14.2 Consultatie

Hierna wordt op de belangrijkste punten uit de consultatie ingegaan.

Algemeen

Naar aanleiding van een aantal reacties is de definitie van gevolgklasse 1 nader bezien. De bouwactiviteiten die onder gevolgklasse 1 vallen, zijn uitgebreid met drijvende bouwwerken en vakantiewoningen. De beperking van bouwactiviteiten met een industriefunctie tot bouwactiviteiten met een nevengebruiksfunctie tot 10 personen is geschrapt. Bij de industriefunctie is geregeld dat een nevengebruiksfunctie met niet meer dan twee bouwlagen onder gevolgklasse 1 valt. Hier is aangepast dat de beperkte uitbreidingen van overige gebruiksfuncties ook onder gevolgklasse 1 vallen. Ook is de regeling voor overige bouwwerken die geen gebouw zijn beperkt. De (bovengrondse) infrastructurele werken bestemd voor langzaam verkeer vallen alleen nog onder gevolgklasse 1 voor zover deze niet gelegen zijn over een rijks- of provinciale weg en de te overbruggen afstand niet meer dan 20 meter is. Hiermee is geregeld dat fiets- en voetgangersbruggen over een snelweg aangelegd niet langer onder gevolgklasse 1 vallen. Ten slotte zijn ook waterkerende constructies, zoals sluizen en stuwen, uitgesloten van gevolgklasse 1.Ten aanzien van de overige bouwwerken geen gebouw zijnde, is niets veranderd. Zij blijven onder gevolgklasse 1 vallen als zij niet hoger zijn dan 20 meter.

Verschillende partijen uit de bouwkolom hebben aangegeven mee te willen beslissen over de toepassing van de eisen voor instrumenten voor kwaliteitsborging door de toelatingsorganisatie. Er is gekozen voor een zelfstandig bestuursorgaan omdat de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid en de participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht. Een constructie waarbij bouwpartijen zouden meebeslissen, verhoudt zich hier niet mee.

Verder is het belang van een adviesrol voor de brandweer en veiligheidsregio’s bij gevolgklasse 2 en 3 benadrukt. Dit wordt onderschreven. Met deze partijen is afgesproken dat na politieke instemming over de aanwijzing van gevolgklasse 2 en 3 in het Bouwbesluit 2012, hun adviserende rol zal worden geborgd. Ook bij de evaluatie van de wet en het besluit zal specifieke aandacht zijn voor het aspect brandveiligheid en de adviserende rol van de brandweer en veiligheidsregio’s.De brandweer en veiligheidsregio’s worden betrokken bij de vormgeving van de brandweeradviesfunctie en -expertise in de toelatingsorganisatie bij uitbreiding naar gevolgklasse 2 en 3.Voor de uitvoering van het nieuwe stelsel heeft de minister van BZK in samenwerking met marktpartijen een implementatieplan gemaakt om brancheverenigingen, consumentenorganisaties, bedrijven, organisaties en personen (zzp’ers en particulieren) die betrokken zijn bij of een belang hebben bij het stelsel, te faciliteren bij de voorbereidingen op dit nieuwe stelsel.

Verder wordt in veel reacties ingegaan op onderwerpen zoals de eisen die worden gesteld aan de opleiding, kennis en ervaring van de kwaliteitsborgers maar ook de verdeling van de kosten voor het houden van toezicht door de toelatingsorganisatie, het minimum toets- en toezichtniveau voor het toetsen van instrumenten voor kwaliteitsborging, en de door een instrumentaanbieder en de toelatingsorganisatie uit te voeren steekproeven in het kader van de goede werking van het stelsel. De eerste drie worden meegenomen bij de uitwerking van de betreffende regels op het niveau van de ministeriële regeling en de laatste twee maken onderdeel uit van het door de toelatingsorganisatie op te stellen beleid.

Verantwoordelijkheden gemeenten

Het ministerie van BZK heeft intensief overleg gevoerd met de VNG en de VBWNT, dit heeft, zoals toegelicht in de paragrafen 4.1 en 4.2, geleid tot een aantal aanpassingen die de informatiepositie van de gemeente versterken.

Naar aanleiding van enkele reacties wordt voor de goede orde opgemerkt dat het besluit niet voorziet in de mogelijkheid om gegevens, bijvoorbeeld de verklaring van de kwaliteitsborger, na de gereedmelding aan te leveren. Het is van belang dat er geen enkele onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag of de bouwactiviteit naar het oordeel van de kwaliteitsborger voldoet aan de bouwtechnische regels op het moment dat het bouwwerk in gebruik wordt genomen. De verklaring van de kwaliteitsborger betreft daarom een verklaring zonder opmerkingen.

Rol Kwaliteitsborger

Veel vragen zijn gesteld over rol van de kwaliteitsborger, met name is gewezen op het feit dat het onmogelijk zou zijn om alle aspecten van het bouwen in één persoon te vertegenwoordigen, maar ook zijn vragen gesteld over de eisen aan personen die voor de kwaliteitsborger werken. In paragraaf 3.2 en in de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 1.44 en 1.45, is dit nader toegelicht.

Ook zijn er verschillende vragen gesteld over de eis dat de kwaliteitsborger een borgingsplan dient vast te stellen⁴³. In een instrument voor kwaliteitsborging dient te worden voorgeschreven dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt, gebaseerd op de beoordeling van de risico’s van de bouwwerkzaamheden en de daarvoor te nemen beheersmaatregelen. De specifieke inhoud van het borgingsplan wordt verder in het instrument voor kwaliteitsborging voorgeschreven. In dit besluit zijn minimumeisen gesteld, bedoeld om een bodem te leggen in het niveau van kwaliteitsborging dat minimaal moet worden uitgevoerd. Tijdens de bouw kan het ontwerp verder worden uitgewerkt of gewijzigd. Het borgingsplan dient hierop te worden aanpast als dat nodig is. In paragraaf 3.2 en de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.19 is dit nader toegelicht.

Onafhankelijkheid

Veel partijen benadrukken het belang van de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Over de invulling van de onafhankelijkheid wordt echter verschillend gedacht. Veel partijen bepleiten een strikte onafhankelijkheid. Enkele partijen willen een uitzondering op de strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger voor de architect of voor kleine projecten waarbij een verklaring van de bouwer voldoende zou zijn. Ook vragen sommigen zich af wat strikte onafhankelijkheid is als de kwaliteitsborger betaald wordt door zijn opdrachtgever. Gekozen is voor een strikte onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Dit betekent dat de kwaliteitsborger zelf geen organisatorische, financiële of juridische binding mag hebben ten aanzien van het betreffende bouwproject, tenzij deze binding uitsluitend voortvloeit uit de overeenkomst tot het uitvoeren van de kwaliteitsborging. Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan geen kwaliteitsborger zijn in een project waar hij zelf direct ook bij het bouwproces is betrokken. Hiertoe zijn artikel 1.46 Bb (3.82 Bkl) en paragraaf 3.2 aangepast.

Geschillenbeslechting

Twee partijen hebben vragen over hoe de geschillenbeslechting is geregeld tussen de kwaliteitsborger en zijn opdrachtgever en tussen kwaliteitsborger en instrumentaanbieder. Verwezen wordt naar paragraaf 5.5. van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarin hier uitgebreid op is ingegaan⁴⁴. In het instrument voor kwaliteitsborging dient te worden beschreven hoe de geschillenbeslechting tussen instrumentaanbieder en kwaliteitsborger en tussen kwaliteitsborger en opdrachtgever met betrekking tot de toepassing van het instrument en de uitvoering van de werkzaamheden in het kader van de kwaliteitsborging wordt geregeld. Dit kan een geschillenregeling zijn (een geschillencommissie of de Raad van Arbitrage) of een verwijzing naar de procedure bij burgerlijke rechter. Dit is in het kader van kwaliteitsborgingsystemen gebruikelijk en ziet op de wijze waarop de kwaliteitsborger kan worden aangesproken op de wijze waarop hij het instrument voor kwaliteitsborging toepast. Het is aan de instrumentaanbieder om erop toe te zien dat de kwaliteitsborger zich hierbij aan de gestelde regels houdt omdat dit gevolgen kan hebben voor de toelating van het instrument voor kwaliteitsborging. Deze voorziening is voor de opdrachtgever voldoende in het geval van geschillen ten aanzien van de toepassing van het instrument voor kwaliteitsborging.

Monumenten

Bij de VNG en een aantal gemeenten leven zorgen over de borging van de bouwtechnische kennis die nodig is bij de belangenafweging bij beschermde monumenten nu de afstemming tussen de bouw- en monumentenaspecten tijdens de bouw niet meer geïntegreerd plaatsvinden. In overleg met de Federatie voor monumentengemeenten is gekozen om vooralsnog alle beschermde monumenten buiten het stelsel te houden. Deze monumenten zullen gelijk met gevolgklasse 2 onder het nieuwe stelsel kunnen worden gebracht. Zie paragraaf 2.2 en de uitwerking in artikel 1.43, eerste lid, onder a (2.17 Bbl).

Regeldruk

In de consultatiefase is gevraagd om het expliciet benoemen en kwantificeren van de regeldrukgevolgen in het besluit die afwijken van de uitgangspunten van het wetsvoorstel, een nadere toelichting op de regeldrukgevolgen voor Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en een verdeling van de eenmalige lasten over de gevolgklassen voor zover dit mogelijk is. Hoofdstuk 12 is hierop aangevuld.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel staat «dat de vermindering van regeldruk deels bereikt wordt omdat de bouwtechnische gegevens niet meer te hoeven worden aangeleverd bij het bevoegd gezag». De verlaging van de regeldruk komt deels door het niet meer hoeven leveren van gegevens aan het bevoegd gezag (vermindering administratieve lasten) en deels door het niet meer hoeven toetsen van een groot deel van de vergunningaanvragen door het bevoegd gezag (vermindering bestuurlijke lasten). Zoals eerder is aangegeven zijn naar aanleiding van het besluit om het stelsel tegelijk met de Omgevingswet in werking te laten treden⁴⁵, in het ontwerpbesluit naast wijzigingen van het Bouwbesluit 2012 tevens wijzigingen van het Bbl, het Bkl en het Ob opgenomen. Hierdoor zijn de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken in het ontwerpbesluit zoals dit op 1 mei 2017 is voorgehangen onderdeel van de voor de technische bouwactiviteit vergunningvrije bouwwerken in het Bbl geworden.

Ten slotte is geadviseerd bij proefprojecten, experimenten en pilots aandacht te besteden aan de regeldrukeffecten en de vraag of uit de uitvoeringspraktijk mogelijkheden naar voren komen voor minder belastende alternatieven of regeldruk beperkende maatregelen. Dit advies is opgevolgd. Uit de evaluatie van proefprojecten in de periode 2015–2018 komt naar voren dat de kosten niet of nauwelijks toenemen en zij zullen waarschijnlijk dalen (zie paragraaf 14.3). Een aandachtspunt daarbij zijn de kosten voor kwaliteitsborging bij kleine projecten. Door de mogelijkheid om binnen het werk van de kwaliteitsborger rekening te houden met standaardoplossingen, kwaliteitsverklaringen en controle door de aannemer zelf (zie ook paragraaf 3.2) is de verwachting dat de eventuele toename van kosten aanvaardbaar zal zijn.

Bij het monitoren van de regeldruk van de proefprojecten wordt de kanttekening geplaatst dat deze projecten onder de vigeur van de Wabo worden uitgevoerd. Dit leidt deels tot een toename van lasten doordat zowel een omgevingsvergunning op grond van de Wabo als een bouwmelding noodzakelijk is. Dit is voor BZK dan ook reden om financieel bij te dragen in deze meerkosten bij proefprojecten. De regeldrukeffecten zijn overigens een nadrukkelijk onderdeel van de monitoring van het stelsel dat tegelijk met de invoering van het stelsel zal starten.

Financiële gevolgen

Eind 2015 heeft de regering onderzoek op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet uit laten voeren naar de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor gemeenten⁴⁶. Samen met de VNG heeft het ministerie van BZK vervolgens nader onderzoek uit laten voeren naar taken die bij invoering van het wetsvoorstel bij de gemeenten achter zouden blijven en de financiële gevolgen daarvan voor de gemeenten. Dit onderzoek is in december 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden⁴⁷. De algemene conclusie uit het onderzoek is dat er per saldo werkzaamheden bij gemeenten zullen verdwijnen en dat daardoor de kosten substantieel zullen dalen. Deze daling bedraagt naar verwachting tussen de 230 en 290 miljoen euro per jaar (bij alle gevolgklassen). Tegenover de daling van de kosten staat een niet nader te kwantificeren post aan nieuwe kosten vanwege onder andere veranderende werkprocessen. De verwachte inkomsten uit leges zullen eveneens dalen, met een bedrag tussen de 150 en 190 miljoen euro per jaar. De onderzoekers concluderen tevens dat gemeenten minder bouwleges ontvangen dan wettelijk toegestaan.Deze bevindingen zijn gebaseerd op de structurele situatie, dat wil zeggen bij invoering van de wet voor alle gevolgklassen. Met de VNG is afgesproken om een nieuw onderzoek uit te voeren op basis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dat nieuwe onderzoek richt zich op de aanvangssituatie waarbij aanvankelijk alleen gevolgklasse 1 onder de wet wordt gebracht. Uiterlijk drie jaar na invoering van de wet wordt bezien of de werking uitgebreid wordt naar gevolgklassen 2 en 3. Het eindrapport van het onderzoek is in augustus 2021 opgeleverd⁴⁸. Door de focus op gevolgklasse 1 zijn er andere uitkomsten dan bij het eerdere onderzoek dat de effecten voor alle gevolgklassen in kaart bracht. De invoering van de wet leidt in de beginsituatie (de eerste 3 jaar) per saldo tot negatieve financiële effecten voor gemeenten. Gezegd moet worden dat de onderzoekers voor de structurele effecten op een tamelijk brede bandbreedte uitkomen. Uitgaande van het midden van de bandbreedte en het actuele kostendekkingspercentage van leges, zijn de structurele effecten voor gemeenten -4 mln. per jaar. Bij de eenmalige of incidentele effecten is het gemiddelde -41 mln. en is de bandbreedte smaller (-35 tot -46 mln.). Na bespreking van de resultaten van het onderzoek tussen de VNG en het Rijk is er overeenstemming bereikt over de compensatie van de financiële effecten via het Gemeentefonds. Daarbij is afgesproken om een iets hoger bedrag te hanteren voor de structurele effecten, namelijk 10 mln. per jaar, en een iets lager bedrag voor de incidentele effecten, namelijk 35 mln. Ook is afgesproken om de komende jaren onderzoek te doen naar de effecten op de handhavingskosten in de praktijk.

MKB-toets

Op 9 december 2019 heeft een MKB-toets plaatsgevonden. Besproken zijn de voorstellen die naar verwachting op enige manier een impact zouden kunnen hebben op MKB’ers (bouwers en kwaliteitsborgers). Voor deze bijeenkomst zijn MKB’ers uitgenodigd via diverse brancheorganisaties. Tijdens de bijeenkomst was er interactie tussen de bouwers en kwaliteitsborgers, waarbij vanuit ieders perspectief het principe en de werking van het stelsel is besproken.

Tijdens de totstandkoming van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is al veel contact geweest met sectorpartijen. Zoals met Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland, die beide veel MKB-leden hebben. De MKB-toets bevestigt het reeds bekende beeld wat de effecten zijn van de invoering van het stelsel voor MKB’ers.

Door de deelnemers zijn verschillende aandachtspunten meegegeven over onder andere de aanwas van kwaliteitsborgers, de betaalbaarheid van het stelsel en de werking van de instrumenten. Vele van deze punten hebben betrekking op met name de implementatie van en de voorlichting over het stelsel. De gegeven aandachtpunten worden door de implementatieregisseur en de communicatiewerkgroep meegenomen. Binnen de communicatiewerkgroep zijn tussen het ministerie van BZK en de verschillende brancheverenigingen werkafspraken gemaakt over voorlichting. Er is onder andere extra aandacht worden gegeven aan het stimuleren van deelnemen aan proefprojecten zodat partijen ervaring kunnen opdoen en zichzelf kunnen voorbereiden op de inwerkingtreding van het stelsel.

Ten aanzien van de betaalbaarheid van het stelsel wordt opgemerkt dat met de introductie van het stelsel een groot deel van de werkzaamheden van gemeenten in het kader van de omgevingsvergunning voor het bouwen vervalt omdat bouwplannen niet meer inhoudelijk getoetst worden door de gemeente. Bij het uitwerken van de wet zijn diverse onderzoeken uitgevoerd. In dat kader is berekend dat de kosten die wegvallen omdat gemeenten dit werk niet meer hoeven te doen, hoger zijn dan de baten (leges) die naar verwachting hiermee vervallen⁴⁹. Het vervallen van de vergunning en daarmee de grondslag om leges te heffen zal dus gemiddeld gezien niet zorgen voor een verslechtering van de financiële positie van gemeenten. De kosten voor het toetsen van de bouwplannen in het nieuwe stelsel verschuiven naar de kosten voor de uitvoering van de kwaliteitsborging door de kwaliteitsborger. Het verschuiven van inkomsten van gemeenten naar de kwaliteitsborger is dus ook noodzakelijk om het stelsel te bekostigen. Het vervallen van de vergunning maakt dit voor eenieder duidelijk.Hoe dit in een specifieke gemeente uitwerkt is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de verdeling van het aantal bouwactiviteiten over de verschillende gevolgklassen en in het verleden gemaakte lokale keuzes rond de berekening van de leges tarieven⁵⁰. De werkzaamheden die achterblijven bij gemeenten en die in de plaats komen van de vergunning zijn geen diensten in de zin van de Gemeentewet en dienen dus uit algemene middelen in plaats van leges gefinancierd te worden. Het gaat hier dan om bestaande taken zoals het uitvoeren van toezicht en handhaving en het ontvangen en op volledigheid checken van de bouwmelding⁵¹⁵².

Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) ⁵³

De minister van BZK heeft op 4 februari 2020 een ontwerp van het onderhavige besluit ter toetsing aan de ATR voorgelegd. De ATR heeft hierop geadviseerd het besluit in te dienen, nadat met de volgende adviespunten rekening is gehouden:

• in de monitoring van de proefprojecten dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukontwikkeling en de kansen voor minder belastende alternatieven, en de resultaten hiervan dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel.
• in de evaluatie van het stelsel van het stelsel dient expliciet aandacht te worden besteed aan de (ervaren) regeldrukeffecten en kansen voor een minder belastende uitwerking, en deze praktijkresultaten dienen betrokken te worden bij de besluitvorming over de inrichting en inwerkingtreding van het stelsel voor gevolgklasse 2 en 3.
• bij de besluitvorming over de inwerkingtredingsdatum van het nieuwe stelsel dient expliciet aandacht besteed te worden aan de noodzakelijke voorbereidingstijd voor de uitvoeringspraktijk om tijdig te kunnen voldoen aan de eisen van het nieuwe stelsel. Hierbij dient ook expliciet de werking van het DSO te worden betrokken.
• de regeldrukparagraaf dient te worden aangevuld met de in het advies genoemde aandachtspunten.

Het college is op onderdelen kritisch op het voorstel, ook gegeven de vraag of gelijktijdige inwerkingtreding met de Omgevingswet verstandig is en het feit dat daarbij de resultaten van de proefprojecten zwaar kunnen meetellen.

Het advies van de ATR en de aandachtspunten met betrekking tot de regeldrukparagraaf zijn zo veel mogelijk in de nota van toelichting verwerkt. De regeldrukeffecten voor de categorie burgers en bedrijven is niet verder uitgesplitst naar kwaliteitsborgers, bouwers en opdrachtgevers omdat de regeldrukeffecten voor de verschillende typen bedrijven direct aan elkaar zijn verbonden. De effecten voor kwaliteitsborgers en bouwers worden direct doorgerekend aan de initiatiefnemers. In principe zijn de verplichtingen voor bedrijven ook allemaal gericht op de initiatiefnemers en zijn zij daarbij genoodzaakt om externe partijen in te schakelen (wat regeldruk geeft). Zeker de effecten van de veranderingen waarin het aanvullende Sira-onderzoek naar is gekeken, geeft tussen de verschillende typen bedrijven geen verschillende effecten. De aanvullende kosten gemaakt door het bedrijf zijn gelijk aan het bedrag dat zij doorberekenen. De gelijktijdige inwerkingtreding van dit besluit met de Omgevingswet heeft op verzoek van VNG plaatsgevonden en maakt onderdeel uit van het bestuursakkoord.

⁴³ In het besluit zoals dit ter consultatie is voorgelegd, wordt dit borgingsplan nog inspectieplan genoemd.

⁴⁴ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 3, blz. 48 e.v..

⁴⁵ Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 139 en Kamerstukken II 2019/20, 33 118, nr. 145.

⁴⁶ SIRA Consulting. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: financiële gevolgen voor gemeenten, oktober 2015, Kamerstukken II 2015/16, 32 757, nr. 119.

⁴⁷ De financiële gevolgen van het wetsvoorstel kwaliteitsborging, Kamerstukken II 2016–2017, 34 453, nr. 8.

⁴⁸ Bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 34 453, nr. 32.

⁴⁹ Kamerstukken II 2016/17, 34 453, nr. 8, blg-793155, p. 7.

⁵⁰ Idem.

⁵¹ Kamerstukken 32 757, nr. 170.

⁵² De EK Commissie heeft bij brief van 18 november 2021 enkele vragen gesteld naar aanleiding van het mondeling overleg van 9 november 2021. Deze vragen zijn beantwoord in de brief van 22 november 2021, zie: Beantwoording nadere Kamervragen over ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

⁵³ https://www.atr-regeldruk.nl/besluit-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen/.