Algemeen deel nota van toelichting Staatsblad 2014, 342

1.Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 is de vaststelling van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking). Deze herziene richtlijn energieprestatie gebouwen (hierna ook herziene EPBD) bevat een nadere uitwerking en aanscherping van de eerdere richtlijn van 16 december 2002 en heeft als oogmerk de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving verder te stimuleren. De in de herziene EPBD geformuleerde Europese doelstellingen zijn mede richtinggevend voor het Plan van aanpak Energiebesparing Gebouwde omgeving dat 25 februari 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2010/11, 30 196, nr. 131), voor het zogenoemde Lente-akkoord Energiezuinige Nieuwbouw dat op 28 juni 2012 is afgesloten tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bouwend Nederland, Neprom, NVB en Aedes en voor het Energieakkoord voor duurzame groei dat de overheid met ruim 40 betrokken organisaties op 6 september 2013 heeft afgesloten. De in deze wijziging van het Bouwbesluit 2012 opgenomen aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt is in zowel het plan van aanpak als in het akkoord aangekondigd. Ook is hiermee invulling gegeven aan de toezegging van de brief van 7 februari 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 30 196, nr. 233) inzake de motie aanscherping minimumeisen energiebesparing gebouwen. Met deze wijziging worden de energieprestatiecoëfficiënten van praktisch alle gebruiksfuncties waarvoor een energieprestatiecoëfficiënt (EPC) geldt, aangescherpt. Het gaat daarbij globaal gezegd om een halvering van de EPC vergeleken met het niveau van 2007. Met deze wijziging wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de doelstellingen van artikel 9 van de herziene EPBD. Op basis van genoemd artikel moeten uiterlijk 31 december 2020 alle nieuwe gebouwen bijna-energieneutraal zijn. Voor zover het nieuwe gebouwen betreft waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest is deze datum 31 december 2018. Een bijna-energieneutraal gebouw is een gebouw dat voldoet aan de definitie van artikel 2, tweede lid, van de herziene EPBD. Deze aanscherping van de EPC is een belangrijke en onontkoombare tussenstap om deze doelstelling van de richtlijn te bereiken. Ook worden met dit wijzigingsbesluit de eisen voor de thermische isolatie aangescherpt en gedifferentieerd. Ook dit is een belangrijke maatregel om de doelstellingen van de herziene EPBD te bereiken. Met de aanscherping van de eisen voor thermische isolatie is invulling gegeven aan de toezegging ter zake zoals verwoord in de brief «maatregelen energiebesparing gebouwde omgeving» van 29 november 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 30 196, nr. 227). In deze brief wordt overigens meer concreet ingegaan op de diverse ontwikkelingen op het gebied van energiebesparing in de gebouwde omgeving met het oog op de implementatie van de herziene EPBD. In onderdeel 8 van het algemeen deel van de toelichting van Stb. 2014, 342 is een transponeringsstabel opgenomen met een overzicht van de voor de implementatie van de herziene EPBD benodigde wijzigingen in de regelgeving. Verder is de termijn waarbinnen gebruik mag worden gemaakt van het specifieke overgangsrecht met betrekking tot wegtunnels verlengd. Inwerkingtreding van de verschillende in dit wijzigingsbesluit opgenomen voorschriften is voorzien per 1 januari 2015.

2.Totstandkoming besluit

Artikel I van het conceptbesluit is aan een aantal betrokken organisaties voorgelegd. Ook zijn de aanscherpingen onderwerp van gesprek geweest in het Overlegplatform Bouwregelgeving. De ontvangen reacties hebben niet geleid tot aanpassing van het besluit. Code interbestuurlijke verhoudingenDe Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven geen bezwaren tegen het ontwerpbesluit te hebben nu dit niet gepaard gaat met nieuwe bestuurlijke lasten.

3.Regeldruk

Algemeen Dit besluit heeft geen invloed op de kabinetsdoelstelling om twee en half miljard regeldruk te verminderen. De aanscherping van de EPC zal geen effecten hebben op de administratieve lasten voor bedrijven en burgers en de bestuurlijke lasten voor overheden nu al sedert 1995 een EPC is voorgeschreven. Ook bij de aanscherping van de eisen voor thermische isolatie is sprake van aanscherpen van al bestaande voorschriften waarbij geen effecten voor administratieve en bestuurlijke lasten ontstaan.

Nalevingskosten De aangescherpte EPC en Rc-waarde leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen. Dit kan worden geconcludeerd uit het onderzoeksrapport «Aanscherpingsstudie EPC woningbouw en utiliteitsbouw 2015» (W/E en Arcadis, 20 december 2013), waarin zowel is ingegaan op de aanscherping van de EPC als op de aanscherping van eisen voor thermische isolatie. Er zijn nalevingskosten. Het gaat bij de aanscherping van de EPC en de Rc-waarde op jaarbasis om circa 27.000 eensgezinswoningen, 18.000 appartementen en 1.900.000 m2 utiliteitsgebouwen. Zie voor de daadwerkelijke kosten van deze aanscherping verder bij onderdeel 4, bedrijfs- en milieueffecten van dit algemeen deel van de toelichting.

Administratieve lasten Er kan worden vastgesteld dat de implementatie van artikel 9 van de herziene EPBD niet leidt tot een structurele toename van de administratieve lasten voor bedrijven en voor burgers. Hoewel de inhoudelijke eisen die worden gesteld zwaarder zijn geworden, is er geen sprake van voor de beoordeling van de administratieve lasten relevante wijzigingen in de vergunningsaanvraag. De actualisatie van de bepalingsmethode van de waardering van de energieprestatie van woningen die gekoppeld wordt aan het woningwaarderingsstelsel in het Besluit huurprijzen woonruimte (artikel II) leidt evenmin tot een wijziging in de administratieve lasten. De informatieverplichtingen die ervoor gelden zijn vergelijkbaar met hetgeen op basis van de eerdere systematiek nodig was. Bovendien blijft de oude berekening op basis van de tot dat moment afgegeven energielabels van toepassing zolang dat label geldig is.

Bestuurlijke lasten Voor de effecten op de bestuurlijke lasten van de implementatie van artikel 9 van de herziene EPBD moet worden gekeken naar de beoordeling van vergunningsaanvragen en de uitvoering van het toezicht. Hoewel de inhoudelijke eisen zwaarder zijn geworden, wordt de beoordeling van vergunningsaanvragen niet anders.

4.Bedrijfs- en milieueffecten

Bedrijfseffecten De aanscherping van de EPC en de Rc-waarde heeft met name effecten voor de toeleverende industrie, isolatiebranche en gebouweigenaren. Het onderzoeksrapport van W/E en Arcadis wijst uit dat de eisen met betrekking tot aanscherping van de EPC technisch goed realiseerbaar zijn met nu al vaak toegepaste maatregelen zoals een betere isolatie voor dak, gevel en vloer en ramen en een goede luchtdichtheid. In de praktijk is gebleken dat de aangescherpte eisen met betrekking tot de thermische isolatie voor de inwerkingtreding van dit besluit in veel gevallen al werden gerealiseerd. Ten aanzien van de installatietechnische maatregelen moet men denken aan energiezuinige ventilatiesystemen, efficiëntere opwekkers voor ruimteverwarming en warmtapwater, en aandacht voor beperken van benodigd vermogen voor verlichting en ventilatoren. In enkele gevallen zijn zonnepanelen als maatregel meegenomen. De aanscherping van de EPC zal op basis van de hiervoor onder het kopje nalevingskosten genoemde aantallen naar verwachting leiden tot een extra omzet voor de bouwnijverheid van jaarlijks ca. 380 miljoen euro (exclusief BTW). Dat blijkt uit het bovengenoemde onderzoeksrapport (tabel 13, pagina 30). Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat deze extra investering voor burgers en bedrijven rechtstreeks voortvloeit uit de implementatie van de herziene EPBD. De initiële meerkosten zijn (voor eengezinswoningen gemiddeld € 6.700 per woning, voor meergezinswoningen gemiddeld € 6.520 per woning, beiden inclusief BTW) zullen zich gedurende de beschouwingsperiode van 30 jaar (conform de voorschriften vanuit Europa om de kostenoptimaliteit te beoordelen) niet geheel kunnen terugverdienen maar leiden voor woningen jaarlijks tot maximaal ca. 1,35 €/m2 niet terugverdiende extra kosten, en voor de utilitaire functies jaarlijks tot maximaal 5 €/m2 extra kosten over de beschouwingsperiode van 20 jaar die hier voor geldt. De kosten van de aanscherping van de thermische isolatie zijn niet apart gekwantificeerd maar opgenomen in de hiervoor genoemde kosten van de aanscherping van de EPC. Bovenstaande conclusies zijn gebaseerd op zogenoemde veilige uitgangspunten. De in het hiervoor genoemde rapport opgenomen gevoeligheidsanalyse wijst dan ook uit dat bij iets «gunstigere» aannamen voor met name de energieprijsontwikkeling (energieprijzen stijgen meer dan nu is aangenomen) en de rekenrente (die is lager dan nu is aangehouden) men al snel het kostenoptimale niveau bereikt. Dat wil zeggen dat men de hogere investeringen dan eerder terugverdient door lagere exploitatiekosten zoals minder energiegebruik en onderhoud, etc. Bij de in het rapport gehanteerde uitgangspunten is verder ook nog geen rekening gehouden met een eventueel te verwachten verdere kostendaling van nu nog nieuwe maatregelen, de mogelijke inzet van (goedkope) gebiedsmaatregelen en de positieve waardeontwikkeling van energiezuinige woningen en gebouwen. De verhoudingen binnen de internationale markt worden hierdoor in principe niet gewijzigd omdat in de ons omringende landen als gevolg van de implementatie van de herziene EPBD soortgelijke effecten zullen optreden.

Milieueffecten De milieueffecten van dit besluit zijn positief. Op basis van het eerder genoemde onderzoeksrapport van W/E en Arcadis kan worden geconcludeerd dat de aanscherping van de EPC, inclusief de aanscherping van de thermische isolatie, leidt tot een reductie van 1 tot 1,5 PJ energiebesparing per jaar. De voorschriften van dit besluit zullen naar verwachting bovendien leiden tot een verdere toename in de toepassing van energiebesparende maatregelen.

5.Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het ontwerpbesluit is beoordeeld aan de hand van de standaardtoets op op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). Deze toets heeft geen aanleiding gegeven tot wijziging van het besluit.

6.Notificatie

Het ontwerpbesluit is op 20 mei 2014 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2014/ 230/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217) (notificatierichtlijn). De meeste bepalingen van dit besluit bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van deze richtlijn. Deze bepalingen zijn verenigbaar met het vrije verkeer van goederen; zij zijn evenredig en waar nodig voorzien van een gelijkwaardigheidsbepaling met het oog op de wederzijdse erkenning (zie artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012). Van de Commissie is geen reactie ontvangen. Melding aan het Secretariaat van de Wereldhandelsorganisatie ingevolge artikel 2, negende lid, van de op 15 april 1994 te Marrakech tot stand gekomen Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (Trb. 1994, 235) heeft niet plaatsgevonden nu in casu geen sprake is van significante gevolgen voor de handel.

7.Voorlichting en kennisoverdracht

De inwerkingtreding van dit besluit zal worden ondersteund door een uitgebreid communicatietraject. Met deze communicatie is tijdig gestart.

8.Transponeringstabel

Richtlijn nr. 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEU L153/13)