Ga direct naar de inhoud, het hoofdmenu of het zoekveld.

Subnavigatie

Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb. 2021, 147

1. Inleiding

In dit besluit worden enkele wijzigingen aan het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) aangebracht < niet nader in deze toelichting behandeld>. De wijzigingen zijn onderdeel van beleidsontwikkeling in het kader van de doelen van bouwregelgeving. Dit besluit is in eerste instantie alleen opgesteld als een wijziging van het Bbl. Gedurende dit proces is bekend geworden dat de Omgevingswet en de daarbij behorende besluiten een jaar later dan eerder voorgenomen in werking zullen treden, namelijk op 1 januari 2022. ¹ Tijdens de voorhangprocedure van dit besluit bij de Tweede Kamer is toegezegd voor diverse onderwerpen daarom nog wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 te maken, die naar verwachting in de loop van 2021 in werking kunnen treden. ² Niet alle wijzigingen worden nog in het Bouwbesluit 2012 doorgevoerd, aangezien deze ofwel pas onder het stelsel van de Omgevingswet noodzakelijk zijn, ofwel er geen voldoende wettelijke grondslag is om deze in het Bouwbesluit 2012 op te nemen. De wijzigingen zijn onder te verdelen onder de volgende beleidsdoelen, daarbij is aangegeven of het een wijziging van het Bbl en het Bouwbesluit 2012 betreft, of alleen van het Bbl:

¹ Kamerstukken II, 2019-20, 33118, nr. 145.

² Kamerstukken II, 2019-20, 33118, nr. 150.

1.	Veiligheid: Het stellen van regels over de veiligheidscoördinator directe omgeving van een bouw- en sloopterrein (hoofdstuk 2 van het algemeen deel van deze toelichting), wijziging van het Bbl; De verbetering van brand- en vluchtveiligheid voor ouderen en minder zelfredzamen in woningen en woongebouwen (hoofdstuk 3), wijziging van het Bouwbesluit 2012 ³ en het Bbl; ³ De nieuwe eisen ten aanzien van liften zijn nog niet opgenomen in het Bouwbesluit 2012 zodat de bouwsector meer tijd heeft om zich hierop voor te bereiden. De aanscherping van de eis van de minimale hoogte van een afscheiding op bruggen waar fietsen overheen gaan (hoofdstuk 4), wijziging van het Bouwbesluit 2012 en het Bbl.
2.	Toegankelijkheid: De aanscherping en uitbreiding van toegankelijkheidseisen aan toegangen en trappen (hoofdstuk 5), wijziging van het Bouwbesluit 2012 en Bbl.
3.	Duurzaamheid: De aanscherping van de milieuprestatie-eis voor gebouwen (hoofdstuk 6), wijziging van het Bouwbesluit 2012 en Bbl.

Ook wordt met dit besluit bestaand recht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer technisch omgezet naar het Bbl (hoofdstuk 7). Met deze omzetting vinden geen inhoudelijke beleidswijzigingen plaats.

Daarnaast is er een wijziging opgenomen om duidelijk te maken tot wie de in artikel 2.6 van het Bbl opgenomen zorgplicht zich richt (zie artikel I, onderdeel A en de artikelsgewijze toelichting), en een wijziging (van het Bouwbesluit 2012 en Bbl) die erop is gericht te bepalen welke regels met betrekking tot het bepalen van overstromingsrisico's van bouwwerken met primair een waterkerende functie van toepassing zijn in het geval regels overlappen (zie artikel I, onderdeel B en de artikelsgewijze toelichting). Ten slotte zijn er nog enkele technische wijzigingen doorgevoerd.

De aanleiding, het nut en de noodzaak, en de inhoud van de wijzigingen zijn per onderwerp in de betreffende paragrafen hieronder toegelicht.

2.De veiligheidscoördinator directe omgeving

Wijziging van het BBL. Hier niet behandeld.

3.De verbetering van brand- en vluchtveiligheid van gebouwen

3.1Aanleiding

Naar aanleiding van verschillende incidenten en de toenemende vergrijzing en extramuralisering ⁴ van de zorg heeft de brand- en vluchtveiligheid van ouderen en minder zelfredzamen in diverse kamerbrieven en overleggen met de Tweede Kamer de aandacht gekregen. Hier is gezocht naar de mogelijkheden om met wettelijke instrumenten verbeteringen in de praktijk te kunnen gaan aanbrengen. Op basis van het onderzoek gedaan door Arcadis ⁵ naar aanleiding van de Tweede Kamer motie Ronnes en Krol ⁶ concludeerden het ministerie van BZK en belangenpartijen dat het introduceren van een woonfunctie specifiek voor seniorencomplexen in de bouwregelgeving niet zinvol was. In plaats daarvan is ervoor gekozen de mogelijkheid tot het stellen van aanvullende eisen in alle woongebouwen nader te onderzoeken. In de brief van de minister van BZK van 3 september 2019 is vervolgens aangegeven dat de eisen die gesteld worden aan woongebouwen op onderdelen generiek zullen worden aangescherpt om zo de vluchtmogelijkheden voor verminderd zelfredzamen (waaronder veel ouderen), te verbeteren. ⁷ Er is nader onderzoek gedaan om uit te wijzen welke maatregelen ter verbetering van de brand- en vluchtveiligheid effectief zijn. In opdracht van BZK heeft TNO dit onderzoek uitgevoerd. ⁸Naast de maatregelen die in het bovengenoemde rapport van Arcadis zijn genoemd (loopafstanden, rooksluizen, gebruik lift bij brand) is op advies van het Overlegplatform bouwregelgeving waar mogelijk ook gekeken naar de bestaande bouw omdat het stellen van nadere bouwkundige eisen voor nieuwbouw, niet direct leidt tot een verbetering in de bestaande woningvoorraad.

⁴ De extramularisering van de zorg is het streven om buiten de muren van een intramurale instelling gelijkwaardige zorg te bieden, bijvoorbeeld in de eigen woning.

⁵ https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bouwregelgeving/documenten/rapporten/2019/08/27/onderzoek-brandveiligheid-seniorencomplexen.

⁶ Kamerstukken II 2017/18, 32847, nr. 351

⁷ Kamerstukken II, 2018-2019, 28352, nr. 201

⁸ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/20/beoordeling-aanvullende-brandveiligheidsmaatregelen-in-seniorencomplexen-op-basis-van-een-risicobenadering.

3.2Inhoudelijke wijzigingen

Mede op basis van bovenstaande onderzoeken worden wijzigingen doorgevoerd van diverse eisen aan nieuwbouw, verbouw en bestaande bouw. Benadrukt wordt dat dit een eerste stap is ter verbetering van brand- en vluchtveiligheid van gebouwen. Binnenkort volgt nog een onderzoeksrapport van het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) naar de verspreiding van rook in woongebouwen. Ook brengt de Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften (ATGB) een advies uit naar aanleiding van de brand in de Grenfell Tower in Londen. Dit rapport en advies kunnen mogelijk leiden tot een verdere aanpassing van de brandveiligheidsregelgeving van woongebouwen. Wat betreft de wijzigingen die met voorliggend wijzigingsbesluit worden doorgevoerd gaat het bij nieuwbouw om bouwkundige eisen die een betere bescherming van liften tegen brand en rook beogen waardoor de kans wordt vergroot dat de liften gebruikt kunnen worden bij brand door verminderd zelfredzamen. Uit het TNO-rapport volgt dat een lift helpt bij het zelf kunnen vluchten uit een woongebouw door verminderd zelfredzamen die geen gebruik kunnen maken van de trap. Dit geeft invulling aan het principe achter de bouwregelgeving dat bewoners zoveel mogelijk zelf in staat moeten zijn te kunnen vluchten en dat alleen in uitzonderlijke gevallen hulp van de brandweer daarbij nodig is. Een brand in een woongebouw zal in het algemeen plaatsvinden in een woning en de nieuwe bouwkundige eisen zorgen dat een dergelijke brand niet een directe bedreiging is voor een verderop gelegen lift. Geregeld wordt dat de lift voldoende beschermd is bij brand, de elektrische voorziening van de lift geheel brandwerend gescheiden is van andere ruimten en dat er een voorportaal is dat de lift beschermd tegen het binnendringen van rook en ook bescherming geeft aan personen die wachten op de lift. De eisen gaan gelden voor woongebouwen met een toegankelijkheidssector die verplicht een lift moeten hebben. Het overgrote deel van de aanpassingen betreffen alleen het Bbl.

Op verzoek van diverse leden van het overlegplatform bouwregelgeving, waaronder de brandweer, wordt de eis dat woningtoegangsdeuren in nieuwe woongebouwen zelfsluitend moeten zijn, aangepast. Verplicht wordt dat met zogenaamde vrijloopdrangers kan worden volstaan. Reguliere deurdrangers zijn belemmerend in het dagelijkse gebruik en worden daardoor in de praktijk vaak onklaar gemaakt door gebruikers.

De reeds in het Bbl opgenomen eisen voor zelfsluitende en rookwerende woningtoegangsdeuren zullen volgens het TNO-onderzoek ook voor bestaande gebouwen grote positieve effecten kunnen hebben. Daarom worden deze eisen ook van toepassing verklaard bij verbouw en transformatie (functiewijziging). De huidige regels gaan uit van het rechtens verkregen niveau respectievelijk het niveau bestaande bouw waardoor er bij verbouw vaak geen verplichting is de bestaande situatie naar een veiliger niveau te brengen.

Tenslotte wordt de aanwezigheid van een rookmelder op iedere bouwlaag (iedere verdieping inclusief de begane grond) in de bestaande bouw verplicht gesteld in woningen. De verplichting geldt voor bouwlagen met een verblijfsruimte of met een besloten ruimte waardoor een vluchtroute voert tussen de uitgang van een verblijfsruimte en de uitgang van de woonfunctie. Rookmelders redden levens. Daarom zijn rookmelders sinds 2003 verplicht voor nieuwbouwwoningen. Brandweer Nederland heeft in 2015 gepleit voor het verplichten van rookmelders, ook bij bestaande woningen ⁹. In een TNO-onderzoek ¹⁰ uit 2019 wordt op basis van risicoanalyses ingeschat dat met rookmelders in alle woningen het aantal dodelijke slachtoffers met 13 kan worden teruggebracht. Om gebouweigenaren voldoende tijd te geven deze maatregelen in alle bestaande woningen door te voeren, zal deze verplichting pas per 1 juli 2022 daadwerkelijk ingaan. Deze overgangstermijn is ingevoerd om gebouweigenaren de tijd te geven te voldoen aan het moeten beschikken over één of meer rookmelders. Ook worden hiermee problemen voorkomen bij de levering en beschikbaarheid van rookmelders bij leveranciers. Opgemerkt wordt dat uit artikel 3.3 in combinatie met artikel 2.6 van het Bbl volgt dat deze eis in de bestaande bouw zich zowel tot de eigenaar van het gebouw richt, als degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk, bijvoorbeeld de huurder of gebruiker. Op het moment van het betrekken van een nieuwe woning door een huurder, is het een verplichting van de verhuurder om ervoor te zorgen dat de rookmelders aanwezig zijn. De huurder kan echter worden aangesproken op het vervangen van de batterijen. Privaatrechtelijk kunnen er afspraken gemaakt worden tussen huurder en verhuurder over het vervangen van de batterijen.

⁹ Rapport Rembrand; brandveiligheid is een coproductie – Veiligheidsberaad – mei 2015 (bijlage bij Kamerstuk 29 517, nr. 105)

¹⁰ TNO 2019 R10794 Onderzoek aanpassing NEN 2555:2008.

3.3 Reparaties aan brandveiligheidsvoorschriften

In het voorliggende besluit worden daarnaast een aantal bestaande brandveiligheidsvoorschriften verduidelijkt of redactioneel verbeterd:

De eisen voor portiekwoningen, waarbij een enkele vluchtroute is toegestaan, zijn verduidelijkt. Gebleken is dat de bouwregelgeving nu (onbedoeld) portiekflats toestaat die afwijken van de klassieke portiekflats die zijn beoogd.¹¹ Het gaat bijvoorbeeld om een portiekflat met een onderliggende parkeergarage die direct uitkomt op de enkele vluchtroute of een portiekflat waarbij de onderste woningen een tweede vluchtroute hebben. Voor die situaties was de mogelijkheid van het volstaan met een enkele vluchtroute niet bedoeld, en met de correctie in dit besluit is dat voortaan niet meer mogelijk.
Ook wordt een redactionele wijziging doorgevoerd in de brandveiligheidsvoorschriften met betrekking tot de rookdoorgangseisen. De rookdoorgangseisen Sa en S200 in het Bbl hebben betrekking op de gehele scheidingsconstructie tussen verschillende ruimten. De bepalingsmethode voor deze eis is de NEN 6075. In deze NEN 6075 worden, in aansluiting op de Europese productregelgeving, de aanduidingen Sa en S200 gebruikt voor de rookweerstand van afzonderlijke constructie-onderdelen. Voor de rookdoorgang van de gehele scheidingsconstructies gebruikt de NEN 6075 de aanduidingen Ra en R200. In een aantal artikelen was “Sa” en “S200” opgenomen, terwijl de rookdoorgang van de gehele scheidingsconstructies bedoeld is. Daarom worden in die artikelen “Sa” en “S200” vervangen door “Ra” en “R200”. Deze onjuist kwam alleen in het Bbl voor. Ook in het Bouwbesluit 2012 zijn deze grootheden bij deze wijziging ingevoerd.

¹¹ Zie adviezen 1706 en 1801 van de Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften (ATGB), https://www.atgb.nl/.

4.Aanscherping eis minimale hoogte afscheiding van bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam rijdend verkeer

De Fietsersbond, het Landelijke Fietsplatform, RAI-vereniging, de ANWB en Veilig Verkeer Nederland hebben bij de ministeries van BZK en Infrastructuur en Waterstaat aandacht gevraagd voor de momenteel minimum voorgeschreven hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde, zoals met name bruggen of een viaduct. Deze organisaties stellen dat de minimum voorgeschreven hoogtes te laag zijn om in alle gevallen voldoende bescherming te bieden aan met name lange fietsers en hebben verzocht om een ophoging van de wettelijke eisen.

De bezwaren van de diverse organisaties tegen de huidige voorschreven hoogte van de afscheidingen zoals die nu in het Bouwbesluit 2012 zijn voorgeschreven, berusten op belevingen van hun leden en theoretisch onderzoek naar de lengte van fietsers en hun zwaartepunt. In opdracht van het ministerie van BZK heeft Sweco onderzoek verricht naar de vraag of de minimale voorschreven hoogte van leuningen bij bruggen voldoende veilig is.¹² Daarbij is gekeken naar de theorie (biomechanische analyse), praktijk (geregistreerde ongevallen) en daarnaast is een grove inschatting gemaakt van het aantal fietsbruggen en de daadwerkelijke hoogtes van de leuningen. Sweco constateert dat er in de periode 2013-2017 twee ongelukken geregistreerd zijn waarbij een fietser over of onder een brugleuning door is gevallen. Er is onvoldoende informatie bekend om te achterhalen wat de rol van de hoogte van de leuningen hier in was en welke andere factoren mogelijk nog een rol hebben gespeeld. Op basis van de biomechanische analyse concludeert Sweco dat de hoogte van de leuning inderdaad een effect heeft op de objectieve en subjectieve veiligheid. Een hogere leuninghoogte voelt veiliger, en is ook veiliger.

De bouwregelgeving is er onder meer op gericht om risico’s voor de veiligheid zoveel mogelijk te verkleinen. Het past daarom om in ieder geval het objectieve risico dat fietsers lopen zoveel mogelijk weg te nemen. Het CROW (kennisplatform voor infrastructuur, openbare ruimte, verkeer en vervoer) hanteert in haar (vrijwillige) richtlijn een leuninghoogte van 120 cm, maar bij voorkeur 130 cm. Voorgesteld wordt om in de regelgeving bij de bestaande CROW-norm van 130 cm aan te sluiten. Op basis van het onderzoek van Sweco ligt met die waarde het zwaartepunt van het 95e percentiel van alle Nederlanders onder deze waarde bij een geheel rechtop zittende fietser. Het zwaartepunt van een fietser ligt in de buurt van de heuphoogte. Dat houdt in dat bij een leuning van 130 cm 95% van de Nederlanders geen objectief risico loopt om bij val bij de leuning, over die leuning te kunnen vallen.

¹² ‘Fietsleuningen op Bruggen’, Sweco 2019, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/05/08/fietsleuningen-op-bruggen.

5.Toegankelijkheidseisen aan toegangen en trappen

5.1 Aanleiding

Op 18 januari 2018 heeft de minister van BZK in het kader van de implementatie van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een beperking (hierna: het VN Verdrag) het Actieplan Toegankelijkheid voor de bouw toegestuurd. ¹³ Met dit actieplan is uitvoering gegeven aan de motie Volp ¹⁴ en een beweging in gang gezet om tot verbetering te komen van de fysiek-bouwkundige toegankelijkheid van woningen en gebouwen. Het actieplan dat samen met een groot aantal partijen in het veld is opgesteld is onderdeel van het programma ‘Onbeperkt Meedoen! waarmee door het kabinet invulling wordt gegeven aan het verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een beperking (hierna het VN Verdrag).

Op 12 juni 2019 heeft de minister van BZK in een kamerbrief aangekondigd voornemens te zijn tot een aanpassing van de bouwregelgeving naar aanleiding van een tweetal in het kader van het actieplan uitgevoerde onderzoeken.¹⁵ Om beter inzicht te krijgen in de door mensen met een beperking in de praktijk meest ervaren knelpunten bij het gebruik van woningen en publieke gebouwen en de mogelijke oplossingen (inclusief kosten) om die knelpunten weg te nemen, heeft RIGO Research en Advies (hierna: RIGO) in 2018 de opdracht gekregen om hier onderzoek naar te doen. Uit dit onderzoek blijkt dat mensen met een beperking in een groot deel van de woningvoorraad knelpunten op het gebied van de fysieke toegankelijkheid ervaren. Dit geldt niet alleen voor de eigen woning, maar vaker nog voor woningen en publieke gebouwen waar men op bezoek gaat. Met betrekking tot eengezinswoningen (66% van de woningvoorraad in Nederland) concentreert de problematiek zich vooral op hoge drempels naar de buitenruimte. In het rapport van RIGO komt verder naar voren dat zowel mensen met visuele als fysieke beperkingen knelpunten ervaren met trappen.

¹³ Kamerstukken TK 2017-2018, 33990, nr. 63

¹⁴ Kamerstukken TK 2016-2017, 24 170, nr. 155

¹⁵ Kamerstukken TK 2018-2019, 32757, nr. 154

Naar aanleiding van het onderzoek van RIGO naar de knelpunten die mensen met een beperking het meest ervaren, worden de volgende extra toegankelijkheidseisen in de bouwregelgeving opgenomen:

1.	Met betrekking tot nieuwbouwwoningen wordt er op dit moment aan de bouwregelgeving voldaan wanneer een woning ten minste één toegankelijke toegang met een maximale drempel van 20 millimeter heeft. Deze toegang mag zowel gesitueerd zijn aan de voorkant als aan de achterkant van de woning. Goede toegang tot een woning of naar een buitenruimte behoort tot de basisbehoefte van iedereen. Daarom wordt in het besluit de 20 millimeter eis van toepassing verklaart op alle toegangen van een woning. Voor wat betreft de toegang tot balkons zal er eerst onderzocht worden of deze eis wel in alle gevallen praktisch uitvoerbaar is. Op dat punt bevat dit besluit in afwachting van de uitkomsten hiervan geen wijziging.
2.	Daarnaast wordt in de bouwregelgeving voor alle nieuwe publiek toegankelijke gebouwen (gebouwen met gebruikersfuncties waarbij veelal sprake is van publiekstoegankelijkheid) voorgeschreven dat in ieder geval voor de hoofdtoegang van het gebouw geldt dat de drempel maximaal 20 millimeter is. Deze eis geldt nu al voor de grotere gebouwen met een toegankelijkheidssector, maar gaat straks ook gelden voor de in de tabel genoemde gebouwen zonder toegankelijkheidssector. Voorbeelden hiervan zijn kleine winkels en restaurants.
3.	De onder 1) en 2) genoemde toegangen moeten daarnaast ook bereikbaar zijn vanaf de openbare weg, zodat men ook daadwerkelijk met bijvoorbeeld een rolstoel bij de toegang aan kan komen.
4.	Met betrekking tot nieuwe voor publiek toegankelijke gebouwen worden aanvullende eisen in de bouwregelgeving opgenomen voor trappen zodat deze gebouwen ook voor mensen met een visuele en fysieke beperking beter toegankelijk zijn. Dit betreft onder andere de eigenschappen van de trapleuning (doorlopend over de lengte van de aantrede aan begin en einde van de trapsteek), correct aangebrachte markeringen en meer uniformiteit in trapontwerpen. Op deze manier komt er zowel voor ontwerpers als opdrachtgevers meer duidelijkheid met betrekking tot het ontwerpen en bouwen van een goed toegankelijke trap.

5.2 Noodzakelijkheid van de wijzigingen

Uit het onderzoek van RIGO bleek dat mensen met een beperking in de praktijk knelpunten ervaren bij het gebruik van woningen en publieke gebouwen. Uit het onderzoek blijkt dat mensen met een beperking in een groot deel van de woningvoorraad knelpunten op het gebied van de fysieke toegankelijkheid ervaren. Dit geldt niet alleen voor de eigen woning, maar vaker nog voor woningen en publieke gebouwen waar men op bezoek gaat. Met betrekking tot eengezinswoningen (66% van de woningvoorraad in Nederland) concentreert de problematiek zich vooral op hoge drempels naar de buitenruimte (balkon en tuin) en drempels binnenhuis waarbij de drempel naar de badkamer wordt genoemd als een bijzonder aandachtspunt. Uit het onderzoek blijkt dat veel knelpunten door mensen zelf worden opgelost door middel van bijvoorbeeld drempelhulpen of kleine verbouwingen. Bij drempels kan dat volgens het rapport relatief makkelijk en goedkoop, omdat de markt hiervoor verschillende eenvoudige oplossingen biedt. Voor de bestaande bouw bestaan ook eenvoudige oplossingen voor bijvoorbeeld het ophogen van het balkon. Voor nieuwbouw is het echter noodzakelijk om de bouwregelgeving hierop aan te passen zodat toekomstige gebouwen en woningen beter toegankelijk zijn. Het wegnemen van de letterlijke drempels zal de zelfredzaamheid van mensen met een beperking vergroten daar waar er nu slechts een verplichte toegang vereist is. Door de bouwregelgeving aan te passen wordt hiermee aangegeven dat het uitgangspunt moet zijn dat iedereen door iedere (hoofd)toegang van een woning of gebouw moet kunnen betreden. Dat is een belangrijk signaal met betrekking tot de gelijkwaardigheid van personen. Het verlagen van de drempel geldt voor alle woningen en hoofdingangen van gebouwen met gebruiksfuncties waarbij het van belang is dat deze goed kan worden betreden. Voor grote gebouwen met een toegankelijkheidssector bestond deze verplichting al, maar voor kleinere gebouwen is het ook van belang dat deze goed bereikbaar zijn, zoals restaurants en winkels.

In het rapport van RIGO komt verder naar voren dat zowel mensen met visuele als fysieke beperkingen knelpunten ervaren met trappen. Het gaat dan om treden die te kort of juist te lang zijn, onlogische leuningen, dichte trappen en het ontbreken van zichtbare en voelbare trapmarkeringen. Aandacht hiervoor in de ontwerpfase is volgens de onderzoekers een belangrijk aandachtspunt. RIGO geeft aan dat soms relatief eenvoudige oplossingen mogelijk zijn, zoals het aanbrengen van een logische trapleuning, duidelijke markeringen en goede verlichting. Anderzijds komt uit het rapport naar voren dat uniformiteit in de maatvoering een belangrijk aandachtspunt is. Opgemerkt wordt dat er door de verscheidenheid aan bouwstijlen grote verschillen zijn tussen trappen, hetgeen leidt tot onvoorspelbaarheid. Met name voor mensen met een visuele beperking levert dit een belangrijk knelpunt op, maar ook voor veel andere mensen kan dit een belangrijk knelpunt zijn, zeker wanneer de vergrijzing hierbij in ogenschouw wordt genomen. In de praktijk blijkt vaak dat maatregelen zoals trapmarkeringen niet of niet juist worden meegenomen in het ontwerp en/ of de uitvoering. Het ontbreken van trapmarkeringen kan leiden tot gevaarlijke situaties, maar het onjuist plaatsen van de markeringen kan zeker zo gevaarlijk zijn. Een voorbeeld hiervan is het plaatsen van de laatste markering op de grond in plaats van de laatste traptrede. Hierdoor kan er een verkeerde inschatting gemaakt worden waardoor een ongeluk op de loer ligt. Dit geldt ook voor trapleuningen. Wanneer deze eerder aflopen dan de trap kan dit voor alle mensen op de trap vervelend zijn, laat staan wanneer je visueel beperkt bent. Het dubbelzijdig plaatsen van de trapleuningen is van belang, omdat mensen zowel een trap op als af gaan. Het is essentieel dat dit aan beide kanten van de trap veilig kan plaatsvinden, maar kan ook van doorslaggevend belang zijn bij noodsituaties. Voor zowel de trapleuningen als trapmarkeringen zien wij genoeg draagvlak en ruimte binnen de ontwerpersvrijheid om de eisen hierover op te nemen in de bouwregelgeving. Voor deze maatregelen is het “Handboek toegankelijkheid” ¹⁶ en “Zicht op ruimte” ¹⁷ als uitgangspunt genomen.

¹⁶ M. Wijk e.a., Handboek voor Toegankelijkheid, Den Haag: Sdu Uitgevers, 7e druk

¹⁷ B. den Brinker e.a., Zicht op ruimte; Handboek voor de visuele toegankelijkheid en bruikbaarheid van de gebouwde omgeving, stichting Silvur, 2014

Met betrekking tot de dichte trappen (ook wel gesloten trap genoemd) en de maatvoeringen van treden is besloten om dit niet mee te nemen in deze wijziging van de regelgeving, omdat er nog te weinig consensus is over de gewenste oplossing. Daar waar de een pleit voor open trappen heeft de ander een voorkeur voor een dichte trap. Verder tast een uniformering van de maten van de traptreden de ontwerpvrijheid dermate aan dat er niet voor gekozen is de maatvoering uit het “Handboek toegankelijkheid” over te nemen.

Het ontbreken van consensus over de gewenste oplossingen op bovenstaande onderwerpen komt voornamelijk door de pluraliteit aan richtlijnen die door verschillende partijen gehanteerd worden. In het actieplan Toegankelijkheid voor de Bouw hebben partijen geconstateerd dat het, naast de wettelijke eisen in de bouwregelgeving, op dit moment ontbreekt aan een eenduidige richtlijn voor toegankelijk (ver)bouwen. Het ministerie van BZK heeft daarom in samenwerking met bij het actieplan betrokken partijen ¹⁸ RIGO verkennend onderzoek laten uitvoeren naar de mogelijkheid om hiervoor een volledige en eenduidige richtlijn te ontwikkelen. Een vrijwillige richtlijn kan in het ontwikkel- en bouwproces gebruikt worden om goed toegankelijke woningen en gebouwen te realiseren. Naar aanleiding van dit onderzoek is besloten aan NEN opdracht te verstrekken voor het ontwikkelen van de richtlijn. NEN volgt hierbij de ontwikkeling van een Europese norm (CEN) op het gebied van toegankelijkheid.

¹⁸ Ieder(In) en ervaringsdeskundigen, Branchevereniging Nederlandse Architectenbureaus (BNA), Neprom, Aedes, Bouwend Nederland, VACpuntWonen (VpW), NEN, SKW Certificatie en de VNG. Later heeft ook Bartemeus (organisatie voor mensen die blind of slechtziend zijn) zich hierbij gevoegd.

6.Aanscherping milieuprestatie-eis voor woningen

Op 1 januari 2018 is in het toenmalige Bouwbesluit 2012 een milieuprestatie-eis ingevoerd voor nieuwe woningen en kantoorgebouwen. Deze milieuprestatie-eis bepaalt de maximum milieubelasting die een nieuwe woning of kantoorgebouw mag hebben. Deze milieubelasting wordt berekend met de in de bouwregelgeving aangewezen methode. De milieuprestatie-eis is een generieke prestatie-eis. Ze schrijft niet voor hoe de eis moet worden gerealiseerd. Op deze manier hebben bij het bouwen betrokken partijen zoals de opdrachtgever, de architect, adviseurs, de aannemer en leveranciers vrijheid om zelf de optimale keuze te maken tussen mogelijke maatregelen. Dit geeft ontwerpvrijheid en stimuleert innovatie. Het huidige kabinet heeft de circulaire economie tot een prioriteit bestempeld.¹⁹ Daarbinnen is circulair bouwen één van de vijf prioritaire thema’s. In een circulaire economie worden grondstoffen efficiënt ingezet en hergebruikt, zonder schadelijke emissies naar het milieu. Voor zover nieuwe grondstoffen nodig zijn, worden deze op duurzame wijze gewonnen en wordt verdere aantasting van de sociale en fysieke leefomgeving en de gezondheid vorkomen. Producten en materialen worden zo ontworpen dat ze kunnen worden hergebruikt met zo min mogelijk waardeverlies en zonder schadelijke emissies naar het milieu. ²⁰ In een brief aan de Tweede Kamer van 8 oktober 2019 over maatregelen voor het bevorderen van circulair bouwen stelt de minister van BZK voor om de milieuprestatie-eis te gebruiken als instrument voor het bevorderen van circulair bouwen. Circulaire maatregelen verminderen de milieubelasting. Er zijn verschillende soorten circulaire maatregelen mogelijk in de bouw. Een eerste stap is om te kijken wat voor materiaal er al beschikbaar is, bijvoorbeeld hergebruik van elementen uit het casco of van een installatie. Een volgende stap is om hernieuwbare materialen te gebruiken. Vervolgens kan worden gekeken hoe de milieubelasting kan worden geminimaliseerd, bijvoorbeeld door efficiënt gebouwontwerp. Ook een belangrijk element is de verlenging van de levensduur van bouwwerken of onderdelen daarvan. Tot slot kan worden gekeken hoe het bouwwerk zo goed mogelijk herbruikbaar is aan het einde van zijn levensduur. Dit kan bijvoorbeeld door demontabel te bouwen. De minister van BZK stelt in voornoemde brief als doel de milieuprestatie-eis tot 2030 stapsgewijs scherper te stellen en uiterlijk in 2030 te halveren. ²¹ De uitwerking van deze ambitie zal in een plan van aanpak in 2020 aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

¹⁹ Vertrouwen in de toekomst Regeerakkoord 2017 – 2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie (p. 46)

²⁰ Rijksbreed programma Circulaire Economie, ministerie van Infrastructuur en Milieu, ministerie van Economische Zaken, Den Haag, september 2016

²¹ Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 852, nr. 94

Een eerste stap om uiterlijk in 2030 te kunnen komen tot de aangekondigde halvering van deze eis, is het aanscherpen van de milieuprestatie- eis voor nieuwe woningen van 1 naar 0,8. In artikel artikel II, onderdeel V van dit besluit is dit geregeld. Het beleidsdoel van deze voorliggende wijziging is dat het niveau van de eis licht wordt verhoogd zonder dat dit ingrijpende gevolgen heeft voor de bouw en dat meer partijen in de bouw aan de slag zullen gaan met milieuvriendelijk en circulair bouwen. Bij de berekeningen die zijn uitgevoerd om inzicht te krijgen in de mogelijkheden voor een scherpere eis, is uitgegaan van aardgasloze woningen, gebouwd conform BENG-eisen.²² Uit de berekeningen is gebleken dat het mogelijk is om met nu al beschikbare technieken woningen met een scherpere milieuprestatie dan de huidige milieuprestatie-eis te bouwen die tevens voldoen aan de BENG-eisen.

²² Onderzoek t.b.v. aanscherping MPG-eis, Inzicht in het kwaliteitsniveau bij nieuwbouw anno 2020 van woningen en woon- en kantoorgebouwen, W/E adviseurs, Utrecht, juli 2019

7.Technische omzetting van een aantal bepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer

Dit betreft een wijziging van het Bbl. Hier dus niet nader behandeld.

8.Financiële gevolgen en regeldrukgevolgen

8.1 Algemeen

Dit besluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport “Lastenonderzoek wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving” (Sira Consulting, 20 februari 2020). ²³ Zie de inhoud van dat rapport voor de berekeningen ter onderbouwing van de bedragen in de paragrafen 8.2 tot en met 8.4. In het rapport wordt geconcludeerd dat voor alle wijzigingen tezamen, de eenmalige lasten van alle maatregelen voor bedrijven minimaal € 185,1 en maximaal € 236,8 miljoen bedragen en voor burgers minimaal € 283,6 en maximaal € 407,3 miljoen. De structurele lasten worden geschat op minimaal € 121 en maximaal € 168,7 miljoen per jaar voor bedrijven en minimaal € 60,5 en maximaal € 83,7 miljoen per jaar voor burgers.

²³ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/21/lastenonderzoek-wijzigingen-besluit-bouwwerken-leefomgeving.

De volgende diverse kleine wijzigingen in dit besluit leiden naar verwachting niet tot veranderende lasten voor bedrijven, burgers en overheden. Zie voor meer toelichting op de inhoud van deze aanpassingen ook de artikelsgewijze toelichting. Artikel I, onderdeel A (aanpassing artikel 2.6) betreft een verduidelijking van het artikel waaruit blijkt tot wie de verplichting zich richt. Dit is geen inhoudelijke verandering ten opzichte van het recht onder de Woningwet en het Bouwbesluit 2012. Met onderdeel B (waterkerende bouwwerken) wordt verduidelijkt dat waterkerende bouwwerken in primaire waterkeringen niet aan zowel de voor dat bouwwerk specifieke regels, en de constructieve eisen van de bouwregelgeving behoeven te voldoen. Alleen de eerste eisen zijn in dat geval van toepassing. Hiermee wordt voorkomen dat voor dit soort bouwwerken dubbele onderzoeken en berekeningen gedaan hoeven te worden.

Naar de financiële gevolgen van de wijziging van het Bouwbesluit 2012 is geen specifiek onderzoek gedaan.

8.2 Regeldruk bedrijven en burgers

Bruikbare lift bij brand

De meerkosten van het plaatsen van een lift met de nieuwe brandveiligheidseisen ten opzichte van een gewone lift zijn minimaal € 30.000 euro en maximaal € 50.000. Er worden jaarlijks naar schatting 250 liften gebouwd waar de nieuwe eisen op van toepassing zijn. De wijziging veroorzaakt hierdoor per jaar minimaal € 7,5 miljoen en maximaal € 12,5 miljoen aan kosten voor bedrijven. Dit geldt nog niet zolang het Bouwbesluit 2012 van kracht is.

Aanscherpen regelgeving enkele vluchtroute

De eisen voor portiekwoningen, waarbij een enkele vluchtroute is toegestaan, zijn verduidelijkt. Er is bij deze technische wijziging geen sprake van regeldrukgevolgen, aangezien de beoogde eis bij de nieuwbouw van portiekwoningen niet gewijzigd is.

Zelfsluitende en rookwerende woningtoegangsdeuren

Bij het verbouwen of transformeren (functiewijziging) van bestaande gebouwen moet voortaan worden uitgegaan van de nieuwbouwvoorschriften met betrekking tot zelfsluitende en rookwerende woningtoegangsdeuren. In de meeste situaties hebben woningen geen zelfsluitende toegangsdeuren. In 2014 is in de bouwregelgeving opgenomen dat portiekwoningen voorzien moeten zijn van zelfsluitende deuren. De nieuwe verplichting geeft een kostenpost van € 119,5 miljoen tot € 158,7 miljoen per jaar tot alle woningen zijn aangepast. Deze kosten zijn voornamelijk, 73,5%, voor bedrijven (verhuurders en dan met name woningcorporaties). 27,5 % van de meergezinswoningen is in bezit van burgers (koopwoningen). Dit betekent dat € 32,9 miljoen tot € 43,6 miljoen van deze lastenstijging voor burgers is en € 87,9 miljoen tot € 116,6 miljoen per jaar voor bedrijven.

Rookmelders

Van de nieuwe eis van rookmelders op elke verdieping in bestaande bouw wordt voor bedrijven een eenmalige kostenpost voor de aanschaf van de rookmelders van minimaal € 183,3 miljoen en maximaal € 235 miljoen verwacht. Daarnaast wordt voor bedrijven een structurele kostenpost berekend voor het tienjaarlijks vervangen van de rookmelders en het tweejaarlijks vervangen van de batterijen van minimaal € 18,3 miljoen en maximaal € 23,5 miljoen per jaar. Voor burgers wordt een eenmalige kostenpost van minimaal € 273,8 miljoen en maximaal € 397,5 miljoen verwacht. Daarnaast wordt een structurele kostenpost van minimaal € 27,4 miljoen en maximaal € 39,8 miljoen per jaar verwacht.

Minimumhoogte drempels nieuwe woningen en nieuwe publiek toegankelijke gebouwen

Er worden door de nieuwe regelgeving beperkte gevolgen verwacht voor initiatiefnemers van de bouw van nieuwe woningen en nieuwe publiekstoegankelijke gebouwen. De reden hiervoor is dat ontwerpers bij nieuwbouw doorgaans al rekening houden met de eisen zoals die nu wettelijk worden geregeld. De aantallen waarin dit niet het geval is -uit het onderzoek van RIGO blijkt dat er bij nieuwe eengezinswoningen toch knelpunten van te hoge drempels worden ervaren- zijn niet te kwantificeren.

Nieuwe eisen aan trappen in publiek toegankelijke gebouwen

In veel situaties worden bij de nieuwbouw van publiekstoegankelijke gebouwen de trapleuningen niet dubbelzijdig geplaatst. De toegenomen lasten voor bedrijven voor het plaatsen van de extra leuning bedragen € 3,4 miljoen per jaar. In de huidige situatie worden markeringen vaak nog niet geplaatst op trappen in publiekstoegankelijke gebouwen. Door de wijziging nemen structurele lasten voor bedrijven toe met € 1,4 miljoen per jaar.

Toegankelijkheid vanaf de openbare weg

De eis van de toegankelijke toegangsroute die met de onderhavige wijziging breder is gaan gelden, zorgt slechts voor beperkte aanvullende lasten. Bij de nieuwbouw van gebouwen waar de eis nieuw voor is gaan gelden, werd voorheen ook al in grote mate rekening ermee gehouden dat het pad of de weg van het openbaar gebied naar de deur toegankelijk is.

Aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer

Omdat de extra kosten die uit de gewijzigde regelgeving voortkomen, bij overheidsorganisaties komen te liggen zijn er geen effecten voor bedrijven en burgers.

Aanscherping milieuprestatie-eis voor woningen

De lasten van deze aanscherping zijn in een separaat lastenonderzoek berekend. ²⁴ De conclusie van dit onderzoek is dat de extra kosten van de aanscherping van de milieuprestatie eis beperkt zijn tot niet-materiële kosten in het bouwproces en incidentele kosten om kennis te nemen van de maatregel. Deze kosten zijn dermate laag dat zij niet zullen leiden tot een merkbare kostenverhoging in de bouw. De aanscherping leidt niet tot duurdere bouwmaterialen en –producten. Het onderzoek concludeert ook dat als gevolg van deze maatregel partijen vaker op een vroeger moment in het bouwproces aandacht zullen gaan besteden aan de eis voor milieuvriendelijk en circulair bouwen. De administratieve lasten voor bedrijven worden berekend op € 59.300 per jaar.

²⁴ Effectmeting scherpere milieuprestatie-eis, Sira Consulting, december 2019, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/13/effectmeting-scherpere-milieuprestatie-eis.

Eenmalige administratieve lasten

De eenmalige lasten voor bedrijven bedragen circa € 3.061.730. Deze kosten vloeien voort uit kennisname van de diverse wijzigingen en de kosten die worden gemaakt om te bepalen op welke manier de werkzaamheden in het bedrijf moeten worden aangepast. De eenmalige lasten voor burgers bedragen circa € 9,75 miljoen, en bestaan volledig uit de kosten die voortvloeien uit de kennisname van de wijziging met betrekking tot het installeren van rookmelders in bestaande bouw. De kosten zijn gebaseerd op de aanname dat per huishouden één persoon zich kort zal moeten verdiepen in deze verplichting en zal moeten bezien hoe en waar de rookmelders geplaatst moeten worden. Het gaat hier dus niet om de kosten voor de rookmelder zelf.

8.3Bestuurlijke lasten

Aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer

Het verhogen van de minimum hoogte van afscheidingen op bruggen die worden gebouwd of verbouwd en waar fietsers overheen gaan, leiden tot een structurele toename van de bestuurlijke lasten van minimaal € 560.000,- en maximaal € 2,6 miljoen.

Eenmalige administratieve lasten

De eenmalige lasten voor gemeenten bedragen circa € 198.460. Deze kosten vloeien voort uit kennisname van de wijzigingen met betrekking tot de risicomatrix, het veiligheidsplan, de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor woningen en de aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer, en daarnaast de kosten die worden gemaakt om te bepalen op welke manier de werkzaamheden moeten worden aangepast.

9. Toezicht en handhaving

In het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen is dit besluit voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak.

Het overgrote deel van de wijzingen in dit verzamelbesluit leidt tot aangepaste eisen of enkele nieuwe eisen voor nieuw te bouwen of te verbouwen bouwwerken, zoals de aanscherpingen van de milieuprestatie-eis en toegankelijkheidseisen. Het toezicht hierop leidt tot niet tot een nieuwe toezichtstaak maar kan vanaf het moment van inwerkingtreding direct meelopen in de reguliere procedures voor de bouwregelgeving. Dit kunnen de volgende procedures zijn:

de beoordeling en verlening van de omgevingsvergunning voor het bouwen;
het ontvangen van de sloopmelding bij de gemeente en eventueel stellen van nadere voorschriften hieraan; of
indien de werkzaamheden onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, de controle tijdens de bouw hierop door een kwaliteitsborger en de daar bijbehorende bouwmelding die bij het bevoegd gezag wordt ingediend.

Dit ligt anders bij de verplichting voor rookmelders in de bestaande bouw. De verplichting om op alle verdiepingen in bestaande woningen een rookmelder te hebben zal gaan gelden vanaf 1 juli 2022. Aangezien deze verplichting gaat gelden voor bestaande woningen is hier geen procedure aan gekoppeld zoals een omgevingsvergunning voor het bouwen of een melding. Er is dus geen standaard moment waarop het bevoegd gezag op basis van gegevens en bescheiden of een standaardcontrole kan controleren of aan de verplichting is voldaan. Hoe gemeenten hierop gaan toezien kunnen zij zelf beleidsmatig invullen. Dit geldt nu ook al voor de andere eisen die gelden voor bestaande bouw. Het is ook niet de bedoeling dat gemeenten achter elke voordeur in Nederland gaan controleren of er daadwerkelijk een functionerende rookmelder hangt. Dat zou een te grote belasting leggen op de toezicht capaciteit van gemeenten. Gemeenten hebben zelf de mogelijkheid om de keuze te maken of zij in 2022 actief op deze verplichting gaan controleren, bijvoorbeeld door hier tijdens reguliere controles uitdrukkelijk naar te kijken, of door steekproefsgewijs op deze verplichting te gaan controleren. Het bevoegd gezag kan in beleidsregels kaders opnemen voor de handhaving van deze verplichting. Ook kunnen zij er voor kiezen geen specifiek beleid hier op te voeren maar met name te reageren op handhavingsverzoeken van bijvoorbeeld huurders of anderen. Waar het bevoegd gezag en ook brandweer tot nu toe niet anders konden doen dan wijzen op het nut van rookmelders en het gebruik stimuleren, bestaat er immers straks een juridische grondslag om deze in elke woning daadwerkelijk te eisen. Het staat het bevoegd gezag vrij om te beoordelen of en welke maatregelen er in een bepaald geval ingezet worden bij de handhaving. Op basis van een afweging van alle omstandigheden van het geval zal het bevoegd gezag beoordelen of en welke handhavingsmaatregel in het concrete geval proportioneel is.

Dat rookmelders levens redden is een feit. Veel mensen hebben daarom zelf al rookmelders opgehangen in woningen waarvoor dit momenteel niet wettelijk verplicht is. De regering zal actie ondernemen om de naleving van deze nieuwe verplichting verder te bevorderen. In overleg met gemeenten en brandweer zal het ministerie van BZK hiervoor in de tweede helft van 2021 een voorlichtingscampagne opzetten. Deze zal niet alleen over de verplichting voor rookmelders gaan, maar vooral aandacht besteden aan waar en op welke wijze de melders het beste aangebracht en onderhouden kunnen worden. Hiermee ontstaat de noodzakelijke bewustwording dat deze nieuwe wettelijke verplichting er vanaf 1 juli 2022 dient te worden nageleefd. Het kabinet verwacht dat het effect van deze aankondiging zal leiden tot een gedragsverandering bij die mensen die thans nog niet zelf al -zonder een wettelijke verplichting- rookmelders in hun woning hebben opgehangen. Na invoering van de nieuwe wettelijke eis zal het kabinet via een representatieve steekproef jaarlijks monitoren of en hoe deze verplichting wordt nageleefd. Daarbij zal ook bezien worden hoe vaak gemeenten handhavend moeten optreden en welke kosten hiermee gemoeid zijn. De uitkomsten van dit onderzoek zullen worden besproken met de gemeenten en de brandweer. Bij gebleken onvoldoende naleving zal het kabinet in overleg met alle stakeholders bezien welke aanvullende maatregelen nodig zijn.

10.Overgangsrecht en inwerkingtreding

Artikel II van dit besluit betreffende het Bouwbesluit 2012 treedt naar verwachting zo snel mogelijk in 2021 in werking. De inwerkingtreding wordt op grond van artikel III van dit besluit bij koninklijk besluit geregeld. In dit besluit is overgangsrecht opgenomen in artikel II, onderdeel AD (artikel 9.2 van het Bouwbesluit 2012).

11.Afstemming met belanghebbende partijen

11.1JTC en OPB

De voorgenomen wijzigingen in dit besluit betrokken op uitsluitend het BBL zijn voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) en vervolgens het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Een grote diversiteit aan partijen neemt deel aan deze beide overlegplatforms: de ontwerpende, toeleverende en uitvoerende bouw, vertegenwoordigers van de gebruikers en eigenaren van gebouwen en andere belangenorganisaties. In de JTC is het concept op juridisch-technisch niveau ter beoordeling voorgelegd, waarna de voorgenomen wijzigingen op bestuurlijke niveau besproken zijn in de OPB. Het OPB heeft positief geadviseerd over de diverse wijzigingen. Meerdere partijen adviseren de wijzigingen rond het onderwerp brandveiligheid nu zeker door te voeren, maar ook in de toekomst te blijven bezien of nader onderzoek nog verdergaande maatregelen rechtvaardigt. Op verzoek van met name de brandweer is de bestaande eis rond de zelfsluitendheid van deuren aangepast om duidelijk te maken dat hiervoor een vrijloopdranger gebruikt mag worden. Na advies van het OPB is besloten om bij het onderwerp toegankelijkheid de eis dat er een toegankelijke weg tussen de toegang tot het gebouw en de openbare weg moet zijn, uitgebreid tot alle gebouwen die door deze wijzigingen een toegangsdrempel van maximaal 20 mm mogen hebben. Ook op advies van het OPB blijft de bestaande uitzondering voor woningen gebouwd in particulier opdrachtgeverschap voor deze eisen gelden, om de ontwerpvrijheid in die gevallen niet te beperken.

11.2 MKB-toets

Op 27 november 2019 heeft een MKB-toets plaatsgevonden over onder meer de in deze wijziging opgenomen voorstellen betrokken op het bbl waarvan de verwachting was dat die op enige manier een impact zouden kunnen hebben op MKB’ers (veiligheidscoördinator directe omgeving, milieuprestatie-eis, brandveiligheidseisen en de toegankelijkheidseisen). Voor deze bijeenkomst waren MKB’ers uitgenodigd via diverse brancheorganisaties. Naar aanleiding van deze toets is met name de toelichting op de wijzigingen verder uitgebreid. Zo is bijvoorbeeld naar aanleiding van vragen van een medewerker van een bouwbedrijf de toelichting over de veiligheidscoördinator directe omgeving aangevuld om te verduidelijken dat de taken van de veiligheidscoördinator directe omgeving ook uitgevoerd mogen worden door de V&G-coördinator. Daarnaast is naar aanleiding van vragen en opmerkingen van diverse aanwezigen in de toelichting opgenomen hoe en wanneer er afspraken met derden (zoals de gemeente) gemaakt kunnen worden in het veiligheidsplan en hoe naleving van deze afspraken moet lopen.

Ten aanzien van de milieuprestatie-eis hebben de deelnemers aandachtspunten meegegeven die betrokken zullen worden bij de toekomstige ontwikkeling van deze eis, zoals de samenloop met het onderwerp brandveiligheid en de effecten van de eis op de energieprestatie van een gebouw. Naar aanleiding van vragen van verhuurders is de toelichting op onderdelen aangevuld om duidelijkheid te geven over verdeling van verantwoordelijkheden tussen verhuurders en huurders.

Ten slotte is toegezegd de inwerkingtreding van de wijzigingen op onderdelen met specifieke informatievoorziening gepaard te laten gaan. Bijvoorbeeld door bij de coördinator veiligheid gemeenten van informatie hierover te voorzien om een uniforme uitleg te stimuleren; bedrijven die in meerdere gemeenten opereren zijn hierbij gebaat en zo kunnen discussies over de uitleg van de risicomatrix en de coördinator voorkomen worden.

11.3Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft op 24 februari 2020 het onderhavige besluit, zonder de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012, ter toetsing aan het ATR voorgelegd. Het ATR heeft hierop geadviseerd het besluit niet in te dienen, tenzij met de volgende adviespunten rekening is gehouden:

Gebruik liften bij brand Het college adviseert in de toelichting op te nemen wat de (kwantitatieve) bijdrage is van een brandwerende lift op het vergroten van brand- en vluchtveiligheid.
Risicomatrix en veiligheidscoördinator Het college adviseert om in het besluit inzichtelijk te maken of (aansluiting bij bestaande) vormen van zelfregulering zijn overwogen en waarom daar niet voor is gekozen.
Milieuprestatie Het college adviseert in de toelichting nader in te gaan in hoeverre is voorzien om verschillende eisen op het gebied van energie en milieu te integreren in één methodiek en dit element te betrekken bij de aangekondigde toekomstige aanscherpingen van de MPG-eis.
Brandveiligheid- rookmelders Het college adviseert om in het besluit op te nemen hoe een juiste plaatsing en gebruik van rookmelders in de praktijk wordt geborgd om schijnveiligheid te voorkomen en de effectiviteit van de maatregel te vergroten. Het college adviseert om in het besluit aan te geven hoe handhaving van de maatregelen inzake rookmelders plaats zal vinden. Het college adviseert om de totale regeldrukeffecten van alle maatregelen in de toelichting bij het voorstel op te nemen. Het college adviseert om regeldrukeffecten voortvloeiend uit gemeentelijke handhaving van de verplichtingen omtrent rookmelders in beeld te brengen conform Rijksbrede methodiek. Het advies van de ATR is zo veel mogelijk in de nota van toelichting verwerkt. Zie hieronder per onderwerp een toelichting hierop.
Gebruik liften bij brand Het college adviseert in de toelichting op te nemen wat de (kwantitatieve) bijdrage is van een brandwerende lift op het vergroten van brand- en vluchtveiligheid. Er is geen goede kwantitatieve analyse mogelijk door het ontbreken van landelijke registraties over branden, de benodigde hulpverlening en gezondheidsschade. Feitelijk is er alleen informatie beschikbaar waarmee men de reductie van het aantal dodelijke slachtoffers kan berekenen. Dit is gedaan door TNO ²⁵ en hierbij wordt geconstateerd dat het gebruik van de lift slechts beperkte positieve effecten heeft voor de reductie van het aantal dodelijke slachtoffers. TNO geeft daarnaast echter aan dat om het feitelijk ontruimen ook voor verminderd zelfredzamen mogelijk te maken er wel een reden is om het gebruik van een lift bij brand dwingend voor te schrijven. Dit is gebaseerd op een kwalitatieve overweging. De huidige eisen in de bouwregelgeving gaan er vanuit dat bewoners zoveel mogelijk zelf in staat moeten zijn te kunnen vluchten en dat alleen in uitzonderlijke gevallen hulp van de brandweer daarbij nodig is. Dit principe achter de bouwregelgeving gaat bij woongebouwen waarin door de vergrijzing en extramuralisering steeds meer minder zelfredzame mensen wonen, steeds vaker niet op. Hierdoor ontstaat de situatie dat in de toekomst vaker een grote en dure brandweerinzet nodig is en dat bewoners bij het vluchten eerder gezondheidsschade oplopen door bijvoorbeeld het inademen van rook of psychische klachten door een niet snelle ontruiming. Deze nadelen kunnen worden bestreden door het inzetten van liften bij brand.
²⁵ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/02/20/beoordeling-aanvullende-brandveiligheidsmaatregelen-in-seniorencomplexen-op-basis-van-een-risicobenadering.
Risicomatrix en veiligheidscoördinator Met het publiekrechtelijk verankeren van de veiligheidscoördinator is gevolg gegeven aan de toezegging aan de Tweede Kamer. Het Instituut voor Bouwrecht (IBR) ²⁶ heeft onderzocht of via de algemene voorwaarden in de UAV’s (Uniforme Algemene voorwaarden) één partij contractueel verantwoordelijk is te maken, zoals de OvV in haar advies voorstelt. Bouwende partijen hebben aangegeven dat algemene voorwaarden waarover partijen kunnen onderhandelen, veiligheid niet als onderwerp zouden moeten hebben. Aannemers en opdrachtgevers zouden niet moeten concurreren op het gebied van veiligheid (level playing field). Naar andere mogelijkheden van zelfregulering of aan te sluiten bij bestaande vormen hiervan, zoals bijvoorbeeld certificering door middel van VCA (Veiligheid, gezondheid en milieu Checklist Aannemers) is verder geen onderzoek gedaan, nu een publiekrechtelijke verankering gewenst is.
²⁶ IBR, Omgevingsveiligheid en de DNR 2011, de UAV 2012 en de UAV-GC 2005, 12 juli 2018.
Samenhang en integraliteit MPG met BENG- en brandveiligheidseisen Het ATR adviseert in de toelichting nader in te gaan in hoeverre is voorzien om verschillende eisen op het gebied van energie en milieu te integreren in één methodiek en dit element te betrekken bij de aangekondigde toekomstige aanscherpingen van de MPG-eis. Een integratie van beide methodieken is niet mogelijk uit hoofde van Europees beleid. Voor de berekening van de energieprestatie enerzijds en de milieuprestatie anderzijds zijn op Europees niveau verschillende bepalingsmethoden ontwikkeld. Nederland kiest er voor om in beide gevallen de nationale bepalingsmethoden te baseren op de Europese bepalingsmethoden. De reden hiervoor is dat Nederland van mening is dat voor zowel energiebeleid als beleid voor de milieueffecten van bouwwerken een Europese aanpak de beste aanpak is. Ontwerp- en rekeninstrumenten voor de praktijk zouden wel ondersteuning kunnen bieden aan een geïntegreerde benadering.
Brandveiligheid- rookmelders Ten aanzien van de handhaving en de effectiviteit van de maatregel is de toelichting aangevuld, zie hiervoor met name paragraaf 9 van dit deel van de algemene toelichting. Om de effectiviteit van de maatregel en het juist gebruik van rookmelders te bevorderen zal naast deze wijziging ook flankerend beleid worden ingezet in de vorm van voorlichting en monitoring. Ten aanzien van de bestuurlijke kosten van de handhaving van deze verplichting is in de toelichting aangegeven op welke manier dit wordt beoogd als onderdeel van alle overige eisen bestaande bouw waarvoor de gemeente een handhavende taak heeft. De gemeente heeft beleidsvrijheid hoe zij haar handhavende taak vormgeeft, ook in dit specifieke geval. Er kan daarom niets gezegd worden over de bestuurlijke lasten van deze maatregel. De verwachting is dat deze wijziging door middel van voorlichting grotendeels zonder actief toezicht en handhaving door gebouweigenaren zal worden opgevolgd. Het is aan gemeenten om aanvullend hierop zelf te bepalen of en op welke wijze haar handhavingsinstrumentarium zal worden ingezet. Zoals aangegeven in hoofdstuk 9 bij deze toelichting zullen de effecten van de invoering van deze verplichting in de praktijk gevolgd gaan worden door het uitvoeren van een terugkerende steekproef. Daarbij zal ook expliciet naar de gevolgen bij gemeenten gekeken worden. In navolging van het adviespunt om een overzicht van de totale regeldrukeffecten van alle maatregelen in de toelichting op te nemen, zijn in paragraaf 8.1 de totale kosten voor burgers en bedrijven opgenomen.

11.4Bestuurlijke en internetconsultatie

Op 22 februari 2020 is het ontwerpbesluit, waarin geen wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 waren opgenomen, voor consultatie op www.internetconsultatie.nl gepubliceerd waarbij eenieder de gelegenheid is geboden te reageren. In totaal zijn er 31 reacties binnen gekomen op de internetconsultatie. De adviezen en reacties uit de consultatie hebben op een aantal punten geleid tot aanpassing van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting. Op de belangrijkste punten wordt hierna ingegaan.

Tegelijkertijd is het ontwerpbesluit zonder de wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 in het kader van de Code interbestuurlijke verhoudingen voorgelegd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) voor inspraak. De inbreng van de VNG heeft geleid tot aanvullingen op de toelichting bij het onderwerp veiligheidscoördinator directe omgeving om de effectiviteit van deze wijziging nader te onderbouwen. VNG heeft zorgen kenbaar gemaakt over de effecten op de gemeentelijke handhavingskosten van de wijzigingen rond rookmelders. Mede naar aanleiding hiervan is in hoofdstuk 9 nader ingegaan op toezicht en handhaving van de voorliggende wijzigingen, met name de verplichting tot het aanbrengen van rookmelders in bestaande woningen.

11.4.1 Veiligheidscoördinator directe omgeving

Valt buiten het bestek van de wijziging van het Bouwbesluit 2012.

11.4.2 Brandveiligheid

Vastgoed Belang wijst op het moment dat de nieuwe eis gaat gelden (1 juli 2022) en geeft aan: hoe kunnen verhuurders met zittende huurders op dat moment voldoen aan deze wettelijke verplichting? Zij kunnen huurders toch niet dwingen de rookmelders op te hangen of op te laten hangen door de verhuurder? Aedes sluit zich in haar consultatiereactie aan bij deze vragen. De nieuwe wettelijke verplichting gaat op 1 juli 2022 gelden voor de normadressaat van hoofdstuk 3 van het Bbl, opgenomen in artikel 3.3 van het Bbl: de eigenaar van het bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk. De eis richt zich in een verhuursituatie tot de verhuurder (eigenaar) en de huurder (die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk). In de overgangsperiode tot 1 juli 2022 kunnen verhuurders in overleg treden met hun huurders hoe zij aan deze gedeelde verantwoordelijkheid gaan voldoen. Als de verhuurder kan laten zien dat hij geprobeerd heeft aan de wettelijke verplichtingen te voldoen door initiatief te hebben genomen om de vereiste rookmelders te installeren, maar dit niet heeft kunnen doen omdat de huurder niet meewerkt, zal het bevoegd gezag bij eventuele handhaving in redelijkheid de verhuurder niet kunnen aanspreken, maar zich tot de huurder richten.

In lopende huurovereenkomsten zal op 1 juli 2022 niet in alle gevallen zijn voorzien in een afspraak over het controleren van rookmelders en het zo nodig vervangen van batterijen van rookmelders. Het ligt op grond van de gedeelde verantwoordelijkheid voor eigenaren en gebruikers in de bestaande bouw en de zorgplicht in artikel 2.6 van het Bbl in de rede dat in die gevallen de huurder, als gebruiker van de woning, de rookmelders periodiek controleert en de batterijen vervangt. Voor huurovereenkomsten die worden afgesloten na 1 juli 2022 geldt dat afspraken kunnen worden gemaakt over de onderhoudsverplichtingen. Daarom wordt geen gevolg gegeven aan de suggestie om het vervangen van batterijen en defecte rookmelders op te nemen in het Besluit kleine herstellingen. Deze verplichtingen in de bouwregelgeving zijn gericht aan de normadressaat in artikel 3.3, en zijn in een verhuursituatie een gedeelde verantwoordelijkheid van de verhuurder en de huurder.

In de periode na een huuropzegging en voordat een nieuwe huurder de woning betrekt, dient de verhuurder als eigenaar ervoor te zorgen dat de vereiste rookmelders aanwezig zijn, en gecontroleerd op werkende batterijen.

Diverse partijen en de VNG hebben vragen gesteld over de handhaving van de verplichting voor rookmelders in de bestaande bouw. Paragraaf 9 van dit deel van dit deel van deze toelichting is naar aanleiding hiervan aangevuld.

Een aantal partijen heeft gevraagd om ten aanzien van vrijloop deurdrangers striktere regelgeving op te nemen over de wijze van aansturing van de drangers en borging dat deze blijven werken. Deze suggestie is niet overgenomen om de markt de ruimte te geven zelf met oplossingen te komen die voldoen aan de prestatie-eisen en aan de zorgplicht.

Een partij heeft vragen gesteld over het gebruik van liften bij brand en de rol van het voorportaal. De eis voor het voorportaal is daarop aangepast alsmede de artikelsgewijze toelichting

11.4.3 Aanscherping minimum hoogte van afscheidingen op bouwwerken geen gebouw zijnde voor langzaam verkeer

De Fietsersbond is verheugd dat het initiatief van deze en andere organisaties om iets aan de eisen voor afscheidingen te doen op deze wijze is opgepakt. Bij de voorgestelde hoogte van 130 cm pleit de Fietsersbond voor een kleine verhoging tot 132 cm, in lijn met de eigen eerdere analyse. Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor bestaande bruggen die niet onder deze aanscherping vallen, maar waar in gevallen wel knelpunten kunnen bestaan. Uit voorbereidend onderzoek gedaan in opdracht van het ministerie blijkt dat met de waarde van 130 cm in ieder geval op zeker gespeeld wordt, volgens de onderzoekers zou een iets lagere waarde ook kunnen volstaan. ²⁷ Op basis hiervan is besloten in de regelgeving aan te sluiten bij de bestaande richtlijn van het CROW (bij voorkeur 130 cm) en hier geen nieuwe licht afwijkende norm aan toe te voegen. Ten aanzien van het tweede punt geldt dat bij verbouw van de leuning wel de hogere eis van 130 cm gaat gelden, ook de bestaande voorraad zal dus op de lange termijn geleidelijk aangepast gaan worden. Daarnaast staat de bouwregelgeving met minimumeisen sowieso nooit in de weg aan het in gevallen hanteren van nog strengere waardes. Aangezien de bouwwerken (in de regel bruggen) in opdracht van professionele partijen worden gebouwd en beheerd, mag verwacht worden dat de veiligheid van gebruikers ook de aandacht krijgt bij bestaande bruggen. Daarnaast gaat van deze wijziging in het algemeen al een signaalwerking uit richting deze partijen om ook goed naar bestaande situaties te kijken.

²⁷ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/05/08/fietsleuningen-op-bruggen, p. 8.

11.4.4 Toegankelijkheid

Tijdens de consultatie is een enkele reactie ontvangen met betrekking tot de plaatsing van de trapmarkering. Er is gekozen om hier de richtlijnen te volgen zoals deze zijn weergegeven in het boek “Zicht op ruimte”. Een andere reactie wees op het betrekken van meer gebruikersfuncties voor publiek toegankelijke gebouwen. Hier heeft de wetgever als uitgangspunt genomen dat de gebruikersfuncties die nu toegankelijk moeten zijn door de afmeting van het gebouw nu ook toegankelijk moeten zijn ongeacht de afmeting. Hier wordt als voorbeeld de kleinere restaurants en cafés genoemd. Er is niet gekozen om dit verder uit te breiden. Met betrekking tot het dubbelzijdig plaatsen van leuningen wordt opgemerkt dat de ontwerper van het gebouw hier rekening mee dient te houden tijdens het ontwerpproces.

11.4.5 Milieuprestatie-eis

Verschillende partijen hebben gereageerd op de strengere milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen. In de toelichting op het voorstel in paragraaf 6 is nader op deze punten in gegaan.

12. Technische notificatie

Het ontwerpbesluit is op 1 oktober 2020 ingevolge artikel 5, eerste lid, van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PbEU 2015, L241) voorgelegd aan de Europese Commissie (2019/0645/NL). Er zijn gedurende de notificatie geen opmerkingen gemaakt.

Na de notificatie is door de Nederlandse liftenbranche een reactie gegeven op de nieuwe eisen voor liften. Hierbij is naar voren gebracht dat het stellen van eisen aan de liftinstallatie op gespannen voet staat met de Europese Richtlijn Liften. Hierop is besloten om de eerdere voorgenomen eis in het eerste lid van artikel 4.218a (een voorziening voor de sturing van een lift als bedoeld in artikel 4.189 in een woongebouw is zodanig dat de lift bruikbaar blijft bij brand) vooralsnog te laten vervallen en te volstaan met alleen bouwkundige eisen die geen directe betrekking hebben op de liftinstallatie.

13.Verhouding met nationaal recht

Dit deel van de toelichting van het wijzigingsbesluit heeft betrekking op het Bbl en is voor deze toelichting niet van belang.

14.Evaluatie

De Omgevingswet bevat een evaluatiebepaling in artikel 23.9, die inhoudt dat de Omgevingswet elke vijf jaar geëvalueerd wordt op de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Bij die evaluatie zal ook gekeken worden naar de werking van instrumenten van het nieuwe stelsel, zoals de algemene rijksregels in het Bbl. Daarmee zijn die wijzigingen ook onderwerp van de periodieke evaluatie als bedoeld in artikel 23.9 van de Omgevingswet. Naast deze formele evaluatie vindt er een aantal keer per jaar overleg plaats met een groot en divers aantal bij de bouw betrokken partijen in de overleggremia JTC en het OPB over het geheel van de bouwregelgeving, en wordt daarnaast in kleiner verband of op specifieke onderwerpen ook zeer regelmatig met marktpartijen en overheden gesproken. Signalen over de werking van de regelgeving worden hier opgehaald en kunnen, zo nodig na verder onderzoek, ook tussentijds tot aanpassing van de regelgeving leiden. Specifiek voor de milieuprestatie-eisen van gebouwen is in voornoemde brief van 8 oktober 2019 over maatregelen voor bevorderen circulair bouwen aangekondigd dat het doel is om de milieuprestatie-eis tot 2030 stapsgewijs scherper te stellen en uiterlijk in 2030 te halveren. Bij een volgende wijziging van het Bbl op dit onderwerp zal bezien worden hoe de in dit besluit opgenomen aanscherping functioneert.

Latere inwerkingtreding (Stb. 2021, 555)

Met dit besluit is in artikel 1 voorzien in de inwerkingtreding per 1 januari 2022 van artikel II, onderdeel T, onder 1, van het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147). In artikel II, onderdeel T, onder 1, van dit besluit worden bepaalde zaken geregeld met betrekking tot de verbetering van de toegankelijkheid van nieuwe woningen voor mensen in een rolstoel of met een rollator. Meer specifiek wordt geregeld dat voortaan bij nieuwbouw alle toegangsdrempels van een woongebouw maximaal 0,02 m hoog mogen zijn, met uitzondering van de drempels van balkons. Artikel II van dit besluit is grotendeels in werking getreden per 1 april 2021. Indertijd is ervoor gekozen om artikel II, onderdeel T, onder 1, niet in werking te laten treden per 1 april 2021, maar per 1 januari 2022, omdat betrokken partijen aangaven een langere voorbereidingstijd nodig te hebben.²⁸

²⁸ Zie de nota van toelichting bij het Besluit van 14 april 2021 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van onderdelen van artikel II van het Besluit van 2 maart 2021, houdende aanpassing van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met het regelen van de veiligheidscoördinator directe omgeving en enkele andere wijzigingen (Stb. 2021, 147).