4. Financiële gevolgen voor burgers en bedrijven

4.1.1Onderdeel A – Energieprestatie en systeemeisen technische bouwsystemen

Energieprestatie en systeemeisen voor technische bouwsystemen leiden naar verwachting tot eenmalige lasten van € 35 tot € 135 mln. voor burgers en € 0,5 tot € 0,9 mln. voor bedrijven en structurele lasten van € 36 tot € 48 mln. voor burgers.

Deze lasten en baten vallen uiteen in:

• Eenmalige lasten van € 35 tot € 135 mln. en structurele baten van € 7,7 tot € 30 mln. voor burgers door energieprestatie-eisen aan technische bouwsystemen;
• Eenmalige lasten voor bedrijven van € 0,5 tot € 0,9 mln. door aanvullende eisen aan de deskundigheid van installateurs;
• Geen lasten vanwege eisen aan de instelbaarheid van installaties;
• Structurele lasten voor burgers van € 36 tot € 48 mln. door eisen aan zelfregulerende apparatuur.

Technische bouwsystemen dienen in de toekomstige situatie door een deskundig installateur te worden geïnstalleerd. Een installateur is deskundig wanneer deze voldoet aan opleidingseisen, zoals deze ook gelden voor andere regelgeving rondom installaties. Uit eerder onderzoek (naar de gevolgen van CO-certificering) volgt dat ca 57% van de monteurs werkzaam in de sector aanvullende opleiding nodig hebben om hun vakbekwaamheid te kunnen aantonen. Aangenomen wordt deze monteurs, geschat op minimaal 1.400 en maximaal 2.300 monteurs, ook een aanvullende opleidingsmodule of opfriscursus nodig hebben over het dimensioneren en afstemmen van de technische bouwsystemen, met een geschatte tijdsbesteding van 4 uur per installateur.

Eisen aan de instelbaarheid van installaties leiden naar verwachting niet tot lasten. Nieuwe installaties beschikken in bijna alle gevallen al over de voorgeschreven bedieningsmogelijkheden. Ook wordt er in de bestaande bouw voor koelingssystemen, warm tapwatersystemen en verwarmingssystemen geen lastenverzwaring verwacht. In de bestaande bouw beschikken deze systemen over een thermostaat die voldoet aan de eisen. Voor andere systemen voldoen oude installaties niet in alle gevallen aan de nieuwe eisen, maar worden in de praktijk de benodigde bedieningsmogelijkheden al aangebracht bij vernieuwing van de installatie (voor ventilatie en verlichting) of zijn de aantallen systemen die niet voldoen verwaarloosbaar (voor verwarming).

Eisen aan het plaatsen van zelfregulerende apparatuur leiden naar verwachting tot inhoudelijke nalevingskosten voor eigenaren van bestaande woningen ouder dan 15 of 20 jaar. In deze woningen zijn niet altijd thermostaatradiatorkranen geïnstalleerd. Bij recenter gebouwde woningen is doorgaans wel sprake van deze apparatuur.

In Nederland zijn er circa 6,1 mln. woningen gebouwd voor 1985, waarbij jaarlijks minimaal 305.000 tot maximaal 407.000 nieuwe warmteopwekkers geïnstalleerd worden. Aangenomen is dat 50% van deze woningen al bij een eerdere renovatie volledig is voorzien van thermostaatradiatorkranen. Dit betekent dat per jaar minimaal 153.000 tot maximaal 204.000 woningen per jaar moeten worden voorzien van zelfregelende apparatuur. In het onderzoek is ervan uitgegaan dat er per woning 6 thermostaatradiatorkranen nodig zijn, de materiaalkosten circa € 20 per radiatorkraan bedragen en dat de montage gemiddeld een half uur kost. Daarnaast moet het systeem worden gespoeld om vervuiling te voorkomen, wat een half uur per systeem kost.

4.1.2Onderdeel B – Documentatie energieprestatie van technische bouwsystemen

De documentatie van de energieprestatie van technische bouwsystemen leidt naar verwachting tot structurele lasten voor bedrijven van € 6,1 tot € 8,7 mln.

Deze lasten zijn toe te schrijven aan de kosten die bedrijven moeten maken om de gevraagde documentatie te kunnen opstellen en aanleveren. De verwachte lasten bestaan enerzijds uit licentiekosten voor rekentools (gebaseerd op NTA 8800-tools), waarvan de kosten naar verwachting tussen de € 300 en € 500 per gebruiker, per jaar zullen liggen. In het onderzoek is ervan uitgegaan dat elk installatiebedrijf één licentie aanschaft. Dit zorgt voor een jaarlijkse lastenverzwaring voor installatiebedrijven van minimaal € 1,2 mln. tot maximaal € 1,9 mln.

Daarnaast moeten handelingen verricht worden om de energieprestatie te kunnen berekenen, waaronder het verzamelen van gegevens, het invoeren daarvan in een digitale tool en het berekenen van de energieprestatie door zo’n tool, die ook een (digitaal) keuringsrapport produceert. Naar verwachting moet de energieprestatie jaarlijks voor 463.000 tot 621.000 systemen in woningen vastgesteld worden en voor 112.000 tot 130.000 systemen in utiliteitsgebouwen. Aangenomen wordt dat het berekenen van de energieprestatie 5 minuten tot 1 uur extra tijd kost (ervan uitgaande dat een installateur al ter plaatse is om andere werkzaamheden uit te voeren); gerekend is met gemiddeld 10 minuten extra tijd (vanwege het grote aantal woninginstallaties waarvoor de berekening uitgevoerd moet worden). Dit leidt tot verwachte structurele lasten van € 4,9 tot € 6,8 per jaar.

4.1.3Onderdeel C – Laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer

Eisen voor het aanbrengen van laadinfrastructuur leiden naar verwachting tot eenmalige lasten voor bedrijven van € 50 tot € 90 mln. en structurele lasten van € 3,6 tot € 5,5 mln.

Eenmalige lasten worden met name veroorzaakt door de verplichting om in bestaande utiliteitsgebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen minimaal één oplaadpunt (voor elektrisch vervoer) te plaatsen. Er zijn naar schatting 30.000 tot 40.000 gebouwen die onder deze verplichting gaan vallen. Een deel van deze gebouwen voldoet reeds aan de eisen en verwacht wordt dat nog circa 25.000 tot 30.000 utiliteitsgebouwen van een laadpunt moeten worden voorzien. De te maken kosten zijn afhankelijk van diverse factoren, waaronder de uiteindelijk te kiezen eisen aan de oplaadpunten, de te overbruggen afstanden, het type parkeerplaats (inpandige of externe parkeergarage, parkeerterrein, etc.) en de geschiktheid van de bestaande netaansluiting. In het onderzoek is uitgegaan van een bandbreedte van gemiddeld € 2.000 tot € 3.000 per oplaadpunt.

Structurele lasten worden veroorzaakt door de verplichting om in nieuwe en grootschalige gerenoveerde utiliteitsgebouwen met meer dan 10 parkeerplaatsen tenminste een laadpunt en loze leidingen (kabelgoten) voor elke vijfde parkeerplaats te plaatsen. In 2018 werden circa 9.500 nieuwe utiliteitsgebouwen opgeleverd, waarvan naar verwachting ca 7% = ca 670 gebouwen meer dan 10 parkeerplaatsen heeft. Er is reeds een toename zichtbaar van het aantal oplaadpunten dat al op eigen initiatief van gebouweigenaren wordt geïnstalleerd; verwacht wordt dat dit aandeel ca. 15% bedraagt. De kosten van het plaatsen van een laadpunt worden ook hier geschat op € 2.000 tot € 3.000 per oplaadpunt. Daarnaast moet bij grootschalige renovatie van utiliteitsgebouwen met 10 tot 20 parkeerplaatsen een oplaadpunt gerealiseerd worden (utiliteitsgebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen zijn al meegerekend onder eenmalige lasten). Het gaat hierbij naar verwachting om ca. 1.200 utiliteitsgebouwen per jaar en kosten vergelijkbaar met nieuwbouwsituaties.

4.1.4Onderdeel D – Keuringplicht verwarmings- en koelingssystemen

Aanpassingen van de eisen voor de keuring van verwarmings- en koelingssystemen leiden tot een daling van de structurele lasten voor bedrijven van ca. € 23 tot € 32 mln. in 2020, oplopend tot een daling van € 28 tot € 37 mln. in 2025.

Deze daling is toe te schrijven aan twee effecten:Nederland telt circa 310.000 koelingssystemen met een nominaal vermogen van meer dan 12 kW. Hiervan hebben er 60.000 en vermogen groter dan 70 kW. Deze koelinstallaties moeten eens per 5 jaar worden gekeurd. De keuringsplicht vervalt voor de 250.000 koelinstallaties met een vermogen tot 70 kW. Dit resulteert direct in een regeldrukreductie van minimaal € 10 mln. tot € 20 mln. per jaar. Daarnaast vervalt de keuringsplicht voor koelinstallaties in gebouwen met ge- bouwautomatisering en -controle systeem (GACS). Het is vanaf 2025 verplicht om een GACS te installeren in utiliteitsgebouwen waarin de koel- of verwarmingsinstallaties de 290kW overschrijden, waardoor verwacht wordt dat in 2025 50% tot 75% van de koelinstallaties met een vermogen hoger dan 70kW hierdoor vrijgesteld zal zijn van de keuringsplicht. Het aantal installaties met een vermogen groter dan 70kW dat na 2025 nog gekeurd moet worden bedraagt hiermee minimaal 15.000 en maximaal 30.000. Als de regelgeving in 2020 inwerking treedt, beschikt naar verwachting al circa 80% van de gebouwen met een koelinstallatie (>70 kW) over een GACS. Bij de inwerkingtreding van de verplichting bedraagt het aantal koelinstallaties met een vermogen groter dan 70 kW dat gekeurd moet worden minimaal 24.000 en maximaal 36.000. De kosten per keuring variëren als gevolg van de omvang en complexiteit van de installaties. De huidige keuringskosten bedragen tussen de € 140 en de € 1.180 per installatie. In dit onderzoek is ervan uitgegaan dat de gemiddelde keuringskosten van installaties tot 70 kW € 200 tot € 400 bedragen. Voor de grotere installaties is uitgegaan van gemiddeld € 800 tot € 1.000.

Nederland telt circa 300.000 gasgestookte verwarmingssystemen met een vermogen van meer dan 100 kW. De huidige keuringsfrequentie voor gasgestookte systemen is eens per 4 jaar, wat resulteert in 75.000 keuringen per jaar. In de voorgenomen situatie worden gasgestookte installaties met een vermogen tussen 70 kW en 100 kW ook keuringsplichtig. Het aantal installaties binnen deze bandbreedte bedraagt circa 30.000. Het aantal installaties dat binnen de reikwijdte van de regelgeving valt, neemt hiermee toe tot circa 330.000. Van deze installaties staat een belangrijk deel in utiliteitsgebouwen die zijn voorzien van een gebouwautomatisering en -controle systeem (GACS). Per 2025 worden naar verwachting 140.000 verwarmingssystemen van de keuringsplicht uitgesloten door de aanwezigheid van een GACS. In 2020 zal naar verwachting reeds 80% van de betreffende gebouwen voorzien zijn van een GACS, waarmee het vrijgestelde aantal installaties circa 80% * 140.000 = 112.000 bedraagt. De kosten per keuring nemen toe als gevolg van de uitbreiding van de reikwijdte van de keuring naar de installatie als geheel. In dit onderzoek is ervan uitgegaan dat de kosten toenemen van circa € 460 tot circa € 600. Voor de berekening is uitgegaan van een gemiddeld € 540.

4.1.5Onderdeel E – Gebouwautomatisering en -controlesystemen

De verplichting een gebouwautomatisering en -controlesysteem te plaatsen in utiliteitsgebouwen met een vermogen (verwarming of koeling) van meer dan 290 kW leidt naar verwachting tot eenmalige lasten van € 381 tot € 421 mln. voor bedrijven.

In Nederland zijn er circa 140.000 utiliteitsgebouwen met verwarmings- of koelingssystemen met een vermogen hoger dan 290 kW. Bij circa 110.000 (80%) van de utiliteitsgebouwen is al een GACS geïnstalleerd die aan de eisen van de EPBD voldoet. Bij de resterende 30.000 (20%) utiliteitsgebouwen is een GACS geïnstalleerd die niet aan de eisen voldoet of er is helemaal geen GACS geïnstalleerd. De kosten om een bestaand GACS zo aan te passen dat aan de nieuwe eisen wordt voldaan, van toepassing voor ca 20.000 bedrijven, bedragen gemiddeld tussen de € 6.000 en € 8.000; De kosten voor de aanschaf en installatie van een nieuwe GACS die aan de eisen van de herziene EPBD voldoet, relevant voor ca. 10.000 bedrijven, worden geschat op ca € 26.100.

Er worden geen structurele lasten verwacht. In de praktijk worden nieuwe utiliteitsgebouwen met grote installaties al voorzien van een GACS met energiemonitoring. Enerzijds omdat er al regelgeving en af- spraken zijn over de toepassing van GACS, waardoor de regeldruk is toe te schrijven aan andere regelgeving. En anderzijds omdat GACS al onderdeel uitmaken van moderne installaties en de kosten hiermee «business as usual» zijn.

Bij de totstandkoming van dit wijzigingsbesluit is nadrukkelijk gekeken naar de uitvoerbaarheid van de nieuwe verplichtingen voor gebouweigenaren en bedrijven. Bij de systeemeisen voor technische bouwsystemen voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen en de bepaling om de energieprestatie van technische bouwsystemen te overhandigen aan de gebouweigenaar is uit het oogpunt van uitvoerbaarheid bijvoorbeeld besloten om de eisen niet toe te passen bij kleine wijzigingen die geen of nauwelijks effect hebben op de energieprestatie van het technisch bouwsysteem en om een digitale tool en een standaardformat te ontwikkelen waarmee installateurs desgewenst de energieprestatie kunnen berekenen en documenteren. De digitale tool en het standaard format zullen naar verwachting bij inwerkingtreding van de bepalingen beschikbaar zijn. Als blijkt dat dit niet gehaald wordt, dan zal er met overgangsrecht gewerkt gaan worden. De bepalingen uit de richtlijn die betrekking hebben op bestaande bouw zonder dat er sprake is van verbouw (de verplichting om een gebouwautomatisering en -controlesysteem te installeren bij gebouwen met een verwarmings- of airconditioningsysteem vanaf 290 kW en de verplichting om bij bestaande gebouwen met meer dan 20 parkeerplaatsen één oplaadpunt te installeren) treden conform EPBD III pas in 2026 respectievelijk 2025 in werking. Dit geeft gebouweigenaren voldoende tijd om hierop te anticiperen. Alle overige bepalingen treden op 10 maart 2020 in werking. Voor de keuringen van systemen voor verwarming en airconditioning is gekozen voor overgangsrecht, vastgelegd in het Bbl en niet in het Bouwbesluit 2012, mede om ervoor te zorgen dat de praktijk voldoende tijd heeft om de nieuwe eisen te verwerken in de bestaande kwaliteitssystemen.

4.1.6Onderdeel F – Overige effecten

Toezicht kan tot regeldruk leiden voor gebouweigenaren in de vorm van administratieve lasten. In het lastenonderzoek is SIRA Consulting ervan uitgegaan dat de tijdsbesteding voor het bedrijf vergelijkbaar is met de tijdsbesteding van de inspecteur op locatie, plus tijd om het inspectierapport door te nemen en te archiveren. De totale tijd die bedrijven aan een inspectie besteden bedraagt maximaal een uur, inclusief het verwerken van het inspectierapport. De totale administratieve lasten van toezicht kosten hiermee op 400 controles * 1 uur * € 54/u ≈ € 22.000.

Daarnaast is er eenmalige regeldruk voor bedrijven voor kennisname van de regelgeving. Volgens SIRA Consulting dienen 3.840 installatiebedrijven kennis te nemen van de regelgeving en te beoordelen welke stappen moeten worden gezet om conform de nieuwe regelgeving te gaan werken. Er is van uitgegaan dat bij de 3.660 kleine en middelgrote bedrijven (tot 20 medewerkers) één persoon grondig kennisneemt van de nieuwe voorschriften. Voor de resterende 180 grotere bedrijven (20 of meer medewerkers) is uitgegaan van twee personen per bedrijf. In totaal dienen 3.660 + 180 * 2 = 4.020 medewerkers grondig kennis te nemen. De tijd om kennis te nemen en om te beoordelen welke vervolgstappen het bedrijf dient te nemen, is geschat op vier uur per bedrijf. De eenmalige lasten voor grondige kennisname bedragen vier uur * 4.020 medewerkers * € 54/u ≈ € 0,9 miljoen. Ook dienen alle installatiemonteurs op de hoogte te worden gebracht van de gevolgen van de nieuwe voorschriften voor hun werkzaamheden. De tijdsbesteding is geraamd op 0,5 uur per werknemer. Er werken tussen 14.000 tot 23.000 installateurs in de installatiebranche. De eenmalige kosten voor kennisname voor deze groep bedragen minimaal (14.000 – 4.000) * € 54 * 0,5 ≈ € 270.000 en maximaal (23.000 – 4.000) * € 54 * 0,5 ≈ € 513.000. De totale eenmalige lasten voor kennisname voor bedrijven bedraagt minimaal € 1,2 miljoen en maximaal € 1,4 miljoen.

4.2Besparingen

In het lastenonderzoek heeft SIRA Consulting ook een voorzichtige inschatting gemaakt van de baten van de implementatie van EPBD III, met name voortkomend uit energiebesparing. Volgens SIRA Consulting zijn er mogelijke besparingseffecten bij de eisen voor energieprestatie van technische bouwsystemen, het adequaat inregelen en dimensioneren van technische bouwsystemen en bij GACS. In het lastenonderzoek heeft SIRA Consulting niet gekeken naar indirecte besparingseffecten, zoals de mate waarin de bepalingen over laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer bijdragen aan schoner vervoer of de mate waarin gebouweigenaren op basis van keuringen van verwarmings- en airconditioningssystemen besluiten om de systemen energiezuiniger te maken.

De structurele baten voor burgers als gevolg van energieprestatie-eisen voor technische bouwsystemen worden door SIRA Consulting geraamd op 7,7 tot 30 miljoen. Er zijn geen structurele baten voorzien voor bedrijven. De structurele baten voor burgers komen voort uit het na-isoleren van bereikbare leidingen in woningen. Bij circa 10 tot 20 procent van de bestaande woningen zijn de bereikbare verwarmingsleidingen niet geïsoleerd. Bij vervanging van de huidige energieopwekker of een belangrijk deel van de radiatoren moet dat alsnog worden gedaan. In 2018 telde Nederland in totaal 7,7 miljoen woningen. Dit betekent dat minimaal 770.000 en maximaal 1,5 miljoen woningen moeten worden voorzien van leidingisolatie. De terugverdientijd van het isoleren van leidingen is minimaal 4,5 jaar en maximaal 9 jaar bij professionele installatie. Daarna bedraagt de minimale besparing voor het isoleren van verwarmingsleidingen 770.000 woningen * € 10 = 7,7 miljoen per jaar en de maximale besparing 30 miljoen (1,5 miljoen * € 20) per jaar.

Bij het adequaat inregelen en dimensioneren van technische bouwsystemen is het volgens SIRA Consulting niet mogelijk om een nauwkeurige berekening te maken van de mogelijke besparing. Er is daarom alleen een indicatief beeld gegeven van de mogelijke energiebesparing van het adequaat inregelen van een verwarmingssysteem. Uit onderzoek blijkt dat cv-optimalisatie bij bestaande bouw bij ruim 80% van de utiliteitsgebouwen een beter functionerende installatie oplevert. De gemiddelde besparing is 23% op het gasverbruik. Voor dit onderzoek is dit gegeven gebruikt als maat voor de potentiele energiebesparing. De belangrijkste oorzaak van een hoog gasverbruik was het onderhouden van een te hoge nachttemperatuur. In 60% van de gevallen stond de stooklijn te hoog. De daarmee te behalen kostenbesparing hangt af van de gasprijs; er is gerekend met een gasprijs voor zakelijke gebruikers van € 0,33 per m3. De totale jaarlijkse besparing wordt op basis van deze uitgangspunten geschat op € 1,1 miljard m3 gas * € 0,33 ≈ € 363 mln. per jaar voor bedrijven. Voor woningen van voor 1990 ontbreekt het aan praktijkgegevens om de effecten van adequaat dimensioneren en inregelen in te kunnen schatten. Voor woningen gebouwd na 1990 zijn die gegevens er wel en laten deze zien dat bij eengezinswoningen het energieverbruik afneemt met 10% en bij meergezinswoningen met 14%. De totale potentiele besparing bedraagt bij de huidige gasprijs circa € 317 mln. per jaar.

Volgens onderzoek van EnergiePartners is de terugverdientijd van een bestaande GACS die is uitgebreid van € 6.000 tot € 8.000 circa 1,5 tot 2 jaar⁶. Daarna bedragen de baten per gebouw, uitgaand van een gelijkblijvend prijspeil, circa € 4.000 per jaar. De jaarlijkse besparing voor de gebouwen waarvan het GACS is uitgebreid om aan de nieuwe voorschriften te voldoen, bedraagt hiermee circa 20.000 gebouwen * € 4.000 = € 80,0 miljoen per jaar. De terugverdientijd van een volledig nieuwe GACS is volgens het onderzoek van EnergiePartners ongeveer 4,8 jaar. Daarna bedragen de baten per utiliteitsgebouw circa € 5.400 per jaar. De totale structurele besparing van utiliteitsgebouwen waarbij een nieuwe GACS is geïnstalleerd bedraagt circa 10.000 gebouwen * 5.400 = € 54,0 miljoen per jaar. Wanneer ervan uit wordt gegaan dat alle gebouwen in 2025 zijn voorzien van een GACS die aan de eisen voldoet, dan nemen de jaarlijkse baten geleidelijk toe tot circa € 134,0 miljoen per jaar vanaf 2031.

Volgens het lastenonderzoek worden de totale structurele baten ingeschat op 325,1 tot en met 347,4 miljoen voor burgers en 497 miljoen voor bedrijven.

Op advies van Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) is ook een globale inschatting gemaakt van de CO2-effecten van de invoering van dit wijzigingsbesluit. Voor deze inschatting is gebruik gemaakt van de impact assessment van de EPBD door de Europese Commissie (niet specifiek voor Nederland) en een doortelling van de verwachte energiebesparingseffecten van de maatregelen uit het wijzigingsbesluit (specifiek voor de voorgenomen maatregelen, echter, energiebesparingseffecten zijn, in tegenstelling tot lasten, alleen globaal geschat). Daaruit volgt indicatief een verlaging van de CO2-uitstoot van ongeveer 1,5 tot 3,5 Mton CO2 per jaar, grotendeels als gevolg van lager aardgasgebruik als gevolg van beter geïnstalleerde, afgestelde en beheerde verwarmingssystemen.

⁶ Onderzoek inzetbaarheid en uitwerking van Building Automation and Control Systems (BACS) onder de EU richtlijn 2018 aangaande energiebesparing in utiliteitsgebouwen (EPBD III), EnergiePartners