3. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving
3.1Nationaal recht
3.1.1Woningwet en Omgevingswet
Dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) is gebaseerd op (nieuwe) grondslagen in artikel 2, vierde lid, en 3, tweede lid, van de Woningwet.10 De grondslag in artikel 2 maakt het mogelijk dat bepaalde werkzaamheden slechts mogen worden uitgevoerd als daarvoor wordt beschikt over een conformiteitsbeoordeling. In artikel 3 is een grondslag opgenomen voor het stellen van regels over conformiteitsbeoordelingsinstanties en conformiteitsbeoordelingsdocumenten. In onderhavige wijzigingsbesluit zijn artikelen 1.35 (het verbod om zonder certificaat werkzaamheden te verrichten aan gasverbrandingsinstallaties) en 1.38 (meldplicht van (bijna-)ongevallen) gebaseerd op artikel 2 van de Woningwet. De overige artikelen met regels over certificatieschema’s en CBI’s zijn gebaseerd op artikel 3. Beide grondslagen in de Woningwet zijn breed geformuleerd en sluiten niet uit dat er in de toekomst regels betreffende certificering worden gesteld ten aanzien van andere onderwerpen. Dit wijzigingsbesluit beperkt zich echter tot een certificeringsstelsel voor werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties ten behoeve van het tegengaan van koolmonoxidegevaar.
De Woningwet zal deels opgaan in de Omgevingswet, door middel van aanpassingen door de Invoeringswet Omgevingswet.11 Onder andere artikel 2 van de Woningwet komt te vervallen; dit artikel wordt vervangen door de grondslag in artikel 4.3 van de Omgevingswet. De grondslag voor het aanwijzen van werkzaamheden die alleen met een certificaat mogen worden uitgevoerd zal dus na inwerkingtreding van de Invoeringswet in de Omgevingswet te vinden zijn. Artikel 3, tweede lid, blijft achter in de Woningwet. Dit artikel bevat de grondslag voor regels over CBI’s en certificatieschema’s die uitgewerkt worden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (eisen aan de aanwijzing) en in het Omgevingsbesluit (aanvraagprocedure). De samenloop van het wetsvoorstel waar dit besluit op gebaseerd is en de Invoeringswet Omgevingswet is geregeld in een samenloopbepaling bij het wetsvoorstel. 12
Omdat de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012 gedeeltelijk doorwerken in het stelsel van de Omgevingswet zal het certificeringsstelsel deels de Woningwet als grondslag behouden en deels de systematiek van de Omgevingswet volgen. Dat betekent dat het stelsel nader wordt uitgewerkt in het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en in het Omgevingsbesluit. Uitgangspunt daarbij is een technische omzetting van de wijzigingen in het Bouwbesluit 2012. Een meer gedetailleerde toelichting op de omzetting is opgenomen in het artikelsgewijze deel van deze nota van toelichting.
10 Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 2 en nr. 3.
11 Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 2 (herdruk).
12 Kamerstukken II 2018/19, 35 022, nr. 6.
3.1.2Activiteitenbesluit milieubeheer
Het certificeringsstelsel ziet niet op werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties die reeds gereguleerd worden door het Activiteitenbesluit milieubeheer. Meer specifiek gaat het om de eisen die volgen uit artikel 3.7, tweede lid, en 3.10p van het Activiteitenbesluit milieubeheer inzake keuringen en onderhoud aan stookinstallaties. Deze eisen zijn nader uitgewerkt in de Activiteitenregeling milieubeheer (artikel 3.7m tot en met 3.7p). Een correcte afvoer van verbrandingsgassen en een controle op koolmonoxide zijn onderdeel van de keuring (artikel 3.7m Activiteitenregeling milieubeheer), dus het brengen van dergelijke gasverbrandingstoestellen onder het certificeringsstelsel zou leiden tot dubbele lasten voor de normadressaat.
3.2Europees recht
Er zijn verschillende Europese richtlijnen en verordeningen die raakvlakken hebben met dit wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348). Voor de gasverbrandingstoestellen zijn ten eerste de Gas appliances regulation (GAR) en de Verordeningbouwproducten (CPR) relevant.13 Dit wijzigingsbesluit beoogt echter niet om de regels uit die verordeningen uit te voeren of aan te passen; het certificeringsstelsel ziet op de werkzaamheden aan gasverbrandingstoestellen en niet op de toestellen zelf. Ten tweede zijn de Dienstenrichtlijn en de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties 14 van belang voor dit wijzigingsbesluit, omdat het stelsel van certificering zowel te kwalificeren is als een vergunningstelsel als bedoeld in de Dienstenrichtlijn (en Dienstenwet) als het instellen van een beroepskwalificatie als bedoeld in de Richtlijn erkenning beroepskwalificaties. Vanwege de toepasselijkheid van de richtlijnen is er in de voorbereiding van het bovenliggende wetsvoorstel extra aandacht geweest voor deze elementen. Dit is toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, waar ook een meer uitgebreide toelichting op de verhouding tot de Gas appliances regulation en de Verordening bouwproducten te vinden is. 15
13 Verordening (EU) 2016/426 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende gasverbrandingstoestellen en tot intrekking van Richtlijn 2009/142/EG (GAR) en Verordening nr. 305/2011/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten en tot intrekking van Richtlijn 89/106/EEG van de Raad (CPR).
14 Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt en Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 november 2013 tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties en Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt.
15 Kamerstukken II 2017/18, 35 022, nr. 3, p. 18 e.v.
3.2.1Dienstenrichtlijn
De aanwijzing van CBI’s en certificatieschema’s valt ook onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Met de aanwijzing van CBI’s en certificatieschema’s door de Minister van BZK wordt duidelijkheid verschaft over welke CBI’s en schema’s voldoen aan de gestelde eisen. CBI’s moeten worden aangewezen door de Minister van BZK en geaccrediteerd zijn door de Raad voor Accreditatie. De eisen zijn non-discriminatoir. Ook CBI’s en schema’s uit andere lidstaten of staten buiten de EU kunnen worden aangewezen als zij voldoen aan de gestelde eisen. Er is bovendien voorzien in een bepaling van wederzijdse erkenning voor de eis van accreditatie. CBI’s voeren de in het wijzigingsbesluit (Stb. 2020, 348) opgenomen conformiteitsbeoordeling uit en dienen daarom onafhankelijk, onpartijdig en deskundig te zijn. Dit wordt geborgd door de gestelde eisen, zoals de verplichte accreditatie en eisen over het hebben van een adequate klachtenregeling, een adequate administratie en een verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid. De voorschriften over de inhoud van certificatieschema’s betreffen minimumeisen met betrekking tot de werkzaamheden van certificaathouders. Deze eisen verzekeren dat de werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties op een kwalitatief goede manier worden uitgevoerd en de installaties na uitgevoerde werkzaamheden veilig zijn om te gebruiken. Zij zijn daarom geschikt om het beoogde doel, het reduceren van risico’s op ongevallen door het vrijkomen van koolmonoxide, te bereiken. Omdat met de eisen dienen ter bescherming van de veiligheid en gezondheid van de gebruikers van de installaties is sprake van een dwingende reden van algemeen belang. De gestelde eisen betreffen bovendien minimumeisen; het staat de sector vrij om in certificatieschema’s aanvullende eisen op te nemen. Daarmee zijn de wettelijk gestelde eisen proportioneel.
