6. Voorhang en voorpublicatie
Het ontwerpbesluit is voorgehangen bij de Eerste Kamer en Tweede Kamer van de Staten-Generaal. In het schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit heeft de Tweede Kamer vragen gesteld, die door de regering zijn beantwoord.
Het ontwerpbesluit is overeenkomstig artikel 21.6, vierde lid, Wm in de Staatscourant gepubliceerd om een ieder de gelegenheid te bieden opmerkingen over het ontwerp te maken (voorpublicatie). Zes organisaties hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt om hun zienswijzen naar voren te brengen, namelijk een aantal brancheorganisaties, te weten VOAM-VKBA, Veras, Stichting Via en Fenelab, en twee toezichthouders, namelijk de omgevingsdiensten44 en de Raad voor Accreditatie (RvA).
De brancheorganisaties VOAM-VKBA, Veras en Fenelab steunen de verankering van het LAVS in de asbestregelgeving. Samen met de Stichting VIA maken zij zich ernstige zorgen over de werking van het systeem, sinds op 1 maart 2017 het gebruik daarvan in het certificatie- schema voor gecertificeerde asbestinventarisatie- en asbestverwijderings- bedrijven verplicht is gesteld.De eerste prioriteit is dat het LAVS goed functioneert. Dit is een voorwaarde voor de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS om informatie te verstrekken. Daarom moet het systeem bij de invoering niet worden belast met extra wensen die niet al waren meegenomen in het ontwerp van het LAVS dat samen met de asbestsector is ontwikkeld. Onmiddellijk na de verplichtstelling met ingang van 1 maart 2017 kende het LAVS een aantal aanloopproblemen, als gevolg van de zeer sterke stijging van het gebruik van het LAVS die daardoor plaatsvond. Inmiddels voldoet het LAVS aan de prestatieafspraken die met de LAVS-beheerder zijn gemaakt. De LAVS-beheerder voert geregeld overleg met partijen over de werking van het systeem, waarin ervaren knelpunten en nieuwe ontwikkelingen worden besproken.
Veras vraagt naar de sanctiemogelijkheden als de LAVS-beheerder zijn verplichtingen niet nakomt. Deze zijn er niet. Het is de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat dat het LAVS goed functioneert. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in de Wet milieubeheer.46
Een aantal brancheorganisaties geeft aan dat het LAVS tot een aanzienlijke lastenverzwaring leidt. Dit beeld komt ook naar voren in gesprekken met de gebruikers. De invoering van het LAVS gaat niet gepaard met nieuwe wettelijke informatieverplichtingen. Het systeem is juist samen met de asbestsector ontwikkeld om lasten te verlichten. Het gaat daarbij uit van de bestaande wettelijke informatieverplichtingen. Het LAVS maakt het mogelijk dat informatie die bedrijven aan het bevoegd gezag en de toezichthouders moeten verstrekken, slechts eenmaal in het LAVS moet worden ingevoerd en daarna centraal beschikbaar is en blijft voor andere partijen in de asbestsaneringsketen. De eenmaal ingevoerde informatie kan worden hergebruikt om aan daarop volgende wettelijke informatieverplichtingen te voldoen. Het LAVS beoogt verbetering te brengen in de kwaliteit en volledigheid van de informatie die over werkzaamheden in het kader van asbestsaneringen aan de overheid moet worden verstrekt. Om deze informatie goed te kunnen hergebruiken en raadplegen is het van belang dat zij op uniforme wijze wordt ingevoerd en beschikbaar is. Het LAVS helpt de informatieplichtige om aan zijn wettelijke verplichting te voldoen doordat het niet meewerkt als de informatie niet op de juiste wijze wordt ingevoerd.Het LAVS zorgt er automatisch voor dat de verplichte informatie bij de juiste instanties terecht komt. Zorgvuldigheid bij het verstrekken van informatie over werkzaamheden in het kader van asbestsaneringen was en is voor de naleving van de asbestregelgeving van groot belang. Dit kan als lastenverzwaring worden ervaren als voorheen op minder zorgvuldige wijze informatie werd verstrekt. De extra inspanning die hierdoor mogelijk moet worden verricht, zal naar verwachting door gewenning afnemen. Daarom is het gebruik van het LAVS alleen verplicht gesteld voor professionele partijen, die herhaaldelijk informatie over hun projecten moeten invoeren en zo de aanloopinspanning van de gewenning kunnen «terugverdienen». Na verloop van tijd zullen de praktische voordelen van het LAVS meer op de voorgrond treden.
Voor zover de Stichting VIA aangeeft dat industriële bedrijven mede vanuit de eigen verantwoordelijkheid naar personeel en omgeving zelf registratiesystemen hebben opgezet en dat het LAVS daarom geen toegevoegde waarde heeft, is dit niet relevant voor het onderhavige besluit, omdat het doel van de verplichtstelling van het gebruik van het LAVS het faciliteren van toezicht en handhaving is en daarbij van belang is dat geen asbesttoepassingen, bijvoorbeeld in industriële installaties, worden uitgezonderd. Daarnaast hebben toezichthouders alleen toegang tot LAVS en niet tot bedrijfseigen systemen.
Veras merkt op dat asbestverwijderingsbedrijven met extra administratieve verplichtingen te maken krijgen, omdat zij afvalafgiftebewijzen in het LAVS moeten invoeren. Deze informatie moet echter op grond van artikel 1.33, vierde lid, Bb 2012 nu ook al worden verstrekt, zij het alleen op verzoek van het bevoegd gezag. In de praktijk verbindt het bevoegd gezag de verstrekking van een afvalafgiftebewijs echter vaak als voorwaarde aan de sloopmelding die op grond van artikel 1.26 Bb 2012 moet worden gedaan. Feitelijk is er dus geen sprake van een nieuwe informatiever- plichting. Daarom verandert met het onderhavige besluit alleen de wijze van indiening. Veras vraagt ook om de tussenopslag van asbestafval vrij te stellen van de verplichting op grond van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen om de ontvangst van het afval te melden. Hier is sprake van twee informatieverplichtingen met een verschillend doel. In het kader van het onderhavige besluit is het van belang dat informatie over de afvoer van het asbestafval wordt verstrekt omdat anders een hiaat ontstaat in de informatie over de achtereenvolgende werkzaamheden die in het kader van asbestsaneringen beschikbaar is. Het LAVS beoogt de hele asbestsaneringsketen in beeld te brengen. Het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen beoogt inzicht te krijgen in de afvalstoffenketen. Daarom verplicht de Wet milieubeheer ontdoeners, inzamelaars, vervoerders, ontvangers, handelaren en bemiddelaars van afvalstoffen om informatie over hun werkzaamheden te verstrekken en daarvan een afvalstoffenregistratie bij te houden.
Daarnaast heeft Veras gevraagd om een inzamelaarsregeling voor asbestverwijdering door gecertificeerde bedrijven, zodat niet meer voor ieder project een uniek afvalstroomnummer hoeft te worden aangevraagd. Dit laatste wordt echter wenselijk geacht om de keten van werkzaamheden per individuele asbestsanering te kunnen volgen, zodat ook per project duidelijk is waar het asbestafval dat daarbij ontstaat, blijft.
Brancheorganisatie VOAM-VKBA heeft zorgen over het steeds meer vervuild raken van het LAVS met onjuiste en daardoor onbruikbare informatie. Hierop is al ingegaan in paragraaf 4.2 van deze toelichting. Het komt erop neer dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de informatie berust bij de bedrijven die verplicht zijn om de informatie te verstrekken. Het LAVS helpt mee om de informatie goed in te voeren, zoals de wettelijke informatieverplichtingen dat vereisen.
Een aantal organisaties brengt extra wensen naar voren voor verbetering en doorontwikkeling van het LAVS. Deze wensen zijn bekend bij de LAVS-beheerder, bijvoorbeeld de wens van de omgevingsdiensten dat zij automatisch informatie uit het LAVS ontvangen en dat de informatie niet via de gemeente bij hen terechtkomt. De LAVS-beheerder overlegt geregeld met de gebruikers van het LAVS om praktische verbeteringen in het systeem aan te brengen. Daarbij komen ook nieuwe wensen voor verdere doorontwikkeling aan de orde. Bij het doorvoeren van nieuw wensen worden prioriteiten gesteld. Alle wensen worden op nut en noodzaak bezien en worden afgewogen tegen andere relevant aspecten, zoals het beschikbare budget, de technische randvoorwaarden en de doelstellingen van het LAVS.
Er zijn ook suggesties gedaan, onder meer door de omgevingsdiensten, voor aanpassingen van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012 die geen verband houden met het onderwerp en het doel van dit besluit. In deze nota van toelichting wordt daarop niet verder ingegaan.
De Stichting Via geeft aan dat industriële bedrijven toegang tot het LAVS willen hebben om de status van hun asbestprojecten te kunnen volgen, maar niet verplicht willen worden om daarbij met behulp van het LAVS over hun asbestprojecten regie te voeren. Opdrachtgevers spelen in het kader van asbestsaneringen die in hun opdracht worden verricht, als constante in de keten waarin verschillende bedrijven werkzaamheden verrichten, een belangrijke rol en dragen de algehele verantwoordelijkheid dat hun asbestsaneringen volgens de regels verlopen. Zij moeten gecertificeerde inventarisatie- en verwijderingsbedrijven inschakelen en erop toezien dat het asbestafval wordt afgegeven aan daarvoor erkende inzamelaars. Professionele opdrachtgevers kunnen via het LAVS aan deze verantwoordelijkheid invulling geven, zoals omschreven in hoofdstuk 4.3. Professionele opdrachtgevers kunnen, gelet op artikel 13, tweede lid, onder b, Avb 2005 bij de LAVS-beheerder een aanvraag indienen om toegang tot het LAVS te krijgen. De opdrachtgever heeft automatisch de regie over de asbestsanering, omdat hij degene is die bedrijven inschakelt om de werkzaamheden te laten verrichten. Hij kan de regierol in het LAVS mandateren overeenkomstig de daartoe vastgestelde procedure van authenticatie en autorisatie.
Veras merkt op dat de omgevingsdiensten informatie over uit te voeren en uitgevoerde asbestverwijderingen opvragen bij asbestverwijderingsbedrijven en niet het LAVS (kunnen) raadplegen. Als dergelijke situaties zich voordoen en het informatie betreft die al via het LAVS beschikbaar is, zal dit naar verwachting tijdelijk zijn, omdat ook omgevingsdiensten toegang tot het LAVS kunnen krijgen (artikel 13, eerste lid, onder a, Avb 2005). De beheerder van het LAVS werkt actief samen met omgevingsdienst.nl om het gebruik van LAVS bij toezichthoudende activiteiten te bevorderen.
Voorts heeft Veras een vraag gesteld over de samenloop meldplichten in het kader van sloop en asbestverwijdering in relatie met de beginmelding en gereedmelding (artikelen 1.27 en 1.33 Bb 2012) om te voorkomen dat dubbele meldplichten ontstaan. Een sloopmelding die betrekking heeft op slopen waarbij asbest wordt verwijderd dat is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, moet op grond van artikel 1.27 Bb 2012 op elektronische wijze via het OLO worden gedaanAls eerst het asbest wordt verwijderd voordat de overige sloopwerkzaamheden plaatsvinden, kan met één sloopmelding worden volstaan, maar zullen de in artikel 1.33 bedoelde mededelingen van het tijdstip van aanvang, onderscheidenlijk beëindiging, van de werkzaamheden voor de verschillende onderdelen van de activiteit andere informatie bevatten en op verschillende wijze moeten worden gedaan. In die gevallen zullen dus zowel voor het verwijderen als voor de andere sloopwerkzaamheden afzonderlijke mededelingen moeten worden gedaan op de daarvoor voorgeschreven wijze, namelijk schriftelijk op grond van artikel 1.33, eerste of derde lid, en via het LAVS op grond van artikel 1.33, tweede of vierde lid.
Tevens verzoekt Veras om aanpassing van artikel 1.29 Bb 2012, om uit te sluiten dat het bevoegd gezag nadere voorwaarden kan stellen over de wijze waarop de eindmelding op grond van artikel 1.33, tweede lid, moet worden gedaan. Dit is echter niet nodig, omdat artikel 1.29 verwijst naar artikel 1.33, derde lid, (nieuw) en die bepaling niet gaat over de situatie waarin asbest wordt verwijderd. Voor de verwijdering van asbest is een bepaling opgenomen in artikel 1.33, vierde lid (nieuw). Om de verhouding tussen het eerste en tweede lid, onderscheidenlijk derde en vierde lid, te verduidelijken is in het tweede lid, onderscheidenlijk vierde lid, aangegeven dat die leden gelden in afwijking van het eerste lid, onderscheidenlijk derde lid.
Fenelab steunt de verplichting die geaccrediteerde eindinspectie- instellingen krijgen om de resultaten van door die instellingen verrichte eindbeoordelingen zelf in het LAVS in te voeren in plaats van de asbest- verwijderingsbedrijven. Hiermee wordt bevorderd dat de eindbeoordeling onafhankelijk van de andere schakels in de asbestketen plaatsvindt.
Fenelab vindt dat ook professionele opdrachtgevers en exploitanten van stortplaatsen verplicht moeten worden om van het LAVS gebruik te maken, omdat hiermee ook het begin en eind van de asbestsanerings- keten in beeld worden gebracht. Uitgangspunt bij het opstellen van het ontwerpbesluit was echter dat geen nieuwe informatieverplichtingen zouden worden ingevoerd, met het oog op de beperking van de administratieve lasten. In het kader van een asbestverwijdering gelden voor professionele opdrachtgevers en exploitanten van stortplaatsen momenteel geen informatieverplichtingen en daarmee ook geen verplichtingen om met behulp van het LAVS informatie te verstrekken aan bevoegd gezag en betrokken toezichthouders. Het is niet de bedoeling om op dit moment dergelijke nieuwe verplichtingen te introduceren.
Fenelab vraagt verder in de wetteksten te benadrukken dat het melden van de eindbeoordeling in het LAVS uitsluitend mag geschieden door geaccrediteerde eindinspectie-instellingen (laboratoria) en vraagt om verduidelijking van een verwijzing naar de definitie van eindbeoordeling in het certificatieschema. Dit is echter niet nodig, omdat het volgens de Arbeidsomstandighedenregeling nu al zo is dat alleen geaccrediteerde inspectie-instellingen de eindbeoordeling mogen uitvoeren, althans voor saneringen van risicoklasse 2 of 2A (als bedoeld in artikel 4.51a, onderscheidenlijk 4.53a, Arbobesluit).
De omgevingsdiensten zijn verheugd over de wettelijke verankering van het LAVS. Tevens hebben zij een aantal nieuwe wensen met het doel de werking van het LAVS ten behoeve van toezicht te verbeteren, bijvoorbeeld dat zij ook automatisch informatie uit het LAVS ontvangen. Deze wensen zijn bekend bij de LAVS-beheerder en worden nader onderzocht en meegenomen in de doorontwikkeling van het LAVS.
Voorts hebben de omgevingsdiensten een aantal suggesties gedaan voor aanpassing van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012, die echter geen verband houden met het onderwerp en doel van dit besluit. In deze nota van toelichting wordt daarop dan ook niet verder ingegaan.
De omgevingsdiensten merken verder op dat het Asbestverwijderings- besluit 2005 een te gedetailleerde regeling bevat op welke wijze registratie moet plaatsvinden. Zij adviseren om de mogelijkheid op te nemen dat de2minister nadere regels stelt, zodat er meer flexibiliteit bestaat om op ontwikkelingen in te spelen. Dit is echter niet nodig, omdat artikel 9.5.7 Wm al een bepaling bevat dat bij ministeriële regeling met het oog op de goede uitvoering nadere regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de toegankelijkheid, inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van het LAVS en het beheer van de informatie die in het systeem is opgenomen. De hoofdzaken moeten echter bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Daarom bevat het besluit de nodige bepalingen hieromtrent, die als daar behoefte aan blijkt te bestaan, bij ministeriële regeling kunnen worden uitgewerkt.
De omgevingsdiensten wijzen er terecht op dat bij de herformulering van artikel 3 Avb 2005 is weggevallen dat degene die een asbestsanering van risicoklasse 1 uitvoert, en de opdrachtgever voor een asbestsanering zelf ook over een daarvoor opgesteld asbestinventarisatierapport moeten beschikken. Daarom is aan artikel 3 Avb 2005 een nieuw vierde lid toegevoegd, waarin dit is bepaald.
Verder stellen de omgevingsdiensten voor om ook de melding van werkzaamheden met asbest van risicoklasse 1 in het LAVS op te nemen, om te voorkomen dat naast het LAVS ook nog een ander informatie- systeem moet worden bijgehouden met informatie over asbestsaneringen van risicoklasse 1. Tot nu toe is er bewust voor gekozen alleen gecertificeerde asbestinventarisatiebedrijven en gecertificeerde asbestverwijderingsbedrijven, die saneringen van risicoklasse 2 of 2A uitvoeren, verplicht in het LAVS te laten werken. Asbestsaneringen in risicoklasse 1 vallen onder een minder streng regime en hebben geen certificatieplicht en kennen daarmee ook geen verplichting om informatie over dergelijke asbestsaneringen in het LAVS in te voeren. Dergelijke asbestsaneringen moeten wel worden gemeld aan het bevoegd gezag en de Inspectie SZW en zijn daarmee in beeld bij betrokken toezichthouders.
De omgevingsdiensten hebben verzocht om de koppeling tussen het LAVS en het OLO te regelen en daar niet alleen in de nota van toelichting melding van te maken. Dit was echter al geregeld in artikel 9.5.7, tweede lid, Wm.
De RvA verzoekt om toegang te krijgen tot het LAVS. Dit draagt bij aan de doelstelling van het LAVS om het toezicht op de naleving van de regelgeving te verbeteren en de handhaving daarvan te faciliteren. Daarom is de RvA alsnog opgenomen in artikel 13, eerste lid, onder c.
Tot slot zijn er nog gedetailleerde opmerkingen gemaakt, waarvan er hier een wordt genoemd. Er was een verzoek van Veras om het begrip asbestsanering te vervangen door asbestverwijdering. Het begrip asbestsanering komt voor in artikel 9.5.7, eerste lid, Wm. Dit begrip omvat alle werkzaamheden die achtereenvolgens worden verricht om de aanwezigheid van asbest in een bouwwerk of object te beëindigen en om veilig van het asbestafval af te komen. De keten begint met de asbestinventarisatie en loopt tot en met de afvoer en verwerking (stort) van het asbestafval. De verwijdering van asbest is een van de werkzaamheden in het kader van een asbestsanering. Asbestverwijdering is dus niet het alomvattende begrip dat de hele keten dekt, zoals asbestsanering.
Naar aanleiding van de vrijstelling van de afvalstoffenbelasting, die na de voorpublicatie in artikel 29b, eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag is opgenomen voor de afgifte met het oog op verwijdering van asbestafval dat is vrijgekomen bij de sanering van asbest- daken, heeft de Belastingdienst verzocht om toegang te krijgen tot het LAVS om te kunnen controleren of terecht een beroep op de vrijstelling wordt gedaan. Daarop is de Belastingdienst toegevoegd aan de in artikel 13, eerste lid, onder a, Avb 2005 opgenomen instanties, eveneens om de redenen die worden genoemd artikel 6, eerste lid, onder c en e, AVG (zie paragraaf 5 van het algemeen deel).
