2. Hoofdlijnen van het wijzigingsbesluit

2.1Systeemeisen voor technische bouwsystemen

EPBD III schrijft voor dat lidstaten systeemeisen moeten invoeren voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen van technische bouwsystemen en voor de instelbaarheid van technische bouwsystemen die nieuw worden geïnstalleerd, vervangen of verbeterd in bestaande gebouwen. Onder technische bouwsystemen worden systemen verstaan voor ruimteverwarming, ruimtekoeling, ventilatie, warm tapwater, ingebouwde verlichting, lokale opwekking van elektriciteit en gebouwautomatisering en -controlesystemen.

Het Bouwbesluit 2012 bevatte ook voor de inwerkingtreding van dit wijzigingsbesluit al energieprestatie-eisen voor technische bouwsystemen. Omdat deze eisen niet alle technische bouwsystemen omvatten en nog gebaseerd waren op de energieprestatiebepalingsmethode op basis van NEN 7120 in plaats van NTA 8800 zijn de energieprestatie-eisen met dit wijzigingsbesluit gewijzigd. Daarbij is ervoor gekozen om de eisen uit te drukken in de berekende primaire fossiele energie ten opzichte van de netto behoefte. Daardoor wordt niet alleen de efficiëntie van een technisch bouwsysteem gewaardeerd, maar ook het gebruik van hernieuwbare energie. Doordat technische bouwsystemen de afgelopen jaren steeds energiezuiniger zijn geworden en energiebesparing een belangrijk speerpunt is van dit kabinet, is onderzocht of de bestaande eisen waar mogelijk aangescherpt zouden kunnen worden. Randvoorwaarden daarbij waren de beschikbaarheid van technieken in de markt, de betaalbaarheid voor gebouweigenaren en aansluiting met de Europese Ecodesign-eisen² voor componenten van technische bouwsystemen. De conclusie is dat een lichte aanscherping van de eisen mogelijk is. Er zijn geen energieprestatie-eisen vastgesteld voor gebouwautomatisering en -controlesystemen en systemen voor lokale elektriciteitsopwekking, omdat het stellen van energieprestatie-eisen het gebruik van deze systemen, die uiteindelijk tot energiebesparing of meer hernieuwbare energie leiden, zou kunnen ontmoedigen. Er zijn ook geen eisen voor ventilatie woningbouw en ingebouwde verlichting woningbouw opgenomen omdat voor deze systemen al afdoende eisen gesteld zijn in de Europese Ecodesign richtlijn. In de bij dit wijzigingsbesluit behorende wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012 worden nadere voorschriften gesteld aan hoe de energieprestatiewaarden moeten worden berekend.

Omdat Nederland nog geen systeemeisen heeft voor het installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen, worden er met dit wijzigingsbesluit conform de EPBD III eisen over deze aspecten toegevoegd aan het Bouwbesluit 2012. Met de eisen wordt beoogd de energieprestatie van technische bouwsystemen te verbeteren. De eisen zullen met de sector uitgewerkt worden in vrijwillige kwaliteitssystemen en andere sectorspecifieke richtlijnen zoals beoordelingsrichtlijnen en technische publicaties, waarmee marktpartijen desgewenst invulling kunnen geven aan de eisen.

In dit wijzigingsbesluit is gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de richtlijn biedt om de systeemeisen voor de energieprestatie, het adequaat installeren, dimensioneren, inregelen en de instelbaarheid van technische bouwsystemen ook voor te schrijven bij nieuwbouw. Nederland wil hiermee voorkomen dat er strengere eisen gelden voor bestaande gebouwen dan voor nieuwe gebouwen en dat er na de oplevering van nieuwe gebouwen onnodige meerkosten gemaakt moeten worden om de technische bouwsystemen bij vervanging of verbetering aan de eisen te laten voldoen. Dit zou onevenredige lastenverzwaringen tot gevolg hebben. Er is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid in de richtlijn om uitzonderingen te formuleren voor gevallen waarin de systeemeisen niet technisch, economisch en functioneel haalbaar zijn, omdat de verwachting is dat de eisen in alle gevallen haalbaar zijn. Deze eisen zijn vervolgens uitgewerkt in de bij dit wijzigingsbesluit behorende wijziging van de Regeling Bouwbesluit 2012.

² https://ec.europa.eu/info/energy-climate-change-environment/standards-tools-and-labels/products-labelling-rules-and-requirements/energy-label-and-ecodesign/rules-and-requirements_nl

2.2Documentatie energieprestatie van technische bouwsystemen

EPBD III schrijft voor dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat de energieprestatie van technische bouwsystemen die nieuw worden geïnstalleerd, vervangen of verbeterd wordt gecontroleerd en gedocumenteerd en dat die documentatie wordt overhandigd aan de gebouweigenaar. Met dit wijzigingsbesluit wordt deze verplichting opgenomen in het Bouwbesluit 2012. De energieprestatie moet worden gedocumenteerd en overhandigd door degene die het technisch bouwsysteem installeert. Dit kan een professionele installateur zijn, maar bijvoorbeeld ook de gebouweigenaar zelf. De verplichting zal niet gelden voor gebouwautomatisering en -controlesystemen en systemen voor lokale elektriciteitsopwekking die nieuw worden geïnstalleerd, vervangen of verbeterd, omdat hier ook geen energieprestatie-eisen voor gelden. Er gelden bij gebouwen met een woonfunctie ook geen eisen voor ventilatie en ingebouwde verlichting. Er zal een digitale tool worden ontwikkeld, waarmee de energieprestatie van technische bouwsystemen kan worden uitgerekend. In de Regeling Bouwbesluit 2012 zijn de eisen opgenomen waar de documentatie van de energieprestatie van technische bouwsystemen aan moet voldoen. In overleg met de branche zal worden bekeken of er een standaard documentatieformat kan worden ontwikkeld, waar installateurs desgewenst gebruik van kunnen maken.

2.3Zelfregulerende apparatuur voor het reguleren van temperatuur

Met dit wijzigingsbesluit is de verplichting uit EPBD III geïmplementeerd om zelfregulerende apparatuur voor het reguleren van de temperatuur per kamer of zone voor te schrijven. De zelfregulerende apparatuur moet automatisch de verwarmings- en koelingsoutput van de systemen voor ruimteverwarming en ruimtekoeling kunnen aanpassen op basis van wisselingen in de binnentemperatuur (thermostatisch) en eventuele andere parameters op basis van (handmatig) vooraf ingevoerde instellingen. Voorbeelden van apparatuur die aan de voorwaarden voldoen zijn een thermostatische radiatorknop, een kamerthermostaat, een thermostaat van een ventilatorconvector en gebouwautomatisering en -controlesystemen die de temperatuur kunnen reguleren per kamer of zone. Deze zelfregulerende apparatuur moet worden geïnstalleerd bij nieuwbouw of bij het vervangen van één van de centrale warmteopwekkers in bestaande bouw. Bij nieuwbouw moet de zelfregulerende apparatuur de systemen voor ruimteverwarming en ruimtekoeling kunnen aansturen. Bij vervanging van de centrale warmteopwekkers in bestaande bouw hoeft de zelfregulerende apparatuur alleen te worden toegepast op het systeem voor ruimteverwarming.

In beginsel moet de apparatuur de temperatuur kunnen reguleren per verblijfsruimte. In het geval dat meerdere aan elkaar grenzende verblijfruimtes onderdeel uitmaken van hetzelfde thermische gebied mag de zelfregulerende apparatuur ook de temperatuur per verblijfsgebied reguleren. Zelfregulerende apparatuur hoeft niet te worden toegepast bij gebouwen of verblijfruimtes of -gebieden in gebouwen die niet worden verwarmd of gekoeld. Ook hoeft de zelfregulerende apparatuur bij verbouw niet te worden toegepast als de meerkosten voor het aanbrengen van zelfregulerende apparatuur meer dan 20% zijn van de totale installatiekosten van het (gedeeltelijk) vernieuwen of het veranderen of vergroten van het verwarmings- of koelingssysteem. Bij bestaande gebouwen die zijn aangesloten op stadsverwarming moet zelfregulerende apparatuur worden geïnstalleerd wanneer de afleverset wordt vervangen.

2.4Laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen

EPBD III schrijft voor dat er bij nieuwe gebouwen en bij gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd laadinfrastructuur voor elektrisch voertuigen moet worden aangelegd, indien die gebouwen een parkeergelegenheid hebben met meer dan tien parkeervakken. Bij woningbouw gaat het om leidingdoorvoeren voor de aanleg van laadpunten voor ieder parkeervak. Met leidingdoorvoeren worden kabelgoten of loze leidingen bedoeld waar kabels doorheen getrokken kunnen worden. Bij utiliteitsbouw gaat het om minstens één oplaadpunt voor het hele parkeerterrein en leidingdoorvoeren voor één op de vijf parkeervakken. Daarnaast moet bij bestaande utiliteitsbouw met een parkeergelegenheid met meer dan 20 parkeervakken met ingang van 2025 een door de lidstaat te bepalen minimumaantal oplaadpunten zijn aangelegd. Voor het minimaal vereiste aantal oplaadpunten bij bestaande utiliteitsbouw is gekozen voor een minimum van één. De gebouweigenaar wordt daarmee verplicht zich met het thema laadinfrastructuur te gaan bezighouden, maar kan dan al naar gelang de plaatselijke behoefte en de plaatselijke markt het werkelijk te realiseren aantal oplaadpunten invullen. Naar verwachting speelt de verplichting per 2025 voor bestaande parkeergelegenheden bij 30.000–40.000 utiliteitsgebouwen³. Deze verplichtingen dragen bij aan de uitrol van laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen en daarmee aan de ambities voor schonere mobiliteit uit het Klimaatakkoord.

EPBD III laat bij renovatie de ruimte om een uitzondering op de verplichting toe te staan wanneer de kosten voor de laadinfrastructuur meer zijn dan 7% van de kosten van de ingrijpende renovatie. Deze uitzondering wordt in het Bouwbesluit opgenomen. De kosten voor de laadinfrastructuur zijn de kosten die direct verbonden zijn met de aanleg van de leidingdoorvoeren en laadpunten. Dus de kosten voor ontwerp, materialen en installatie van deze laadinfrastructuur. Het gaat niet om kosten die ook zonder de aanleg van laadinfrastructuur zouden zijn gemaakt. Tot de kosten van de ingrijpende renovatie worden alle kosten gerekend van de renovatie van gebouw en parkeergelegenheid. Bij een uitvoering in fasen worden de kosten van de verschillende fasen bij elkaar opgeteld. De kosten voor de aanleg van de laadinfrastructuur worden hiertegen afgezet.Van de in de EPBD III genoemde mogelijke uitzondering voor het midden- en kleinbedrijf wordt geen gebruik gemaakt, omdat laadinfrastructuur voor oplaadpunten ook bij deze bedrijven van belang is. Ook wordt geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de richtlijn biedt voor uitstel voor bouwaanvragen tot 10 maart 2021, omdat hiervoor geen noodzaak is gebleken. Laadpunten en leidingdoorvoeren zijn kleine aanpassingen in het ontwerp van een gebouw. Deze aanpassingen kunnen snel worden doorgevoerd, waardoor bouwaanvragen die momenteel in voorbereiding zijn geen vertraging oplopen.

Het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen stelt eisen aan voor het publiek toegankelijke oplaadpunten. Zo moeten voor het publiek toegankelijke oplaadpunten voor normaal vermogen vanwege de veiligheid en interoperabiliteit voorzien zijn van contactdozen of voertuigconnectoren van het type 2 (artikel 5, onder a). Ook oplaadpunten die op grond van de EPBD III worden gerealiseerd op privaat terrein kunnen voor het publiek toegankelijk zijn, bijvoorbeeld een oplaadpunt op een parkeerterrein bij een winkel. In dat geval zijn deze vereisten dus van toepassing. Daarnaast dient op grond van het Besluit infrastructuur alternatieve brandstoffen (artikel 3, eerste lid) een «meetinrichting bij een voor het publiek toegankelijk oplaadpunt zodanig te zijn beveiligd dat een passende bescherming van het dataverkeer en de privacy van eindafnemers wordt geboden». Daarbij is het van belang dat het oplaadpunt en de installatie beschikken over professionele waarborgen voor databeveiliging en cybersecurity, zodat inbraak op of verstoring van het elektriciteitssysteem voorkomen wordt. Voor zowel publiek toegankelijke als niet publieke toegankelijke oplaadpunten geldt dat deze moeten voldoen aan NEN 1010.

Wanneer een oplaadpunt zich op een niet voor het publiek toegankelijk terrein bevindt, verdient het aanbeveling om het oplaadpunt geschikt te maken voor gebruik door derden, bijvoorbeeld bezoekers. Via een slim metersysteem en een ad hoc betaalmogelijkheid of authenticatie software voor roaming kan het laadpunt door bezoekers gebruikt worden en kan de bezoeker voor het gebruik betalen. Ook geschiktheid voor «smart charging», waaronder de mogelijkheid van «load balancing», is een punt ter overweging bij de aanleg van oplaadpunten. Oplaadpunten voorzien van een «load balancing» functionaliteit kunnen tegen relatief beperkte kosten voorkomen dat bij uitbreiding van het aantal oplaadpunten een verzwaring van de elektriciteitsaansluiting nodig is. Om de herkenbaarheid van de laadpunten bij publiek toegankelijke parkeerterreinen te verhogen kunnen gebouweigenaren tevens overwegen de laadpunten te voorzien van adequate bebording.

EPBD III vraagt ook om maatregelen om de uitrol van oplaadpunten in nieuwe en bestaande al dan niet voor bewoning bestemde gebouwen te vereenvoudigen en eventuele regelgevings-belemmeringen, waaronder problemen inzake vergunnings- en goedkeuringsprocedures, weg te werken (artikel 8, zevende lid, van de EPBD). Deze bepaling behoeft geen directe implementatie in regelgeving, maar wordt meegewogen in het bredere nationale beleid inzake laadinfrastructuur voor elektrisch vervoer.

³ Bron: EPBD herziening-EV, bronnenonderzoek parkeren, Ecorys, 2019

2.5Keuringen voor verwarmings- en airconditioningsystemen

In EPBD III worden de keuringsverplichtingen voor verwarmings- en airconditioningsystemen herzien. Zo verschuift de grens waarboven deze verplichting geldt van een nominaal vermogen van respectievelijk 20 en 12 kW naar 70 kW. Ook valt de combinatie van verwarmings- en ventilatiesystemen en airconditionings- en ventilatiesystemen voortaan onder de keuringsverplichting.De verwarmingskeuring is voortaan van toepassing op alle verwarmingssystemen en niet alleen op stookinstallaties. Het is daarnaast een keuring die niet is beperkt tot de opwekker, maar betreft het hele systeem. Het gaat daarbij om de prestatie onder typische ofwel gemiddelde werkingsomstandigheden; een systeem zal in de praktijk vaker onder deellast functioneren dan onder vollast. In EPBD III is er een grotere nadruk op de prestatie in werkelijke situaties, het is namelijk van belang dat een systeem efficiënt en effectief functioneert onder alle condities. De keuring moet evenals voorheen leiden tot een keuringsrapport met advies voor de kostenefficiënte verbetering van de energieprestatie van het systeem, dat aan eigenaar of huurder wordt overhandigd.

Lidstaten kunnen in plaats van voor een verplichte keuring kiezen voor een andere vorm van (vrijwillig) advies, mits dit tot een vergelijkbaar resultaat leidt. Daar wordt door Nederland niet (langer) voor gekozen, omdat dit in het verleden voor verwarmingssystemen van 20 tot 100 kW niet aantoonbaar tot voldoende resultaat heeft geleid⁴.

Voor de berekening van het nominale vermogen moeten de vermogens van de verschillende onderdelen van het systeem worden opgeteld. Dit geldt voor verwarmingssystemen en airconditioningsystemen separaat. Het is dus mogelijk dat in een gebouw het verwarmingssysteem wel onder de keuringsverplichting valt en het airconditioningsysteem niet, of andersom.

Systemen met een combinatie van verwarming, airconditioning en ventilatie worden idealiter gekeurd door één expert met kennis van zowel verwarmings- als airconditioningsystemen. Wanneer dit niet mogelijk is, dan verdient het de voorkeur dat het ventilatiesysteem wordt gekeurd door de expert op het gebied van airconditioningsystemen.

De huidige regeling voor de verplichte keuring voor airconditioningsystemen wordt met dit wijzigingsbesluit overgeheveld van Besluit energieprestatie gebouwen naar het Bouwbesluit 2012. Daarmee wordt ook de gemeente het bevoegd gezag voor het handhaven van deze keuringsverplichting, zoals toegelicht in paragraaf 5. De bestaande regeling voor de keuring van stookinstallaties in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer, die ook dient voor veiligheid en emissiebeperkingen, blijft bestaan. De keuring van verwarmingssystemen zoals bedoeld in EPBD III wordt daarnaast in het Bouwbesluit 2012 opgenomen. Dit omdat de uitgebreidere keuring op grond van EPBD III moeilijk te integreren is in de regeling in het Activiteitenbesluit milieubeheer. De verhouding tussen de bepalingen in het Bouwbesluit 2012 en het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn beschreven in paragraaf 3.2.

Een uitzondering op de keuringsverplichting bestaat wanneer voor het gebouw een energieprestatiecontract als bedoeld in de Richtlijn 2012/27/EU (EED) betreffende energie-efficiëntie (bijlage XIII) is afgesloten. Aangezien deze contracten een overeengekomen energiebesparingsdoelstelling omvatten en de aanbieder zich verplicht deze doelstelling te bereiken onder meer door het optimaliseren van de werking van installaties worden deze energieprestatiecontracten geacht hetzelfde globale resultaat op te leveren als een keuring, zoals de richtlijn vereist (artikelen 14 en 15, tweede lid, van de EPBD).Daarnaast vervalt de keuringsverplichting wanneer een gebouwautomatisering en -controlesysteem (GACS) is geïnstalleerd wat aan bepaalde voorwaarden voldoet. Het gaat dan om een GACS klasse C met een uitgebreidere energiemanagementcomponent (volgens klasse B of nationale eisen van vergelijkbaar niveau) (zie nadere toelichting onder paragraaf 2.6). Dit sluit aan bij de richtlijn en geldt ook als een dergelijke GACS vrijwillig is geïnstalleerd.

⁴ Vierde Nationale Energie Efficiëntie Actie Plan voor Nederland (30 april 2017); bijlage bij Kamerstukken II 2016–17, 31 209, nr. 213

2.6Gebouwautomatisering en -controlesystemen (GACS)

Met het wijzigingsbesluit wordt eveneens invulling gegeven aan de verplichting uit EPBD III dat utiliteitsgebouwen met verwarmingssystemen of airconditioningsystemen (al dan niet gecombineerd met ventilatie) met een nominaal vermogen van meer dan 290 kW met ingang van einde 2025 moeten worden voorzien van systemen voor gebouwautomatisering en -controle als bedoeld in de EPBD III, die daarnaast voldoen aan een aantal eisen ten aanzien van monitoring, registratie, analyse en instelbaarheid, benchmarking en terugkoppeling, communicatie en interoperabiliteit. De communicatie en interoperabiliteit dient minimaal te zien op het verwarmings- en airconditioningsysteem, al dan niet gecombineerd met ventilatie. Deze systemen kunnen, mits goed ingezet, leiden tot een betere aansturing van systemen voor bijvoorbeeld ruimteverwarming, ruimtekoeling, ventilatie en verlichting in gebouwen en kunnen, afhankelijk van de beheermogelijkheden die verschillende typen GACS bieden, deze systemen beter en energiezuiniger laten functioneren door de vraag beter af te stemmen op de momentane behoefte. Dit leidt, met name in complexere utiliteitsgebouwen, tot energiebesparing.

Recent is een Europese norm (NEN-EN 15232) ontwikkeld waarmee de automatisering- en controlemogelijkheden van GACS eenduidig beschreven worden, in een klasse-indeling (waarbij klasse A-systemen de meeste geautomatiseerde beheer- en controlemogelijkheden hebben, en klasse D-systemen de minste). Een GACS klasse C met een uitgebreidere energiemanagementcomponent (volgens klasse B of eisen van vergelijkbaar niveau) voldoet aan de eisen die EPBD III aan gebouwautomatisering- en controlesystemen stelt. Bij ministeriële regeling kan een nadere invulling worden gegeven aan de eisen aan de GACS.

Nederland maakt geen gebruik van de uitzonderingsmogelijkheid uit de richtlijn om situaties uit te zonderen waarin het installeren van GACS technisch of economisch niet haalbaar is, omdat de verwachting is dat dit in alle gevallen haalbaar is.

2.7Energieprestatiebepalingsmethode

EPBD III stelt een aantal voorwaarden aan de energieprestatiebepalingsmethode voor gebouwen, onder andere dat de methode transparant moet zijn en open moet staan voor innovatie en dat de energieprestatie van gebouwen moet worden uitgedrukt in kWh/(m2 per jaar). Deze systematiek is verwerkt in NTA 8800, de opvolger van NEN 7120. Met het Besluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 inzake bijna energie-neutrale nieuwbouw is deze NTA aangewezen.Dit betekent dat ook op de energielabels voor gebouwen de energieprestatie uitgedrukt gaat worden in een numerieke indicator van het primaire energieverbruik in kWh/(m2 per jaar). Deze indicator zal bepaald worden met de NTA 8800. Het Besluit energieprestatie gebouwen wordt zodanig gewijzigd dat het energielabel deze numerieke indicator bevat naast een letter of lettercombinatie. Deze wijziging biedt ruimte om de nieuwe bepalingsmethode verder te verwerken in de regelgeving over de energielabels en samenhangende instrumenten. De uitwerking wordt opgenomen in andere, nader vorm te geven, wijzigingsregelgeving.

2.8Overige onderdelen van de EPBD III

Met dit wijzigingsbesluit wordt invulling gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit EPBD III. Een aantal onderdelen uit EPBD III worden niet geïmplementeerd met dit wijzigingsbesluit. Hieronder wordt dit per onderdeel nader toegelicht.