreid ingegaan op de vraag of de toelatingsprocedure voor de instrumenten voor kwaliteitsborging voldoet aan de criteria die uit de richtlijn voortvloeien (hoofdstuk 8.3).De eisen die aan de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging worden gesteld, moeten non-discriminatoir zijn, doordat ze geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. Verder moeten de eisen noodzakelijk zijn vanwege de openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Ook moeten de criteria evenredig zijn, doordat ze geschikt zijn voor hun doel, niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Ten slotte dient te worden bekeken in hoeverre met deze criteria een inbreuk wordt gemaakt op de artikelen 9, 10 en 16 van de Dienstenrichtlijn. Het gevolg hiervan is dat paragraaf 5.1. (Vergunningen op aanvraag) van de Dienstenwet van toepassing is. Hoofdstuk 5 van de Dienstenwet stelt regels ten aanzien van onder meer behandeltermijnen en ontvangstbevestigingen wat betreft vergunningen die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Daarbij wordt op verschillende aspecten afgeweken van de Awb. Op grond van artikel 28 van de Dienstenwet is de zogenoemde lex silencio positivo van toepassing op een aanvraag om erkenning, tenzij hiervan bij wettelijk voorschrift wordt afgeweken. In dat geval leidt overschrijding van de beslistermijn door een bestuursorgaan tot een positieve beschikking op de aanvraag. Daarnaast verplicht artikel 8 van de Dienstenwet het langs elektronische weg toegankelijk stellen van de eisen of vergunningstelsels.

De toelatingsprocedure voor instrumenten ter borging van de bouwkwaliteit is noodzakelijk omdat daarmee kan worden beoordeeld of een instrument voor kwaliteitsborging geschikt en voldoende betrouwbaar is om daarmee een bouwwerk te realiseren dat voldoet aan de bouwtechnische regels. Voordat wordt gestart met het bouwen, kunnen betrokkenen, zowel opdrachtgever als aannemer maar ook derdebelanghebbenden en de gemeente hieraan een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het bouwen zal plaatsvinden in overeenstemming met de bouwtechnische regels. De eisen die in dit besluit aan de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging worden gesteld, zijn noodzakelijk en gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Met deze eisen wordt zoveel mogelijk gewaarborgd dat bouwwerken voldoen aan de bouwtechnische regels, die betrekking hebben op de veiligheid, energiezuinigheid en gezondheid van gebruikers en omstanders van bouwwerken. Verder zijn de eisen proportioneel en betaalbaar. Het stelsel is zodanig ingericht dat een instrument voor kwaliteitsborging door één instantie en eenmalig wordt getoetst. Daarna kan dit in verschillende bouwprojecten voor de bouwwerken waarop het instrument is ingericht, worden ingezet. De eisen aan de instrumenten voor kwaliteitsborging kunnen worden onderverdeeld in eisen aan systeem, product, proces en persoon en zijn toegesneden op de gevolgklasse van het type bouwwerk. Aangesloten wordt bij de eisen die ten aanzien van de kwaliteitsborging in de bouw al gebruikelijk zijn. In veel gevallen wordt al gebruik gemaakt van een kwaliteitsborgingsysteem en in die gevallen mag de kwaliteitsborging daarop worden afgestemd. Het staat marktpartijen daarmee vrij om zelf instrumenten voor kwaliteitsborging te ontwikkelen, die aansluiten bij de wijze waarop zij nu vaak al de bouwkwaliteit toetsen, afgestemd op het soort project dat zij uitvoeren, om bijvoorbeeld voor een waarborg- of garantieregeling in aanmerking te komen. Door een goede aansluiting van de instrumenten voor kwaliteitsborging op het bouwproces kunnen verder efficiencywinsten worden behaald ten opzichte van het bestaande stelsel in het voordeel van alle betrokken partijen.

De eisen zijn hiermee geschikt voor het beoogde doel, het waarborgen dat in overeenstemming met de bouwtechnische regels wordt gebouwd, en gaan niet verder dan nodig is om dit doel te bereiken. Ook wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit en hebben de eisen ook anderszins geen discriminerende werking zodat instrumentaanbieders uit andere EU-lidstaten eenvoudig op de Nederlandse markt actief kunnen blijven of worden.

In dit besluit is verder een uitzondering opgenomen op de lex silencio positivo en is voorzien in een expliciete beschikking binnen een termijn van 8 weken door de toelatingsorganisatie op aanvragen om toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging tot het stelsel. Gezien de publieke belangen die gemoeid zijn met de toelating van de instrumenten voor kwaliteitsborging, dient buiten twijfel te staan dat deze instrumenten voor kwaliteitsborging voldoen aan de daaraan gestelde eisen. Hierbij is sprake van een dringende reden van algemeen belang die rechtvaardigt dat een uitzondering wordt gemaakt op de lex silencio positivo. Het beoogde stelsel voor kwaliteitsborging voor het bouwen wijkt immers in belangrijke mate af van het huidige stelsel. In de huidige situatie geeft de gemeente per geval een omgevingsvergunning voor het bouwen af, nadat zij inhoudelijk heeft beoordeeld dat het aannemelijk is dat het bouwen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de bouwtechnische regels, en houdt zij toezicht op de naleving van deze regels. De bouwtechnische regels zijn gesteld uit oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. In het stelsel komt de gemeente geen inhoudelijke beoordeling toe bij de bouwmelding. Zij zal ervan moeten uitgaan dat het voldoende aannemelijk is dat de bouwactiviteit voldoet aan de bouwtechnische regels, indien uit de gegevens en bescheiden blijkt dat voor het bouwen een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging wordt toegepast dat geschikt is voor de gevolgklasse waaronder het bouwwerk valt. Een instrument voor kwaliteitsborging wordt toegelaten, indien dit voldoet aan wettelijke criteria om te waarborgen dat de bouwactiviteit wordt uitgevoerd met inachtneming van de bouwtechnische regels. Na toelating van deze instrumenten kunnen deze voor verschillende bouwprojecten worden ingezet. De toelatingsprocedure is daarmee een cruciaal onderdeel in het stelsel. Dit brengt met zich mee dat erop moet kunnen worden vertrouwd dat de beoordeling of met het toepassen van het instrument voor kwaliteitsborging kan worden gewaarborgd dat de bouwactiviteit wordt uitgevoerd met inachtneming van de bouwtechnische regels, daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. De toepassing van de lex silencio positivo zou veronderstellen dat deze beoordeling in sommige gevallen toch niet heeft plaatsgevonden, waardoor het vertrouwen in het stelsel wordt geschaad. Verder zou daarmee het risico bestaan dat er onbedoeld een toelating van rechtswege wordt verleend, die nadelige effecten met zich brengt voor de veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en het milieu wat betreft de met die instrumenten uitgevoerde bouwactiviteiten. Voorts rechtvaardigen de belangen van derden, zoals de opdrachtgevers voor het bouwen, de gebruikers van de bouwwerken en de gemeente, dat de toelatingsorganisatie een expliciete beschikking neemt op de aanvraag om toelating van het instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel.

De beschikking op de aanvraag om toelating van een instrument voor kwaliteitsborging tot het stelsel is een beschikking in de zin van de Awb waartegen bezwaar en vervolgens beroep bij de rechter openstaat (zie ook hoofdstuk 5). Voor het behandelen van de aanvragen geldt een termijn van 8 weken. Dit is een redelijke termijn.

Dit besluit dient op grond van de Dienstenrichtlijn te worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Deze notificatie kent geen standstill periode.

10.4Notificatie technisch voorschrift

Het ontwerpbesluit is op 22 februari 2021 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2021/109/NL). Het in artikel II, sub C, opgenomen artikel 2.21 van het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat mogelijk een technisch voorschrift in de zin van deze richtlijn. Deze bepaling is verenigbaar met het vrije verkeer van diensten; zij is evenredig. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel. Er zijn geen opmerkingen ingediend.

12.1Inleiding

Sira Consulting heeft in opdracht van het ministerie van BZK een nieuw regeldrukonderzoek naar aanleiding van het wetsvoorstel uitgevoerd⁴⁰. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van informatie die is verzameld in het eerdere onderzoek⁴¹. In dit nieuwe onderzoek is rekening gehouden met de inhoudelijke wijzigingen ter uitvoering van de afspraken in het bestuursakkoord en met de daarin opgenomen afspraak dat de wet gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt. Dit betekent voor het recente Sira-onderzoek dat:

• geen rekening meer wordt gehouden met de regeldrukeffecten van de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken omdat onder de Omgevingswet deze bouwactiviteiten vergunningvrij zijn en deze effecten in dat kader zijn meegenomen;
• voor bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen onder de Omgevingswet geen vergunning- maar een meldplicht geldt;
• de afbakening van gevolgklasse 1 is aangepast;
• het dossier bevoegd gezag verder is ingevuld.

Nadere afspraken tussen de minister van BZK, de VNG en de VBWTN ter uitvoering van het bestuursakkoord waarbij een drietal aspecten naar voren zijn gekomen die in de praktijk mogelijk een knelpunt zouden kunnen zijn voor het functioneren van het bevoegd gezag (zie paragraaf 4.2) en die hebben geleid tot het opnemen van extra informatiemomenten voor de gemeente, hebben geen deel uitgemaakt van dit Sira-onderzoek. Naar verwachting brengt dit geen extra regeldrukeffecten voor bouwende partijen met zich mee. Het bevoegd gezag kan deze informatie nu ook al opvragen, de informatie is alleen toegankelijker gemaakt en er is explicieter bepaald op welke momenten de informatie moet worden verstrekt.

⁴⁰ SIRA Consulting. Financiële effecten opnemen Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in de Omgevingswet, 18 december 2019.

⁴¹ SIRA Consulting. Onderzoek naar de regeldrukeffecten van het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen, december 2015.

12.2Gevolgen voor regeldruk

Uit het regeldrukonderzoek is gebleken dat de verwachte regeldrukeffecten niet eenduidig te berekenen zijn. De reden hiervoor is dat in het nieuwe stelsel marktpartijen zelf de instrumenten voor kwaliteitsborging gaan ontwikkelen. In de wet en dit besluit zijn weliswaar minimumeisen opgenomen maar de partijen hebben grote vrijheid om binnen die eisen instrumenten te ontwikkelen. Verschillende deskundigen denken verschillend over de gevolgen voor de ontwikkeling van de administratieve lasten en de nalevingskosten. Om die reden zijn de uitkomsten in het regeldrukonderzoek met een bandbreedte aangegeven. Dit is gedaan enerzijds vanwege de onzekerheid en de variatie in beelden over de uiteindelijke kwantitatieve effecten van het wetsvoorstel en anderzijds door de variatie die in de huidige situatie reeds bestaat in de kosten van bouwvergunningen en de verschillende in de uitvoering hiervan door burgers, bedrijven en overheden. Om deze variatie tot uiting te laten komen, zijn de resultaten weergegeven in twee scenario’s:

Scenario 1. De voorgenomen situatie met de maximale reducties van kosten en de minimale toenames van de regeldruk.

Scenario 2. De voorgenomen situatie met de minimale reducties van kosten en de maximale toenames van de regeldruk.

Verder dient bij de onderzoeksresultaten te worden aangetekend dat de regeldrukeffecten van het stelsel complex zijn. Het stelsel van kwaliteitsborging zorgt aan de ene kant voor een vermindering van de werkzaamheden bij gemeenten waar het gaat om het vooraf beoordelen of het aannemelijk is dat een bouwwerk gaat voldoen aan de bouwtechnische regels (de preventieve toets) maar zorgt ook voor een verschuiving naar de fase van bestaande bouw voor de rol van het bevoegd gezag in het kader van toezicht en handhaving. Hierbij wordt de vergunningplicht een meldplicht. Dit zal een efficiencywinst opleveren voor alle betrokken partijen. NB: ook de leges zullen verminderen; deze vallen echter buiten de definities die worden gebruikt voor het onderzoek naar de regeldrukeffecten en zijn daarom niet mee gerekend.

Tabel 12.1 Structurele regeldrukeffecten gevolgklasse 1 (in miljoen euro per jaar)

AL = administratieve lasten, NK = nalevingskosten

Deze regeldrukeffecten worden merkbaar op het moment van inwerkingtreding van de wet. Het eenmalige regeldrukeffect voor de erkenning en certificering van kwaliteitsborgers voor gevolgklasse 1 bedraagt 0,4 miljoen euro.

In het besluit is het principe uitgewerkt onder welke voorwaarden de marktpartijen zo groot mogelijke vrijheid kan worden geboden voor de invulling van hun activiteiten. De belangrijkste uitwerkingen met gevolgen voor de regeldruk zijn een uitgewerkte invulling aan het type bouwwerken in gevolgklasse 1, eisen aan de instrumenten, opleidings- en ervaringseisen voor de kwaliteitsborgers en uitwerking van administratieve procedures verder is rekening gehouden met de hiervoor genoemde aanpassing ten gevolge van het bestuursakkoord en de gelijktijdige inwerkingtreding van de wet met de Omgevingswet.

In de tabel hieronder zijn de regeldrukeffecten aangegeven van de wijzigingen die in dit besluit zijn opgenomen ten opzichte van de versie van het besluit uit 2017 dat is voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer. De redenen voor die verschillen in lastendruk zijn aan het begin van de paragraaf beschreven. Voor de burgers blijven de administratieve lasten gelijk. Voor bedrijven worden in dit besluit de administratieve lasten nog iets lager; de nalevingskosten stijgen echter licht. Per saldo stijgen de lasten in dit besluit licht ten opzichte van het voorgehangen besluit uit 2017

Tabel 12.2 Verschil tussen lastendruk besluit uit 2017 en dit besluit (in miljoen euro per jaar)

AL = administratieve lasten, NK = nalevingskosten

Tabel 12.3 Structurele regeldrukeffecten Wkb Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken gevolgklasse 1 (in miljoen euro per jaar)

12.3Bestuurlijke lasten

De daling van de bestuurlijke lasten als gevolg van de invoering van het stelsel voor gevolgklasse 1 is tussen de 9,8 en 7,57 miljoen euro.De daling van de Bestuurlijke lasten als gevolg van de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken die nu mee worden gerekend onder de Omgevingswet is tussen de 10 en 17 miljoen euro.

12.4Maatschappelijke kosten en baten

Naast de effecten op de regeldruk zijn ook de bredere maatschappelijke effecten berekend. Dit is gedaan door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB)⁴² in opdracht van het ministerie van BZK.Per saldo heeft de wet voor de drie gevolgklassen samen een positief maatschappelijk effect van ongeveer 60 miljoen euro per jaar. De maatschappelijke kosten en baten zijn niet volledig per gevolgklasse te splitsen. Het EIB heeft alleen de gevolgen van de verschuiving van de toetsing van gemeente naar private kwaliteitsborger per gevolgklasse berekend.

Tabel 12.4 Maatschappelijke kosten en baten gevolgklasse 1 (bedragen in miljoen euro per jaar)

De vermindering van de werkzaamheden bij gemeenten waar het gaat om het vooraf beoordelen of het aannemelijk is dat een bouwwerk gaat voldoen aan de bouwtechnische regels (de preventieve toets) en de verschuiving naar de fase van bestaande bouw voor de rol van het bevoegd gezag in het kader van toezicht en handhaving, heeft naar verwachting lichte maatschappelijke kosten tot gevolg.Als reden hiervoor noemt het EIB dat in de huidige situatie, met uitzondering van de grote bouwbedrijven in de nieuwbouwsector voor woningen, in mindere mate aan gestructureerde, gedocumenteerde en externe kwaliteitsborging wordt gedaan, terwijl het nieuwe stelsel dit wel gaat eisen. De mogelijk hieraan verbonden kosten worden naar de verwachting van het EIB maar ten dele terugverdiend door meer kwaliteit vanwege het dubbele werk dat deels verbonden is met de wijze van toetsing in de nieuwe situatie. Een deel van de extra inspanningen lijkt goed verdedigbaar door de extra kwaliteit die ontstaat, maar een te intensieve toepassing van het vierogenprincipe kan volgens het EIB tot efficiencyverliezen leiden. Bij de uitwerking van het stelsel lijkt het zaak om op dit punt de goede balans te vinden. Volgens het EIB is proportionaliteit hier de sleutel tot succes.

⁴² EIB. MKBA Wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen, Amsterdam, januari 2016.

14.1Inleiding

Op 18 juli 2016 is een ontwerp van dit besluit voor consultatie op www.internetconsultatie.nl gepubliceerd waarbij eenieder de gelegenheid is geboden te reageren. Het ontwerp is tevens aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de VNG voor advies toegezonden. Er zijn 32 reacties ontvangen, waarvan 24 via de internetconsultatie. Deze reacties zijn geanalyseerd en er is een rapport gemaakt, dat op www.internetconsultatie.nl is geplaatst. Tevens is het ontwerpbesluit voor advies voorgelegd aan ATR en is er een MKB-toets uitgevoerd. Over het ontwerpbesluit is vervolgens nadat dit bij de Kamers was voorgehangen nog regelmatig en intensief overleg gevoerd met de VNG, VBWTN en verschillende marktpartijen. Het onderhavige besluit is naar aanleiding van de consultatie, de adviezen en het overleg met partijen op verschillende onderdelen aangepast en aangevuld, zie hiervoor de paragrafen 4.1 en 4.2.

Bestuurlijke afspraken

Het ontwerpbesluit bevat aanpassingen ter uitvoering van de afspraken in het bestuursakkoord tussen de minister van BZK en de VNG over de implementatie en invoering van het stelsel en nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in dat stelsel naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, VBWTN, de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland. Zie hierover de paragrafen 4.1 en 4.2. Tevens is afgesproken te streven naar gelijktijdige inwerkingtreding van de wet met de Omgevingswet. Dit heeft geleid tot een uitwerking van het oorspronkelijke Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in de algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet. Zie hierover de paragraaf 1.1. Vervolgens is het ontwerpbesluit op 21 april 2020 opnieuw bij de Kamers voorgehangen en is het opnieuw voorgelegd voor een regeldruktoets bij de ATR en heeft er een toets door het MKB plaatsgevonden. Een samenvatting van de adviezen van de ATR en de MKB-toets zijn hieronder te vinden.

14.2Consultatie

Hierna wordt op de belangrijkste punten uit de consultatie ingegaan.

Algemeen

Naar aanleiding van een aantal reacties is de definitie van gevolgklasse 1 nader bezien. De bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen, zijn uitgebreid met drijvende bouwwerken en vakantiewoningen. De beperking van bouwactiviteiten met een industriefunctie tot bouwactiviteiten met een nevengebruiksfunctie tot 10 personen is geschrapt. Bij de industriefunctie is geregeld dat een nevengebruiksfunctie met niet meer dan twee bouwlagen onder gevolgklasse 1 valt. Hier is aangepast dat de beperkte uitbreidingen van overige gebruiksfuncties ook onder gevolgklasse 1 vallen. Ook is de regeling voor overige bouwwerken die geen gebouw zijn beperkt. De (bovengrondse) infrastructurele werken bestemd voor langzaam verkeer vallen alleen nog onder gevolgklasse 1 voor zover deze niet gelegen zijn over een rijks- of provinciale weg en de te overbruggen afstand niet meer dan 20 meter is. Hiermee is geregeld dat fiets- en voetgangersbruggen over een snelweg aangelegd niet langer onder gevolgklasse 1 vallen. Ten slotte zijn ook waterkerende constructies, zoals sluizen en stuwen, uitgesloten van gevolgklasse 1.Ten aanzien van de overige bouwwerken geen gebouw zijnde, is niets veranderd. Zij blijven onder gevolgklasse 1 vallen als zij niet hoger zijn dan 20 meter.

Verschillende partijen uit de bouwkolom hebben aangegeven mee te willen beslissen over de toepassing van de eisen voor instrumenten voor kwaliteitsborging door de toelatingsorganisatie. Er is gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan omdat de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid en de participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht. Een constructie waarbij bouwpartijen zouden meebeslissen, verhoudt zich hier niet mee.

Verder is het belang van een adviesrol voor de brandweer en veiligheidsregio’s bij gevolgklasse 2 en 3 benadrukt. Dit wordt onderschreven. Met deze partijen is afgesproken dat na politieke instemming over de aanwijzing van gevolgklasse 2 en 3 in het Bouwbesluit 2012, hun adviserende rol zal worden geborgd. Ook bij de evaluatie van de wet en het besluit zal specifieke aandacht zijn voor het aspect brandveiligheid en de adviserende rol van de brandweer en veiligheidsregio’s.De brandweer en veiligheidsregio’s worden betrokken bij de vormgeving van de brandweeradviesfunctie en -expertise in de toelatingsorganisatie bij uitbreiding naar gevolgklasse 2 en 3.Voor de uitvoering van het nieuwe stelsel heeft de minister van BZK in samenwerking met marktpartijen een implementatieplan gemaakt om brancheverenigingen, consumentenorganisaties, bedrijven, organisaties en personen (zzp’ers en particulieren) die betrokken zijn bij of een belang hebben bij het stelsel, te faciliteren bij de voorbereidingen op dit nieuwe stelsel.

Verder wordt in veel reacties ingegaan op onderwerpen zoals de eisen die worden gesteld aan de opleiding, kennis en ervaring van de kwaliteitsborgers maar ook de verdeling van de kosten voor het houden van toezicht door de toelatingsorganisatie, het minimum toets- en toezichtniveau voor het toetsen van instrumenten voor kwaliteitsborging, en de door een instrumentaanbieder en de toelatingsorganisatie uit te voeren steekproeven in het kader van de goede werking van het stelsel. De eerste drie worden meegenomen bij de uitwerking van de betreffende regels op het niveau van de ministeriële regeling en de laatste twee maken onderdeel uit van het door de toelatingsorganisatie op te stellen beleid.

Verantwoordelijkheden gemeenten

Het ministerie van BZK heeft intensief overleg gevoerd met de VNG en de VBWNT, dit heeft, zoals toegelicht in de paragrafen 4.1 en 4.2, geleid tot een aantal aanpassingen die de informatiepositie van de gemeente versterken.

Naar aanleiding van enkele reacties wordt voor de goede orde opgemerkt dat het besluit niet voorziet in de mogelijkheid om gegevens, bijvoorbeeld de verklaring van de kwaliteitsborger, na de gereedmelding aan te leveren. Het is van belang dat er geen enkele onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag of de bouwactiviteit naar het oordeel van de kwaliteitsborger voldoet aan de bouwtechnische regels op het moment dat het bouwwerk in gebruik wordt genomen. De verklaring van de kwaliteitsborger betreft daarom een verklaring zonder opmerkingen.

Rol Kwaliteitsborger

Veel vragen zijn gesteld over rol van de kwaliteitsborger, met name is gewezen op het feit dat het onmogelijk zou zijn om alle aspecten van het bouwen in één persoon te vertegenwoordigen, maar ook zijn vragen gesteld over de eisen aan personen die voor de kwaliteitsborger werken. In paragraaf 3.2 en in de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 1.44 en 1.45, is dit nader toegelicht.

Ook zijn er verschillende vragen gesteld over de eis dat de kwaliteitsborger een borgingsplan dient vast te stellen⁴³. In een instrument voor kwaliteitsborging dient te worden voorgeschreven dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt, gebaseerd op de beoordeling van de risico’s van de bouwwerkzaamheden en de daarvoor te nemen beheersmaatregelen. De specifieke inhoud van het borgingsplan wordt verder in het instrument voor kwaliteitsborging voorgeschreven. In dit besluit zijn minimumeisen gesteld, bedoeld om een bodem te leggen in het niveau van kwaliteitsborging dat minimaal moet worden uitgevoerd. Tijdens de bouw kan het ontwerp verder worden uitgewerkt of gewijzigd. Het borgingsplan dient hierop te worden aanpast als dat nodig is. In paragraaf 3.2 en de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.19 is dit nader toegelicht.

Onafhankelijkheid

Veel partijen benadrukken het belang van de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Over de invulling van de onafhankelijkheid wordt echter verschillend gedacht. Veel partijen bepleiten een strikte onafhankelijkheid. Enkele partijen willen een uitzondering op de strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger voor de architect of voor kleine projecten waarbij een verklaring van de bouwer voldoende zou zijn. Ook vragen sommigen zich af wat strikte onafhankelijkheid is als de kwaliteitsborger betaald wordt door zijn opdrachtgever. Gekozen is voor een strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Dit betekent dat de kwaliteitsborger zelf geen organisatorische, financiële of juridische binding mag hebben ten aanzien van het betreffende bouwproject, tenzij deze binding uitsluitend voortvloeit uit de overeenkomst tot het uitvoeren van de kwaliteitsborging. Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan geen kwaliteitsborger zijn in een project waar hij zelf direct ook bij het bouwproces is betrokken. Hiertoe zijn artikel 1.46 Bb (3.82 Bkl) en paragraaf 3.2 aangepast.

Geschillenbeslechting

Twee partijen hebben vragen over hoe de geschillenbeslechting is geregeld tussen de kwaliteitsborger en zijn opdrachtgever en tussen kwaliteitsborger en instrumentaanbieder. Verwezen wordt naar paragraaf 5.5. van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarin hier uitgebreid op is ingegaan⁴⁴. In het instrument voor kwaliteitsborging dient te worden beschreven hoe de geschillenbeslechting tussen instrumentaanbieder en kwaliteitsborger en tussen kwaliteitsborger en opdrachtgever met betrekking tot de toepassing van het instrument en de uitvoering van de werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging wordt geregeld. Dit kan een geschillenregeling zijn (een geschillencommissie of de Raad van Arbitrage) of een verwijzing naar de procedure bij burgerlijke rechter. Dit is in het kader van kwaliteitsborgingsystemen gebruikelijk en ziet op de wijze waarop de kwaliteitsborger kan worden aangesproken op de wijze waarop hij het instrument voor kwaliteitsborging toepast. Het is aan de instrumentaanbieder om erop toe te zien dat de kwaliteitsborger zich hierbij aan de gestelde regels houdt omdat dit gevolgen kan hebben voor de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging. Deze voorziening is voor de opdrachtgever voldoende in het geval van geschillen ten aanzien van de toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging.

Monumenten

Bij de VNG en een aantal gemeenten leven zorgen over de borging van de bouwtechnische kennis die nodig is bij de belangenafweging bij beschermde monumenten nu de afstemming tussen de bouw- en monumentenaspecten tijdens de bouw niet meer geïntegreerd plaatsvinden. In overleg met de Federatie voor monumentengemeenten is gekozen om vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel te houden. Deze monumenten zullen gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel kunnen worden gebracht. Zie paragraaf 2.2 en de uitwerking in artikel 1.43, eerste lid, onder a (2.17 Bbl).

Regeldruk

In de consultatiefase is gevraagd om het expliciet benoemen en kwantificeren van de regeldrukgevolgen in het besluit die afwijken van de uitgangspunten van het wetsvoorstel, een nadere toelichting op de regeldrukgevolgen voor Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en een verdeling van de eenmalige lasten over de gevolgklassen voor zover dit mogelijk is. Hoofdstuk 12 is hierop aangevuld.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel staat «dat de vermindering van regeldruk deels bereikt wordt omdat de bouwtechnische gegevens niet meer te hoeven worden aangeleverd bij het bevoegd gezag». De verlaging van de regeldruk komt deels door het niet meer hoeven leveren van gegevens aan het bevoegd gezag (vermindering administratieve lasten) en deels door het niet meer hoeven toetsen van een groot deel van de vergunningaanvragen door het bevoegd gezag (vermindering bestuurlijke lasten). Zoals eerder is aangegeven zijn naar aanleiding van het besluit om het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden⁴⁵, in het ontwerpbesluit naast wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 tevens wijzigingen van het Bbl, het Bkl en het Ob opgenomen. Hierdoor zijn de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken in het ontwerpbesluit zoals dit op 1 mei 2017 is voorgehangen onderdeel van de voor de technische bouwactiviteit vergunningvrije bouwwerken in het Bbl geworden.

Ten slotte is geadviseerd bij proefprojecten, experimenten en pilots aandacht te besteden aan de regeldrukeffecten en de vraag of uit de uitvoeringspraktijk mogelijkheden naar voren komen voor minder belastende alternatieven of regeldruk beperkende maatregelen. Dit advies is opgevolgd. Uit de evaluatie van proefprojecten in de periode 2015–2018 komt naar voren dat de kosten niet of nauwelijks toenemen en zij zullen waarschijnlijk dalen (zie paragraaf 14.3). Een aandachtspunt daarbij zijn de kosten voor kwaliteitsborging bij kleine projecten. Door de mogelijkheid om binnen het werk van de kwaliteitsborger rekening te houden met standaardoplossingen, kwaliteitsverklaringen en controle door de aannemer zelf (zie ook paragraaf 3.2) is de verwachting dat de eventuele toename van kosten aanvaardbaar zal zijn.

Bij het monitoren van de regeldruk van de proefprojecten wordt de kanttekening geplaatst dat deze projecten onder de vigeur van de Wabo worden uitgevoerd. Dit leidt deels tot een toename van lasten doordat zowel een omgevingsvergunning op grond van de Wabo als een bouwmelding noodzakelijk is. Dit is voor BZK dan ook reden om financieel bij te dragen in deze meerkosten bij proefprojecten. De regeldrukeffecten zijn overigens een nadrukkelijk onderdeel van de monitoring van het stelsel dat tegelijk met de invoering van het stelsel zal starten.

Financiële gevolgen

Eind 2015 heeft de regering onderzoek op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet uit laten voeren naar de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor gemeenten⁴⁶. Samen met de VNG heeft het ministerie van BZK vervolgens nader onderzoek uit laten voeren naar taken die bij invoering van het wetsvoorstel bij de gemeenten achter zouden blijven en de financiële gevolgen daarvan voor de gemeenten. Dit onderzoek is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden⁴⁷. De algemene conclusie uit het onderzoek is dat er per saldo werkzaamheden bij gemeenten zullen verdwijnen en dat daardoor de kosten substantieel zullen dalen. Deze daling bedraagt naar verwachting tussen de 230 en 290 miljoen euro per jaar (bij alle gevolgklassen). Tegenover de daling van de kosten staat een niet nader te kwantificeren post aan nieuwe kosten vanwege onder andere veranderende werkprocessen. De verwachte inkomsten uit leges zullen eveneens dalen, met een bedrag tussen de 150 en 190 miljoen euro per jaar. De onderzoekers concluderen tevens dat gemeenten minder bouwleges ontvangen dan wettelijk toegestaan.Deze bevindingen zijn gebaseerd op de structurele situatie, dat wil zeggen bij invoering van de wet voor alle gevolgklassen. Met de VNG is afgesproken om een nieuw onderzoek uit te voeren op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dat nieuwe onderzoek richt zich op de aanvangssituatie waarbij aanvankelijk alleen gevolgklasse 1 onder de wet wordt gebracht. Uiterlijk drie jaar na invoering van de wet wordt bezien of de werking uitgebreid wordt naar gevolgklassen 2 en 3. Het eindrapport van het onderzoek is in augustus 2021 opgeleverd⁴⁸. Door de focus op gevolgklasse 1 zijn er andere uitkomsten dan bij het eerdere onderzoek dat de effecten voor alle gevolgklassen in kaart bracht. De invoering van de wet leidt in de beginsituatie (de eerste 3 jaar) per saldo tot negatieve financiële effecten voor gemeenten. Gezegd moet worden dat de onderzoekers voor de structurele effecten op een tamelijk brede bandbreedte uitkomen. Uitgaande van het midden van de bandbreedte en het actuele kostendekkingspercentage van leges, zijn de structurele effecten voor gemeenten -4 mln. per jaar. Bij de eenmalige of incidentele effecten is het gemiddelde -41 mln. en is de bandbreedte smaller (-35 tot -46 mln.). Na bespreking van de resultaten van het onderzoek tussen de VNG en het Rijk is er overeenstemming bereikt over de compensatie van de financiële effecten via het Gemeentefonds. Daarbij is afgesproken om een iets hoger bedrag te hanteren voor de structurele effecten, namelijk 10 mln. per jaar, en een iets lager bedrag voor de incidentele effecten, namelijk 35 mln. Ook is afgesproken om de komende jaren onderzoek te doen naar de effecten op de handhavingskosten in de praktijk.

MKB-toets

Op 9 december 2019 heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Besproken zijn de voorstellen die naar verwachting op enige manier een impact zouden kunnen hebben op MKB’ers (bouwers en kwaliteitsborgers). Voor deze bijeenkomst zijn MKB’ers uitgenodigd via diverse brancheorganisaties. Tijdens de bijeenkomst was er interactie tussen de bouwers en kwaliteitsborgers, waarbij vanuit ieders perspectief het principe en de werking van het stelsel is besproken.

Tijdens de totstandkoming van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is al veel contact geweest met sectorpartijen. Zoals met Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland, die beide veel MKB-leden hebben. De MKB-toets bevestigt het reeds bekende beeld wat de effecten zijn van de invoering van het stelsel voor MKB’ers.

Door de deelnemers zijn verschillende aandachtspunten meegegeven over onder andere de aanwas van kwaliteitsborgers, de betaalbaarheid van het stelsel en de werking van de instrumenten. Vele van deze punten hebben betrekking op met name de implementatie van en de voorlichting over het stelsel. De gegeven aandachtpunten worden door de implementatieregisseur en de communicatiewerkgroep meegenomen. Binnen de communicatiewerkgroep zijn tussen het ministerie van BZK en de verschillende brancheverenigingen werkafspraken gemaakt over voorlichting. Er is onder andere extra aandacht worden gegeven aan het stimuleren van deelnemen aan proefprojecten zodat partijen ervaring kunnen opdoen en zichzelf kunnen voorbereiden op de inwerkingtreding van het stelsel.

Ten aanzien van de betaalbaarheid van het stelsel wordt opgemerkt dat met de introductie van het stelsel een groot deel van de werkzaamheden van gemeenten in het kader van de omgevingsvergunning voor het bouwen vervalt omdat bouwplannen niet meer inhoudelijk getoetst worden door de gemeente. Bij het uitwerken van de wet zijn diverse onderzoeken uitgevoerd. In dat kader is berekend dat de kosten die wegvallen omdat gemeenten dit werk niet meer hoeven te doen, hoger zijn dan de baten (leges) die naar verwachting hiermee vervallen⁴⁹. Het vervallen van de vergunning en daarmee de grondslag om leges te heffen zal dus gemiddeld gezien niet zorgen voor een verslechtering van de financiële positie van gemeenten. De kosten voor het toetsen van de bouwplannen in het nieuwe stelsel verschuiven naar de kosten voor de uitvoering van de kwaliteitsborging door de kwaliteitsborger. Het verschuiven van inkomsten van gemeenten naar de kwaliteitsborger is dus ook noodzakelijk om het stelsel te bekostigen. Het vervallen van de vergunning maakt dit voor eenieder duidelijk.Hoe dit in een specifieke gemeente uitwerkt is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de verdeling van het aantal bouwactiviteiten over de verschillende gevolgklassen en in het verleden gemaakte lokale keuzes rond de berekening van de leges tarieven⁵⁰. De werkzaamheden die achterblijven bij gemeenten en die in de plaats komen van de vergunning zijn geen diensten in de zin van de Gemeentewet en dienen dus uit algemene middelen in plaats van leges gefinancierd te worden. Het gaat hier dan om bestaande taken zoals het uitvoeren van toezicht en handhaving en het ontvangen en op volledigheid checken van de bouwmelding⁵¹⁵².

Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) ⁵³

De minister van BZK heeft op 4 februari 2020 een ontwerp van het onderhavige besluit ter toetsing aan de ATR voorgelegd. De ATR heeft hierop geadviseerd het besluit in te dienen, nadat met de volgende adviespunten rekening is gehouden:

• in de monitoring van de proefprojecten dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukontwikkeling en de kansen voor minder belastende alternatieven, en de resultaten hiervan dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel.
• in de evaluatie van het stelsel van het stelsel dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukeffecten en kansen voor een minder belastende uitwerking, en deze praktijkresultaten dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inrichting en inwerkingtreding van het stelsel voor gevolgklasse 2 en 3.
• bij de besluitvorming over de inwerkingtredingsdatum van het nieuwe stelsel dient expliciet aandacht besteed te worden aan de noodzakelijke voorbereidingstijd voor de uitvoeringspraktijk om tijdig te kunnen voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Hierbij dient ook expliciet de werking van het DSO te worden betrokken.
• de regeldrukparagraaf dient te worden aangevuld met de in het advies genoemde aandachtspunten.

Het college is op onderdelen kritisch op het voorstel, ook gegeven de vraag of gelijktijdige inwerkingtreding met de Omgevingswet verstandig is en het feit dat daarbij de resultaten van de proefprojecten zwaar kunnen meetellen.

Het advies van de ATR en de aandachtspunten met betrekking tot de regeldrukparagraaf zijn zo veel mogelijk in de nota van toelichting verwerkt. De regeldrukeffecten voor de categorie burgers en bedrijven is niet verder uitgesplitst naar kwaliteitsborgers, bouwers en opdrachtgevers omdat de regeldrukeffecten voor de verschillende typen bedrijven direct aan elkaar zijn verbonden. De effecten voor kwaliteitsborgers en bouwers worden direct doorgerekend aan de initiatiefnemers. In principe zijn de verplichtingen voor bedrijven ook allemaal gericht op de initiatiefnemers en zijn zij daarbij genoodzaakt om externe partijen in te schakelen (wat regeldruk geeft). Zeker de effecten van de veranderingen waarin het aanvullende Sira-onderzoek naar is gekeken, geeft tussen de verschillende typen bedrijven geen verschillende effecten. De aanvullende kosten gemaakt door het bedrijf zijn gelijk aan het bedrag dat zij doorberekenen. De gelijktijdige inwerkingtreding van dit besluit met de Omgevingswet heeft op verzoek van VNG plaatsgevonden en maakt onderdeel uit van het bestuursakkoord.

⁴³ In het besluit zoals dit ter consultatie is voorgelegd, wordt dit borgingsplan nog inspectieplan genoemd.

⁴⁴ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 3, blz. 48 e.v..

⁴⁵ Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 139 en Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 145.

⁴⁶ SIRA Consulting. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: financiële gevolgen voor gemeenten, oktober 2015, Kamerstukken II 2015/16, 32 757, nr. 119.

⁴⁷ De financiële gevolgen van het wetsvoorstel kwaliteitsborging, Kamerstukken II 2016–2017, 34 453, nr. 8.

⁴⁸ Bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 34 453, nr. 32.

⁴⁹ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8, blg-793155, p. 7.

⁵⁰ Idem.

⁵¹ Kamerstukken 32 757, nr. 170.

⁵² De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

⁵³ https://www.atr-regeldruk.nl/besluit-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen/.

14.3Proefprojecten kwaliteitsborging

Vanaf 2012 zijn pilots en proefprojecten uitgevoerd met bouwen onder kwaliteitsborging, onder meer in het van een experiment in het kader van de Crisis- en herstelwet⁵⁴. In 2016 heeft het ministerie van BZK een eerste tussenevaluatie uit laten voeren van lopende proefprojecten. De rapportage is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden⁵⁵. In november 2018 is het rapport van het instituut voor Bouwkwaliteit «proefprojecten kwaliteitsborging bouw 2015–2018» aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit rapport geeft een beeld van de ervaringen van gemeenten, aannemers, kwaliteitsborgers en opdrachtgevers⁵⁶. De belangrijkste bevindingen van deelnemers aan de proefprojecten zijn:

• kwaliteitsborging vraagt om een andere manier van werken;
• de kosten nemen niet of nauwelijks toe en zullen waarschijnlijk dalen;
• er is sprake van een duidelijk leereffect bij de deelnemers;
• de kwaliteit neemt toe;
• de positie van gemeenten is complex;
• het oordeel over de samenwerking is divers;
• meer duidelijkheid is nodig over de wettelijke eisen.

In het najaar van 2019 is een nieuwe tranche proefprojecten gestart waarbij werkwijze en rol- en taakverdeling is aangehouden zoals deze geldt op grond van de wet. Deze proefprojecten lopen door tot aan inwerkingtreding van de wet:

• de Aannemersfederatie Nederland (AFNL) voert proefprojecten kwaliteitsborging uit met (gespecialiseerde) bouw- en infra-aannemers van de eigen achterban. De focus ligt hierbij op kleine(re) bouwactiviteiten;
• de BNA is gestart met nieuwbouw- en verbouwproefprojecten waarbij de architect naast het ontwerp ook bij de uitvoering betrokken is. Doel is de effecten in beeld te krijgen en architecten handvatten te geven hoe zij hun rol in het nieuwe stelsel zo optimaal en kostenefficiënt mogelijk kunnen invullen.;
• in oktober 2020 is gestart met 19 Ambassadeursnetwerken kwaliteitsborging (ANWkb) om voldoende ervaring op te doen met een representatieve verdeling van bouwactiviteiten onder gevolgklasse 1. De ANWkb bestaat uit een ambassadeursgemeente, een aantal omringende gemeenten, aannemers en kwaliteitsborgers. De ANWkb zorgt ervoor dat er (tenminste) 10 projecten starten, verdeeld over een representatieve doorsnede van gebouwen binnen gevolgklasse 1. Kwaliteitsborgers, aannemers en andere betrokkenen worden uitgenodigd om deel te nemen aan het netwerk. Omliggende gemeenten en andere geïnteresseerden kijken mee bij de proefprojecten en starten waar mogelijk zelf ook met nieuwe proefprojecten. BZK ondersteunt de ANWkb’s met een subsidie voor de kosten van de kwaliteitsborger.

Op grond van afspraken in het bestuursakkoord is het streven om per gemeente van 10% van alle vergunningen onder gevolgklasse 1 uit te voeren in proefprojecten. Voor besluitvorming rond de inwerkingtreding van de wet is verder in het bestuursakkoord afgesproken dat naast het realiseren van voldoende volume in het aantal proefprojecten, het noodzakelijk is om voldoende diversiteit in de proefprojecten te borgen. Hiermee wordt geborgd dat er voor de verschillende typen bouwwerken een werkend stelsel komt. De hiervoor genoemde ANWkb’s geven invulling aan ervaring met deze zogenaamde representatieve doorsnede.Vanuit de Begeleidingscommissie proefprojecten is actief gemonitord op resultaten van de proefprojecten. Ter voorbereiding van de implementatie wordt op basis van de resultaten van de proefprojecten waar nodig bijgestuurd in de vorm van voorlichting en extra ondersteuning van specifieke doelgroepen. Tevens borgt de Begeleidingscommissie proefprojecten dat leerpunten en knelpunten vanuit de proefprojecten worden opgelost en leerpunten worden gedeeld met alle partijen.In een tussentijdse rapportage over de proefprojecten eind 2021 aan de Regiegroep kwaliteitsborging heeft de Begeleidingsgroep proefprojecten geconstateerd dat er geen onoverkomelijke knelpunten uit de proefprojecten naar voren zijn gekomen. Wel is een aantal specifieke aandachtspunten gesignaleerd waar in de laatste periode voor inwerkingtreding nadrukkelijk aandacht aan wordt besteed.

⁵⁴ Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, achtste tranche (Stb. 2014, nr. 331).

⁵⁵ Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, Tussentijdse evaluatie proefprojecten, Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8.

⁵⁶ Evaluatierapport «Proefprojecten kwaliteitsborging 2015–2018» (Instituut voor Bouwkwaliteit, 13 november 2018, 69 p.) – Eerste Kamer der Staten-Generaal.

14.4Aandachtspunten bij de implementatie

Beschikbaarheid voldoende kwaliteitsborgers

Belangrijk is dat er bij de inwerkingtreding van het stelsel voldoende kwaliteitsborgers zijn. In 2019 is een eerste raming gemaakt van het benodigde aantal FTE aan medewerkers dat nodig is voor het uitvoeren van de werkzaamheden in het kader van de borging van alle bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1. Het ministerie van BZK is in gesprek met de Vereniging Kwaliteitsborging Nederland (hierna: VKBN) over het benodigd aantal kwaliteitsborgers en het groeipad hier naartoe. Via overgangsrecht is geregeld dat bouwactiviteiten waar voor inwerkingtreding een vergunning is aangevraagd via het oude recht worden afgehandeld⁵⁷. Inzet van een kwaliteitsborger is pas aan de orde voor projecten die na inwerkingtreding worden gemeld zodat de geraamde structurele capaciteit pas na een aantal maanden nodig zal zijn. De VKBN heeft aangegeven dat het aantal gekwalificeerde personen dat op dit moment al werkzaam is voor een kwaliteitsborger voldoende is voor inwerkingtreding van het stelsel.

Het aantal kwaliteitsborgers zal na inwerkingtreding met een toename van de bouwactiviteiten onder kwaliteitsborging kunnen groeien tot de benodigde capaciteit. De VKBN geeft aan dat er voldoende mensen zijn met het profiel van kwaliteitsborger of die hier met training snel aan kunnen voldoen. Extra medewerkers zullen onder andere afkomstig zijn vanuit plantoetsers en toezichthouders werkzaam voor detacheringsbureaus en zelfstandigen. Deze medewerkers zijn gekwalificeerd voor de uitvoering van kwaliteitsborging maar worden momenteel ingehuurd door bouw- en woningtoezicht voor gemeenten en vanuit adviesbureaus voor adviesopdrachten ingezet. Tevens zal sprake zijn van een nieuwe instroom door het omscholen van medewerkers en het doorlopen van opleidingen kwaliteitsborging.Het ligt niet in de rede om een scenario uit te werken voor het geval dat nieuwbouw vastloopt als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. Het huidige aantal reeds werkzame kwaliteitsborgers, het aantal nieuwe kwaliteitsborgers dat wordt opgeleid en het aantal gekwalificeerde mensen dat potentieel als nieuwe kwaliteitsborger aan de slag kan, maakt tezamen dat er voldoende kwaliteitsborgers zullen zijn ten behoeve van het nieuwe stelsel. De komende maanden zal ik met de VKBN erop toezien dat het aantal kwaliteitsborgers zal toenemen tot de benodigde capaciteit. Deze werkwijze blijf ik na inwerkingtreding voortzetten, waarbij op basis van signalen vroegtijdig kan worden opgeschaald of geïntensiveerd mocht dat in bepaalde regio’s nodig blijken. Hierdoor worden de beoogde groei en benodigde aantallen bereikt en blijft dit behouden. Deze acties zorgen ervoor dat de nieuwbouw ongestoord kan verlopen.

Effecten voor kleine bouwondernemingen

Bij de implementatie van de wet is nadrukkelijk aandacht besteed aan de effecten van de wet op kleinere bouwondernemingen. Met name de informatieverstrekking aan de kwaliteitsborger en de opbouw van het dossier bevoegd gezag, vragen om een extra inspanning aan de kant van de bouwer. Daar staat tegenover dat een deel van de leges weg zal vallen. Door kruissubsidiering bij kleine bouwactiviteiten zal dit effect laag zijn en de administratieve lasten beperkt compenseren. De directe baten (afname faalkosten, toename kwaliteit) zijn niet eenduidig te bepalen. Deelnemers aan proefprojecten geven echter wel aan een toename van de kwaliteit te verwachten. Om de lasten voor kleine bouwondernemingen te beperken is een aantal acties ondernomen. Zo is in het kader van de voorlichting extra aandacht besteed aan deze doelgroep en is het starten van proefprojecten met verbouw (financieel) gestimuleerd. Daarnaast wordt met subsidie van mijn ministerie gewerkt aan vereenvoudiging en standaardisering van kwaliteitsborging bij kleine bouwactiviteiten.

Ook voor kleine bouwondernemingen en particuliere bouwers moet het nieuwe stelsel kenbaar en begrijpelijk zijn. Vanuit Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland wordt een actieve voorlichtingscampagne gevoerd om deze bouwondernemingen te informeren over de wet. Tevens kunnen deze partijen reeds ervaring opdoen middels het doorlopen van proefprojecten kwaliteitsborging. Voor zover een initiatiefnemer op voorhand nog niet bekend is met de wet, zal hij via het Omgevingsloket of de gemeente voorlichting krijgen en verwezen worden naar het register voor kwaliteitsborgers. Mijn ministerie draagt zorg voor het beschikbaar zijn van voorlichtingsmateriaal voor specifiek genoemde doelgroepen. Indien een aannemer nog geen of onvoldoende kennis heeft van het stelsel, dan zal dit niet leiden tot het stilvallen van de bouw of het niet kunnen starten met de bouw: de kwaliteitsborger zal dan zorgdragen voor het uitvoeren van de benodigde werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging. Voor deze aannemers die is er ruimte om al werkende weg ervaring op te doen zonder dat projecten zullen stilvallen.

Mede vanuit de opgedane ervaringen in proefprojecten is het de verwachting dat de lasten voor aannemers afnemen naarmate de ervaring met bouwen onder de wet toeneemt. Bij de monitoring en evaluatie van het stelsel zal de ontwikkeling van de lasten worden meegenomen⁵⁸.

Transponering

Zoals in het algemeen deel is toegelicht (paragraaf 1.1, Stb. 2022, 145) treedt het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking. Ter uitwerking van het stelsel bevat dit wijzigingsbesluit daarom wijzigingen van het Bbl (artikel II), het Bkl (artikel III) en het Ob (artikel IV). Artikel I van het wijzigingsbesluit bevat wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die vooruitlopend hierop in werking moeten treden zodat de toelatingsorganisatie aan de slag kan gaan met de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging tot het stelsel en het openbaar register met toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en kwaliteitsborgers. Deze bepalingen zijn beleidsneutraal omgezet in het Bbl, Bkl en Ob in de artikelen II t/m IV van dit wijzigingsbesluit. In onderstaande tabel is beschreven welke artikelen op welke wijze zijn omgezet in het Bbl, Bkl en Ob.

⁵⁷ Artikel 8.2 lid 1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving regelt dat op alle aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend voor wijziging van het besluit de regels van toepassing blijven zoals ze golden voor die wijziging. Aanvragen om een omgevingsvergunning voor het bouwen ingediend voor inwerkingtreding van de Wkb worden dus volgens het nu geldende recht door de gemeente afgehandeld. Een kwaliteitsborger is daarbij dus niet verplicht.

⁵⁸ De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.