2 Hoofdlijnen van het besluit

2.1 Reikwijdte van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie

De verplichting uit de herziene richtlijn hernieuwbare energie om een minimumwaarde hernieuwbare energie voor te schrijven bij ingrijpende renovatie (en nieuwbouw) is opgenomen in artikel 15, vierde lid, van de REDII.

De verplichting uit het onderhavige wijzigingsbesluit voor een minimumwaarde hernieuwbare energie geldt allereerst alleen wanneer sprake is van ingrijpende renovatie. Op grond van artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012 (en artikel 5.20, vijfde lid, van het Bbl) is sprake van een ingrijpende renovatie wanneer meer dan 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot en deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Artikel 2 van de richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna: herziene EPBD) ³ biedt lidstaten voor wat betreft deze definitie van «ingrijpende renovatie» een keuze. De eerste mogelijkheid is een methodiek waarbij uitgegaan wordt van 25% van de waarde van het gebouw, de tweede een methodiek waarbij wordt uitgegaan van 25% van de oppervlakte van de gebouwschil die wordt gerenoveerd. Nederland heeft voor de oppervlakte-methode gekozen.⁴

³ PbEU 2010, L 153

⁴ Stcrt. 2013, 16919

Van een ingrijpende renovatie kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een dak of gevel volledig wordt opengelegd en vernieuwd. In de praktijk komt het dan vaak voor dat er door minimaal 25% van het gebouw «van binnen naar buiten» kan worden gekeken. Doorgaans zijn gebouwen bij ingrijpende renovatie tijdelijk niet bewoonbaar of functioneel. Er zullen ook renovaties zijn die niet voldoen aan deze definitie van ingrijpende renovatie, omdat de aanpassingen geen betrekking hebben op de integrale bouwschil. Voorbeelden hiervan zijn: na-isolatie van een spouwmuur, na-isolatie van enkelsteens buitenmuren aan binnen- of buitenkant, na-isolatie onder dakpannen of tegen het dakbeschot. Opgemerkt wordt dat bij een ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 5.6 Bouwbesluit 2012 (en artikel 5.20 Bbl) in het algemeen sprake zal zijn van een activiteit waarvoor een vergunning voor het bouwen nodig is zodat het bevoegd gezag de activiteit kan toetsen en toezicht kan uitoefenen. In die uitzonderlijke gevallen waarbij de ingrijpende renovatie vergunningsvrij is, zal de bouwactiviteit voor het bevoegd gezag toch zichtbaar zijn buiten het gebouw, waardoor zij ook in die gevallen zo nodig handhavend kan optreden.

Ten tweede geldt de verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie alleen wanneer een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling onderdeel uitmaakt van de ingrijpende renovatie. Dit is het geval wanneer bij de ingrijpende renovatie een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling wordt geplaatst, gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot. Van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een technisch bouwsysteem is sprake wanneer één of meer van de centrale warmte-, koude-, of warmwateropwekkers of centrale ventilatie-units veranderd wordt of wanneer een derde of meer van de afgiftelichamen (meestal radiatoren) of inbouwarmaturen wordt geïnstalleerd, vervangen of verbeterd. Daarmee wordt aangesloten bij de EPBD-voorschriften voor technische bouwsystemen, wat de eenduidigheid in de markt ten goede komt.⁵ Er is géén sprake van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een technisch bouwsysteem bij ondergeschikte wijzigingen aan een technisch bouwsysteem, zoals een eenvoudige reparatie. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat wanneer een gebouweigenaar meer dan 25% van de gebouwschil integraal vernieuwt, hij om die reden verplicht wordt om de installatie(s) aan te passen vanwege de minimumeis voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Dit zou tot onnodig hoge kosten kunnen leiden wanneer de installatie nog een economische of technische levensduur heeft en niet hoeft te worden aangepast.

⁵ Stb. 2020, 84.

Kortom, in beginsel geldt de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie voor alle bestaande gebouwen die ingrijpend gerenoveerd worden en waarbij de verwarmings-of koelinstallatie(s) onderdeel uitmaken van de renovatie, zowel voor woningbouw als utiliteitsbouw. De gebruiksfuncties waar de eis voor geldt zijn gelijk aan de gebruiksfuncties waarvoor momenteel energieprestatie-eisen gelden bij verbouw of renovatie. Gebruiksfuncties waarvoor de minimumeis niet geldt, zijn bouwwerken geen gebouw zijnde, overige gebruiksfuncties en industriefuncties. Dit is gelijk aan de gebruiksfuncties die zijn uitgezonderd van de BENG-eisen bij nieuwbouw.

2.2Invulling van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie

Er zijn verschillende technische oplossingen beschikbaar om aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie te voldoen. Het is aan betrokken partijen, zoals projectontwikkelaars, gebouweigenaren en architecten, om invulling te geven aan hoe te voldoen aan de verplichting. Dit kan bijvoorbeeld via het realiseren van PV-panelen, een (hybride) warmtepomp of een zonneboilersysteem. Het verschilt per technische oplossing en per type gebouw hoeveel de technische oplossing bijdraagt aan de hernieuwbare energie in een gebouw. Verder dient de hernieuwbare energie op grond van de NTA 8800 te worden opgewekt op het perceel om invulling te geven aan deze minimumeis. Aanvullend hierop wordt ook hernieuwbare energie of restwarmte of -koude uit gebiedsmaatregelen met een directe fysieke koppeling met het gebouw, zoals een lokaal warmtenet, in deze minimumeis gewaardeerd. ⁶

⁶ Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 608.

Artikel 15, vierde lid, van de REDII schrijft voor dat rekening gehouden moet worden met de resultaten van de kostenoptimaliteitsberekening die in het kader van de herziene EPBD voor energieprestatie-eisen moet worden uitgevoerd. Ook dient er rekening gehouden te worden met de technische, functionele en economische haalbaarheid. Omdat de energetische prestatie op gebouwniveau wordt bepaald, zijn de eisen gesteld op het niveau van de (maatgevende) gebruiksfunctie van het gebouw of gebouwdeel, conform de rekenregels in de energieprestatiebepalingsmethode NTA 8800.

2.3Hoogte van de eis voor een minimumwaarde hernieuwbare energie

De hoogte van de minimumeis is gebaseerd op een onderzoek van ingenieursbureau DGMR ⁷ . Hierin is gekozen voor PV-panelen als maatgevende techniek. ⁸ Deze keuze is gemaakt op basis van verkennende berekeningen en het uitgangspunt van de REDII dat er gekeken moet worden naar een technisch, functioneel en economisch maatgevende techniek en er rekening gehouden moet worden met kosteneffectiviteit.⁹Er zijn vervolgens verschillende situaties uitgewerkt met PV-panelen om de hoogte van de eis te bepalen. Hierin is gevarieerd in zowel de hoeveelheid PV-panelen (15% en 20% van het dakoppervlak), de oriëntatie van de PV-panelen (oost, zuid, west, noord), de hellingshoek (15° en 30°) en matig en sterk geventileerde panelen. Uit deze analyse is naar voren gekomen dat 15% PV-panelen van A_roof (dakoppervlakte) als een acceptabel minimumniveau wordt gezien voor hernieuwbare energie in een gebouw bij ingrijpende renovatie. Ter illustratie, dit komt overeen met zeven PV-panelen bij een tussenwoning van 110 m², 64 PV-panelen bij een woongebouw met 33 woningen van 3.036 m² en 12 PV-panelen bij een klein kantoorgebouw van 298 m². ¹⁰ De uitgangspunten oriëntatie oost (nagenoeg gelijk aan oriëntatie west), matig geventileerde panelen, een opwekcapaciteit van 200 Wp/m² per paneel en een hellingshoek van 30° zijn gekozen voor het vaststellen van de hoogte van de minimumeis. Daarmee komt de hoogte van de minimumeis overeen met de volgende berekening: minimaal 30 x (A_roof / A_g;tot) kWh/m² per jr, bepaald volgens NTA 8800, waarbij A_roof / A_g;tot ten hoogste 1,0 is ¹¹ De. Wanneer er in de toekomst wijzigingen worden doorgevoerd in de NTA 8800 ten aanzien van PV-panelen, zullen deze wijzigingen ook worden doorgevoerd in de rekentool. Voor andere technische oplossingen dient er wel een volledige NTA 8800 berekening te worden uitgevoerd. Hierbij is de minimumwaarde hernieuwbare energie namelijk afhankelijk van de isolatiegraad en geometrische gegevens van het desbetreffende gebouw. Bij opwek door PV-panelen is dit niet het geval.

⁷ Onderzoek naar de mogelijkheden om een eis te stellen aan de minimale hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovaties, 25 september 2020, Ingenieursbureau DGMR.

⁸ Met andere technieken dan PV-panelen kan er ook worden voldaan aan de verplichting voor een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Daarmee is de verplichting techniekneutraal. PV-panelen zijn echter gebruikt als maatgevende techniek voor het bepalen van een acceptabele hoogte van de verplichting in het onderzoek van ingenieurs- bureau DGMR. Dit, omdat uit eerdere studies en onderzoeken is gebleken dat de toepassing van PV-panelen over het algemeen een kosteneffectieve maatregel is die zichzelf terugverdient.

⁹ Artikel 15, vierde lid, van de REDII.

¹⁰ Onderzoek naar de mogelijkheden om een eis te stellen aan de minimale hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovaties, 25 september 2020, Ingenieursbureau DGMR, bijlage 2.

¹¹ Begin 2021 wordt een interpretatiedocument bij NTA 8800 gepubliceerd waarmee eenduidigwordt aangegeven dat de absolute opwek van hernieuwbare energie – behalve in aandeel hernieuwbare energie – ook wordt uitgedrukt in kWh per m2 gebruiksoppervlak per jaar.

2.4Uitzonderingen

Op de verplichting zijn een aantal uitzonderingen van toepassing die zijn opgenomen in artikel 5.6, zesde lid, van het Bouwbesluit 2012 (artikel 5.20, zevende lid, van het Bbl). Deze uitzonderingen zijn geformuleerd aan de hand van het onderzoek van ingenieursbureau DGMR, dat is voorgelegd aan en besproken met de klankbordgroep (zie paragraaf 6.2).

Allereerst geldt een uitzondering voor bouwwerken waarop artikel 5.5 van het Bouwbesluit 2012 van toepassing is. Daarmee geldt een uitzondering voor gebruiksfuncties met een lage energievraag. Daarnaast is een uitzondering opgenomen voor bouwwerken die aangesloten zijn of aantoonbaar binnen drie jaar na de renovatie aangesloten worden op een warmtenet. Een derde uitzondering geldt voor zover het vanwege locatiegebonden omstandigheden of technische belemmeringen niet mogelijk is aan de eis te voldoen. Tot slot geldt de eis niet wanneer de maatregelen die genomen moeten worden om aan de eis te voldoen niet binnen tien jaar kunnen worden terugverdiend. In dat geval moet echter wel de maximale hoeveelheid hernieuwbare energie worden gerealiseerd die met maatregelen kunnen worden gerealiseerd die een terugverdientijd hebben van ten hoogste tien jaar. Zie voor een uitgebreide bespreking van de uitzonderingen de artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdeel B van Stb. 2021, 658.

Om het werken met de uitzonderingen in de praktijk te vereenvoudigen, is een leidraad opgesteld, naast de bestaande leidraad «Afwijking eis hernieuwbare energie woongebouwen (nieuwbouw)», in samenspraak met marktpartijen. Deze leidraad biedt onder andere een praktisch stappenplan om het werken met de uitzonderingen op de eis te vereenvoudigen. De leidraad zal worden aangewezen in de Regeling Bouwbesluit 2012 (en de Omgevingsregeling).

Opgemerkt wordt dat moet worden voorkomen dat de voorschriften nadelige effecten hebben op beschermd cultureel erfgoed. De uitzondering dat voor zover het als gevolg van locatiegebonden omstandig- heden of bouwtechnische belemmeringen niet mogelijk is aan de minimumwaarde voor hernieuwbare energie te voldoen is onder meer van belang om nadelige gevolgen voor beschermde monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten, waardevolle cultuurlandschappen en werelderfgoed te voorkomen. Dit ook in het licht van het verdrag van Granada ¹² en het werelderfgoedverdrag ¹³ (en de instructieregel in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving). Het bevoegd gezag zal moeten nagaan of, en zo ja, in hoeverre de voorgeschreven minimum- waarde hernieuwbare energie behaald kan worden zonder nadelige invloed op de monumentale waarden, het karakter of de uitzonderlijke universele waarden van het desbetreffende erfgoed. Dit is bij voorkeur al onderwerp van vooroverleg (voorafgaand aan de vergunningaanvraag) tussen de initiatiefnemer van de ingrijpende renovatie en het bevoegd gezag. De «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» gaat specifiek in op locatiegebonden omstandigheden of bouwtechnische belemmeringen die mogelijk raken aan cultureel erfgoed, en hoe het vergunningverleningsproces er idealiter uit ziet in deze situaties.

¹² Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa (Trb. 1985, 163) van de Raad van Europa

¹³ Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld (Trb. 1993, 6) van de Organisatie van de Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (UNESCO).

Voor (voor)beschermde monumenten is overigens met name ook artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 (artikel 2.8 van het Bbl) van belang, op grond waarvan de van toepassing zijnde omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften de relevante voorschriften van het Bouwbesluit 2012 (of het Bbl) uitsluiten, wanneer ze afwijken van de voorschriften van deze regelgeving. Dit artikel heeft betrekking op (voorbeschermde) gemeentelijke monumenten, provinciale monumenten en rijksmonumenten. Het ingrijpend renoveren van deze gebouwen is behalve een vergunningplichtige bouwactiviteit ook altijd een vergunningplichtige activiteit uit oogpunt van monumentenzorg. Via deze weg zal het bevoegd gezag de voorgenomen plannen toetsen. De conclusie kan dan zijn dat in het geval van een (voor)beschermd monument geen of minder maatregelen getroffen hoeven te worden. De overige uitzonderingen, zoals het vanwege locatiegebonden of technische belemmeringen niet kunnen voldoen aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie, en de leidraad kunnen eventueel ook een rol spelen.