14 Consultatie en ingewonnen adviezen

14.1Inleiding

Op 18 juli 2016 is een ontwerp van dit besluit voor consultatie op www.internetconsultatie.nl gepubliceerd waarbij eenieder de gelegenheid is geboden te reageren. Het ontwerp is tevens aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de VNG voor advies toegezonden. Er zijn 32 reacties ontvangen, waarvan 24 via de internetconsultatie. Deze reacties zijn geanalyseerd en er is een rapport gemaakt, dat op www.internetconsultatie.nl is geplaatst. Tevens is het ontwerpbesluit voor advies voorgelegd aan ATR en is er een MKB-toets uitgevoerd. Over het ontwerpbesluit is vervolgens nadat dit bij de Kamers was voorgehangen nog regelmatig en intensief overleg gevoerd met de VNG, VBWTN en verschillende marktpartijen. Het onderhavige besluit is naar aanleiding van de consultatie, de adviezen en het overleg met partijen op verschillende onderdelen aangepast en aangevuld, zie hiervoor de paragrafen 4.1 en 4.2.

Bestuurlijke afspraken

Het ontwerpbesluit bevat aanpassingen ter uitvoering van de afspraken in het bestuursakkoord tussen de minister van BZK en de VNG over de implementatie en invoering van het stelsel en nadere afspraken over de versterking van informatiepositie van de gemeente als bevoegd gezag in dat stelsel naar aanleiding van de brief van 12 mei 2020, van de VNG mede namens de leden, VBWTN, de veiligheidsregio’s verzameld in Brandweer NL en de gezamenlijke omgevingsdiensten Nederland verenigd in Omgevingsdienst Nederland. Zie hierover de paragrafen 4.1 en 4.2. Tevens is afgesproken te streven naar gelijktijdige inwerkingtreding van de wet met de Omgevingswet. Dit heeft geleid tot een uitwerking van het oorspronkelijke Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in de algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet. Zie hierover de paragraaf 1.1. Vervolgens is het ontwerpbesluit op 21 april 2020 opnieuw bij de Kamers voorgehangen en is het opnieuw voorgelegd voor een regeldruktoets bij de ATR en heeft er een toets door het MKB plaatsgevonden. Een samenvatting van de adviezen van de ATR en de MKB-toets zijn hieronder te vinden.

14.2Consultatie

Hierna wordt op de belangrijkste punten uit de consultatie ingegaan.

Algemeen

Naar aanleiding van een aantal reacties is de definitie van gevolgklasse 1 nader bezien. De bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen, zijn uitgebreid met drijvende bouwwerken en vakantiewoningen. De beperking van bouwactiviteiten met een industriefunctie tot bouwactiviteiten met een nevengebruiksfunctie tot 10 personen is geschrapt. Bij de industriefunctie is geregeld dat een nevengebruiksfunctie met niet meer dan twee bouwlagen onder gevolgklasse 1 valt. Hier is aangepast dat de beperkte uitbreidingen van overige gebruiksfuncties ook onder gevolgklasse 1 vallen. Ook is de regeling voor overige bouwwerken die geen gebouw zijn beperkt. De (bovengrondse) infrastructurele werken bestemd voor langzaam verkeer vallen alleen nog onder gevolgklasse 1 voor zover deze niet gelegen zijn over een rijks- of provinciale weg en de te overbruggen afstand niet meer dan 20 meter is. Hiermee is geregeld dat fiets- en voetgangersbruggen over een snelweg aangelegd niet langer onder gevolgklasse 1 vallen. Ten slotte zijn ook waterkerende constructies, zoals sluizen en stuwen, uitgesloten van gevolgklasse 1.Ten aanzien van de overige bouwwerken geen gebouw zijnde, is niets veranderd. Zij blijven onder gevolgklasse 1 vallen als zij niet hoger zijn dan 20 meter.

Verschillende partijen uit de bouwkolom hebben aangegeven mee te willen beslissen over de toepassing van de eisen voor instrumenten voor kwaliteitsborging door de toelatingsorganisatie. Er is gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan omdat de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid en de participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht. Een constructie waarbij bouwpartijen zouden meebeslissen, verhoudt zich hier niet mee.

Verder is het belang van een adviesrol voor de brandweer en veiligheidsregio’s bij gevolgklasse 2 en 3 benadrukt. Dit wordt onderschreven. Met deze partijen is afgesproken dat na politieke instemming over de aanwijzing van gevolgklasse 2 en 3 in het Bouwbesluit 2012, hun adviserende rol zal worden geborgd. Ook bij de evaluatie van de wet en het besluit zal specifieke aandacht zijn voor het aspect brandveiligheid en de adviserende rol van de brandweer en veiligheidsregio’s.De brandweer en veiligheidsregio’s worden betrokken bij de vormgeving van de brandweeradviesfunctie en -expertise in de toelatingsorganisatie bij uitbreiding naar gevolgklasse 2 en 3.Voor de uitvoering van het nieuwe stelsel heeft de minister van BZK in samenwerking met marktpartijen een implementatieplan gemaakt om brancheverenigingen, consumentenorganisaties, bedrijven, organisaties en personen (zzp’ers en particulieren) die betrokken zijn bij of een belang hebben bij het stelsel, te faciliteren bij de voorbereidingen op dit nieuwe stelsel.

Verder wordt in veel reacties ingegaan op onderwerpen zoals de eisen die worden gesteld aan de opleiding, kennis en ervaring van de kwaliteitsborgers maar ook de verdeling van de kosten voor het houden van toezicht door de toelatingsorganisatie, het minimum toets- en toezichtniveau voor het toetsen van instrumenten voor kwaliteitsborging, en de door een instrumentaanbieder en de toelatingsorganisatie uit te voeren steekproeven in het kader van de goede werking van het stelsel. De eerste drie worden meegenomen bij de uitwerking van de betreffende regels op het niveau van de ministeriële regeling en de laatste twee maken onderdeel uit van het door de toelatingsorganisatie op te stellen beleid.

Verantwoordelijkheden gemeenten

Het ministerie van BZK heeft intensief overleg gevoerd met de VNG en de VBWNT, dit heeft, zoals toegelicht in de paragrafen 4.1 en 4.2, geleid tot een aantal aanpassingen die de informatiepositie van de gemeente versterken.

Naar aanleiding van enkele reacties wordt voor de goede orde opgemerkt dat het besluit niet voorziet in de mogelijkheid om gegevens, bijvoorbeeld de verklaring van de kwaliteitsborger, na de gereedmelding aan te leveren. Het is van belang dat er geen enkele onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag of de bouwactiviteit naar het oordeel van de kwaliteitsborger voldoet aan de bouwtechnische regels op het moment dat het bouwwerk in gebruik wordt genomen. De verklaring van de kwaliteitsborger betreft daarom een verklaring zonder opmerkingen.

Rol Kwaliteitsborger

Veel vragen zijn gesteld over rol van de kwaliteitsborger, met name is gewezen op het feit dat het onmogelijk zou zijn om alle aspecten van het bouwen in één persoon te vertegenwoordigen, maar ook zijn vragen gesteld over de eisen aan personen die voor de kwaliteitsborger werken. In paragraaf 3.2 en in de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 1.44 en 1.45, is dit nader toegelicht.

Ook zijn er verschillende vragen gesteld over de eis dat de kwaliteitsborger een borgingsplan dient vast te stellen⁴³. In een instrument voor kwaliteitsborging dient te worden voorgeschreven dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt, gebaseerd op de beoordeling van de risico’s van de bouwwerkzaamheden en de daarvoor te nemen beheersmaatregelen. De specifieke inhoud van het borgingsplan wordt verder in het instrument voor kwaliteitsborging voorgeschreven. In dit besluit zijn minimumeisen gesteld, bedoeld om een bodem te leggen in het niveau van kwaliteitsborging dat minimaal moet worden uitgevoerd. Tijdens de bouw kan het ontwerp verder worden uitgewerkt of gewijzigd. Het borgingsplan dient hierop te worden aanpast als dat nodig is. In paragraaf 3.2 en de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.19 is dit nader toegelicht.

Onafhankelijkheid

Veel partijen benadrukken het belang van de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Over de invulling van de onafhankelijkheid wordt echter verschillend gedacht. Veel partijen bepleiten een strikte onafhankelijkheid. Enkele partijen willen een uitzondering op de strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger voor de architect of voor kleine projecten waarbij een verklaring van de bouwer voldoende zou zijn. Ook vragen sommigen zich af wat strikte onafhankelijkheid is als de kwaliteitsborger betaald wordt door zijn opdrachtgever. Gekozen is voor een strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Dit betekent dat de kwaliteitsborger zelf geen organisatorische, financiële of juridische binding mag hebben ten aanzien van het betreffende bouwproject, tenzij deze binding uitsluitend voortvloeit uit de overeenkomst tot het uitvoeren van de kwaliteitsborging. Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan geen kwaliteitsborger zijn in een project waar hij zelf direct ook bij het bouwproces is betrokken. Hiertoe zijn artikel 1.46 Bb (3.82 Bkl) en paragraaf 3.2 aangepast.

Geschillenbeslechting

Twee partijen hebben vragen over hoe de geschillenbeslechting is geregeld tussen de kwaliteitsborger en zijn opdrachtgever en tussen kwaliteitsborger en instrumentaanbieder. Verwezen wordt naar paragraaf 5.5. van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarin hier uitgebreid op is ingegaan⁴⁴. In het instrument voor kwaliteitsborging dient te worden beschreven hoe de geschillenbeslechting tussen instrumentaanbieder en kwaliteitsborger en tussen kwaliteitsborger en opdrachtgever met betrekking tot de toepassing van het instrument en de uitvoering van de werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging wordt geregeld. Dit kan een geschillenregeling zijn (een geschillencommissie of de Raad van Arbitrage) of een verwijzing naar de procedure bij burgerlijke rechter. Dit is in het kader van kwaliteitsborgingsystemen gebruikelijk en ziet op de wijze waarop de kwaliteitsborger kan worden aangesproken op de wijze waarop hij het instrument voor kwaliteitsborging toepast. Het is aan de instrumentaanbieder om erop toe te zien dat de kwaliteitsborger zich hierbij aan de gestelde regels houdt omdat dit gevolgen kan hebben voor de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging. Deze voorziening is voor de opdrachtgever voldoende in het geval van geschillen ten aanzien van de toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging.

Monumenten

Bij de VNG en een aantal gemeenten leven zorgen over de borging van de bouwtechnische kennis die nodig is bij de belangenafweging bij beschermde monumenten nu de afstemming tussen de bouw- en monumentenaspecten tijdens de bouw niet meer geïntegreerd plaatsvinden. In overleg met de Federatie voor monumentengemeenten is gekozen om vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel te houden. Deze monumenten zullen gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel kunnen worden gebracht. Zie paragraaf 2.2 en de uitwerking in artikel 1.43, eerste lid, onder a (2.17 Bbl).

Regeldruk

In de consultatiefase is gevraagd om het expliciet benoemen en kwantificeren van de regeldrukgevolgen in het besluit die afwijken van de uitgangspunten van het wetsvoorstel, een nadere toelichting op de regeldrukgevolgen voor Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en een verdeling van de eenmalige lasten over de gevolgklassen voor zover dit mogelijk is. Hoofdstuk 12 is hierop aangevuld.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel staat «dat de vermindering van regeldruk deels bereikt wordt omdat de bouwtechnische gegevens niet meer te hoeven worden aangeleverd bij het bevoegd gezag». De verlaging van de regeldruk komt deels door het niet meer hoeven leveren van gegevens aan het bevoegd gezag (vermindering administratieve lasten) en deels door het niet meer hoeven toetsen van een groot deel van de vergunningaanvragen door het bevoegd gezag (vermindering bestuurlijke lasten). Zoals eerder is aangegeven zijn naar aanleiding van het besluit om het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden⁴⁵, in het ontwerpbesluit naast wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 tevens wijzigingen van het Bbl, het Bkl en het Ob opgenomen. Hierdoor zijn de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken in het ontwerpbesluit zoals dit op 1 mei 2017 is voorgehangen onderdeel van de voor de technische bouwactiviteit vergunningvrije bouwwerken in het Bbl geworden.

Ten slotte is geadviseerd bij proefprojecten, experimenten en pilots aandacht te besteden aan de regeldrukeffecten en de vraag of uit de uitvoeringspraktijk mogelijkheden naar voren komen voor minder belastende alternatieven of regeldruk beperkende maatregelen. Dit advies is opgevolgd. Uit de evaluatie van proefprojecten in de periode 2015–2018 komt naar voren dat de kosten niet of nauwelijks toenemen en zij zullen waarschijnlijk dalen (zie paragraaf 14.3). Een aandachtspunt daarbij zijn de kosten voor kwaliteitsborging bij kleine projecten. Door de mogelijkheid om binnen het werk van de kwaliteitsborger rekening te houden met standaardoplossingen, kwaliteitsverklaringen en controle door de aannemer zelf (zie ook paragraaf 3.2) is de verwachting dat de eventuele toename van kosten aanvaardbaar zal zijn.

Bij het monitoren van de regeldruk van de proefprojecten wordt de kanttekening geplaatst dat deze projecten onder de vigeur van de Wabo worden uitgevoerd. Dit leidt deels tot een toename van lasten doordat zowel een omgevingsvergunning op grond van de Wabo als een bouwmelding noodzakelijk is. Dit is voor BZK dan ook reden om financieel bij te dragen in deze meerkosten bij proefprojecten. De regeldrukeffecten zijn overigens een nadrukkelijk onderdeel van de monitoring van het stelsel dat tegelijk met de invoering van het stelsel zal starten.

Financiële gevolgen

Eind 2015 heeft de regering onderzoek op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet uit laten voeren naar de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor gemeenten⁴⁶. Samen met de VNG heeft het ministerie van BZK vervolgens nader onderzoek uit laten voeren naar taken die bij invoering van het wetsvoorstel bij de gemeenten achter zouden blijven en de financiële gevolgen daarvan voor de gemeenten. Dit onderzoek is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden⁴⁷. De algemene conclusie uit het onderzoek is dat er per saldo werkzaamheden bij gemeenten zullen verdwijnen en dat daardoor de kosten substantieel zullen dalen. Deze daling bedraagt naar verwachting tussen de 230 en 290 miljoen euro per jaar (bij alle gevolgklassen). Tegenover de daling van de kosten staat een niet nader te kwantificeren post aan nieuwe kosten vanwege onder andere veranderende werkprocessen. De verwachte inkomsten uit leges zullen eveneens dalen, met een bedrag tussen de 150 en 190 miljoen euro per jaar. De onderzoekers concluderen tevens dat gemeenten minder bouwleges ontvangen dan wettelijk toegestaan.Deze bevindingen zijn gebaseerd op de structurele situatie, dat wil zeggen bij invoering van de wet voor alle gevolgklassen. Met de VNG is afgesproken om een nieuw onderzoek uit te voeren op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dat nieuwe onderzoek richt zich op de aanvangssituatie waarbij aanvankelijk alleen gevolgklasse 1 onder de wet wordt gebracht. Uiterlijk drie jaar na invoering van de wet wordt bezien of de werking uitgebreid wordt naar gevolgklassen 2 en 3. Het eindrapport van het onderzoek is in augustus 2021 opgeleverd⁴⁸. Door de focus op gevolgklasse 1 zijn er andere uitkomsten dan bij het eerdere onderzoek dat de effecten voor alle gevolgklassen in kaart bracht. De invoering van de wet leidt in de beginsituatie (de eerste 3 jaar) per saldo tot negatieve financiële effecten voor gemeenten. Gezegd moet worden dat de onderzoekers voor de structurele effecten op een tamelijk brede bandbreedte uitkomen. Uitgaande van het midden van de bandbreedte en het actuele kostendekkingspercentage van leges, zijn de structurele effecten voor gemeenten -4 mln. per jaar. Bij de eenmalige of incidentele effecten is het gemiddelde -41 mln. en is de bandbreedte smaller (-35 tot -46 mln.). Na bespreking van de resultaten van het onderzoek tussen de VNG en het Rijk is er overeenstemming bereikt over de compensatie van de financiële effecten via het Gemeentefonds. Daarbij is afgesproken om een iets hoger bedrag te hanteren voor de structurele effecten, namelijk 10 mln. per jaar, en een iets lager bedrag voor de incidentele effecten, namelijk 35 mln. Ook is afgesproken om de komende jaren onderzoek te doen naar de effecten op de handhavingskosten in de praktijk.

MKB-toets

Op 9 december 2019 heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Besproken zijn de voorstellen die naar verwachting op enige manier een impact zouden kunnen hebben op MKB’ers (bouwers en kwaliteitsborgers). Voor deze bijeenkomst zijn MKB’ers uitgenodigd via diverse brancheorganisaties. Tijdens de bijeenkomst was er interactie tussen de bouwers en kwaliteitsborgers, waarbij vanuit ieders perspectief het principe en de werking van het stelsel is besproken.

Tijdens de totstandkoming van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is al veel contact geweest met sectorpartijen. Zoals met Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland, die beide veel MKB-leden hebben. De MKB-toets bevestigt het reeds bekende beeld wat de effecten zijn van de invoering van het stelsel voor MKB’ers.

Door de deelnemers zijn verschillende aandachtspunten meegegeven over onder andere de aanwas van kwaliteitsborgers, de betaalbaarheid van het stelsel en de werking van de instrumenten. Vele van deze punten hebben betrekking op met name de implementatie van en de voorlichting over het stelsel. De gegeven aandachtpunten worden door de implementatieregisseur en de communicatiewerkgroep meegenomen. Binnen de communicatiewerkgroep zijn tussen het ministerie van BZK en de verschillende brancheverenigingen werkafspraken gemaakt over voorlichting. Er is onder andere extra aandacht worden gegeven aan het stimuleren van deelnemen aan proefprojecten zodat partijen ervaring kunnen opdoen en zichzelf kunnen voorbereiden op de inwerkingtreding van het stelsel.

Ten aanzien van de betaalbaarheid van het stelsel wordt opgemerkt dat met de introductie van het stelsel een groot deel van de werkzaamheden van gemeenten in het kader van de omgevingsvergunning voor het bouwen vervalt omdat bouwplannen niet meer inhoudelijk getoetst worden door de gemeente. Bij het uitwerken van de wet zijn diverse onderzoeken uitgevoerd. In dat kader is berekend dat de kosten die wegvallen omdat gemeenten dit werk niet meer hoeven te doen, hoger zijn dan de baten (leges) die naar verwachting hiermee vervallen⁴⁹. Het vervallen van de vergunning en daarmee de grondslag om leges te heffen zal dus gemiddeld gezien niet zorgen voor een verslechtering van de financiële positie van gemeenten. De kosten voor het toetsen van de bouwplannen in het nieuwe stelsel verschuiven naar de kosten voor de uitvoering van de kwaliteitsborging door de kwaliteitsborger. Het verschuiven van inkomsten van gemeenten naar de kwaliteitsborger is dus ook noodzakelijk om het stelsel te bekostigen. Het vervallen van de vergunning maakt dit voor eenieder duidelijk.Hoe dit in een specifieke gemeente uitwerkt is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de verdeling van het aantal bouwactiviteiten over de verschillende gevolgklassen en in het verleden gemaakte lokale keuzes rond de berekening van de leges tarieven⁵⁰. De werkzaamheden die achterblijven bij gemeenten en die in de plaats komen van de vergunning zijn geen diensten in de zin van de Gemeentewet en dienen dus uit algemene middelen in plaats van leges gefinancierd te worden. Het gaat hier dan om bestaande taken zoals het uitvoeren van toezicht en handhaving en het ontvangen en op volledigheid checken van de bouwmelding⁵¹⁵².

Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) ⁵³

De minister van BZK heeft op 4 februari 2020 een ontwerp van het onderhavige besluit ter toetsing aan de ATR voorgelegd. De ATR heeft hierop geadviseerd het besluit in te dienen, nadat met de volgende adviespunten rekening is gehouden:

• in de monitoring van de proefprojecten dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukontwikkeling en de kansen voor minder belastende alternatieven, en de resultaten hiervan dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel.
• in de evaluatie van het stelsel van het stelsel dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukeffecten en kansen voor een minder belastende uitwerking, en deze praktijkresultaten dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inrichting en inwerkingtreding van het stelsel voor gevolgklasse 2 en 3.
• bij de besluitvorming over de inwerkingtredingsdatum van het nieuwe stelsel dient expliciet aandacht besteed te worden aan de noodzakelijke voorbereidingstijd voor de uitvoeringspraktijk om tijdig te kunnen voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Hierbij dient ook expliciet de werking van het DSO te worden betrokken.
• de regeldrukparagraaf dient te worden aangevuld met de in het advies genoemde aandachtspunten.

Het college is op onderdelen kritisch op het voorstel, ook gegeven de vraag of gelijktijdige inwerkingtreding met de Omgevingswet verstandig is en het feit dat daarbij de resultaten van de proefprojecten zwaar kunnen meetellen.

Het advies van de ATR en de aandachtspunten met betrekking tot de regeldrukparagraaf zijn zo veel mogelijk in de nota van toelichting verwerkt. De regeldrukeffecten voor de categorie burgers en bedrijven is niet verder uitgesplitst naar kwaliteitsborgers, bouwers en opdrachtgevers omdat de regeldrukeffecten voor de verschillende typen bedrijven direct aan elkaar zijn verbonden. De effecten voor kwaliteitsborgers en bouwers worden direct doorgerekend aan de initiatiefnemers. In principe zijn de verplichtingen voor bedrijven ook allemaal gericht op de initiatiefnemers en zijn zij daarbij genoodzaakt om externe partijen in te schakelen (wat regeldruk geeft). Zeker de effecten van de veranderingen waarin het aanvullende Sira-onderzoek naar is gekeken, geeft tussen de verschillende typen bedrijven geen verschillende effecten. De aanvullende kosten gemaakt door het bedrijf zijn gelijk aan het bedrag dat zij doorberekenen. De gelijktijdige inwerkingtreding van dit besluit met de Omgevingswet heeft op verzoek van VNG plaatsgevonden en maakt onderdeel uit van het bestuursakkoord.

⁴³ In het besluit zoals dit ter consultatie is voorgelegd, wordt dit borgingsplan nog inspectieplan genoemd.

⁴⁴ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 3, blz. 48 e.v..

⁴⁵ Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 139 en Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 145.

⁴⁶ SIRA Consulting. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: financiële gevolgen voor gemeenten, oktober 2015, Kamerstukken II 2015/16, 32 757, nr. 119.

⁴⁷ De financiële gevolgen van het wetsvoorstel kwaliteitsborging, Kamerstukken II 2016–2017, 34 453, nr. 8.

⁴⁸ Bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 34 453, nr. 32.

⁴⁹ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8, blg-793155, p. 7.

⁵⁰ Idem.

⁵¹ Kamerstukken 32 757, nr. 170.

⁵² De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

⁵³ https://www.atr-regeldruk.nl/besluit-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen/.

14.3Proefprojecten kwaliteitsborging

Vanaf 2012 zijn pilots en proefprojecten uitgevoerd met bouwen onder kwaliteitsborging, onder meer in het van een experiment in het kader van de Crisis- en herstelwet⁵⁴. In 2016 heeft het ministerie van BZK een eerste tussenevaluatie uit laten voeren van lopende proefprojecten. De rapportage is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden⁵⁵. In november 2018 is het rapport van het instituut voor Bouwkwaliteit «proefprojecten kwaliteitsborging bouw 2015–2018» aan de Tweede Kamer aangeboden. Dit rapport geeft een beeld van de ervaringen van gemeenten, aannemers, kwaliteitsborgers en opdrachtgevers⁵⁶. De belangrijkste bevindingen van deelnemers aan de proefprojecten zijn:

• kwaliteitsborging vraagt om een andere manier van werken;
• de kosten nemen niet of nauwelijks toe en zullen waarschijnlijk dalen;
• er is sprake van een duidelijk leereffect bij de deelnemers;
• de kwaliteit neemt toe;
• de positie van gemeenten is complex;
• het oordeel over de samenwerking is divers;
• meer duidelijkheid is nodig over de wettelijke eisen.

In het najaar van 2019 is een nieuwe tranche proefprojecten gestart waarbij werkwijze en rol- en taakverdeling is aangehouden zoals deze geldt op grond van de wet. Deze proefprojecten lopen door tot aan inwerkingtreding van de wet:

• de Aannemersfederatie Nederland (AFNL) voert proefprojecten kwaliteitsborging uit met (gespecialiseerde) bouw- en infra-aannemers van de eigen achterban. De focus ligt hierbij op kleine(re) bouwactiviteiten;
• de BNA is gestart met nieuwbouw- en verbouwproefprojecten waarbij de architect naast het ontwerp ook bij de uitvoering betrokken is. Doel is de effecten in beeld te krijgen en architecten handvatten te geven hoe zij hun rol in het nieuwe stelsel zo optimaal en kostenefficiënt mogelijk kunnen invullen.;
• in oktober 2020 is gestart met 19 Ambassadeursnetwerken kwaliteitsborging (ANWkb) om voldoende ervaring op te doen met een representatieve verdeling van bouwactiviteiten onder gevolgklasse 1. De ANWkb bestaat uit een ambassadeursgemeente, een aantal omringende gemeenten, aannemers en kwaliteitsborgers. De ANWkb zorgt ervoor dat er (tenminste) 10 projecten starten, verdeeld over een representatieve doorsnede van gebouwen binnen gevolgklasse 1. Kwaliteitsborgers, aannemers en andere betrokkenen worden uitgenodigd om deel te nemen aan het netwerk. Omliggende gemeenten en andere geïnteresseerden kijken mee bij de proefprojecten en starten waar mogelijk zelf ook met nieuwe proefprojecten. BZK ondersteunt de ANWkb’s met een subsidie voor de kosten van de kwaliteitsborger.

Op grond van afspraken in het bestuursakkoord is het streven om per gemeente van 10% van alle vergunningen onder gevolgklasse 1 uit te voeren in proefprojecten. Voor besluitvorming rond de inwerkingtreding van de wet is verder in het bestuursakkoord afgesproken dat naast het realiseren van voldoende volume in het aantal proefprojecten, het noodzakelijk is om voldoende diversiteit in de proefprojecten te borgen. Hiermee wordt geborgd dat er voor de verschillende typen bouwwerken een werkend stelsel komt. De hiervoor genoemde ANWkb’s geven invulling aan ervaring met deze zogenaamde representatieve doorsnede.Vanuit de Begeleidingscommissie proefprojecten is actief gemonitord op resultaten van de proefprojecten. Ter voorbereiding van de implementatie wordt op basis van de resultaten van de proefprojecten waar nodig bijgestuurd in de vorm van voorlichting en extra ondersteuning van specifieke doelgroepen. Tevens borgt de Begeleidingscommissie proefprojecten dat leerpunten en knelpunten vanuit de proefprojecten worden opgelost en leerpunten worden gedeeld met alle partijen.In een tussentijdse rapportage over de proefprojecten eind 2021 aan de Regiegroep kwaliteitsborging heeft de Begeleidingsgroep proefprojecten geconstateerd dat er geen onoverkomelijke knelpunten uit de proefprojecten naar voren zijn gekomen. Wel is een aantal specifieke aandachtspunten gesignaleerd waar in de laatste periode voor inwerkingtreding nadrukkelijk aandacht aan wordt besteed.

⁵⁴ Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, achtste tranche (Stb. 2014, nr. 331).

⁵⁵ Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, Tussentijdse evaluatie proefprojecten, Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8.

⁵⁶ Evaluatierapport «Proefprojecten kwaliteitsborging 2015–2018» (Instituut voor Bouwkwaliteit, 13 november 2018, 69 p.) – Eerste Kamer der Staten-Generaal.

14.4Aandachtspunten bij de implementatie

Beschikbaarheid voldoende kwaliteitsborgers

Belangrijk is dat er bij de inwerkingtreding van het stelsel voldoende kwaliteitsborgers zijn. In 2019 is een eerste raming gemaakt van het benodigde aantal FTE aan medewerkers dat nodig is voor het uitvoeren van de werkzaamheden in het kader van de borging van alle bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1. Het ministerie van BZK is in gesprek met de Vereniging Kwaliteitsborging Nederland (hierna: VKBN) over het benodigd aantal kwaliteitsborgers en het groeipad hier naartoe. Via overgangsrecht is geregeld dat bouwactiviteiten waar voor inwerkingtreding een vergunning is aangevraagd via het oude recht worden afgehandeld⁵⁷. Inzet van een kwaliteitsborger is pas aan de orde voor projecten die na inwerkingtreding worden gemeld zodat de geraamde structurele capaciteit pas na een aantal maanden nodig zal zijn. De VKBN heeft aangegeven dat het aantal gekwalificeerde personen dat op dit moment al werkzaam is voor een kwaliteitsborger voldoende is voor inwerkingtreding van het stelsel.

Het aantal kwaliteitsborgers zal na inwerkingtreding met een toename van de bouwactiviteiten onder kwaliteitsborging kunnen groeien tot de benodigde capaciteit. De VKBN geeft aan dat er voldoende mensen zijn met het profiel van kwaliteitsborger of die hier met training snel aan kunnen voldoen. Extra medewerkers zullen onder andere afkomstig zijn vanuit plantoetsers en toezichthouders werkzaam voor detacheringsbureaus en zelfstandigen. Deze medewerkers zijn gekwalificeerd voor de uitvoering van kwaliteitsborging maar worden momenteel ingehuurd door bouw- en woningtoezicht voor gemeenten en vanuit adviesbureaus voor adviesopdrachten ingezet. Tevens zal sprake zijn van een nieuwe instroom door het omscholen van medewerkers en het doorlopen van opleidingen kwaliteitsborging.Het ligt niet in de rede om een scenario uit te werken voor het geval dat nieuwbouw vastloopt als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. Het huidige aantal reeds werkzame kwaliteitsborgers, het aantal nieuwe kwaliteitsborgers dat wordt opgeleid en het aantal gekwalificeerde mensen dat potentieel als nieuwe kwaliteitsborger aan de slag kan, maakt tezamen dat er voldoende kwaliteitsborgers zullen zijn ten behoeve van het nieuwe stelsel. De komende maanden zal ik met de VKBN erop toezien dat het aantal kwaliteitsborgers zal toenemen tot de benodigde capaciteit. Deze werkwijze blijf ik na inwerkingtreding voortzetten, waarbij op basis van signalen vroegtijdig kan worden opgeschaald of geïntensiveerd mocht dat in bepaalde regio’s nodig blijken. Hierdoor worden de beoogde groei en benodigde aantallen bereikt en blijft dit behouden. Deze acties zorgen ervoor dat de nieuwbouw ongestoord kan verlopen.

Effecten voor kleine bouwondernemingen

Bij de implementatie van de wet is nadrukkelijk aandacht besteed aan de effecten van de wet op kleinere bouwondernemingen. Met name de informatieverstrekking aan de kwaliteitsborger en de opbouw van het dossier bevoegd gezag, vragen om een extra inspanning aan de kant van de bouwer. Daar staat tegenover dat een deel van de leges weg zal vallen. Door kruissubsidiering bij kleine bouwactiviteiten zal dit effect laag zijn en de administratieve lasten beperkt compenseren. De directe baten (afname faalkosten, toename kwaliteit) zijn niet eenduidig te bepalen. Deelnemers aan proefprojecten geven echter wel aan een toename van de kwaliteit te verwachten. Om de lasten voor kleine bouwondernemingen te beperken is een aantal acties ondernomen. Zo is in het kader van de voorlichting extra aandacht besteed aan deze doelgroep en is het starten van proefprojecten met verbouw (financieel) gestimuleerd. Daarnaast wordt met subsidie van mijn ministerie gewerkt aan vereenvoudiging en standaardisering van kwaliteitsborging bij kleine bouwactiviteiten.

Ook voor kleine bouwondernemingen en particuliere bouwers moet het nieuwe stelsel kenbaar en begrijpelijk zijn. Vanuit Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland wordt een actieve voorlichtingscampagne gevoerd om deze bouwondernemingen te informeren over de wet. Tevens kunnen deze partijen reeds ervaring opdoen middels het doorlopen van proefprojecten kwaliteitsborging. Voor zover een initiatiefnemer op voorhand nog niet bekend is met de wet, zal hij via het Omgevingsloket of de gemeente voorlichting krijgen en verwezen worden naar het register voor kwaliteitsborgers. Mijn ministerie draagt zorg voor het beschikbaar zijn van voorlichtingsmateriaal voor specifiek genoemde doelgroepen. Indien een aannemer nog geen of onvoldoende kennis heeft van het stelsel, dan zal dit niet leiden tot het stilvallen van de bouw of het niet kunnen starten met de bouw: de kwaliteitsborger zal dan zorgdragen voor het uitvoeren van de benodigde werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging. Voor deze aannemers die is er ruimte om al werkende weg ervaring op te doen zonder dat projecten zullen stilvallen.

Mede vanuit de opgedane ervaringen in proefprojecten is het de verwachting dat de lasten voor aannemers afnemen naarmate de ervaring met bouwen onder de wet toeneemt. Bij de monitoring en evaluatie van het stelsel zal de ontwikkeling van de lasten worden meegenomen⁵⁸.

Transponering

Zoals in het algemeen deel is toegelicht (paragraaf 1.1, Stb. 2022, 145) treedt het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking. Ter uitwerking van het stelsel bevat dit wijzigingsbesluit daarom wijzigingen van het Bbl (artikel II), het Bkl (artikel III) en het Ob (artikel IV). Artikel I van het wijzigingsbesluit bevat wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 die vooruitlopend hierop in werking moeten treden zodat de toelatingsorganisatie aan de slag kan gaan met de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging tot het stelsel en het openbaar register met toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging en kwaliteitsborgers. Deze bepalingen zijn beleidsneutraal omgezet in het Bbl, Bkl en Ob in de artikelen II t/m IV van dit wijzigingsbesluit. In onderstaande tabel is beschreven welke artikelen op welke wijze zijn omgezet in het Bbl, Bkl en Ob.

⁵⁷ Artikel 8.2 lid 1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving regelt dat op alle aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend voor wijziging van het besluit de regels van toepassing blijven zoals ze golden voor die wijziging. Aanvragen om een omgevingsvergunning voor het bouwen ingediend voor inwerkingtreding van de Wkb worden dus volgens het nu geldende recht door de gemeente afgehandeld. Een kwaliteitsborger is daarbij dus niet verplicht.

⁵⁸ De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.