De internetconsultatie vond plaats van 10 december 2020 tot en met 10 januari 2021 en leidde tot 12 openbare reacties en 1 niet openbare. De reacties zijn afkomstig uit het bouwbedrijfsleven zoals bedrijven die zich bezighouden met renovaties, branchepartijen die gebouweigenaren vertegenwoordigen, belangenverenigingen voor (hernieuwbare) energie of ruimtelijke kwaliteit, een gemeente en een omgevingsdienst. Hierbij zitten veel partijen die eerder in OPB verband en/of de klankbordgroep kennis hebben genomen van de hoogte van de minimumeis en de voorgenomen uitzonderingen. Daarnaast hebben verscheidene particulieren zich uitgesproken over de voorgenomen wijziging.
De reacties hebben op onderdelen geleid tot aanvullingen, verduidelijkingen en/of verbeteringen van het ontwerpbesluit en de nota van toelichting daarbij. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste opmerkingen.
| A. | Noodzaak Bij de internetconsultatie is een aantal gemengde reacties gegeven ten aanzien van de noodzaak voor de invoering van deze eis. Aan de ene kant zijn partijen als Aedes en Holland Solar in algemene zin positief over de manier waarop uitwerking is gegeven aan de REDII in dit besluit. Er wordt bijvoorbeeld genoemd dat het inspelen op een natuurlijk moment, bij ingrijpende renovatie, een logische manier is om het opwekken van duurzame energie verder te stimuleren. Aan de andere kant stelt Vereniging Eigen Huis dat een eis voor hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie niet nodig zou zijn, omdat de ingezette koers vanuit het klimaatakkoord, de wijkaanpak en de Regionale Energie Strategieën voldoende stimulans zullen geven aan huiseigenaren om te verduurzamen en daarbij ook te kiezen voor hernieuwbare energie. De huidige regelgeving zou daarmee voldoende zijn om bij ingrijpende renovaties CO2-reductie te realiseren, aldus Vereniging Eigen Huis. De noodzaak om deze verplichting in te voeren vloeit voort uit het feit dat alle lidstaten in de Europese Unie de REDII dienen te implementeren in nationale wetgeving, waaronder de verplichting voor een minimum- hoeveelheid hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie. Uitgangspunten hierbij zijn dat de eis technisch, functioneel en economisch haalbaar dient te zijn. Ook dient er rekening gehouden te worden met kosteneffectiviteit en het dient de binnenluchtkwaliteit niet negatief te beïnvloeden. Dit besluit is daarom noodzakelijk om de REDII op dit punt te implementeren. Naar aanleiding van de reactie van Vereniging Eigen Huis over de mogelijkheid dat de eis nog aangescherpt wordt de komende jaren, wordt nog opgemerkt dat er op dit moment niet te zeggen is hoe de verplichting zich in de toekomst gaat ontwikkelen bij herziening(en) van de REDII. Verder is de regering voornemens om de effecten van deze nieuwe regelgeving in de praktijk te volgen. Ook kan de «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» worden geactualiseerd wanneer daar aanleiding voor bestaat, bijvoorbeeld bij een herziening van de betreffende EU-regelgeving. |
| B. | Samenhang met andere regelgevingEen aantal partijen in de internetconsultatie vragen om in de nota van toelichting te verduidelijken hoe de verplichtingen in het voorstel zich verhouden tot beleid en bepalingen uit andere regelgeving die gelden ten aanzien van verduurzaming bij (ingrijpende) renovatie, zoals de EPBDIII eisen bij verbouw, de isolatiestandaard voor woningen, de eindnorm voor 2050 voor utiliteitsgebouwen, het besluit duurzaam gebruik van daken en de uit het Klimaatakkoord volgende plannen voor de wijkgerichte aanpak voor het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. De nota van toelichting is op dit onderdeel aangevuld. |
| C. | Hoogte van de eis Ten aanzien van de hoogte van de eis wordt er door een partij opgemerkt dat het goed zou zijn om in de hoogte van de eis onderscheid te maken tussen woningen, appartementen en andere complexen om zo efficiënter gebruik van daken te kunnen maken. Hier is niet voor gekozen, omdat de eis techniekneutraal is. Bij het bepalen van de hoogte van de eis is er weliswaar gekeken naar de toepassing van PV-panelen als maatgevende techniek, maar het staat gebouweigenaren vrij om met andere technieken de eis te behalen. Gelet op dit uitgangspunt past het niet om voor verschillende type gebouwen verschillende eisen te stellen op basis van de (gemiddelde) grootte van het dak. Daarnaast wordt er gevraagd waarom de mate van isolatie geen rol speelt bij het bepalen van de hoogte van de eis. De hoogte van de eis is gebaseerd op de maatgevende techniek van PV-panelen waarbij de hoeveelheid hernieuwbare energie afhankelijk is van de verhouding dakoppervlak en het gebruiksoppervlak, en niet van de isolatiegraad. Hiervoor is gekozen omwille van de eenvoud van de regelgeving en de behoefte aan een generieke eis die op verschillende gebruiksfuncties van toepassing is, ongeacht de isolatiegraad vóór de ingrijpende renovatie. In de bestaande bouw varieert de mate van isolatie sterk. Het is dan ook niet mogelijk om representatieve aannames te doen van de isolatiegraad van verschillende gebruiksfuncties. Een koppeling zou de hoogte van de eis dan ook nodeloos complex maken. Bovendien is er bij ingrijpende renovatie veelal geen totaalbeeld van de mate van isolatie van het gebouw, in tegenstelling tot nieuwbouw. Bij nieuwbouw is er wel gekozen om de hoogte van de eis voor hernieuwbare energie te koppelen aan onder andere de mate van isolatie van het gebouw. |
| D. | Reikwijdte van de eis Ten aanzien van de reikwijdte van de eis is ervoor gepleit om de huidige definitie voor ingrijpende renovatie, zoals deze momenteel is opgenomen in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012, te verruimen. Zo zouden de isolatie-eisen en de eis voor hernieuwbare energie ook moeten gelden wanneer 25% van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot en dit een significant effect op de energieprestatie van de bouwschil heeft. Dit wijkt af van de huidige definitie van ingrijpende renovatie. Op grond van de huidige definitie is sprake van een ingrijpende renovatie wanneer 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot én deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Op grond van de herziene EPBD zijn in het Bouwbesluit 2012 minimumeisen voor de energieprestatie vastgesteld voor tot de bouwschil behorende onderdelen die, wanneer zij worden vervangen of vernieuwd, een belangrijk effect op de energieprestatie van de bouwschil hebben, zoals isolatielagen en ramen. Alleen bij integrale vernieuwing van de bouwschil is het mogelijk om eisen te stellen aan isolatie, gelet op de systematiek bepaald door artikel 4 van de Woningwet. Mede daarom is voor de huidige definitie in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012 gekozen. Het voorliggende voorstel wijzigt deze systematiek niet. Verder is een aantal partijen kritisch op het feit dat de eis alleen geldt wanneer de verwarmings- of koelinstallatie onderdeel uitmaakt van een ingrijpende renovatie. Ook hier geldt dat op grond van artikel 4 van de Woningwet alleen eisen gesteld kunnen worden aan hetgeen wordt verbouwd. Bij toepassing van PV-panelen geldt daarom ook dat er sprake moet zijn van een ingreep in het verwarmings- of koelsysteem als voorwaarde voor deze verplichting, ongeacht of deze wel of geen directe koppeling hebben met de verwarmings- of koelinstallatie van het gebouw. |
| E. | UitzonderingenTen aanzien van de uitzonderingen op de eis vertonen de reacties een grote verscheidenheid. Hieronder volgt een korte uiteenzetting.| i. | Gebouwen die niet worden verwarmd ten aanzien van personen Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (hierna: ODNZKG) pleit ervoor om de eis ook van toepassing te laten zijn op gebouwen die niet worden verwarmd ten behoeve van personen, omdat dit nodig zou zijn voor het halen van de klimaatdoelstellingen. Daarnaast stelt Holland Solar voor om in de uitwerking van de leidraad aan te geven dat de uitzonderingsgrond van artikel 5.6, zesde lid, onderdeel a, alleen van toepassing is wanneer het gebouw niet gebruikt wordt door personen en tevens niet is aangesloten op een elektriciteitsnetwerk of lokaal warmtenet. Er is niet gekozen voor een vertaling van de eis naar dit type gebouwen, omdat er met deze eis zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de implementatie van de EPBD en de energieprestatie eisen bij verbouw. Dit komt de eenduidigheid ten goede. Bij de uitwerking van de leidraad is het dus niet mogelijk om artikel 5.6, zesde lid, onderdeel a, alleen van toepassing te verklaren wanneer het gebouw niet gebruikt wordt door personen en tevens niet is aangesloten op een elektriciteitsnetwerk of lokaal warmtenet. Voor gebouwen met een industriefunctie of overige gebruiks- functie, welke doorgaans niet worden verwarmd ten behoeve van personen, wordt momenteel gewerkt aan een wijzigingsbesluit voor het duurzaam gebruik van daken.23 Hiermee wordt de bevoegdheid voor gemeenten geïntroduceerd om bij maatwerk te bepalen dat de daken van deze type gebouwen 24 gebruikt worden voor (onder meer) de opwek van hernieuwbare energie of maatregelen ten behoeve van klimaatadaptatie, zoals groendaken. Op deze manier wordt de opwek van hernieuwbare energie op deze type gebouwen gestimuleerd en juridisch geïnstrumenteerd, wat ten goede zal kunnen komen aan het behalen van de klimaat- doelstellingen. 23 Consultatieversie: https://www.internetconsultatie.nl/bbl_duurzaam_gebruik_daken. 24 Conform het Bouwbesluit 2012. | | ii. | Locatiegebonden omstandigheden Reacties met betrekking tot locatiegebonden omstandigheden hebben vooral betrekking op het feit dat monumenten niet expliciet als uitzondering zijn aangemerkt in dit besluit. Er wordt voor gepleit dat er ten minste moet worden aangesloten bij de bestaande opbouw van de regelgeving ten aanzien van monumenten en het Bouwbesluit 2012 conform artikel 1.13 van het Bouwbesluit 2012. Federatie Ruimtelijke Kwaliteit geeft daarbij aan dat ook beschermde stads- en dorpsgezichten dienen te worden uitgezonderd in dit besluit. In de herziene EPBD-richtlijn worden gebouwen met bijzondere architectonische of historische waarden genoemd als categorie die mag worden uitgezonderd van de energieprestatie-eisen door lidstaten. De REDII kent dergelijke uitgezonderde categorieën niet, maar geeft wel ruimte voor de bestaande systematiek rondom bouwregelgeving voor monumenten, te weten artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 (artikel 2.8 Bbl) en een locatiegebonden en bouwtechnische afweging. De nota van toelichting van het besluit is aangevuld in die zin dat nadrukkelijk verwezen wordt naar de aansluiting bij de bestaande opbouw van de regelgeving ten aanzien van (voor)beschermde monumenten en het Bouwbesluit 2012 conform artikel 1.13 Bouwbesluit 2012 en de toepasselijkheid van de uitzondering vanwege locatiegebonden of bouwtechnische belemmeringen. Ook zal dit worden benoemd in de «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie». Dit is afgestemd met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de onder deze minister ressorterende Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. De leidraad is ook met hen afgestemd. Ten aanzien van beschermde stads- en dorpsgezichten geldt in beginsel ook de eis om te voldoen aan een minimumwaarde hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie van gebouwen. De verplichting is namelijk techniekneutraal. De verplichting biedt daarmee op zichzelf al ruimte om deze minimumwaarde te behalen met technieken die het bijzondere cultuurhistorische karakter, zoals het aanzicht, niet belemmeren. Voorbeelden zijn verwarming via bijvoorbeeld een warmtenet of bodemwarmte. Het zou dan ook technisch, functioneel en economisch haalbaar kunnen zijn om bij ingrijpende renovatie van gebouwen in beschermde stads- en dorpsgezichten te voldoen aan de verplichting. Indien het gelet op het karakter van een beschermd stads- of dorpsgezicht niet haalbaar blijkt te zijn de minimumhoeveelheid hernieuwbare energie te realiseren bij ingrijpende renovatie met technieken die het aanzicht niet aantasten dan is sprake van locatiegebonden omstandigheden (artikel 5.6, zesde lid, onderdeel c, Bouwbesluit en artikel 5.20, zevende lid, onderdeel c, Bbl) en hoeft niet aan de eis voldaan te worden. Aan de beschermde stads- en dorpsgezichten wordt in de leidraad uitgebreid aandacht besteed. De Federatie Grote Monumentengemeenten geeft ten slotte aan dat het nu onvoldoende duidelijk is hoe met lokale omstandigheden en cultuur- historische waarden wordt omgegaan in dit besluit. De in ontwikkeling zijnde «Leidraad afwijking eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» zal voorzien in handvatten die gebruikt kunnen worden om uitzonderingssituaties in de praktijk te duiden, ook met betrekking tot locatiegebonden omstandigheden. Een klankbordgroep zal deze leidraad opstellen, samen met het ministerie van BZK en de RVO. Naast de Federatie voor Ruimtelijke Kwaliteit zijn er ook enkele gemeenten uitgenodigd om hierin te participeren die ook lid zijn van de Federatie Grote Monumentengemeenten, zoals Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Ook zijn het ministerie van OCW en de onder dat ministerie ressorterende Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed uitgenodigd om deel te nemen. | | iii. | Bouwtechnische belemmeringenHolland Solar pleit ervoor om in de aangekondigde leidraad de uitzonderingsgrond zo toe te lichten dat wanneer er sprake is van grootschalige dakrenovatie er rekening gehouden dient te worden met de verplichting voortkomend uit dit voorstel zodat de draagconstructie van het dak voldoende sterk is. In de leidraad zal worden opgenomen dat er bij grootschalige dakrenovatie in combinatie met de invulling van de eis door PV-panelen, zonthermie of andere systemen op het dak rekening gehouden dient te worden met de draagconstructie van het dak. | | iv. | Warmtenetten Er zijn uiteenlopende reacties ontvangen op de uitzondering voor aansluiting op een warmtenet. Aan de ene kant stelt ODNZKG voor om de uitzondering voor gebouwen en aansluiting (binnen een reële termijn) op een warmtenet te schrappen. Redenen die worden genoemd, zijn bijvoorbeeld dat een gebouw dat is aangesloten op een warmtenet ook kan worden gebruikt voor het opwekken van duurzame elektriciteit. Het warmtenet zorgt voor duurzame warmte (in de toekomst) en de hernieuwbare energie van deze regeling zal vaak worden ingevuld met elektriciteit, aldus ODNZKG. Aan de ander kant stelt Aedes juist dat de uitzondering voor aansluiting op een warmtenet moet worden verbreed, namelijk door de termijn van aansluiting binnen drie jaar te verbreden zodat deze aansluit op de wijkgerichte aanpak en de transitievisies van gemeentes. De REDII staat de lidstaten toe dat de verplichting onder meer kan worden verwezenlijkt middels efficiënte stadsverwarming en -koeling die voor een aanzienlijk aandeel uit hernieuwbare energie en afvalwarmte en -koude wordt geproduceerd. In overleg met de klankbordgroep is ervoor gekozen om van deze mogelijkheid gebruik te maken. VNG is voor deze klankbordgroep bijeenkomsten uitgenodigd om namens de bevoegde gezagen hierover mee te denken. Het heeft uiteraard de aandacht dat de uitzonderingssituaties herkenbaar moeten zijn in de praktijk voor zowel marktpartijen als de bevoegde gezagen. Daarom wordt een leidraad opgesteld bij ministeriële regeling welke praktische handvatten biedt voor marktpartijen en het bevoegd gezag om aan te kunnen tonen dat het gebouw binnen drie jaar wordt aangesloten op het warmtenet. Bij een huurderscomplex zou dit bijvoorbeeld een bewijs kunnen zijn van de instemmingsregel waarbij wordt aangetoond dat minimaal 70% van de huurders van een gebouw heeft ingestemd met de aansluiting op het warmtenet binnen drie jaar. Een ander voorbeeld zou een contract of overeenkomst kunnen zijn tussen de gebouweigenaar en het warmtebedrijf waaruit blijkt dat het gebouw binnen drie jaar wordt aangesloten op een warmtenet. Ten aanzien van de termijn van aansluiting op het warmtenet is het niet mogelijk om op dit moment aan te sluiten bij de wijkgerichte aanpak en de transitievisies van gemeenten. Vanwege rechtszekerheid is maatwerk bij verbouw niet mogelijk. Het is namelijk onwenselijk dat gebouweigenaren in verschillende gemeenten worden geconfronteerd met strengere eisen dan het rechtens verkregen niveau. Deze situatie kan voorkomen wanneer er aangesloten wordt op de wijkaanpak en de transitievisie warmte van gemeenten, omdat er dan sprake is van een variabele termijn van aansluiting op een warmtenet welke afhankelijk is van de geografische locatie van het gebouw en de inhoud van de betreffende transitie- visie warmte. Dat zou onwenselijk zijn. Daarom is er gekozen voor een «vaste» termijn van aansluiting op het warmtenet van drie jaar. Het is bij die termijn aannemelijk dat de gebouweigenaar dit kan aantonen met documenten, zoals een contract of een overeenkomst met het warmtebedrijf. Indien deze termijn langer zou zijn, kan een gebouweigenaar dit minder goed aantonen bij de bevoegde gezagen. Ook wordt het steeds onzekerder of de minimumwaarde hernieuwbare energie wordt gehaald via hernieuwbaar opgewekte warmte naarmate de beoogde termijn van aansluiting van het gebouw op het warmtenet verder in de toekomst ligt. Beleidsmatig is daarom de keuze gemaakt om de termijn van drie jaar als een reële termijn voor aansluiting op een warmtenet te hanteren in dit besluit 25 Momenteel wordt gewerkt aan een wetsvoorstel en daarbij horende uitvoeringsregelgeving om diverse onderdelen van de wijkgerichte aanpak zoals opgenomen in het Klimaatakkoord te instrumenteren (Kamerstukken II, 2019–2020, 32 813, nr. 437). Hierbij zal ook het Bbl aangepast moeten worden. Op dat moment zal bezien worden of het noodzakelijk is de in dit voorstel opgenomen verplichting aan te passen zodat bijvoorbeeld kan worden aangesloten bij hetgeen in het andere spoor geregeld wordt over aanpassing van het omgevingsplan. 25 Ter vergelijking, een EMG-verklaring wordt ook goedgekeurd voor een periode van drie jaar om zo de energieprestatie van systemen van leveranciers van warmte (en koude) te waarborgen. Ten slotte stelt Energie-Nederland voor om de definitie van warmtenet zoals opgenomen in het besluit te koppelen aan de Warmtewet en geen aanvullende eisen voor een aandeel duurzame energie op te nemen in dit besluit in relatie tot de Warmtewet. Er is inderdaad voor gekozen om in de tekst van deze uitzondering in het Bouwbesluit 2012 en het Bbl aan te sluiten bij de term «warmtenet» zoals bedoeld in de Warmtewet. Verder zal dit besluit, en eveneens de bijbehorende ministeriële regeling, geen aanvullende vereisten stellen aan een warmtenet bovenop hetgeen wat de (huidige en de nieuwe) Warmtewet vereist. Hier is voor gekozen nu er via de Warmtewet, en in de toekomst via de Wet collectieve warmtevoorziening, wordt voldaan aan de REDII-verplichting voor verduurzaming van warmtenetten. Dit is aangepast in de tekst van het besluit en de nota van toelichting van het besluit. | | v. | Terugverdientermijn Ten aanzien van de terugverdientermijn zoals deze is opgenomen in het ontwerpbesluit geeft ODNZKG aan dat het aantonen van de terugverdientijd tot veel discussie kan leiden. Volgens ODNZKG is de berekening van veel variabelen afhankelijk en bij verhuur komen de motieven van de gebouweigenaar (verhuurder) en de huurder vaak niet overeen. Ook wordt er gesteld dat in andere regelgeving niet wordt verwezen naar terugverdientermijnen van maatregelen. De regering vindt het wenselijk de kosteneffectiviteit van de verplichting te waarborgen en handvatten te bieden voor proportionele kosten die kunnen worden gevraagd van de gebouweigenaar, zoals aanpassing van dakconstructies of de technische aansluiting op het elektriciteitsnetwerk. De «Leidraad eis hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie» voorziet hierin. Dit is in overleg met de klankbordgroep op deze manier vormgegeven. VNG is voor deze klankbordgroep bijeenkomsten uitgenodigd om namens de bevoegde gezagen (onder meer) hierover mee te denken. Het heeft uiteraard wel onze aandacht dat de uitzonderingssituaties herkenbaar moeten zijn in de praktijk voor zowel marktpartijen als het bevoegd gezag. In overleg met de klankbordgroep zal worden bezien of en hoe eventueel kan worden aangesloten bij bestaande regelgeving ten aanzien van het berekenen van terugverdientermijnen. Voorbeelden hiervan zijn de energiebespaarplicht in de Wet milieubeheer en de verplichting voor kantoren om minimaal energielabel C te hebben in 2023. |
|
| F. | RekentoolEr is gevraagd of het mogelijk is om in de rekentool ook zonnewarmte en PVT-systemen op te nemen, evenals andere innovatieve technieken waarvoor geen NTA 8800 berekening noodzakelijk is. Er is een rekentool ontwikkeld voor de gevallen waarin men met de toepassing van PV-panelen aan de eis wil voldoen. In dat geval hoeft – in tegenstelling tot die gevallen waarin de eis ten aanzien van opwek hernieuwbare energie met andere technieken wordt ingevuld – namelijk niet een gehele NTA 8800-berekening te worden opgesteld, maar kan een eenvoudige berekening volstaan. Bij zonnewarmte is er een NTA 8800-berekening nodig om de minimumwaarde hernieuwbare energie te bepalen. Hierdoor kan deze techniek niet worden opgenomen in de rekentool. Indien er andere (innovatieve) technieken worden ontwikkeld waarvoor, net als bij PV-panelen, geldt dat de minimumwaarde hernieuwbare energie kan worden bepaald zonder een volledige NTA 8800 berekening, dan kan de rekentool naar verwachting worden uitgebreid. |
| G. | Overige reacties Ook wordt er aandacht gevraagd om maatwerk in het Bbl mogelijk te maken voor deze eis bij verbouw, vergelijkbaar met de BENG-eisen bij nieuwbouw. Maatwerk bij verbouw is in het huidige Bbl echter niet aan de orde. Vanwege rechtszekerheid is het onwenselijk om bij verbouw verschillende (hogere) eisen te stellen. In dat opzicht verschilt dit onderwerp van de BENG-eisen bij nieuwbouw. Verder zijn er een aantal opmerkingen van regeling-technische aard gemaakt. Hier is zoveel mogelijk rekening mee gehouden. Ten slotte zijn er nog enkele reacties gegeven die niet zozeer gaan over de voorgenomen wijzigingen in de regelgeving. De reacties worden intern onder de aandacht gebracht bij de betrokken collegae. |
