Algemeen deel bij de nota van toelichting Stb 2020, 189

2.1Veiligheid rondom de bouwplaats, gespoten PUR-schuim en zelfsluitende deuren

Dit besluit bevat nieuwe voorschriften ten behoeve van de veiligheid en gezondheid. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen de veiligheid op de bouwplaats, het veilig aanbrengen van gespoten PUR-schuim en de verplichting van zelfsluitende deuren.

Ten aanzien van veiligheid op de bouwplaats zijn ten eerste veiligheidsafstanden vastgelegd voor hijswerkzaamheden. Deze wijziging komt voort uit de aanbeveling van de OvV, die is gedaan in het onderzoek naar het ongeval op de bouwplaats van Rijnstraat 8 in Den Haag.¹ De OvV adviseert om de richtlijnen voor bouw- en sloopveiligheid aan te passen op basis van onder andere gegevens over valgedrag van objecten uit hijskranen. De Vereniging Bouw- en Woningtoezicht heeft dit uitgewerkt in een richtlijn waarmee de veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen kunnen worden berekend. Deze Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid is in dit besluit als bepalingsmethode opgenomen voor de veiligheidsafstanden. De veiligheidsafstanden die volgen uit deze richtlijn kunnen ertoe leiden dat trottoirs, fietspaden, wegen of openbaarvervoerslijnen in de nabije omgeving van de bouwplaats (gedeeltelijk) moeten worden afgesloten. Dit kan vervolgens tot problemen leiden bij omwonenden en bedrijven. De richtlijn geeft in dit soort situaties de mogelijkheid om te kiezen voor een gelijkwaardige oplossing, ter beoordeling van bevoegd gezag. Ook het Bouwbesluit 2012 staat het toepassen van een gelijkwaardige oplossing toe. Een gelijkwaardige oplossing kan bijvoorbeeld gevonden worden in het toepassen van een tijdelijke overkapping van de openbare weg. Een andere oplossing is het alleen tijdelijk afsluiten van wegen op momenten die tot het minste overlast leiden voor omwonenden en bedrijven.

Ten derde zijn er nieuwe voorschriften opgenomen in het Bouwbesluit 2012 over het aanbrengen van gespoten PUR-schuim in kruipruimten in woningen, ter bescherming van de gezondheid van bewoners en andere personen. Deze wijziging is eerder aangekondigd in een antwoord van Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op Kamervragen over de veiligheid van PUR-schuim.³ De voorschriften regelen dat bij het aanbrengen van gespoten PUR-schuim geen andere personen aanwezig mogen zijn dan degenen die het PUR-schuim aanbrengen. Dat voorschrift beschermt de bewoners en eventuele gasten, personeel of andere personen. Daarnaast is bepaald dat de kruipruimte geventileerd moet worden tijdens het aanbrengen van het gespoten PUR-schuim. Beide voorschriften gelden al voor gecertificeerde verwerkers op grond van private certificeringsregelingen. Omdat niet iedereen is gecertificeerd is, is besloten deze eisen ook op te nemen in het Bouwbesluit 2012. Deze eisen zijn dan rechtstreeks geldend. Het gaat om voorzorgmaatregelen uitgaande van de huidige kennis over de invloed van gespoten PUR-schuim op bewoners. Ter uitvoering van de motie 32 847 nr. 348 (Beckerman en Van Kent) zal de Gezondheidsraad op verzoek van de minister van BZK een nader advies uitbrengen over deze invloed.

Tot slot wordt uit oogpunt van brandveiligheid het voorschrift dat toegangsdeuren van woningen zelfsluitend moeten zijn, uitgebreid. Sinds 1 april 2014⁴ geldt voor nieuwe portiekflats dat deze zelfsluitende deuren moeten hebben⁵. Op basis van dit wijzigingsbesluit wordt dit uitgebreid naar woongebouwen waar woningen uitkomen op inpandige gangen (zogenoemde corridorflats). De zelfsluitendheid zorgt ervoor dat een toegangsdeur niet open blijft staan bij het vluchten uit een brandende woning. Hierdoor wordt de rookverspreiding in de aansluitende vluchtroutes beperkt. In de kamerbrief Brandveiligheid en zelfstandig wonende ouderen⁶ was onderzoek hiernaar aangekondigd, en dat heeft geresulteerd in een onderzoeksrapport van Nieman Raadgevende Ingenieurs.⁷ Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat zelfsluitende woningtoegangsdeuren bij corridorflats net zo nodig zijn als bij portiekflats. De aanbeveling in dit rapport luidt dan ook om in de nieuwbouwvoorschriften zelfsluitende woningtoegangsdeuren voor te schrijven voor alle woonfuncties die via inpandig gangen ontsloten worden.Aanleiding om dit onderzoek uit te laten voeren, was het Rapport «Branden in seniorencomplexen: regelgeving en praktijk»⁸ waaruit volgt dat het risico van rookverspreiding in een appartementencomplex bij brand een negatieve invloed heeft op de veiligheid van de bewoners. Hoewel het rapport gaat over seniorencomplexen ligt het niet in de rede de eis voor zelfsluitende deuren alleen te beperken tot seniorencomplexen, omdat het aannemelijk is dat in alle nieuw te bouwen woongebouwen direct of na verloop van tijd senioren komen te wonen door de vergrijzing en de extramularisering (langer zelfstandig thuis wonen). De nieuwe nieuwbouweis maakt het voor gemeenten verder mogelijk om zelfsluitende deuren voor te schrijven bij bestaande woongebouwen zoals seniorencomplexen. Dit kan met het bestaande artikel 13 Woningwet op basis waarvan gemeenten de mogelijkheid hebben om de eigenaar van een bestaand woongebouw te verplichten een bestaand gebouw aan te passen tot een hoger niveau, waarbij het nieuwbouwniveau van het Bouwbesluit 2012 de bovengrens vormt. Dit zal dan door de gemeente goed en specifiek voor de situatie in dat woongebouw moeten worden gemotiveerd.

¹ Te vinden op: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4331/ongeval-bouwplaats-rijnstraat

² Te vinden op: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4008/hijsongeval

³ Kamerstukken II, 2017/18, Aanhangsel van de Handelingen, nummer 1160

⁴ Stcrt. 2014, 4057

⁵ Stcrt. 2014, 4057

⁶ Kamerstukken II 2015/16, 32757, nr. 137, p.2

⁷ Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/06/12/onderzoeksrapport-verbetering-vluchtveiligheid-corridor-ontsluiting-door-rookbeheersing

⁸ Te vinden op: https://www.ifv.nl/kennisplein/.../20160609-BA-Branden-in-seniorencomplexen.pdf

2.2Geluidseisen installaties voor warmte- of koudeopwekking

De huidige voorschriften in het Bouwbesluit 2012 voor de bescherming tegen geluid van installaties zijn onvoldoende toegesneden op installaties die worden gebruikt bij energiezuinige gebouwen. Het gaat vooral om het gebruik van warmtepompen die buiten worden opgesteld. Om te voldoen aan de toekomstige ambities voor aardgasloos bouwen en eisen voor Bijna energie-neutrale gebouwen (BENG) op grond van richtlijn 2010/31/EU voor de energieprestatie van gebouwen, zullen warmtepompen vaker worden toegepast. Vanwege het geluid dat warmtepompen produceren kan dit leiden tot een toename van geluidhinder bij omwonenden. Vanuit consumenten- en belangenorganisaties is hiervoor aandacht gevraagd. Er worden daarom nieuwe voorschriften gesteld met betrekking tot dit installatiegeluid, aanvullend op de bestaande geluidsvoorschriften die het Bouwbesluit 2012 stelt aan installaties. De nieuwe voorschriften zijn gebaseerd op onderzoek, uitgevoerd door het adviesbureau LPB/Sight⁹ en sluiten aan op geluidseisen die volgen uit de milieu- en ruimtelijke ordeningsregelgeving. Vanwege de samenhang met BENG zullen de geluidseisen in werking treden als het Besluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en van enkele andere besluiten in verband met bijna energie-neutrale nieuwbouw eveneens in werking treedt. Dit zal naar verwachting gelijk zijn aan de inwerkingtreding van de overige wijzigingen in dit besluit. De artikelsgewijze integrale toelichting zal voor deze wijzigingen worden aangepast zodra deze voorschriften in werking zijn getreden

⁹ Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-en-koninkrijksrelaties/documenten/rapporten/2018/10/25/onderzoek-geluideisen-buitenopgestelde-warmtepompen-en-aircos-in-bouwregelgeving

2.3Normalisatiestandaard brand- en rookklassen voor elektrische leidingen en pijpisolatie

Dit besluit bevat een aanpassing van de brand – en rookklassen voor elektrische leidingen en pijpisolatie, die voortkomen uit de nieuwe normalisatiestandaard die is gebaseerd op de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/364 van de Commissie van 1 juli 2015 betreffende de indeling van bouwproducten in klassen van materiaalgedrag bij brand overeenkomstig Verordening (EU) nr. 305/2011 van het Europees Parlement en de Raad. Op grond van de Europese Verordening Bouwproducten worden deze prestatieklassen verwerkt in normalisatiestandaarden, in dit geval NEN-EN 13501, deel 1 en deel 6. Deze NEN-EN-normen zijn aangewezen in het Bouwbesluit 2012, dus de gedelegeerde verordening (EU) 2016/364 werkt hierin door. Er is onderzoek uitgevoerd door onderzoeksbureau DGMR naar de wijze waarop de prestatieklassen het beste kunnen worden verwerkt in de regelgeving, uitgaande van het bestaande veiligheidsniveau in het Bouwbesluit 2012 voor andere bouwproducten.¹⁰ De wijziging op Europees niveau is, met gebruikmaking van het DGMR-rapport, in het Bouwbesluit 2012 verwerkt. Overeenkomstig de bestaande eisen voor andere bouwproducten worden er alleen eisen gesteld aan de brand- en rookklasse van elektrische leidingen en pijpisolatie en niet aan andere eigenschappen waarvoor de NEN-EN 13501-reeks een classificering geeft, zoals aan brandende vallende deeltjes en zuurgraad van -verbrandingsgassen.

¹⁰ DGMR-rapport “BBL-brandklassen kabels en pijpisolatie”, te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/10/27/bbl-brandklassen-kabels-en-pijpisolatie

2.4Overige wijzigingen

Daarnaast bevat dit besluit een reparatie ten aanzien van de brandcompartimentering van de parkeergarage en een verduidelijking van de aanschrijfmogelijkheid op grond van artikel 13 van de Woningwet naast een vergunning. Deze wijzigingen worden toegelicht in het artikelsgewijs deel van deze nota van toelichting.

4.1Algemeen

Dit besluit heeft invloed op de regeldruk. Dit blijkt uit het onderzoeksrapport “Effectmeting wijzigingen Bouwbesluit 2012, Zelfsluitendheid deuren, installatiegeluid warmtepompen, veiligheidsafstanden” (Sira Consulting, 12 april 2019).¹¹

¹¹ Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/01/31/effectmeting-wijziging-bouwbesluit-2012

4.2Regeldruk bedrijven

Door het voorschrift voor de zelfsluitendheid van woningtoegangsdeuren in nieuwe corridorflats is er een structurele lastentoename van 13,0 miljoen euro per jaar. De lastentoename is beperkt door het voorschrift alleen te laten gelden voor woongebouwen met inpandige gangen. De zelfsluitendheid van de deuren met deurdrangers voorkomt dat vluchtroutes onder de rook komen te staan en er geen sprake meer is van het veilig kunnen vluchten. Er is maar één alternatieve oplossing om gangen rookvrij te houden en dat is met veel duurdere rookafvoersystemen.

De nieuwe voorschriften voor installatiegeluid van buiten opgestelde installaties voor koude of warmteopwekking (warmtepompen, airco’s) hebben voor nieuwbouwwoningen een structurele lastentoename van minimaal 3,1 en maximaal 7,7 miljoen euro per jaar. De nieuwe voorschriften voor installatiegeluid gelden ook voor het plaatsen van deze installaties bij bestaande woningen, bijvoorbeeld in het kader van de energietransitie. Dit leidt tot een structurele lastentoename van 19,3 tot maximaal 39,6 miljoen euro per jaar. Er zijn verschillende mogelijkheden om aan de nieuwe geluidsvoorschriften te voldoen. Allereerst kan men een warmtepomp op enige afstand plaatsen van een buurperceel. Verder kan men kiezen voor een geluidarme warmtepomp of voor geluiddempende omkasting. Veelal zal een combinatie hiervan worden toegepast. Aannemelijk is dat door innovatie en grotere productie warmtepompen steeds geluidsarmer zullen worden, en omkastingen steeds minder nodig zijn.

Voor de nieuwe voorschriften voor veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen is een structurele lastentoename berekend van minimaal 18,7 miljoen en maximaal 36,7 miljoen euro per jaar voor bedrijven. Deze lasten zullen voornamelijk optreden bij grotere bouwwerken in stedelijke omgevingen met grote risico’s voor voorbijgangers. Deze lasten komen voort uit een betere voorbereiding van deze projecten en het vaker moeten toepassen van valdekken, doorloopcontainers en tijdelijke afzettingen.

De overige wijzigingen in dit besluit leiden niet tot structurele lastentoename. De eenmalige lasten voor bedrijven bedragen circa € 1,6 miljoen. Deze kosten vloeien geheel voort uit kennisname van de diverse wijzigingen.

4.3Bestuurlijke lasten

Voor overheden zorgt de beoordeling van de veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen voor een toename van de structurele lasten met circa € 3,8 miljoen. De overige wijzigingen in dit besluit leiden niet tot structurele lastentoename bij overheden. De eenmalige lasten voor overheden bedragen circa € 2,3 miljoen voor de kennisname door gemeentelijke bouwplantoetsers en toezichthouders van de diverse wijzigingen.

6.1Juridisch-Technische Commissie en het Overlegplatform Bouwregelgeving

Het concept van dit besluit is voorgelegd aan de Juridisch-Technische Commissie (JTC) en vervolgens het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB). Een grote diversiteit aan partijen neemt deel aan deze beide overlegplatforms: de ontwerpende, toeleverende en uitvoerende bouw, vertegenwoordigers van de gebruikers en eigenaren van gebouwen en andere belangenorganisaties. In de JTC is het concept op juridisch-technisch niveau ter beoordeling voorgelegd, waarna de voorgenomen wijzigingen op bestuurlijke niveau besproken zijn in de OPB. De besprekingen hebben geleid tot enkele tekstuele en technische wijzigingen (bijvoorbeeld bij de brand- en rookklassen van elektrische leidingen en pijpisolatie, zoals toegelicht in de artikelsgewijze toelichting), en tot aanvulling van deze nota van toelichting.

6.2Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)

Op 28 februari 2019 heeft het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) advies uitgebracht over deze wijziging van het Bouwbesluit 2012. Mede naar aanleiding van het advies heeft adviesbureau Sira de regeldrukeffecten van de nieuwe voorschriften voor de veiligheidsafstanden rondom bouwplaatsen beter kwantitatief bepaald. Voor wat betreft de veiligheidafstanden heeft ATR verder geadviseerd om in de toelichting te motiveren op welke wijze werkbaarheid en uitvoerbaarheid van de wettelijk verankerde veiligheidsrichtlijnen zijn geborgd en wat deze richtlijnen betekenen voor de doorlooptijd.De werkbaarheid en uitvoerbaarheid zijn verzekerd doordat de nieuwe eisen zijn gebaseerd op een werkwijze die bij veel gemeenten al bestaande praktijk is. Gemeenten hanteren nu ook al veiligheidsafstanden bij hun beoordeling van bouw- en sloopprojecten. Door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) is deze praktijk vastgelegd in haar Richtlijn Bouw- en sloopveiligheid. De eisen voor de veiligheidsafstanden uit deze richtlijn worden in het Bouwbesluit 2012 overgenomen zodat deze juridisch rechtstreeks werken en landelijk uniform zijn. Deze veiligheidsafstanden zijn gebaseerd op onderzoek naar eerder opgetreden incidenten¹² en zijn afhankelijk van de hoogte van het betreffende bouwwerk of de te hijsen onderdelen. Als de voorgeschreven veiligheidsafstanden niet gehaald kunnen worden of alleen door het toepassen van een andere bouwwijze of langere doorlooptijd, kan door bouwbedrijven de economische afweging gemaakt worden om te kiezen voor andere preventieve maatregelen zoals het plaatsen van valdekken (crashdecks en doorloopcontainers) en het tijdelijk afzetten van het gebied. Met deze andere preventieve maatregelen kan een langere doorlooptijd worden voorkomen. Voor het toepassen van andere maatregelen geeft artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 ruimte voor het toepassen van gelijkwaardige oplossingen. Hiermee biedt het Bouwbesluit 2012 de mogelijkheid om af te wijken van de gestelde normen als daarmee hetzelfde beschermingsniveau wordt geboden, juist om in bepaalde gevallen de uitvoerbaarheid te verbeteren. Het is aan de gemeente om akkoord te gaan met een gelijkwaardige oplossing. De genoemde andere preventieve maatregelen kunnen ook worden ingezet om de gevolgen voor de omgeving te beperken zodat voetgangers- en verkeersstromen rondom de bouwplaats mogelijk blijven of slechts tijdelijk worden verstoord. De gemeente zal bij het verlenen van toestemming om de openbare weg rondom bouw- en sloopplaatsen te gebruiken voor werkzaamheden ook de belangen van derden moeten beschouwen, zoals met betrekking tot de bereikbaarheid van winkels en bedrijven. Ook dit is al gemeentelijke praktijk en wordt met de nieuwe eisen niet anders. Aannemelijk is dat de nieuwe eisen in het Bouwbesluit 2012 ertoe leiden dat initiatiefnemers van bouw- en sloopprojecten de gevolgen voor de omgeving vaker al gaan beschouwen bij hun planvorming en in een vroeg stadium in overleg gaan met gemeente en derden, wat naar verwachting zal leiden tot minder ervaren overlast.

De ATR heeft daarnaast geadviseerd om de toelichting aan te vullen met een kwantitatieve analyse van de noodzaak van de wijziging aangaande zelfsluitende deuren bij inpandige gangen in woongebouwen en bij de wijziging omtrent nieuwe geluidseisen bij warmtepompen. Voor beide onderwerpen is er geen goede kwantitatieve analyse mogelijk door het ontbreken van landelijke registraties over branden of van geluidsproblemen door warmtepompen. De wijzigingen kunnen echter wel kwalitatief worden onderbouwd. Voor de zelfsluitende deuren is de algemene eis in het huidige Bouwbesluit 2012 nu al dat deuren in brand- en rookscheidingen zelfsluitend moeten zijn. Het Bouwbesluit 2012 beoogt daarmee dat deze scheidingen te allen tijde goed functioneren met deuren die gesloten zijn, ter voorkoming van branduitbreiding en het onbruikbaar worden van vluchtroutes. Alleen voor woningen is in het verleden een uitzondering gemaakt van deze algemene brandveiligheidseis omdat het gebruik van traditionele deurdrangers in het reguliere gebruik als probleem werd ervaren. Door het op de markt komen van zogenaamde vrijloop deurdrangers speelt dit probleem niet meer. Uit veiligheidsoverwegingen is de uitzondering voor portiekflats al in 2014 vervallen en met de onderhavige wijziging van het Bouwbesluit 2012 is dit uitgebreid naar alle woongebouwen met inpandige gangen. Hiermee is de brandveiligheidsfilosofie achter de Bouwbesluitvoorschriften nu ook één op één van toepassing op woongebouwen. Aanleiding hiervoor is mede het Rapport «Branden in seniorencomplexen: regelgeving en praktijk»¹³ van de Brandweeracademie waaruit volgt dat het risico van rookverspreiding in een appartementencomplex bij brand een negatieve invloed heeft op de veiligheid van de bewoners.Voor wat betreft geluidseisen voor warmtepompen geldt het volgende. Voor alle mogelijke vormen van geluidsoverlast zijn in het Bouwbesluit sinds 1992 (en daarvoor in de gemeentelijke bouwverordeningen) beschermende eisen opgenomen. Er gelden tot nu toe echter nog geen geluidseisen voor buiten opgestelde installaties bij woningen zoals warmtepompen. Deze omissie is verklaarbaar omdat deze installaties pas recent op grote schaal worden toegepast. Het is nodig deze geluidseisen nu wel in te voeren omdat het ingezette rijksbeleid ten aanzien van aardgasloos bouwen en bijna energiezuinige gebouwen (BENG) zal leiden tot een toename van warmtepompen. Ook speelt mee dat door het ontbreken van deze geluidseisen in het Bouwbesluit 2012, er nu ruimte is voor gemeenten om zelf eisen hieraan te stellen bijvoorbeeld in hun algemene plaatselijke verordening¹⁴. Dit is een ongewenste situatie omdat het Bouwbesluit 2012 juist bedoeld is om bouwvoorschriften landelijk te uniformeren. Landelijke uniforme eisen hebben de voorkeur van het bedrijfsleven en leiden in het algemeen tot kostenreducties en innovaties.

¹² Te vinden op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/03/15/rapport-effect-vallende-voorwerpen-uit-hijskranen-en-veiligheidsniveau-omgeving-bouw-en-sloopprojecten

¹³ Te vinden op: https://www.ifv.nl/kennisplein/.../20160609-BA-Branden-in-seniorencomplexen.pdf

¹⁴ Dit is onjuist; Woningwet artikelen 121 en 122 verbiedt gemeenten in aanvulling of afwijking van het Bouwbesluit eisen te stellen

6.3Internetconsultatie

Het conceptbesluit is ter consultatie aangeboden op internetconsultatie.nl. Deze consultatie vond plaats van 2 februari 2019 tot en met 2 maart 2019. Er zijn in totaal 42 reacties binnengekomen.De meeste reacties hadden betrekking op geluidseisen voor warmte- of koudeopwekking. Mede naar aanleiding hiervan heeft Sira de regeldrukeffecten van de nieuwe voorschriften beter kwantitatief bepaald. De reacties over de geluidseisen zagen verder op de haalbaarheid ervan en de wijze waarop de geluidsbelasting bepaald moet worden. De artikelsgewijze toelichting is aangepast om meer inzicht te geven in de wijze waarop aan de eisen voldaan kan worden, de overwegingen erachter en de bepalingsmethode. De reactie op de eisen voor de brand- en rookklasse van kabels en pijpisolatie heeft geleid tot het gebruik van het begrip ‘elektrische leidingen’ in plaats van ‘kabels’ in artikel 2.69a. Dit omdat dit begrip ook wordt gebruik in de Nederlandse vertaling van de classificeringstabel voor kabels in de Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/364. De verdere reacties hadden vooral betrekking op het beperken van de eisen tot de brand- en rookklasse. Dit heeft geleid tot nadere informatie in paragraaf 2 en de artikelsgewijze toelichting. De reacties op de verduidelijking van de aanschrijfmogelijkheid hebben geleid tot een aanpassing van het nieuwe tweede lid van artikel 1.12 en een meer uitvoerige artikelsgewijze toelichting.Paragraaf 2 en de artikelsgewijze toelichtingen zijn verder aangevuld naar aanleiding van de reacties op de nieuwe voorschriften voor de veiligheid rondom bouwplaatsen, gespoten PUR-schuim en zelfsluitende deuren.